RECEPTION DU DROIT INTERNATIONAL PAR L KTAT

tien plus générale, — cette question, dis je, mériterait un examen plus approfondi. Il faut considérer cependant que les fondements historiques de ces rapports de vassalité — je pense surtout à ceux de l'Empire ottoman, —ont et ont eu un caractère essentiellement international, que dans la réglementation de ces rapports il s'est toujours agi au Jond — quand bien même cela n'a pas été le point de Yue Jormellement accepté par le suzerain — de liens contractuels, de sorte qu'on ne peut guère parler ici d'une réception par les lois. Aussi laisserai-je cette question de côté. Je remarque seulement que j'étudierai ailleurs l'Etat composé que formait l'ancien Empire Allemand, que Ton a souvent nommé, à cause des éléments de vassalité qu'il contenait, un Elat d'Etats {Staatenstaat), en le rapprochant de la forme étatique que revêt 1 Empire turc, et qui est en effet semblable du point de vue purement formel, — sans avoir pour cela l'intention de lui consacrer de longs développements.

J'ai déjà indiqué qu'au nombre des rapports entre plusieurs collectivités qui peuvent et qui doivent être régis par une réglementation nécessaire de droit interne, il faut compter non seulement les rapports réciproques des communautés incorporées dans un Etat, mais aussi les rapports de ces communautés avec l'Etat lui-même. On pourrait aussi se demander, à l'égard de ces rapports, si TEtat a, dans une certaine mesure, utilisé dans sa législation des modèles du droit international. Mais, ici encore, je me limite aux rapports de VEtat Jédéral avec l'Etat- membre, que ie rattacherai aux recherches que j'ai annoncées sur les normes édictées par l'Etat fédéral pour les Etats-membres. Et enfin la question pourrait se poser de savoir si l'Etat, dans la mesure où il règle par voie de législation interne ses propres relations avec des Etats étrangers ne dépendant pas de lui, reçoit par là ipso Jacto des normes de droit international. Nous examinerons spécialement si cette idée est exacte, et la mesure dans laquelle elle l'est. Ainsi le plan de ce qui suit s'établit de lui-même.

Je crois cependant devoir faire d'abord deux remarques d'ordre général.

Au point de vue formel, nous verrons que, quand nous rencontrerons une réception du droit international dans le droit interne, elle se présentera exactement dans les formes que nous

avons ci-dessus décrites : ce sera une réception expresse ou (( tacite » de normes formulées ou non formulées (i).

En second lieu, il faut dès maintenant indiquer que la réception entraine pour les règles juridiques qui en sont l'objet leur introduction dans l'édifice général du droit interne. Par la réception, la règle du droit international devient règ]e du droit interne, avec tous les effets formels et matériels qui y sont attachés. Il va de soi, mais, pour éviter tout malentendu, je remarque expressément que, quand des règles du droit international sont transcrites en vue de régir des relations juridiques, celles-ci ne cessent point d'être des relations internes pour devenir des relations internationales. Quand notamment les rapports fédéraux sont influencés de la manière que nous avons indiquée par des idées du droit international, ils ne se transforment pas en rapports internationaux ou ne reprennent pas ce caractère.

Il s'agit de tout autre chose dans la question de savoir si, par la réception ou avec elle, la règle de droit international reçue disparaît ou non. Nous verrons que la réception n'a point pour effet d'effacer la règle du droit international. Quand nous constatons une disparition de cette sorte, c'est que ou bien elle était déjà chose faite avant la réception, la réception signifiant précisément une réapparition consécutive à la disparition ; ou bien la règle du droit international ne perd sa validité qu'à regard d'une partie de son domaine d'application, mais ce n'est pas une conséquence de la réception : c'est une conséquence d'autres faits qui n'ont rien à voir avec la réception.

