DES DIVERS MODES D'ORGANISATION DU POUVOIR EXÉCUTIF

Moltiplicité des systèmes en Tigtieur. — Différence entre la Répnbliqne et la Monarchie. — Du pouvoir exécutif dans les monarchies absolues; dans les monarchies constitutionnelles; dans les États républicains. Droit comparé. — Constitution du pouvoir exécutif par le Parlement ou par le peuple. Droit compare.

En dépit des théories sur la pondération des pouvoirs, peut-être même à cause de ces théories , l'expression de « Pouvoir exécutif » est loin d'avoir un sens exactement déterminé.

Ou l'exécutif est destiné à faire contre-poids aux élus de la nation chargés de la confection des lois, comme dans les monarchies constitutionnelles , — ou il n'est que l'agent indispensable de l'application des lois souverainement votées par les représentants du peuple , comme dans presque tous les gouvernements républicains. Dans le premier cas, l'exécutif constitue un Pouvoir distinct du législatif ; dans le second cas, au contraire, l'exécutif ne constitue pas,

à proprement parler, un Pouvoir spécial, puisqu'U est essentiellement subordonné ; il en est ainsi, notamment, dans les républiques où le président est nonmié par les Assemblées législatives ; Texpression de a Pouvoir exécutif » , autorisée par un usage constant, ne désignera dès lors rien autre chose que l'organisation nécessaire pour réaliser la volonté de la nation constitutionnellement formulée par les représentants.

C'est surtout cette organisation que nous avons à étudier, sans négliger toutefois les développements dont elle est susceptible chez les peuples qui ont attribué à l'exécutif un rôle pondérateur ou même prépondérant dans l'équiKbre gouvernemental.

Il serait difficile d'établir une classification rigoureuse de tous les systèmes usités et, à plus forte raison , de tous ceux qui seraient possibles. Entre le Pouvoir exécutif qui ne connaît de règles que l'arbitraire et celui qui n'est qu'un instrument passif, il y a place pour une multitude de nuances. La puissance exécutrice peut être absolument libre ou enchaînée par une Constitution ; dans cette dernière hypothèse, la puissance exécutrice peut être placée au dessus du Parlement , ou à côté , ou au dessous ; elle peut être héréditaire, ou temporaire, ou sans cesse révocable ; elle peut avoir l'initiative exclusive des lois et le droit de veto qui lui assurent une liberté d'action considérable , le droit de convoquer les Chambres , celui de les ajourner, celui de les dissoudre,

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OU quelques-uns seulement de ces droits, ou n'avoir aucun de ces droits ; elle peut également être collective ou exercée par une seule personne , comporter une responsabilité plus ou moins étendue, etc. Parmi toutes ces variétés d'un même genre , il n'est guère qu'une classification qui s'impose à l'esprit : c'est celle qui consiste à distinguer le Pouvoir exécutif héréditaire et le Pouvoir exécutif constitué par voie d'élection.

La nécessité de constituer par l'élection le Pouvoir exécutif sert à différencier théoriquement le régime répubUcain, non-seulement de la monarchie absolue, qui en est le contre-pied à tous égards, mais encore de la monarchie constitutionnelle , dont une république comme la république actuelle se rapproche par de nombreuses analogies.

« Entre la monarchie constitutionnelle et la République , disait Benjamin Constant en 1818 , la différence est dans la forme. Entre la monarchie constitutionnelle et la monarchie absolue , la différence est dans le fond ^ » Pour compléter la pensée du célèbre publiciste, on doit faire remarquer que la différence de forme qui sépare la république de la monarchie constitutionnelle a une très-grande importance. En effet, si libérale qu'elle puisse être, la monarchie enlève toujours aux sociétés une fraction de leurs droits et « ne leur laisse qu'en partie , sui-

* B. Constant, Cours de politique constitutionnelle. % vol., 1672, Guillanmin.

vant la remarque d'un écrivain contemporain*, l'exercice de la souveraineté constituante » . Le roi, tout en acceptant le contrôle parlementaire et la limitation de ses pouvoirs par une charte ou une constitution écrite, ne les reçoit pas moins à titre héréditaire ; et ce principe de l'hérédité est inconciliable avec celui de la pleine souveraineté du peuple. Il n'est pas besoin d'ajouter qu'au point de vue de l'exercice du Pouvoir exécutif, les hasards de la naissance ne peuvent donner les mêmes résultats que le choix éclairé des intéressés.

