ATTRIBUTIONS DU SÉNAT

Intervention du Sénat pour la dissolution de la Chambre des députés. Droit comparé. — Attributions législatives et réglementaires.

^ gouvernement

butions judiciaires. Droit comparé. ~ Étendue de ces attributions : juprement du Président de la République^ des ministres, des individus accusés d'attentat à la sûreté de l'État. — Bistorique. — Attributions constituantes. Renvoi.

Les attributions des Chambres hautes sont tantôt identiques à celles des secondes Chambres et tantôt sensiblement différentes. Il peut arriver qu'il y ait simple pai'tage du pouvoir législatif entre les deux Assemblées, ou au contraire que la Chambre haute soit investie de certaines fonctions spéciales : c'est ce dernier cas que nous présente la Constitution française de 1875.

Art. oi de In Constitution.

Parmi les attributions particulières conférées au Sénat actuel, la plus importante est celle en vertu de laquelle il est appelé, le cas échéant, à autoriser la dissolution de la Chambre des députés. Ce pouvoir attribué à la Chambre haute française la distingue à la fois des Sénats républicains et des Sénats électifs établis dans les monarchies. Le droit de dissoudre la Chambre des députés n'est, en effet, qu'une exception parmi les républiques, et, d'autre part, les monarchies constitutionnelles où sont institués des Sénats électifs soumettent ceux-ci au pouvoir de dissolution, bien loin de le leur attribuer.

Ainsi, en Belgique, le roi a le droit de dissoudre les Chambres, soit simultanément, soit séparément i ; aux Pays-Bas, en Danemark, il en est de même ; le roi de Suède peut également , au cours d'une législature , ordonner de nouvelles élections, soit pour les deux Chambres du liiksdag^ soit pour l'une d'elles : le Sénat roumain n'est pas davantage à l'abri de la dissolution.

Au contraire, le Sénat français ne peut être dissous par le Pouvoir exécutif ; il est placé en dehors et audessus de l'action de ce Pouvoir ; il jouit de la pleine souveraineté qui, dans les républiques, est exercée par les parlements. Mais le législateur de 1875n'a pas eu la même confiance dans la Chambre issue du suffrage universel, et il a voulu que cette moitié du Parlement pût être, au besoin, dissoute,. Seulement,

' Art. 71 de la GoDstilntion.

comme le droit de dissolution attribué au Pouvoir exécutif eût constitué un privilège monarchique, et que son exercice n'eût d'ailleurs été d'aucune uUlité pratique, en présence de l'opposition d'une Chambre haute indissoluble, on a décidé qu'il faudrait un avis conforme du Sénat pour que la Chambre des députés fût dissoute. Les législations étrangères ne nous offrent qu'un seul exemple de cette combinaison : Pour dissoudre le Reichstag de l'Empire dlemand, il faut une résolution du Conseil fédéral {Bunde9r(Uh)Tendne avec l'assentiment de la présidence ; mais nous avons vu plus haut ^ de quelle autorité considérable était investi le Conseil fédéral , véritable directoire de l'Empire, quoique placé sous l'influence prépondérante de la présidence du roi de Prusse. En outre, il y a entre le rôle du Bundesrath et celui du Sénat français une différence notable : le Conseil fédéral allemand a le pouvoir de décider la dissolution du Reichstag^ sauf l'assentiment de la présidence ; le Sénat français, au contraire, ne peut être saisi de la question de dissolution que par le Pouvoir exécutif. Ainsi, dans le système actuel, si le Sénat est l'arbitre des difficultés qui peuvent s'élever entre la représentation du suffrage universel et l'exécutif, il n'est pas moins exact de dire que l'exécutif est, dans une certaine mesure, l'arbitre des divergences et des dissentiments entre la Chambre des députés et l'autre Chambre ; il ne peut dissoudre la première sans consulter la seconde, mais il peut la'conserver malgré

* Chap. I«r de ce liTre.

celle-ci, sauf à user vis-à-vis du Sénat des ménagements nécessaires pour que l'hostilité de la Chambre haute n^arrête jpas la marche du gouvernement. Et il y a quelque prudence dans cette combinaison des pouvoirs, car, s'il est choqufint d'accorder au délégué du Parlement le pouvoir de dissoudre à son gré l'Assemblée nommée par le pays, il eût été également singulier que la Chambre haute, élue dans les conditions analysées aux chapitres précédents, fût maîtresse absolue des destinées de la Chambre issue du suffrage universel.

L'attribution considérable que nous venons d'indiquer assigne au Sénat français une place à part dans la classe des Chambres hautes ; on verra plus loin que le Sénat remplit en outre les fonctions de haute cour de justice ; mais nous devons d'abord indiquer ses attributions législatives.