L'hypothèse que des éléments de droit international existent dans le système juridique d'un Etat est très vraisemblable, quand cet Etat est composé de collectivités, qui portent à bon droit le nom d'Etats. De là à soutenir que ce système juridique a reçu des règles du droit international, il y a cependant encore un assez grand pas à faire. Cette affirmation aura grande chance d'être confirmée par le droit positif, si l'Etat composé s'est substitué au rapport de juxtaposition international, qui existait autrefois entre les communautés qui sont maintenant ses mem-

(1) Sauf indication particulière, je ne reviendrai pas, dans ce qui suit, sur le côté formel de la réception.

RlêcEPTION DE DROIT INTERNATIONAL PAR l'ÉTAT I7Î

bres. Car, dans ce cas, le pouvoir fédéral nouveau est créé par un acte des Etats-membres, qui sortent tous ensemble de la sphère internationale en abandonnant d'importantes parcelles de leur puissance souveraine, et se soumettent à une autorité supérieure commune ; on peut ainsi facilement penser que, pour ne se dépouiller de leur liberté que dans les limites du nécessaire, ils introduiront dans la Constitution du nouvel Etat composé, qu'ils déterminent eux-mêmes quand ils fondent cet Etat, une partie du droit qui leur était jusqu'alors applicable, c'est-à dire du droit international.

L'hypothèse inverse sera plausible, quand en sens contraire, l'Etat composé naît, par désagrégation, de l'Etat unitaire. Car ici la dissolution des formes juridiques unitaires par des éléments fédératifs s'opère, pour ainsi dire, contre la volonté de l'Etat. Elle trouvera son expression plus dans desjaits de nature non juridique ou anti-juridique que dans des réglementations Juridiques émanées de la communauté qui tombe en décomposition.

En fait, l'histoire constitutionnelle de Vancien Empire Allemand démontre que notre hypothèse est exacte. Cette histoire nous montre depuis la fin du moyen-âge etdéfinitivement depuis la paix de Westphalie la transformation d'un Etat unitaire en un Etat composé, qui est constamment menacé et enfin anéanti par la tendance qui se développe toujours davantage chez ses membres et qui vise à remplacer complètement les formes étatiques par un lien de pur droit international. Ainsi, dans le cours des temps, les institutions financières, militaires et même judiciaires (i) de l'Empire se transforment en institutions, qui ne peuvent renier le caractère d'institutions communes à une pluralité d'Etats rattachés les uns aux autres par un simple lien d'association ; le Reicfistag, organe de l'Empire, devient un congrès où des diplomates votent d'après leurs instructions. Certes tout ceci s'est passé légalement ; même la concession menaçante du droit confédéral aux Etats de l'Empire {Reichsstände) dans l'acte de paix d'Osnabruck a été juridiquement voulue par l'Empire lui-même. Mais on ne peut cependant pas parler, dans les limites que nous venons d'indiquer, d'une ac-

(1) V. Perthes, Das deutsehe Staatsleben vor der Revolution, Hamboure- et Gotha, 1845, p. 27 sq.

ceptatioii des règles da droit international ^diV la source juridique supérieure de l'Empire.

Il en est autrement à mesure que se forme, pour les rapports réciproques des Etats de l'Empire abandonnés à eux-mêmes, une pratique qui emprunte les formes et les normes en usage dans les relations des cabinets européens. Là, se développe sous les yeux de l'Empire, dans des limites d'abord modestes mais qui s'étendent ensuite, un droit international particulier de ses Etats membres, exactement de la même manière que se forme entre Etats souverains le droit coutumier international. Les publicistes du temps de l'Empire peuvent bien nier qu'il s'agisse ici de rapports internationaux, parce que les moyens que le droit in ternational permet d'employer pour imposer par la contrainte Tapplication de ses normes, la guerre et les représailles, étaient interdits entre Etats de l'Empire (i) ; ils peuvent bien aller jusqu'à concéder que les territoires allemands se trouvaient « dans un état intermédiaire, ayant entre eux des rapports de droit international, et étant soumis à l'Empire en vertu d'un droit étatique » (2), d'oti il résulte que, quand la puissance d'Empire ne leur avait fait aucune prescription, ils pouvaient faire usage entre eux des règles du droit international (3) ; ils peuvent enfin parler d'un « droit international des Allemands » précisément en visant ces rapports (/4) ; — on ne peut guère contester qu*à l'égard de la représentation diplomatique, de la conclusion des traités, etc., il s'était formé, sous les princes des Etats, un ensemble de règles empruntées au droit international européen. C'était tout à fait naturel de la part de ces Etats d'Empire, qui avaient déjà conquis une place comme membres de la société internationale européenne. Ainsi, en prenant les choses en gros, il y a bien eu une réception du droit international mais non point par Ti^/ai, c'est-à-dire qu'il n'y a eu aucune acceptation dans le droit interne. Et comme celle-ci seule nous intéresse, nous pouvons en rester là sur ce sujet.