Parmi les monarchies , nous ne parlerons pas des Étals absolument despotiques, conmie la Chine ou la Turquie. Bien que le souverain du Céleste- Empire s'intitule officiellement « père et mère » de son peuple , il ne peut trouver grâce devant lé droit constitutionnel, qui constate que l'autorité paternelle se traduit, dans ce cas, par la concentration de tous les pouvoirs en une seule main et par l'exercice tout à fait arbitraire de la puissance executive. — 11 en est de même du padichah, qui, seul chargé de l'exécution de la loi, dont il est l'unique représentant, se trouve investi de l'autorité la plus absolue. Il faut ajouter cependant que tous les actes du padichah doivent passer par l'intermédiaire administratif du sadrazam ou grand-vizir et jecevoir le visa du cheikhul-islam, chargé de l'interprétation de la loi reli-

• H. Passy, Des Formes de gouvernement, 1870.

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gieuse. Sans prétendre que l'intervention de ces hauts fonctionnaires limite en rien l'absojutisme des sultans , nous devons la noter comme une des conditions de l'exercice de leur pouvoir ^

L'empereur et autocrate de toutes les Russies a pour auxiliaires : l"" le Conseil de l'empire, formé par lui et où siègent de droit ses ministres ; 2"" le Sénat, également composé par lui et qui, par la nomination à un grand nombre d'emplois, ainsi que par ses pouvoirs administratifs , détient une certaine part de la puissance exécutrice. Cette puissance réside d'ailleurs tout entière en la personne du czar, qui possède l'autorité la plus absolue.

Les Constitutions ayant généralement pour objet de garantir aux peuples une intervention plus ou moins étendue dans la direction de leurs affaires , il s'ensuit nécessairement que, dans les monarchies constitutionnelles , le Pouvoir exécutif est plus ou moins limité par les attributions des représentants de la nation.

Si le Pouvoir législatif est subordonné ^ ; s'il ne peut prendre l'initiative des mesures qu'il croit utiles au pays; si, ne pouvant amender les propositions qui lui sont soumises, il est placé entre le rejet et l'adoption pure et simple , c'est-à-dire presque toujours

* Après le massacre des consals de France et d'Allemagne à Salontque (mai 1876) el lors de l'agitation qui en a été la suite, le grand- ▼iztr et le cheikh-ul-islam alors en fonctions ont été destitués; telle est la forme turque des crises ministérielles.

* Voy. liv. !•»■, chap. i«' de la première partie.

condamné à l'adoption; si ses délibérations sont exposées au veto et lui-même à la dissolution , le rôle des Assemblées n'est guère au fond qu'un rôle consultatif, et le Pouvoir exécutif reste, en réalité, maître absolu de la situation. En dehors même de toutes ces circonstances , il en serait également ainsi au cas où, grâce à l'organisation administrative, à l'absence de liberté et au défaut d'esprit public , le gouvernement pourrait exercer sur la majorité des électeurs une pression décisive en faveur de certains candidats.

Nous avons indiqué, dans notre première partie , les rapports de subordination ou de prépondérance qui existent entre le législatif et l'exécutif dans les principales monarchies constitutionnelles. Il faut ajouter ici que, quels que soient ces rapports, le fait seul de l'hérédité du Pouvoir exécutif implique l'indépendance de ce Pouvoir vis-à-vis de l'autre. Comme il fallait cependamt que la volonté nationale parût respectée , on a imaginé la responsabilité ministérielle.

C'est une question assez oiseuse que de savoir si, dans les monarchies parlementaires , le roi , selon l'expression de M. Thiers, « règne et ne gouverne pas » . En fait, il est presque toujours également invraisemblable qu'un monarque s'abstienne de participer à la direction politique et que des minisires aient assez de caractère pour ne pas subir son influence ; le gouvernement reste donc entre ses mains pour une très-grande partie. Seulement , en vertu

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des fictions constitutionnelles , les ministres étant censés les auteurs exclusifs des mesures contresignées par eux , c'est à eux que s'en prendront les Chambres. La responsabilité ministérielle sera ainsi une soupape de sûreté destinée à protéger le Pouvoir exécutif héréditaire contre l'explosion de l'opinion publique, et ce Pouvoir se. trouvera mis en demeure de modifier son attitude en choisissant de nouveaux agents.

