CHAPITRE II

DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE PAR UNE CHAMBRE UNIQUE ou PAR DEUX CHAMBRES.

Droit comparé. — Presque unanimité des Jéi^islalions constilutiounelles en faveur des deux Chambres. — Portée limitée de ce fait. — La loi est l'expression de la volonté générale. Kéfulaliou des objections. — L'existence de deux Chambres est-elle compatible avec cette idée? Si oui, est-elle avantageuse? — Argument de M « John Stuart Mill en faveur d'une Chambre unique.

Aux termes de l'article premier de la Constitution, le pouvoir législatif s'exerce en France par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat.

Ce n'est pas ici le lieu d'analyser le rôle et les attributions des Chambres hautes dans les pays où existent ces assemblées. Ces détails trouveront leur place au livre troisième. Nous devons nous borner en ce moment à noter sommairement ce qui résulte d'un premier coup d'œil jeté sur l'ensemble des législations constitutionnelles, et à rechercher les

éléments de la question soulevée par rinstitution d'une double représentation nationale.

La Grande-Bretagne a son Parlement, composé de la Chambre des lords et de celle des Communes ; — le Danemark son Rigadag^ composé du Folkething et du Landsthing; — la Norwége son Storthing, divisé en Odelsthing et en Lagthing; — la Suède sa Diète, formée de deux assemblées ; — la Belgique une Chambre des représentants et un Sénat; — les Pays-Bas ont les deux Chambres de leurs Etats- Généraux ; — les Landtage de Prusse , de Bavière , de Wurtemberg comprennent une Chambre des seigneurs et une Chambre des députés ; — il en est de même du Reichsrath de Tempire d'Autriche ; — l'Italie possède un Sénat; — la Roumanie s'en est donné un en 1864 ; — les Cortès portugaises ont une Chambre des pairs ; — l'Assemblée fédérale de la Suisse se compose d'un Conseil national et d'un Conseil des États ; — le Bundesrath vient s'ajouter au Reichstag dans la représentation de l'empire allemand.

En Amérique, lerégime des deux Chambres existe aux États-Unis, au Canada, au Brésil, dans la Confédération Argentine , le Paraguay, l'Uruguay, le Chili, le Pérou, l'Equateur, les États-Unis de Colombie, le Venezuela, les républiques de Costa-Rica, de Salvador, etc. Il n'est pas jusqu'à la noire république d'Haïti qui ne soit pourvue d'un Sénat.

On trouve également des Sénats en Afrique, à

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Libéria, au Cap ; on en trouve encore en Australie dans trois, sur cinq, des Constitutions provinciales. Le régime de la Chambre unique est représenté en Europe par le royaume de Grèce et par la Serbie ; nous ne mentionnons pas les quelques principautés allemandes où il existe, ni les Constitutions cantonales de la Suisse. Hors d'Europe, nous citerons la Bolivie qui a commencé par avoir trois Chambres , puis deux, et qui s'est enfin réduite au strict nécessaire; — le Mexique qui ofïire cette particularité d'une Chambre unique avec une Constitution fédérale; — le Honduras, et enfin quelques provinces canadiennes et australiennes.

Le dédoublement de Texercice du pouvoir législatif se retrouve, on le voit, dans Timmense majorité des Etats constitutionnels. Le système politique de l'Angleterre, ce beau système trouvé dans les bois de la Germanie, suivant la trop paradoxale expression de Montesquieu, parait avoir obtenu, du moins en ce qui concerne l'institution des deux Chambres, un succès à peu près universel. Au Midi comme au Nord, dans les républiques comme dans les monarchies, dans le nouveau monde comme dans l'ancien, presque partout le pouvoir législatif s'exerce par deux Assemblées ; et il semble que la science politique ait véritablement trouvé la forme naturelle et nécessaire du régime représentatif à notre époque. Au fond, cette unanimité des États constitutionnels est beaucoup plus apparente que réelle, et il serait plus que téméraire d'en tirer une conclusion