(1) Comp. HKberlin, Handbuch des leulscfien Staalxrechls, III, Berlin, 1797, p. 230 sq ; Leist, Lehrbuc/i des teuischen Slaat$recfils, 2«édit., Göttingen, 4805, p. 762 sq.

(2) Gönner, Entwiltelung des Begriffs... deutscher Staatsrechtsdienstbarkeiten, Erlangen, i800, p. 18.

(3) Ibid., p 34 sq.

(4) V. ci-dessus, p. 111 sq. Pour toute cette discussion, v. J. J. Moser, Von Teutschland u. dessen Reichsverfassung, Stuttgart, 1766, chap. 26 : Günther, Europ, Vollterrecht, I, p. 38 sq.

RÉCEPTION DU DKOIT l.NTEKJNATJONAL PAK L ETAT I70

Le processus d'après lequel s'est historiquement formée la structure fédérale des grands Etats composés du temps présent est bien différent : Etats-Unis de l'Amérique da Nord, Conjédération suisse, Empire allemand actuel, lequel n'est que l'élargissement de la Conjédération de l'Allemagne du Nord de 1867 (0- Là, décomposition de l'unité étatique en pluralité internationale, ici, établissement d'institutions fédérales et, simultanément, abandon de la coordination internationale.

On a déjà fait remarquer pourquoi on accepte d'une manière particulièrement aisée ici l'hypothèse d'une réception de règles internationales par le droit interne. On sait qu'il y a même des théories, d'après lesquelles les rapports juridiques actuels des Etats que nous venons de nommer sont des rapports internationaux. Si elles étaient exactes, notre étude ne pourrait naturellement pas être poursuivie, et serait inutile. Mais si elles sont fausses, ce que je pense, le fait seul qu'elles ont pu naître montre quelle part « d'international » doit encore se trouver dans le système juridique fédéral. Il est important d'abord de remarquer que tous les membres des trois Etats fédéraux que nous avons nommés avaient auparavant entre eux des rapports plus étroits que ceux qui naissent de la simple participation à la société internationale ; il y avait déjà entre eux des rapports de confédération ou d'union. Ces associations d Etats avaient, dans leurs décisions, produit, non point certes des lois, mais des règles Juridiques de caractère international (2). On est ainsi forcément conduit à supposer que ces règles ont précisément été, dans une certaine mesure, conservées lors de l'élaboration du nouveau droit étatique. Peu importe que la transition par laquelle les trois Etats sont passés de la Confédération d'Etaîs à TEtat fédéral ait été dissemblable ; en Amérique et en Suisse, il y a eu une transformation immédiate d'une union d'Etats plus

(1) J'exclus immédiatement de tout examen les Etats fédératifs de l'Amérique centrale et de l'Amérique du Sud. Malgré les excellents travaux de Bushneil Hart, Introduction lo the study of fédéral government, Boston ^ 1891, et l'étude plus fouillée de Le Fur, dans son ouvrage Etal fédéral et Confédération d'Etats, Paris, 1896, nous sommes encore trop peu en situation de connaître avec suffisamment de précision leur structure juridique. De même, la Constitution fédérale allemande de 1849, et la Constitution d'Union d'Erfurt ne doivent être mentionnées qu'occasionnellement. Limitation plus précise, au texte.