Attributions législatives et réglementaires. — Le Sénat, comme la Chambre des députés, vérifie les pouvoirs de ses membres et fait son règlement intérieur ; il nomme son bureau chaque année pour la durée de la session, et pour toute session extraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de 1 année suivante.

Il est à peine besoin de dire que les Chambres hautes non électives ne possèdent généralement pas le droit de nommer leur président. Ainsi en Autriche, en Italie, dans le grand-duché de Bade, le Wurtem-

berg, etc., le président de la Chambre haute est nommé par le souverain. — La Chambre des lords est présidée par le lord chancelier ; en cas d'absence de celui-ci ou de vacance de sa place, la Chambre des lords peut se choisir un président ; le lord chancelier touche 250,000 francs par an et, en sortant de fonctions, reçoit une pension de 125,000 francs. — D'après l'article 78 de la Constitution prussienne de 1850, la Chambre des seigneurs règle elle-même sa discipline et l'ordre de ses travaux, et choisit ses président, vice-présidents et secrétaires.

Ce qui n'est qu'une exception dans les Chambres hautes non électives est, au contraire, la règle dans les Chambres hautes issues de l'élection. Cette règle n'est cependant pas universelle. Aux Pays-Bas, le roi nomme, pour la durée de chaque session le président de la première Chambre des États-Généraux ^ En Suède, aussitôt que la vérification des pouvoirs a eu lieu, la première Chambre, comme la seconde, adresse immédiatement au roi une députation pour le prier de choisir parmi ses membres un président et un vice-président, lesquels prêtent le serment suivant : « Moi, nommé pour cette Diète président de la première Chambre, je jure, devant Dieu et son saint Évangile, que je veux soutenir et défendre et que je soutiendrai et défendrai de toutes mes forces le pouvoir du roi et les droits de la Diète, conformément à la loi sur la forme du gouvernement du

' Art. 87 de la loi fondamentale.

royaume. Je me conformerai également et sans restrictions aux autres lois fondamentales du pays. Je serai fidèle à ce serment, aussi vrai que Dieu sauvera mon corps et mon âme. » La Diète convoquée, en cas de minorité, d'absence ou de maladie prolongée du roi, par le Conseil d'État ou, à son défaut, par les tribunaux de deuxième instance ^ a le droit de choisir elle-même son président et son vice-président. — En Norwége, il est de règle que chacune des deux divisions fia Storthing nomme son président et son secrétaire. En Danemark, chaque Chambre du Rigsdag fait elle-même son règlement et choisit son président ainsi que celui ou ceux qui doivent le remplacer en cas d'empêchement 2. Le Sénat belge compose librement son bureau à chaque session ; il en est de même du Sénat roumain '. Au Brésil, la nomination des président , vice-présidents et secrétaires, la vérification des pouvoirs et la police intérieure sont également soumises au règlement intérieur de la haute Chambre^.

Il serait superflu de passer en revue les Sénats républicains ; on concevrait difficilement que le bureau y fût désigné par une autre autorité que le Sénat lui-même ; nous devons toutefois signaler cette particularité que le président du Sénat fédéral des États-Unis n'est point élu par les sénateurs ; ce

' Art. 95 de la loi sur la forme du goavemement.

* Art. 66 et 60 de la loi fondamentale.

' Art. 44 de la ConstitutioD.

* Art. 21 de la Constitution.

président n'est autre, en effet, que le vice-président de l'Union américaine nommé par les électeurs présidentiels ; il n'a pas le droit de voter, à moins que les voix ne se partagent également, auquel cas la sienne est prépondérante. Le Sénat américain nomme les autres membres de son bureau, et notamment un président chargé de suppléer le vice-président des Etats-Unis, lorsque celui-ci est absent ou qu'il exerce les fonctions de président de l'Union ^

Parmi les dispositions d'un caractère réglementaire insérées dans les lois constitutionnelles et organiques, il en est plusieurs que nous avons déjà indiquées , telles que le mode de votation pour le remplacement des sénateurs inamovibles, et le tirage au sort de l'ordre dans lequel doit s'opérer le renouvellement triennal. Les lois de 1875 ont posé à cet égard des règles auxquelles le règlement intérieur du Sénat ne peut déroger. C'est, de même, la loi sur les rapports des pouvoirs publics qui assure la publicité des séances; néanmoins, d'après cette même loi (art. 5), le Sénat peut, comme l'autre Chambre, se former en comité secret sur la demande d'un certain nombre de ses membres , fixé par le règlement. Il décide ensuite , à la majorité absolue , si la séance doit être reprise en public sur le même sujet. — Nous nous bornerons à noter, en outre, que la déclaration portant qu'il y a lieu de réviser les lois constitution-

* Art 5, secUon III de la ConsUtttUon.

nelles ne peut être votée qu'à la majorité absolue des voix.