absolue. Ce n'est que par une légèreté manifeste de raisonnement que Ton pourrait grouper ensemble le Bundesrath de Tempire allemand et le Sénat fédéral des États-Unis, le Sénat d'Italie et la Chambre des seigneurs de Prusse, pour en faire sortir un argument en faveur du système des deux Chambres. La représentation fédérale est autrement comprise et appliquée ^ sous la présidence de l'empereur allemand que dans l'Union américaine ; de plus , cette représentation, qui répond à une nécessité spéciale, n'explique pas l'existence de deux Chambres dans les pays unitaires ; et enfin l'addition d'une autre assemblée à celle qui procède plus directement de la volonté nationale se justifie par des principes essentiellement différents, suivant qu'il s'agit d'une assemblée féodale et aristocratique ou d'un corps constitué par le gouvernement pour faire contrepoids à la Chambre élective. La dualité de représentation dans les quatre États que nous venons d'indiquer résulte donc en réalité de causes particulières à chacun d'eux, et n'est nullement l'application d'un système identique. Il serait facile de constater qu'il en est de même dans la plupart des pays qui ont admis le régime des deux Chambres. Mais alors qui ne voit que la prétendue unanimité des législations constitutionnelles ne peut fournir une raison à priori à l'appui de ce régime? Si les Chambres hautes, qui assurent soit la prépondérance de l'élément aris-

» Voy. le livre III, sur le Sénat, chap. i»^.

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tocratique, censitaire ou gouvernemental, soit l'indépendance des États au sein d'une confédération, sont les produits divers mais naturels des circonstances et de la situation politique des nations chez qui elles sont instituées, comment leur établissement autoriserait-il à ériger en principe la création artificielle des Chambres hautes dans les pays où les mêmes besoins n'existent pas ?

Pour qu'il fût permis de conclure de l'expérience générale à la nécessité des deux Chambres , il faudrait que cette nécessité se fût révélée chez un certain nombre de nations, en dehors de tout besoin de représentation spéciale. C'est ainsi qu'en Nonvége le Storthing , élu pour trois ans par les citoyens , choisit le quart de ses membres pour composer le Lagthing destiné à jouer le rôle de première chambre, les trois autres quarts des représentants de la nation formant l'Odelsthing ou seconde chambre. Le but exclusif de cette curieuse combinaison n'est évidemment pas autre que l'application du principe des deux assemblées ; et si un grand nombre d'États offraient des exemples analogues, il pourrait y avoir quelque chose de caractéristique dans cette concordance des législations constitutionnelles. Mais , comme nous venons de le faire observer, l'institution de la Chambre haute est à peu près partout destinée soit à protéger les bases d'une union fédérative, soit à restreindre , au nom de tel ou tel principe , l'intervention de la volonté populaire dans la direction des affaires publiques ; ce n'est que très-exceptionnelle-

mont qu'elle a pour objet unique le partage de la représentation nationale entre deux assemblées.

La question de la préférence à donner au régime de la chambre unique ou à celui des deux chambres n'est donc pas , quoi qu'on en ait dit, une question tranchée par l'expérience des constitutions étrangères. Il serait plus exact d'affirmer que c'est une question presque entièrement neuve chez un peuple unitaire et démocratique.

Sans doute la France elle-même a fait successivement l'essai de l'un et de l'autre régime. Mais tout esprit de bonne foi conviendra que ces essais n'ont donné que des résultats peu concluants, au point de vue de la science poUtique. S'il s'agit de liberté, la dictature de cette assemblée unique qui s'appelait la Convention nationale sera-t-elle un argument plus probant que la modération de la Constituante de 1848? S'il s'agit de stabilité , l'unité de représentation a-t-elle mieux garanti la Législative de 1849 contre le coup d'État de 1851 que la division de la représentation nationale n'avait protégé les conseils des Cinq-Cents et des Anciens contre le 18 brumaire? Quant aux Chambres hautes des périodes monarchiques, outre qu'elles ne peuvent être invoquées à l'égard d'un régime républicain et démocratique, qui pourrait déterminer exactement leur influence sur les événements? Qui pourrait dire si l'absence d'une chambre de cette sorte en 1792, si la présence d'un Sénat ou d'une Chambre de pairs en 1814, en 1815, en 1830, en 1848, en 1870, a été d'un poids quelconque dans la

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balance politique? Le renversement du premier Empire a-t-il tenu à la déclaration des sénateurs? Le libéralisme intermittent des pairs a-t-il contribué à la chute de Charles X? Bien hardi serait, croyons-nous, celui qui prétendrait tirer de notre histoire depuis quatre-vingts ans un argument décisif, soit pour, soit contre le régime des deux Chambres.