(2) Comp. p. 84, n. 1,8S.

17a CHAPITRE II

lâche en une union d'Etats plus étroite ; en Allemagne, il > a eu dabord une dissolution complète de l'association, dont la nouvelle union, qui ne s'est formée qu'après un an écoulé, et qui ne comprenait qu'une partie des anciens associés, ne peut en aucun sens être considérée comme le successeur juridique. Peu importe, dis-je, — car, ainsi qu'on le sait et que je vais immédiatement le rappeler, la nouvelle organisation des rapports étatiques s'est consciemment rattachée en plusieurs points, non seulement à des essais antérieurs de transformation du droit confédératif ancien, mais souvent à des institutions de ce droit lui-même.

Si, dans ce qui suit, je me limite au bref examen, au point de vue que j'ai indiqué, du droit de l'Empire Allemand (et de la Confédération de l'Allemagne du Nord), c'est uniquement pour le motif externe de ne pas grossir démesurément mon exposé. Je me contente de garantir que des formes semblables à celles que je vais mentionner se retrouvent dans le droit fédéral et dans la situation des deux autres Etals fédéraux. Elles ne se montrent cependant pas partout aux mêmes endroits, et je serais forcé d'en parler, non point simultanément, mais successivement. Gela m'arrêterait plus longtemps que cela ne vaut, .le m'en tiens donc à ne traiter que du droit, qui m'est plus proche, de l Empire Allemand.

Or il y a, dans le droit de TEtat fédéral, trois faces qui, pour Le but que nous visons, doivent être examinées. Ce droit doit être étudié, d'abord, dans ses dispositions d'or^/a/iûa/iofi, c'està-dire dans celles de ses règles juridiques qui traitent de la participation des membres à la formation de la volonté commune : c'est du droit constitutionnel au sens étroit du mot. Le droit de l'Etat fédéral présente, en second lieu, de l'intérêt, en ce sens que, abstraction faite de ces règles d'organisation, il entreprend de régler les rapports de l'Etat fédéral avec les Etats qui en font partie, il fonde les droits et devoirs normaux et anormaux de ces Etats. Il nous intéresse enfin, en ce qu'il règle les rapports réciproques des Etats-membres. C'est à l'examen de ce triple point de vue que nous allons procéder.

Mais une question qui ne rentre pas dans ce cadre doit être préalablement examinée.

RÉGEPTIOiN DU DROIT IMEIINATIOINAL PA.H l'ÉTAT 176

La Confédération de l'AllemagneduNordetrEmpire Allemand sont nés a par la voie du droit international )>. Leur fondation a été réalisée, ou du moins préparée par des actes, qui doivent être considérés comme appartenantau droit international. Parmi ces actes préparatoires, il faut ranger, sans aucun doute, l'établissement extérieur du texte de la Constitution qui, la fondation une fois réalisée, est devenue la « Constitution Jédérale ». Cette Constitution rentre donc, sous un certain rapport, dans le droit international ; il importe d'établir la nature de ce rapport. Mais seulement en vue de résoudre la question suivante : doiton considérer en quelque manière la procédure d'établissement de la Constitution fédérale comme une réception de règles du droit international.

Celui qui considère la Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord non seulement avant, mais aussi après la fondation de cette Confédération comme un traité international ^ — qu'il n'y voie qu'une opération juridique obligatoire ou qu'il y voie aussi une création de droit — , celui là ne peut évidemment apercevoir dans l'établissement de la Constitution aucune réception du droit international dans le droit interne ; il peut tout au plus y apercevoir une réception dans le droit international d'un droit international ancien, si, d'après lui, la fondation de la Confédération de l'Allemagne du Nord est la création d'un nouvel Etat composé avec appropriation des différentes normes de l'ancienne Confédération Germanique. Cette opinion se retrouve dans une deuxième théorie, d'après laquelle la Constitution fédérale est un élément concordant des différentes Constitutions des Etats membres ; on pourrait ici peut-être pensera une réception des règles du droit international par une source de droit étatique, mais non pas par la source juridique d'un Etat composé. J'ai déjà montré linexactitude de cette dernière opinion (i) ; je n'ai pas besoin de m'en occuper davantage.