Si de ces détails réglementaires on passe à l'examen des attributions législatives du Sénat , on voit que ce corps politique partage strictement avec l'autre Chambre le pouvoir législatif. Il a, comme elle, l'initiative des lois ; il doit, comme elle, déclarer l'urgence de la promulgation, pour que le Président de la République soit tenu de promulguer la loi dans les trois jours ; toute délibération législative émanée de la Chambre des députés est inefBcace sans l'adhésion du Sénat, de même que toute délibération législative du Sénat a besoin de l'adhésion de la Chambre des députés.

Le Sénat de la République actuelle se distingue, en ce point, très-nettement et du Conseil des Anciens de la première République et des Sénats qui ont suivi. Le Conseil des Anciens partageait bien avec les Cinq-Cents l'autorité législative, mais en ce sens seulement qu'il pouvait refuser son approbation aux résolutions du Conseil des Cinq-Cents qui n'avaient pas été prises dans les formes prescrites par la Constitution. Le Sénat conservateur de l'an VIII avait pour fonction principale d'annuler les actes inconstitutionnels. D'après l'auteur même de la Constitution de 1852*, le Sénat du second Empire n'est pas, « comme la Chambre des pairs, le pâle reflet de la

* ProclatnaUon da liJaOTÎer 1852*

Chambre des députés, répétant à*quelques jours d'intervalle les mêmes discussions sur un autre ton ; il est le dépositaire du pacte fondamental et des libertés compatibles avec la Constitution ; et c'est uniquement sous le rapport des grands principes sur lesquels repose notre société qu'il examine toutes les lois et qu'il en propose de nouvelles au Pouvoir exécutif. Il intervient, soit pour résoudre toute difficulté grave qui pourrait s'élever pendant Tabsence du Corps législatif, soit pour expliquer le texte de la Constitution et assurer ce qui est nécessaire à sa marche. Il a le droit d'annuler tout acte arbitraire et illégal, et jouit ainsi de cette considération qui s'attache à un corps exclusivement occupé de l'examen de grands intérêts ou de l'application de grands principes. » En dépit de cette considération, l'Empire éprouva le besoin de modifier les attributions du Sénat ; par le plébiscite de 1870, il lui retira le pouvoir constituant, et lui conféra des attributions identiques à celles de l'autre Chambre, avec laquelle le Sénat partagea le pouvoir législatif, toute loi d'impôt devant d'ailleurs être votée d'abord parles députés.

Dans tous les pays constitutionnels , y compris la France de 1814 à 1848 et sous le régime actuel, les attributions de la première Chambre ne diffèrent pas essentiellement de celles de la seconde. La seule nuance qui les sépare, remarque un publiciste d'une compétence spéciale en ces matières ' , c'est que tout

* M. Léonce de Lavergne, sénateur inamovible.

ce qui concerne les recettes et les dépenses publiques dépend plus spécialement de la Chambre des députés. Nous avons déjà noté ' que les lois constitutionnelles donnaient satisfaction à ce principe en décidant que toutes les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées à la Chambre des députés et votées par elle. Il faut y ajouter le corollaire suivant, qui reçoit son application dai^s tous les États constitutionnels : si le concours de la Chambre haute est indispensable au gouvernement , celui de la seconde Chambre est la base même de l'autorité ministérielle ; Tun et l'autre sont nécessaires, mais ils ne le sont pas de la même façon. On peut assimiler la situation des ministres français à celle des ministres britanniques , qui ne sont réellement responsables que devant la Chambre des Communes. En effet, le législateur de 1875 a expressément reconnu à la représentation du suffrage universel une autorité supérieure à celle de l'autre Chambre pour régler l'emploi des fonds publics et voter le budget, c'est-àdire pour accomplir la partie de beaucoup la plus considérable de la tâche imposée chaque année au Parlement. Une prépondérance légitime est donc attribuée à la Chambre des députés dans la gestion des affaires pubHques, prépondérance qui doit se traduire par une influence plus marquée sur la politique gouyernementale. Il en est ainsi dans tous les États constitutionnels où existent des Chambres hautes. La participation du Sénat français à Texer-

* LîTTe précédent, chap. VI.

cice du droit de dissolution ne modifie en rien celte situation , qui résulte de la nature des choses. La prépondérance de la seconde Chambre est, en effet, incontestée dans les pays même où cette seconde Chambre peut seule être dissoute ; et , si le Sénat français est appelé à donner son avis sur la nécessité de nouvelles élections , il ne faut pas perdre de vue qu'en cette matière il n'a aucune initiative et ne possède pas un pouvoir exclusif de décision.