Il faut donc examiner la question en elle-même. Elle a été nettement posée par Sieyès dans ce raisonnement si connu : La loi n'est que l'expression de la volonté nationale ; or la volonté nationale est une ; s'il existe deux Chambres, ou bien elles représenteront la même volonté et l'une d'elles est inutile , ou bien l'une d'elles représentera autre chose que la volonté nationale, ce qui est inadmissible.

Le principe affirmé par Sieyès est d'une incontestable évidence ; en suivant son application, nous verrons si la déduction qu'en a tirée le rigoureux logicien n'est pas susceptible de quelques tempéraments.

Que la loi doive être l'expression de la volonté générale, c'est ce qui ne saurait faire de doute pour quiconque reconnaît la souveraineté de la nation, base fondamentale du droit public français depuis 1789. Cette vérité élémentaire n'est cependant pas acceptée universellement. Sans parler des théories surannées qui font soit d'une famille , soit d'une classe de citoyens, soit des ministres d'une religion, les dépositaires d'on ne sait quelle autorité supérieure et les conducteurs des peuples , selon le langage

d'Homère, le principe de la souveraineté de la volonté nationale se heurte à deux sortes d'objections.

Tout d'abord, au point de vue du droit naturel, on a fait observer que la loi ne peut commander le respect et l'obéissance par cela seul qu'elle est la volonté du plus grand nombre ; une violation de la justice ne perdrait pas son caractère parce (Ju'elle serait commise ou approuvée par la majorité dûment constatée de la nation ; il existe des droits antérieurs et supérieurs à la volonté générale ; cette volonté ne doit donc pas être considérée comme souveraine. — H y a dans cette façon de raisonner une équivoque si manifeste que l'argument mériterait à peine une réfutation s'il ne se trouvait dans des ouvrages considérés comme sérieux.^ La toute-puissance des majorités n'est nullement un corollaire logique de la souveraineté nationale. Que le gouvernement émane ou non de la volonté des gouvernés, il a des limites qu'il ne peut légitimement franchir ; et c'est précisément lorsqu'il a pour base le droit de tous les citoyens , lorsqu'il naît de l'exercice de ce droit, qu'il est moins exposé que jamais à y porter atteinte. La pratique du régime de la souveraineté nationale exige en effet les libertés les plus étendues, de même qu'elle suppose l'égalité politique la plus entière entre les citoyens. Loin d'être compromis par ce système, le respect des minorités en est au contraire la condition essentielle.

On peut se placer à un autre point de vue pour critiquer la souveraineté de la volonté nationale. On

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peut considérer la politique comme une science et affirmer que Topinion populaire ne saurait prévaloir contre des vérités scientifiques. Que cette science soit fondée sur des conceptions rationnelles ou sur des données expérimentales, qu'elle s'inspire de certaines idées a 'priori ou qu'au contraire elle parte des faits pour suivre la sûre et féconde méthode de l'induction, toujours est-il que les lois auxquelles elle conduit ont leur valeur propre et indépendante du consentement général, comme les lois physiques ou mathématiques que personne n'aura jamais l'idée de soumettre à la sanction de l'opinion publique. — Ce qui est exact, croyons-nous, dans ces considérations, c'est l'idée de faire aux phénomènes sociaux l'application la plus large possible d'une méthode rigoureusement scientifique. Sur ce point aucun désaccord. Mais la difficulté commence immédiatement ensuite. Parmi les diverses méthodes qui ont été ou peuvent être appliquées à la science politique, laquelle choisir? Faut-il demander un système à Rousseau ou à Montesquieu , à de Bonald ou à Auguste Comte, àdeMaistre ou à Proudhon? Où découvrira-t-on la vérité scientifique? Dans l'observation des faits? Soit; mais, pour quiconque ne veut pas se payer de mots , n'est-il pas évident que la méthode inductive, cet admirable instrument de toutes les études , ne saurait fournir, en la matière dont il s'agit, des résultats constamment positifs , complets et précis? Il y a dans la vie des sociétés comme dans celle des individus plusieurs ordres de