Montesquieu ^ formule en ces termes a théorie des rapports entre l'exécutif et le législatif, d'après la Constitution d'Angleterre : « Si , dans un État libre, la puissance législative ne doit pas avoir le droit d'arrêter la puissance exécutrice , elle a droit et doit avoir la faculté d'examiner de quelle manière les lois qu'elle a faites, ont été exécutées; et c'est l'avantage qu'a ce gouvernement sur celui de Crète et de Lacédémone , où les cosmes et les éphores ne rendaient point compte de leur administration. — Mais , quel que soit cet examen , le Corps législatif ne doit point avoir le pouvoir de juger la personne et , par conséquent , la conduite de celui

qui exécute Mais , comme celui qui exécute ne

peut rien exécuter mal sans avoir des conseillers méchants et qui haïssent les lois comme ministres , quoiqu'elles les favorisent comme hommes , ceux-ci peuvent être recherchés et punis. Et c'est l'avantage de ce gouvernement sur celui de Gnide, où, la loi ne

' Esprit des lois, liv. XI, chap. vi.

permettant pas d'appeleren jugement les amymones, même après leur administration, le peuple ne pouvait jamais se faire rendre raison des injustices qu'on lui avait faites. »

On ne saurait mieux faire ressortir l'intention systématique d'écarter la responsabilité réelle de « celui qui exécute » pour y substituer une responsabilité fictive et l'on pourrait dire artificielle.

Aux termes de la loi fondamentale de l'Autriche du 21 décembre 1867, «l'empereur est sacré, inviolable et irresponsable. — Il exerce le pouvoir gouvernemental par des ministres responsables et des fonctionnaires qui leur sont subordonnés. »

Au Brésil , la Constitution de 1824 porte : « Article 98. Le pouvoir modérateur est la clef de toute l'organisation politique. Il est délégué exclusivement à l'empereur comme chef suprême de la nation et son premier représentant , pour qu'il veflle incessamment sur la conservation de l'indépendance, de l'équilibre et de l'harmonie des autres pouvoirs politiques. — 99. La personne de l'empereur est inviolable et sacrée; elle n'est soumise à aucune responsabilité. — 135. Les ministres ne sont pas affranchis de la responsabilité qui leur incombe par un ordre verbal ou écrit de l'empereur. »

Ces dispositions se retrouvent textuellement dans la Charte du Portugal décrétée par don Pedro I" , empereur du Brésil , le 29 avril 1826, et elles continuent de faire partie de la loi fondamentale du royaume portugais.

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Nous n'avons pas à énumérer tous les articles de Constitution qui proclament rinviolabilité^ ou même le caractère sacré, des personnes chargées du Pouvoir exécutif à titre héréditaire, non plus que ceux qui exigent le contre-seing d'un ministre responsable pour donner aux actes royaux le caractère exécutoire. Ce sont là les applications du principe même de la monarchie constitutionnelle.

La loi suédoise , sur la forme du gouvernement , offire seule des particularités intéressantes. Toutes les affaires relatives au gouvernement doivent être rapportées devant le roi au Conseil d'État (conseil des ministres) et y être décidées, sauf celles concernant les relations extérieures , qui peuvent n'être communiquées qu'à deux membres du Conseil, et celles concernant le commandement des armées de terre et de mer, qui sont décidées de concert avec le chef du département militaire auquel elles ressortissent. « Il sera dressé , ajoute l'article 9 , un procèsverbal de toutes les affaires rapportées devant le roi en Conseil d'État. Les membres présents du Conseil doivent absolument émettre et motiver leur opinion pour être insérée au procès-verbaJ, et ils sont responsables de leurs conseils, ainsi qu'il est dit ultérieurement aux articles 1 06 et 1 07; cependant il est réservé au roi seul de prendre la décision. Si jamais, contre toute attente, il arrivait que la décision du roi fût évidemment contraire à la loi fondamentale du royaume ou au Code en vigueur, les membres du Conseil d'État sont tenus de faire des remontrances vigou-

reuses contre cette décision. Celui qui n'aura pas fait consigner au procès-verbaJ une opinion divergente est responsable de la décision, comme s'il avait conseillé au roi de la prendre. »

Nous arrivons aux gouvernements républicains. Les conditions d'exercice du Pouvoir exécutif n*y sont pas moins variables que dans les monarchies.

L'histoire des législations constitutionnelles et la comparaison des systèmes encore actuellement en vigueur nous montrent tantôt des présidents , tantôt des conseils exécutifs ; parmi ces présidents ou ces conseils , les uns sont élus par le peuple , les autres par les Assemblées ; les uns sont responsables, les autres ne le sont pas.