Le Sénat, d'après la Constitution de 1875, n'est en somme qu'une moitié du Corps législatif, et, pour mieux marquer ce caractère , la loi sur les rapports des pouvoirs publics lui applique son article 4, suivant lequel toute réunion de Tune des deux Chambres tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit. — Il y a cependant pour le Sénat deux cas exceptionnels. D'abord, il peut arriver que la présidence de la République devienne vacante à une époque où la Chambre des députés se trouverait dissoute ; les deux Chambres devant se réunir immédiatement et de plein droit, le Sénat seul s'assemblerait pendant qu'il serait procédé sans délai à l'élection d'une Chambre des députés. Un autre cas dans lequel le Sénat peut se trouver seul en session, c'est celui où il est réuni comme Cour de justice.

Attributions judiciaires. — Nous venons de signaler une des fonctions spéciales que la Constitution

de 1875 a dévolues au Sénat, celle de Cour de justice. 11 ne sera pas sans intérêt de parcourir rapidement les divers systèmes constitutionnels pour rechercher quelles attributions judiciaires ils donnent soit au Parlement, soit à Tune des deux Chambres. Commençons par quelques Chambres hautes non électives. En Angleterre, ce n'est pas uniquement la Chambre des lords qui possède des attributions judiciaires, et forme la seule Cour de justice ayant-compétence pour juger les pairs et pairesses; mais, par une confusion des pouvoirs bien propre à déconcerter les théoriciens , dans cette terre classique du libéralisme , le Parlement est la Cour suprême de rÉtat. « 11 statue souverainement ^ sur tout ce qui concerne ses privilèges , peut traduire devant lui toute personne pubUque ou privée qui s'est rendue coupable d'une infraction à ses droits, ordonner l'arrestation des inculpés et statuer en dernier ressort sur leur vie, leur liberté et leurs biens. 11 peut, par un bill of atiainderj soumettre un criminel d'État à toutes les conséquences d'un arrêt de justice, et même lui appliquer des peines qui ne sont point portées par le droit commun, hors des cas prévus et des formes prescrites par la loi. La Chambre des Communes peut mettre en accusation devant la Chambre des lords les membres du Conseil privé, les ministres et tout fonctionnaire public d'un ordre élevé, pour violation de droits constitutionnels, mal-

» Laferrière, p. 44i .

versations ou autres crimes ou délits contre l'État , ainsi que pour toute faute ou négligence préjudiciable à rÉtat dans Tadministration des affaires publiques. Cette mise en accusation {impeachment) peut être proposée, sous forme de motion, partout membre de la Chambre des Communes. Si la motion est admise, les Communes nomment des procureurs spéciaux [managers), qui soutiennent l'accusation devant I9. Chambre haute. Lorsque les preuves ont été produites et que les managers et les défenseurs de l'accusé ont été contradictoirement entendus, le lord haut-sénéchal [high steward) recueille les voix des pairs, en commençant par le plus jeune. » La Couronne ne peut gracier les personnes condamnées par le Parlement. — En Italie,, d'après les articles 36 et 37 de la Constitution , le Sénat est constitué en haute Cour de justice, par décret du roi, pour juger les crimes de haute trahison et d'atttentat à la sûreté de l'État, et pour juger les ministres accusés par la Chambre des députés ; il est seul compétent pour juger les déUts imputés à ses membres. — Ce système, emprunté aux Chartes françaises de 1814 et de 1830, n'est pas exactement celui du Portugal- Dans ce royaume (comme dans l'empire du Brésil), les attributions judiciaires de la Chambre haute consistent à connaître des délits commis par les membres de la famille régnante, par les ministres et les conseillers d'État, par les membres de la Chambre haute, et enfin par les députés durant le cours de la session ; la Chambre haute statue également sur la

responsabilité des conseillers et secrétaires d'État ^ Sans nous arrêter à la. Chambre des seigneurs de Prusse, qui possède seulement le droit, attribué aussi à l'autre Chambre, de mettre les ministres en accusation devant le tribunal suprême pour violation de la Constitution, concussion ou trahison, nous arrivons aux Chambres hautes purement électives.

En Belgique, en Roumanie, aux Pays-Bas , c'est à la Cour suprême qu'est dévolue la connaissance des faits qui pourraient relever de la compétence du Sénat; ainsi la Cour suprême juge les accusations intentées contré les ministres. Ce n'est pas à'dire que les Chambres soient absolument dépourvues de toute participation au pouvoir judiciaire. Par exemple, en Belgique, les présidents ou vice-présidents des tribunaux de première instance et les magistrats des Cours sont nommés par le gouvernement, sur une double liste de présentation émanée de la Cour de cassation et du Sénat; aux Pays-Bas , quand une place est vacante à la haute Cour, la seconde Chambre des États-Généraux dresse une liste de cinq candidats entre lesquels le gouvernement doit choisir. La Diète suédoise {Riksdag) intervient d'une manière analogue dans la constitution du pouvoir judiciaire ; elle est même obligée, tous les trois ans , de nommer une commission spéciale de 48 membres (24 pour chaque Chambre) , chargée d'examiner si parmi les membres du tribunal suprême il n'y en