D'après l'opinion que je tiens pour exacte, la Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord est une loi d'Etat : c'est la loi fondamentale d'un Etat composé. Je ne veux pas rechercher ici à quel moment elle est devenue telle,

(1) Comp. p. 22, n. 1.

si la Confédération est née avec sa Constitution et en même temps, ou si elle s'est appropriée sa Constitution, de quelque manière que ce soit, après sa naissance. Je crois que la première opinion est la vraie, mais je ne veux pas entrer dans la discussion des théories qui se sont lait jour sur ce point. Certes, si l'on pensait que la Confédération avait sa Constitution au moment où elle a été formée, on pourrait considérer la Constitution comme une loi, mais non point considéer son élaboration comme une œuvre législative ; la Confédération, en effet, ne pouvait pas faire œuvre législative, puisque cela supposerait qu'elle est plus vieille que sa Constitution, — mais on ne peut pas considérer les Etats fondateurs comme les « législateurs » de la Constitution fédérale. Tout ceci sera écarté si, au point de vue oà nous no us plaçons, et après avoir accepté comme possibles les deux procédures de fondation, je les nie également toutes deux, et si je les traite simplement comme ayant créé un droit étatique. La question se pose donc dans les termes suivants : cet établissement de la Constitution de la Confédération est-il une réception du droit international.^ Non point une appropriation de différentes règles du droit international, c'est là une question que nous examinerons plus tard. Je demande si la Constitution fédérale, en tant que telle^ que nous trouvons devant nous comme loi d'Etat, est née par la voie d'une transformation du droit international en droit étatique. La question, me semble-t-il, n'a pas encore été posée et résolue sous cette forme. Mais si je ne m'abuse, elle doit recevoir une réponse affirmative de la part de ceux qui, sans nier qu'elle soit maintenant une loi d'Etal, considèrent la Constitution fédérale, d'après s^ijormation^ comme un u traité » (i). Du moins, c'est la seule possibilité que j'aperçoive d'expliquer la contradiction évidente qui se trouve dans les mots (2). Car un « traité », au sens étroit du mot, c'est à-dire une opération juridique, ne peut absolument pas se transformer en une norme juridique législative interne. Mais il est peut-être concevable, qu'une règle du droit international, née « conformément aux traités », devienne le contenu d'une Constitution fédérale. Sans vouloir soutenir

{{) G. Meyer, Annalen det deutschen Reichs, 4876, p. 658 sq. ; Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 4* édit., p. 159 sq., 509 sq. ; Brie, Staate nver bindüngen, p. 130 sq. ; v. Holtzendorff, H. H.,I, p. 104, etc..

(2) Laband, SlaaUrecht des deuUchen Reiches, 3' édit., I, p. 30 sq.

HÉOEPTION DU DROIT INÏEKNAÏIONAL PAR l'ÉTAT

que la pensée suivante se soit clairement présentée à l'esprit des représentants de Topinion ci-dessus mentionnée, je formule ainsi la question sur laquelle roule la discussion : la Constitution fédérale était-elle dans son ensemble, avant de devenir loi d'Etat, droit international?

On doit répondre à cette question par la négative : il y a à cela une raison matérielle et une raison formelle.

La Constitution fédérale a essentiellement pour destination etpourportée, comme loi d'Etat, de limiter juridiquement le pouvoir de l'Etatsupérieur vis-à-visdes pouvoirs des Etats subordonnés, et, par des règles d'organisation, de déterminer la manière dontseformela volonté de l'Etatsupérieur; or ilestimpossiblede considérer ces règles juridiques comme le contenu de normes du droit international. Si même l'on concevait Tidée bizarre, complètement contradictoire avec les faits historiques, et qui d'ailleurs n'a jamais été exprimée, que la Constitution fédérale a d'abord été conçue comme la Constitution d'une association internationale et qu'elle n'a dû devenir qu'après la loi fondamentale de l'Etat composé qui a succédé à cette association (i), cela ne changerait rien. Car il serait encore impossible, que le statut fondamental d'une association purement internationale, douée d'un pouvoir purement « social », se transformât, sans une modification réelle de contenu, en loi fondamentale d'un Etat.