Cette divergence est digne de remarque, car la logique semble indiquer le mode naturel et nécessaire de la constitution du Pouvoir exécutif dans une République. L'observation constante de la volonté exprimée par les électeurs étant la règle essentielle de ce gouvernement, et les Assemblées délibérantes étant les organes de cette volonté, il y a une contradiction choquante à établir, à côté des Assemblées, un pouvoir qui, lui aussi, représenterait le peuple, et qui, tenu de se renfermer dans l'exécution des lois, puiserait néanmoins dans son origine une autorité égale, sinon supérieure à celle du législateur * . On

* Voy. les arguments présentés par M. GréTy, en 4848, contre le système de l'élection du président de la République par le suffrage universel, livre suivant, chap. I«r.

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peut discuter l'étendue des attributions à conférer au président d'une République, et la mesure de l'influence qui lui revient dans la confection des lois ; mais on aboutira toujours à cette conclusion que, si le président de la République a des fonctions purement executives et s'il n'est pas placé au-dessus des Chambres, c'est par celles-ci qu'il doit être délégué à l'exercice du pouvoir, que la délégation soit d'ailleurs incessamment révocable ou faite , au contraire, pour un certain laps de temps. Le même raisonnement s'applique aux conseils exécutifs.

La Constitution américaine et celles des républiques de l'Amérique du Sud, auxquelles elle a servi de type , sont bien éloignées de cette organisation , et nous devons dire immédiatement que , si le régime adopté par elles semble avoir subi une épreuve décisive aux États-Unis, il a eu des effets beaucoup moins satisfaisants dans les républiques du Sud. Malgré l'autorité, du système auquel l'Union a dû les Washington et les Lincoln, il est permis de penser que les conditions exceptionnelles de la vie politique et le développement de l'esprit public , qui en est la conséquence, ont seuls maintenu un accord , sinon parfait, du moins suffisant entre les deux pouvoirs.

Le président des États-Unis, nommé par les électeurs de chaque État • , possède le plein exercice du Pouvoir exécutif; il est, de par la Constitution, seul et exclusivement chargé du gouvernement ; ses fonc-

* Yoy. liv. II de cette partie, chap. i«'.

lions sont essentiellement personnelles ; ses ministres « ne sont pas, dit M. Laboulaye, des ministres dans le sens anglais ; ils ne paraissent pas dans les Chambres, et n'ont aucune responsabilité politique ; ce sont des agents du président, qui peut les révoquer à son bon plaisir. Quant au président , il n'est responsable, comme tout autre oflQcier des États- Unis, qu'en cas de trahison, de concussion ou de crime. Ce système, qui laisse plein pouvoir au président d'agir à son gré pendant quatre années, sans être tenu d'écouter ni ses ministres, ni le Congrès, ni l'opinion, semble aux Anglais bien inférieur à la responsabilité ministérielle des pays constitutionnels , responsabilité qui permet toujours à l'opinion de se faire entendre, et au pays de prendre en main ses affaires^ et de régler sa destinée. » — On verra plus loin que le président des États-Unis est , en outre , armé d'une sorte de veto suspensif, dont l'effet est d'entraîner une nouvelle délibération sur la loi votée, qui doit réunir alors les deux tiers des voix dans chacune des deux Chambres ^ .

Le président du Mexique est élu, comme celui des États-Unis, au scrutin indirect, par tous les États de l'Union, et l'organisation du Pouvoir exécutif est sensiblement pareille à celle qui fleurit de l'autre côté du Rio-del-Norte.

Le président du Venezuela est élu par la totalité des citoyens de chaque État.

* Voy., sur le droit de saticiioD et le Této suf^pensif, liv II de celte partie, chap. ii.

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Dans la majorité des républiques américaines, le Pouvoir exécutif est ainsi constitué en dehors de toute participation des Chambres, soit par des électeurs du second degré , comme au Pérou, au Chili , dans la confédération Argentine, à Costa-Rica, soit par tous les citoyens ayant droit de vote , comme à Honduras, à Salvador, dans TÉquateur et dans le Paraguay. Il est à peine besoin de rappeler par quels conflits sont déchirés la plupart de ces États , où le climat, le tempérament des habitants et les traditions absolutistes de la conquête espagnole semblent se coaliser pour rendre inutiles toutes les richesses du sol et tous les avantages de l'indépendance.