' Art. 41 de la Constitution du Portugal et 47 de la Constitution du Brésil.

aurait pas un ou plusieurs qui, sans qu'on eût à leur reprocher un fait coupable , auraient cessé d'être dignes d'exercer la justice. Mais ce n'est pas plus au tribunal suprême qu'à la première Chambre que sont renvoyées les accusations contre les conseillers d'État, ministres , hauts fonctionnaires : une Cour {Riksràtt) , dont il serait trop long de dénombrer les éléments, est constituée spécialement dans ces circonstances; il ne faut pas oublier, à ce sujet, que, les ministres suédois ayant seulement la responsabilité des avis donnés par eux et non pas celle des résolutions prises, lesquelles sont censées émaner du roi, la responsabilité ministérielle se trouve ainsi notablement limitée.

En Danemark, le Rigsret juge non-seulement les accusations portées par la Chambre des députés ou par le roi contre les ministres, mais encore les individus inculpés de crimes compromettant la sûreté de l'État, lorsque le gouvernement juge à propos de les traduire devant cette juridiction spéciale. Qu'est-ce que le Rigsret? C'est un tribunal composé d'un nombre égal de membres de la Cour suprême du Danemark et de membres de la Chambre haute ( Landsthing) élus pour quatre ans par cette Assemblée, et conservant leur siège, en cas de dissolution du Landsthing , jusqu'à la solution définitive de l'affaire entamée devant eux.

Le Rigsret norwégien est, de même, composé par l'adjonction des membres de la première Chambre {Lagthing) à ceux de la Cour suprême; il juge les

membres de la Cour suprême, du Conseil d'État, et les députés des deux Chambres, pour les infractions commises par eux en cette qualité ; c'est le président ' du Lagthing qui préside le Rigsret.

La plupart des républiques américaines ont conféré des attributions judiciaires à la Chambre haute ^ suivant en cela l'exemple des États-Unis de l'Amérique du Nord, dont il nous reste à signaler le système. D'après la Constitution américaine (section II, art. 5), la Chambre des représentants peut seule mettre en accusation pour cause politique ; c'est ce qu'on appelle impeachment. Le Sénat (section III , art. 6 et 7) a seul le pouvoir de juger les accusations intentées par la Chambre des représentants ; aucun accusé ne peut être déclaré coupable qu'à la majorité des deux tiers des membres présents. Le jugement n'a d'autre effet que de priver le condamné de sa place et de le frapper d'incapacité politique, sauf les condamnations qui peuvent être ultérieurement prononcées, s'il y a lieu, par les tribunaux ordinaires. La section IV de la Constitution porte que le président, le vice-président et tous les fonctionnaires civils peuvent être renvoyés de leurs places si , à la suite d^une mise en accusation , ils sont convaincus de trahison , de dilapidation ou d'inconduite dans la gestion des affaires publiques. Quand c'est le président des États-Unis qui est mis en jugement, comme

* Dans la Uépublique équatoriale, le Séuat, au liea d'être constitué juge, est seulement chargé d'autoriser la mise en jugement devant les tribunaux des individus accusés par la Chambre des députés.

lors du procès d'Andrew Johnson, c'est le chef de la justice qui préside le Sénat.

La France, en matière de haute justice poUtique comme en toutes les autres matières constitutionnelles , a , pour ainsi dire , fait l'expérience de tous les systèmes.

Sous les Constitutions qui n'admettaient qu'une seule Chambre, l'institution d'une haute Cour s'expliquait d'elle-même, du moment que le législateur voulait créer une juridiction spéciale à certains délits pohtiques d'une gravité exceptionnelle. La Constitution de 1791 et celle de 1848 établirent donc une haute Cour. La haute Cour de 1848 jugea les personnes inculpées d'avoir participé à l'organisation des mouvements du 15 mai et du 13 juin 1848; ce sont les magistrats qui la composaient qui mirent en accusation l'auteur du coup d'État du 2 décembre.