phénomènes qui se prêtent merveilleusement aux observations de la science ; il en est d'autres au contraire, appelés intellectuels ou moraux, sur lesquels nous n'avons que des idées beaucoup moins nettes et moins sûres. Que Ton écarte, par exemple, la théorie du libre arbitre, il n'en est pas moins difficile de fixer actuellement, d'une manière certaine, les conditions de nos déterminations; or n'est-ce pas là un élément considérable soustrait aux calculs de l'observateur, et l'insuffisance des résultats obtenus n'enlève-t-elle pas quelque chose à l'autorité de la science? Si l'on suppose que celle-ci comble ses lacunes et qu'elle parvienne à une réelle exactitude , les adversaires du système de la souveraineté nationale n'y auront rien gagné. Car du jour où les notions politiques cesseront d'être les opinions plus ou moins fondées de théoriciens plus ou moins aventureux pour devenir des vérités rigoureusement démontrées, elles passeront, pour ainsi dire, dans le domaine public ; elles seront accessibles à tous les esprits, comme le sont déjà certains axiomes élémentaires de l'économique, et alors la question sera de savoir s'il est préférable de les imposer d'autorité ou de les enseigner au suffrage universel qui serait chargé de les faire passer dans la pratique gouvernementale. Poser cette question, c'est k résoudre. La proposition de Sieyès est donc juste. La loi n'est que la volonté nationale se manifestant dans des conditions de liberté qui en assurent la sincère expression. C'est à ce point de vue qu'il faut exa-

Qfi LEXEHCXCE OC POCVOIR LÉGISLATIF. 47

maesT la légitimité oa L* utilité des deux Chambres.

Xoos croyons que ce point de vue Q'e:LcIut pas néeeasuremfiit la dualité de représeatation : U suttit^ pour s'en convaincre* d'analyser le caractère et dVtudîer le fonctionnement de la volonté nationale.

Ce serait une puérilité indigne d'un esprit sérieux que d'assimiler la volonté nationale à une volonté îndrvidaeQe et d'appliquer à la première les raison- Déments qui sont applicables à la seconde. La volonté nationale est^ de sa nature, générale et quelque pea flottante, tandis que, au contniire, ce qu'on appelle volonté chez l'individu est un effort conscient et calculé vers un but rigoureusement circonscris Quand l'individu accomplit un acte volontaire, il est inévitable que la volonté s'accentue et se précise dans tous les détails de l'exécution . H n>n est pus de même d'une nation. Un exemple fem comprendre notre pensée :

S'il est une tendance qui, à notre époque , se soit accusée avec une vigueur et une constance remarquables, c'est assurément celle qui porte tous les esprits généreux à désirer la plus grande diffusion possible de rinsiruction populaire. Faisons une hypothèse, assez vraisemblable d'ailleurs : La volonté nationale s'est exprimée relativement à rinsiruction primaire : la nation la veut gratuite et obligatoire. Que les législateurs doivent se conformer à ce désir, que leurs fonctions ne consistent môme , pour ainsi dire , qu'à l'enregistrer, cela va de soi ;

mais si c'est la nation qui formule le principe , si même elle peut indiquer les principaux moyens d'exécution, il n'en restera pas moins une foule de détails d'application sur lesquels elle ne se sera pas prononcée formellement et sur lesquels cependant le législateur devra nécessairement statuer. A supposer qu'en exprimant sa volonté sur le principe la nation l'ait exprimée également sur toutes les questions qui s'y rattachent, il pourra arriver que, par suite de divergences plus ou moins nombreuses, plus ou moins profondes, la solution à donner à ces questions secondaires ne réunisse pas la majorité que réunit le principe. Il sera donc vrai de dire que la nation veut l'instruction gratuite et obligatoire et que la loi qui établit ce régime est dans son ensemble l'expression de la volonté populaire, mais on ne pourra affirmer que chacun des articles dont elle se compose est l'expression d'une volonté formulée par la nation.