Ce n'est que dans l'Uruguay et dans la République haïtienne que le Pouvoir exécutif est constitué par le Parlement ; et, comme le Parlement se compose de deux Chambres, c'est en séance plénière des deux Chambres réunies qu'est élu le président de la République ^

N'imaginant pas que l'inventeur de la Constitution française de 1875 soit allé chercher si loin des exemples, nous aimons mieux faire observer que , si l'on admet le principe de la constitution du Pouvoir exécutif par le Parlement, on ne peut guère le réaliser autrement, lorsqu'il existe deux Chambres.

On pourrait, il est vrai, concevoir que le Pouvoir exécutif fût constitué par le vote successif des deux

* Dans quelques États de rUnion américaine , le gouverneur, au lieu d*èlre nommé par le peuple, est élu au scrutin secret par les deux Chambres réunies en nue seule Assemblée.

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Assemblées; mais ce système présenterait des inconvénients manifestes , soit que les deux Assemblées ne fussent pas d'accord , soit même que le Pouvoir législatif eût dans l'une d'elles une majorité beaucoup plus considérable que dans l'autre ; dans ce dernier cas , il serait porté à se considérer cotnme le délégué de l'une des deux Chambres, tandis qu'il doit être le délégué du Pouvoir législatif tout entier. Aussi préfère-t-on généralement réunir en une Assemblée unique tous les représentants du Pouvoir législatif, lorsqu'il s'agît d'élire soit un président, soit un conseil chargé de la puissance exécutrice.

C'est ainsi que, dans la Confédération helvétique, le Pouvoir exécutif est délégué par l'Assemblée fédérale , « autorité suprême de la Confédération * , » qui se compose de deux sections, délibérant séparément pour l'exercice du Pouvoir législatif et qui ne forment plus qu'une seule Assemblée lorsqu'il s'agit de constituer « l'autorité directoriale et executive » .

Ces dernières expressions nous amènent à constater qu'en Suisse le Pouvoir exécutif n'est point confié à un seul citoyen , mais à un directoire , pour employer le terme consacré par la Révolution. Il existe un président de la Confédération ; ce président est nommé pour un an par l'Assemblée fédérale , mais il est choisi parmi les sept membres du Conseil fédéral chargé du Pouvoir exécutif, et n'a en réalité d'autres fonctions que celle de président de

' Termes de la CoDBUtution du 12 septembro 1848, art. 60.

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ce Conseil ; les attributions executives sont conférées par la Constitution au Conseil fédéral et non au président ; c'est le Conseil fédéral qui dirige le gouvernement , qui fait les nominations , qui donne ou refuse son approbation aux lois ou ordonnances cantonales , qui partage avec les Conseils l'initiative des lois , etc. Toutes ces affaires ne peuvent être traitées que par quatre membres au moins du Conseil fédéral. L'article 91 de la Constitution de 1848 porte : c( Les affaires du Conseil fédéral sont réparties par départements entre ses membres. Cette répartition a uniquement pour but de faciliter l'examen et l'expédition des affaires; les décisions émanent du Conseil fédéral comme autorité. »

Si de la loi fondamentale de la Confédération on descend dans le détail des Constitutions cantonales, on doit distinguer d'abord , parmi ces petites républiques dont la réunion forme la République helvétique, celles qui sont organisées selon le mode parlementaire et celles où règne la démocratie la plus pure et la plus absolue * .

Il est évident que, dans les cantons où fleurit la Landsgemeinde (assemblée du peuple) comme Pouyoir législatif, l'origine, le caractère et les fonctions de l'exécutif sont tout indiqués par cela même.

Mais dans ceux où il existe un Grand-Conseil , et à plus forte raison dans ceux où le Grand-Conseil possède le plein exercice du Pouvoir législatif , il y

» Voy. Pouvoir législatif, liv. !•', diap. !•',

a place pour deux systèmes , l'un qui ferait du Pouvoir exécutif le délégué du Grand-Conseil , l'autre qui en ferait le délégué direct du peuple. En fait, ces deux systèmes sont appliqués selon* les cantons. Les membres des Commissions chargées de l'exécutif (petits Conseils , Conseils exécutifs, Conseils d'État) sont, dans la plupart des cas, désignés par l'Assemblée législative ou Grand -Conseil ; mais il existe plusieurs cantons où le Pouvoir exécutif est directement constitué par le peuple ; tels sont ceux de Bâle-Gampagne, de Zurich , de Thurgovie et de Genève. Il est à peine besoin d'ajouter que, dans tous les cas, le Pouvoir exécutif est responsable de ses actes.