Les Constitutions qui n'ont pas admis le système de la Chambre unique ont hésité cependant parfois à confier des attributions judiciaires à la Chambre haute. Sous la Constitution de l'an III ^ « il y a une haute Cour de justice pour juger les accusations admises par le Corps législatif, soit contre ses propres membres, soit contre ceux du Directoire exécutif. La haute Cour de justice est composée de cinq juges et de deux accusateurs nationaux tirés du tribunal de cassation, et de hauts jurés nommés par les assem-

' Art. 265 et 266.

blées électorales des départements» . C'est cette haute Cour qui , par suite de Tinculpation dirigée contre Drouet , membre du Conseil des Cinq-Cents , fut saisie du procès intenté à Babeuf et à 63 de ses partisans. — La haute Cour de la Constitution de Tan VIII ne fonctionna jamais. — Celle de la Constitution de 1852 resta sensiblement pareille à la haute Cour de 1848 quant à la composition du tribunal et du jury, le premier étant choisi dans la Cour de cassation, et le second tiré au sort parmi les conseillers généraux des départements. Cette haute Cour ne fut pas assemblée avant Tannée 1870, où elle eut à juger le meurtre commis sur Victor Noir par Pierre Bonaparte. Sa compétence consistait, en effet, à connaître « des crimes et des délits commis par des princes de la famille impériale et de la famille de l'empereur, par des ministres, par des grands-officiers de la Couronne, par des grands-croix de la Légion-d'Honneur, par des ambassadeurs , par des sénateurs, par des conseillers d'État». La haute Cour fut abolie après le 4 septembre.

La Constitution de 1875 , en établissant deux Chambres, a conféré des attributions judiciaires à la Chambre haute ; elle n'a point toutefois adopté la combinaison américaine, car aucune disposition ne limite le pouvoir du Sénat quant à la portée des jugements rendus par lui ; sa compétence est restreinte à certaines causes politiques, mais dans ces causes il peut prononcer une véritable condamnation et non pas une simple destitution , comme le

Sénat fédéral de rUnion; il a, en un mol, avec une compétence différente, des pouvoirs aussi étendus que ceux dont a joui la Chambre des pairs de 1814 à 1848.

On sait que la Chambre des pairs pouvait être érigée en Cour de justice, soit qu'elle fût saisie par une ordonnance royale, soit qu'elle le fût par une accusation émanée de la Chambre des députés. Elle connaissait , suivant la Charte , non-seulement des poursuites dirigées par la Chambre des députés contre les ministres , des crimes de haute trahison et des attentats à la sûreté de TÉtat, mais aussi de toutes les poursuites criminelle| intentées contre ses membres. C'est en vertu de ce privilège que le maréchal Ney, traduit devant un conseil de guerre, demanda à passer en jugement devant la Chambre des pairs, dont il était membre, et qui le condamna à mort par 128 voix contre 17. C'est pour le même motif que M. de Kergorlay fut traduit devant la Chambre des pairs pour délit de presse, et que M. de Montalembert fut, en 1831, poursuivi devant la même juridiction pour contravention aux lois constitutives du privilège universitaire. L' avant-dernière affaire relative àdespairsdeFrance dont la Chambre haute ait été saisie fut celle de Teste et Despans- Cubières, accusés de corruption (1847), et la dernière celle du duc de Choiseul-Praslin, accusé d'avoir assassiné sa femme le 17 août 1847.

Le Sénat actuel n'a aucune compétence pour juger ses membres, en tant que sénateurs ; s'ils jouissent

du privilège de l'inviolabilité parlementaire, dès que, par la volonté de la Chambre dont ils font partie, ce privilège vient à disparaître, ils sont justiciables des tribunaux ordinaires.

La loi sur l'organisation du Sénat détermine ainsi (art. 9) les attributions judiciaires de la haute Chambre : « Le Sénat peut être constitué en Cour de justice pour juger soit le Président de la République , soit les ministres , et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de l'État. »

Les ministres, outre la responsabilité solidaire de la politique générale du gouvernement et la responsabilité individuelle de leurs actes personnels , double responsabilité dont la sanction appartient aux Chambres ^ peuvent, aux termes de l'article 12 de la loi sur les rapports des pouvoirs publics, « être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions ; en ce cas ils sont jugés par le Sénat » .

Dans ces circonstances , le Sénat est saisi par la Chambre des députés, en dehors de toute intervention du Pouvoir exécutif. En 1830, les ministres de Charles X furent traduits devant la Chambre des pairs , non pas par une ordonnance royale , mais par une simple résolution de la Chambre des députés prise en date du 28 septembre. La Chambre des pairs, sur la proposition de son président,

* Art. 6 de la loi sar l'organisation des pouvoirs publics.