Il suit de là que ce que l'on appelle la volonté nationale n'est en fait, sous le régime représentatif dont nous nous occupons ici, rien autre chose que la manifestation de l'opinion publique en faveur d'un principe admis par la majorité, manifestation essentiellement générale, même lorsqu'elle se produit sous sa forme la plus énergique, comme les cahiers de 1789 ou les mandats impératifs de notre époque.

S'il en est ainsi , et nous ne croyons pas qu'on puisse le contester, le raisonnement de Sieyès comporte un premier correctif. Il pourrait en effet exis-

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ter deux Chambres qui , s'inspirant l'une et l'autre de la volonté nationale, n'en réaliseraient pas l'exécution d'une façon absolument identique. Si l'opinion publique s'était manifestée avec une netteté et et une précision suffisantes, les divergences seraient très-légères ; dans le cas contraire, elles pourraient être plus grandes, sans que l'on fût fondé à dire que la volonté nationale est méconnue.

Mais il existe entre la volonté nationale et la volonté individuelle une seconde différence non moins grave que la première et qui pas plus que celle-ci ne doit être perdue de vue.

La volonté individuelle est un phénomène naturellement transitoire, variable, susceptible de modifications contradictoires à de courts intervalles. La volonté nationale, au contraire, doit être stable et permanente, puisqu'elle statue sur l'avenir et sur des intérêts auxquels il est nécessaire d'éviter des changements trop brusques ou trop fréquents. La loi ne sera donc pas le caprice momentané de l'opinion, ni le produit d'un engouement irréfléchi ou d'un entraînement passager. Ce sera la volonté longuement réfléchie, mûrement délibérée et fermement arrêtée de la nation. Si l'élection d'une assemblée est due à un état exceptionnel de l'opinion publique, cette assemblée peut faire face aux nécessités du moment, mais son œuvre législative est condamnée. Or, pour avoir une idée des variations possibles du suffrage universel, il suffit de se reporter au temps peu lointain où, dans l'espace de quatorze mois, le

même peuple trouvait le moyen de consacrer l'Empire par un plébiscite , de nommer une Chambre royaliste et de faire, dans la presque totalité des départements français, les élections républicaines du 2 juillet 1871. Il n'est donc pas téméraire de supposer que , sous certaines influences , il peut se produire des manifestations accidentelles, contraires aux tendances permanentes et à la volonté fixe de la nation. Dans ce cas, l'existence d'une seconde Chambre, issue comme la première de l'élection, mais à une autre époque et dans d'autres conditions de renouvellement, ne constituerait pas une violation de la volonté nationale, mais bien plutôt une garantie destinée à en assurer la sincère et véritable expression, puisque cette volonté, si elle était réfléchie et persistante , arriverait à s'affirmer successivement dans les deux assemblées.

De ce qui précède il résulte que la souveraineté de la volonté nationale, sous le régime représentatif, n'exclut pas nécessairement le système des deux Chambres, pourvu toutefois que les deux Chambre» dérivent du suffrage universel.

Il resterait à rechercher si , les deux Chambres étant possibles, leur utiUté est également établie et si les avantages de ce régime l'emportent sur ses inconvénients. Nous croyons que c'est là une question qui dépendra, en très-grande partie, des circonstances, et relativement à laquelle il est impossible de formuler une règle absolue.