Cette opinion ne peut qu'en apparence s'appuyer sur la /orme dans laquelle est née la Constitution fédérale. Le texte de la Constitution a certainement été, pendant quelque temps, élément d'une Vereinbarung internationale. Mais il n'a pas été règle du droit international. Par le pacte d'alliance du i8 août 1866 ('i) et par les déclarations d'accession des Etats de l'Allemagne du Nord qui n'y participaient pas au début, les contractants s'étaient obligés à entrer dans une Confédération, dont la Constitution devait être établie de la manière qui était indiquée dans le pacte. Le contenu de cette Constitu-

(1) En s'appuyant, par exemple, sur les formules souvent discutées des articles 2 et 6 du pacte du 18 août 1866 (fixation « définitive » des « buts de l'alliance » et < détermination de la nouvelle situation fédérale »), ou en s'en référant au préambule de la Constitution. Les remarques de v. Roenne, Staatsrecht des deutschen Reichs, 2" édit., I, p. 60, ne sont qu'en apparence inspirées de cette pensée.

(2) M. N.R. G.,XVI1I, p. 476.

Triepel 12

tion n'était, par le renvoi aux principes du 10 juin 1866, prévu que dans ses grandes lignes. Le pacte du mois d'août n'était ainsi qu'uneVereinbarung par blanc-seing ; ce blanc-seing devait être rempli de la manière prévue à l'art. 5, c'est-à-dire par une nouvelle Verem6a/*M/i^ des gouvernements et avec la collaboration d'un Parlement qui devait être élu ad hoc. Lorsque ces formalités furent terminées, le texte arrêté de la Constitution compléta la Vereinbarung, mais toujours seulement à titre de Constitution de l'Etat futur. Cette Vereinbarang aboutissait à ceci, que les Etats devaient entrer dans une Confédération avec la Constitution qui était maintenant complètement formulée. Il n était par là rien changé au caractère de la Vereinbarung primitive ; elle n'avait été que davantage précisée. Le complément de la Vereinbarang par l'établissement de la Constitution ne fit pas de celleci une « Vereinbarang créatrice de droit », ni ne transforma son contenu en contenu d'une règle du droit international formulée par une Vereinbarung créatrice de droit. La Constitution était un «( élément » de la Vereinbarung , en ce sens seulement,qu'elle servait à déterminer, si je puis ainsi dire, u un moment de l'état de choses n, à savoir, le devoir qui avait été accepté par les contractants au moyen de la Vereinbarung . Ce devoir était imprécis avant l'achèvement de la forme extérieure de la Constitution ; il était maintenant défini avec précision. C'était auparavant le devoir d'entrer dans un Etat composé, dont la Constitution flottait encore en contours nuageux dans l'esprit des contractants ; c'était maintenant le devoir d'entrer dans un Etat composé, dont la Constitution était définitivement arrêtée. C'est seulement en ce sens que la Constitution était élément d'un traité. Il y a d'innombrables traités qui prennent en considération des lois nationales actuelles ou futures, et donc aussi des lois constitutionnelles, et qui, ce faisant, ont pour objet et pour résultat de préciser davantage par cette prise en considération le contenu des différentes dispositions qu'ils prévoient, sans que pour cela la loi interne devienne droit international. Ces traités nous occuperont bientôt davantage. Il en est ainsi dans notre cas. Seulement ici, le renvoi s'est produit non point à des lois des contractants, mais à la loi fondamentale d'un Etal futur, les dominant tous. Il est ainsi établi que la Constitution de la Confédération, en tant que telle, n h jamais été contenu, élément d'une règle juridique internationale.