M. Pasquier, se constitua en cour de justice, le 1" octobre, par l'acte suivant^* « La Chambre, vu le Message à elle adressé sous la date du 30 septembre dernier, portant communication de la résolution prise par la Chambre des députés dans sa séance du 28 du même mois, et de la nomination des commissaires chargés de suivre et soutenir raccusation portée en ladite résolution , arrête qu'à l'effet de procéder ainsi qu'il appartiendra, elle se réunira en cour de justice lundi prochain , 4 du présent mois, à midi. » Le 4 octobre, la Cour des pairs rendit un arrêt préparatoire par lequel elle détermina les formes del'instruction judiciaire qui seraient suivies devant elle. L'accusation fut soutenue par les trois commissaires délégués par la Chambre des députés ^ Les ministres, aux termes de l'article 56 de la Charte de 1814, ne pouvaient être traduits devant la Cour des pairs que pour fait de trahison ou de concussion, et le même article ajoutait : « Des lois particulières spécifieront cette nature de délit et détermineront la poursuite. » En l'absence de textes plus précis, la Cour des pairs jugea qu'investie d'une véritable souveraineté dans l'ordre judiciaire, elle pouvait décider dans sa sagesse si la trahison résultait des faits incriminés, et, par suite, punir le crime de trahison, soit en puisant la peine dans le Code pénal, soit même en arbitrant ou instituant une peine nouvelle ; c'est en vertu de ces pouvoirs souverains qu'elle con-

' MM. Bérenger, Persil et Madier de Mootjau.

damna les ministres à la prison perpétuelle et, de plus, Tun d'entre eux, M. de Polignac, à la mort civile. Il n'est pas sans intérêt de reproduire les motifs de l'arrêt qui établissent le fait de trahison : « Considérant que, par les ordonnances du 25 juillet, la Charte constitutionnelle de 1814, les lois électorales et celles qui assuraient la liberté de la presse, ont été manifestement violées , et que le pouvoir royal a usurpé la puissance législative ; — considérant que, si la volonté personnelle du roi Charles X a pu entraîner la détermination des accusés ^ cette circonstance ne saurait les affranchir de la responsabilité légale ; — considérant qu'il résulte des débats que NN. (suivent les noms et qualités de MM. de Polignac, de Peyronnet, Chantelauze, Guernon de Banville), responsables, aux termes de l'article 13 de la Charte de 1814, ont contresigné les ordonnances du 25 juillet, dont ils reconnaissent eux-mêmes l'illégalité ; qu'ils se sont efforcés d'en procurer l'exécution et qu'ils ont conseillé au roi de déclarer la ville de Paris en état de siège, pour triompher, par l'emploi des armes, de la résistance légitime des citoyens ; — considérant que ces actes constituent le crime de trahison prévu par l'article 56 delà Charte de 1814. »

La loi sur les rapports des pouvoirs publics, en décidant que les ministres pourraient être traduits devant le Sénat par la Chambre des députés, pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, n'a pas déterminé les formes à suivre pour l'instruc-

tion et le jugement. L'exposé des motifs, présenté par M. Dufaure, porte que, si une loi spéciale n'est pas faite, « le Sénat réglera lui-même les formes à suivre, comme l'avait fait avec tant de mesure et de fermeté la Chambra des pairs de 1830 ». Il est de tradition que la Chambre haute constituée en cour de justice n'a d'autres règles que celles qu'elle se donne, mais il n'est pas douteux qu'elle doive respecter les principes qui s'imposent à toutes les juridictions, tels que notamment la liberté de la défense.

Quant au Président de la République, d'après l'article 6 de la loi organisant les pouvoirs publics, il « n'est responsable que dans le cas de haute trahison » , et, d'après l'article 12 de la loi sur les rapports des pouvoirs pubhcs, il « ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat » .

La loi de 1875 n'a pas défini les caractères de la haute trahison, et c'est au Sénat qu'il appartiendrait d'apprécier si les faits reconnus constants constituent le crime qui peut seul justifier la condamnation du Président. Toutefois, il est une certaine classe de faits que les législations constitutionnelles qui se sont expliquées sur ce point s'accordent à qualifier de haute trahison : nous voulons parler des actes par lesquels le Pouvoir exécutif porte atteinte aux droits de la représentation nationale. Il nous suffira de citer une Constitution monarchique, celle du Danemark, dont l'article 43 porte : « Le Bigsda^

est inviolable ; quiconque en attaque la sécurité ou la liberté, quiconque donne un ordre dans ce but ou y obéit, est coupable de crime de haute trahison. » La Constitution française de 1848, dans son article 68, déclarait également crime de haute trahison tout attentat du Président de la République contre la liberté de l'Assemblée nationale. — Il n'est pas besoin d'ajouter que, dans ce cas comme dans celui où il s'agit de juger les ministres, le Sénat est directement saisi parla Chambre des députés.

Arrivons au troisième ordre d'attributions judiciaires conférées au Sénat : jugement des « attentats commis contre la sûreté de l'État » .

L'article 12 de la loi sur les rapports des pouvoirs publics dispose que le Sénat sera, dans ce cas, constitué en cour de justice par un décret du Président de la République, rendu en conseil des ministres. Si l'instruction est commencée par la justice ordinaire, le décret de convocation du Sénat peut être rendu jusqu'à l'arrêt de renvoi.