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Dans un pays où l'esprit public n'est pas formé et dont Téducation politique est incomplète, on admettra plus facilement l'utilité des deux Chambres. Les idées de réforme traversant, avant de se fixer, une période d'incertitude et de tâtonnements , et la volonté nationale étant à cet égard sujette à des oscillations plus ou moins prolongées , la nécessité de l'accord entre les deux Chambres, nommées dans des circonstances et des conditions différentes, aura pour effet de mettre à l'abri des soubresauts d'une opinion publique encore peu sûre d'elle-même les lois fondamentales , la politique extérieure , le régime économique , celui de l'instruction publique , enfin tout ce qui exige dans le gouvernement une certaine suite et une certaine régularité.

Même chez les peuples mûrs pour le self-governmentj d'heureux résultats pourront être dus au régime des deux assemblées. C'est ainsi que dans l'Union américaine , grâce à l'existence d'un Sénat républicain, la Chambre des députés a compté une majorité démocrate, sans que les effets de la pacification de 1865 fussent sérieusement remis en question. Si la Chambre des députés eût été une Chambre unique , un simple entraînement électoral pouvait avoir les plus graves conséquences. L'institution sénatoriale a protégé le gouvernement des États-Unis contre les fluctuations excessives de l'opinion et régularisé le courant de la volonté nationale.

Si Ton écarte cet ordre de considérations, l'utilité des deux Chambres semble difQcile à justifier. L'in-

térêt de la liberté que Ton invoque ordinairement a certes été moins compromis par la Constituante de 1789 et celle de 1848 que par les deux Chambres impériales. Quant à l'avantage d'une plus grande maturité dans la confection des lois, outre qu'il peut être obtenu par une sage réglementation des travaux parlementaires, il suffit de rappeler que ce sont les trois premières assemblées de la France , assemblées uniques, qui ont posé les assises inébranlables de notre législation moderne.

Un argument intéressant a été imaginé par M. John Stuart Mill contre la dualité de la représentation nationale. Nous le trouvons reproduit dans une lettre de M. Louis Blanc publiée par les journaux du 13 février 1876 : « N'oublions pas, dit le* publiciste français, qu'il y a dans le seul fait de la division du pouvoir législatif un obstacle à l'adoption des réformes les plus importantes. C'est ce qu'un illustre penseur, M. John Stuart Mill, a fort bien montré, lorsqu'il a supposé une assemblée de 600 membres se fractionnant en deux corps de 300 membres chacun et appelée à se prononcer sur une réforme utile. Si tous les membres étaient dans une même assemblée, il faudrait, pour que la réforme utile fût rejetée, que le nombre des opposants fût de 301, tandis que, dans le système de la délibération séparée, il suffirait que le nombre des opposants fût de 151. Dans le premier cas, il faudrait la moitié des membres pour arrêter le progrès ; dans le second, un quart suffirait.

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» Il est vrai que , dans cette hypothèse , ce qui ferait obstacle à des changements salutaires serait aussi de nature à faire obstacle à des changements nuisibles. Mais l'avantage serait loin de compenser l'inconvénient, parce qu'il est plus facile, hélas ! d'arrêter le progrès que de l'accomplir ; parce que, chez la plupart des hommes , l'amour des choses nouvelles est victorieusement combattu par la force de l'habitude, la soumission aux idées reçues, l'esprit de routine , la peur de l'inconnu ; parce que dans tous les pays^ et même dans le nôtre, qui a vu tant de révolutions, l'instinct conservateur est trèsrépandu , très-craintif. »

Peut-être serait-il permis de retourner cette dernière considération contre le système de la Chambre unique, et de dire que, précisément à cause de cette tendance des esprits , la précipitation ou l'intempérance dans l'application d'idées nouvelles aurait le danger de susciter des réactions également intempérantes et beaucoup plus funestes au progrès que le retard tout à fait momentané qu'occasionnerait l'obstacle dénoncé par M. John Stuart Mill. Mais, en somme, il semble plus juste d'admettre que l'inconvénient signalé pourra se produire, pourvu qu'on reconnaisse d'autre part, avec M. Louis Blanc, que ce qui peut faire obstacle à des changements salutaires « serait de nature aussi à faire obstacle à des changements nuisibles » .