La Charte de 1814 attribue à la Chambre des pairs la connaissance des attentats à la sûreté de l'État « qui seront définis par la loi » . Lors de la révision de 1830, cette phrase souleva quelques observations à la Chambre des députés. « Il y a, dit M. Berryer, un livre entier intitulé : Des Crimes contre la sûreté de VÊtat : devront-ils être soumis à la Chambre des pairs? » M. Dupin : « Un seul article ne peut pas établir tout un système de législation ;

c'est pourquoi on a renvoyé à ce qui serait dé&ni par la loi. »

La loi ne fut jamais faite , mais au contraire plusieurs délits furent assimilés à des attentats pour les faire rentrer dans la compétence de la Cour des pairs. La loi du 10 avril 1834 sur les associations disposa (art. 4) que « les attentats contre la sûreté de rÉtat commis par les associations non autorisées pourraient être déférés à la juridiction de la Chambre des pairs ». — La loi du 9 septembre 1835 sur la presse autorisa également à considérer comme attentats à la sûreté de l'État les provocations de la presse soit aux attentats contre la famille royale, soit aux offenses contre la personne du roi, soit au changement de gouvernement. « Elle n'est pas franche, cette loi, dit Royer-CoUard ; ce qu'elle ose faire, elle n'ose pas le dire. Par un subterfuge peu digne de la gravité du gouvernement, en appelant tout à coup attentat ce qui est délit selon la loi et selon la raison, les délits les plus importants de la presse, transformés, sortent du jury et s'en vont clandestinement à la Chambre des pairs. Par le délit érigé en attentat, le jury est destitué, spolié de ses attributions constitutionnelles. » Et l'orateur montrait que la Chambre des pairs , décriée , avilie , frappée de mort politique par ce rôle de cour prévôtale de la presse qu'elle serait condamnée à jouer, ne pourrait plus revivre que par l'élection : « La Chambre des pairs élective, voilà, messieurs, la dernière et inévitable conséquence de cette loi. Je le veux bien, mais

ce n'est pas par cette voie qu'il faudrait y arriver ; et, si nous y arrivons en effet, une Chambre des pairs élue ne s'enrichira pas, soyez-en sûrs, de la dépouille du jury. » Malgré les adjurations éloquentes de Royer-CoUard et l'opposition de M. Dupin luimême, la loi soutenue par M. Thiers fut adoptée ; mais , après avoir été très-rarement utilisée pour saisir la Chambre des pairs, elle fut abrogée le 6 mars 1848, et aujourd'hui les délits de la presse ne peuvent être qualifiés que d'après les règles posées dans la loi de 1819. .

Les procès relatifs aux attentats contre la sûreté de l'État, reconnus comme tels par le Code pénal, furent au contraire assez nombreux sous la Restauration, et surtout sous la monarchie de Juillet. II y eut, d'une part, les attentats dirigés contre des personnes royales ou princières, qui occasionnèrent plusieurs convocations de la Cour des pairs : procès de Louvel (14 février 1820), de Fieschi (juillet 1835), d'Alibaud (25 juin 1836), de Meunier (27 décembre 1836), de Darmès (15 octobre 1840) , de Quénisset (13 septembre 1841); — d'autre part, les conspirations ou les insun'ections : le 21 août 1820 , la Chambre des pairs était constituée en cour de justice pour juger une conspiration militaire ; en avril 1834, pour juger ce fameux procès des insurgés d'avril, qui dura plus d'un an; le 14 mai 1839, pour juger Barbes, Blanqui et les autres auteurs du mouvement des 12 et 13 mai ; le 14 août 1840, pour juger Louis Bonaparte après son débarquement à Boulogne.

On voit , par ces exemples , de quelle importance sont les attributions judiciaires déférées au Sénat, et cette importance paraîtra plus grande encore, si Ton réfléchit que la loi n'a pas déterminé limitativement les attentats contre la sûreté de l'État qui seraient justiciables de cette haute juridiction.

Attributions constituantes. — Pour terminer ce qui concerne les attributions du Sénat, il nous resterait à traiter de son rôle dans la révision de la Constitution ; mais, une étude spéciale étant consacrée à la révision {voir l'Appendice) , nous nous bornerons à noter ici : premièrement, que la Constitution ne peut pas être révisée sans l'assentiment du Sénat; et, secondement, qu'une fois que le Sénat a donné cet assentiment, c'est l'influence de la Chambre des députés qui devient prépondérante dans les opérations de la révision, puisque les deux Chambres se réunissent en une Assemblée nationale , dont la Chambre des députés forme près des deux tiers.

Le Sénat a néanmoins l'avantage , presque purement honorifique, de donner son bureau à l'Assemblée nationale ; il en est de même dans la plupart des Constitutions étrangères qui comportent la réunion des deux Chambres en une Assemblée unique.