ET PROVINCIALE

I. — Notre analyse des institutions municipales, au moyen âge, quoique bien incomplète, nous paraît avoir fait justice des systèmes absolus que plusieurs écrivains, inspirés par un esprit d'unitarisme exagéré, ont prétendu substituer aux diversités d'organisation attestées par l'histoire.

Le régime municipal de la France, depuis l'invasion germanique jusqu'à la fin du moyen âge, n'a été ni exclusivement romain, ni exclusivement germanique, ni exclusivement celtique ; et de toutes les erreurs accréditées sur ses origines, la moins acceptable, peut-être, est celle que les auteursdu A^pirlotrideM. Dalloz(V. Commune, tit. I,ch. i, art. 3) empruntent à l'abréviateur des révolutions de l'ancien gouvernement français, lequel, d'après Dubos et Mably, suppose que le système d'administration antérieur à la conquête fut conservé dans les cités franques sans aucune altération.

Nous avons vu, au contraire, la division primitive des

peuples gallo-romains en Aquitains , Belges et Celtes sur-

vi vre à l'invasion germanique, et les tribus dq .-V^ntiquité,

transformées en 'familles fixées au sol, sous l'empire de lois

communes, les unes écrites, les autres constatées par de simples coutumes, former des associations de formes diverses, qui correspondaient à leur constitution originaire.

La cité gallo-romaine, la mark germanique, le clan critique, quoique modifiés par le mélange des races, et par l'influence épiscopale qui agissait partout avec des succès inégaux, nous ont paru autant d'éléments distincts, mais analogues, concourant tous, sous l'impulsion commune de la foi chrétienne et de la liberté morale, à la reconstruction de Tordre social, qu'avait miné sourdement le despotisme du bas empire.

Dès le sixième siècle, lasociété, détruite de fond en comble, tend à se rétablir, sur sa triple et immuable base : religion, famille ', propriété ; mais cette organisation s'accomplit lentement, librement, spontanément, avec des caractères divers, appropriés aux traditions des différentes régions, et dans le droit civil et dans le droit public de la France.

Les principales bases du droit civil sont, dans les pays coutumiers : la communauté conjugale, le douaire légal ou préfix, les privilèges du droit d'aînesse, le retrait lignager, les réserves coutumières, l'inaliénabilité des propres; dans les pays de droit écrit, le régime dotal, l'inaliénabilité de la dot, la disponibilité des biens par le père de famille, la légitime en fonds héréditaires; dans l'un et dans l'autre : les substitutions et les fidéi-commis.

Les principales bases du droit public sont les libres assemblées des membres de la société civile et religieuse sous la direction immédiate des seigneurs et des évêques, subordonnés eux-mêmes, dans des mesures diverses, à l'autorité suprême du roi.

Du sein de cette organisation générale, nous avons vu naître le^wfcâtâunes, diverses par leurs origines, par leurs chartes constitutives , par leur régime administratif, les

unes succédant aux anciens municipes romains , les autres fondées par les rois, les seigneurs, les évêques, les monastères; celles-ci conquises à main armée, d'autres achetées, d'autres établies en vertu de conventions paisibles, toutes investies du droit d'élire librement leurs chefs, libres euxmêmes, dans l'exercice de leur pouvoir administratif, mais obligés, dans l'intérêt de l'État et des générations futures, de subir, pour tous les actes susceptibles d'entraîner la dissipation du patrimoine commun , la surveillance du seigneur, souverain de la cité, ou du roi, souverain de l'État.

Ces communes, devenues maîtresses d'elles-mêmes, après avoir traversé la double phase du régime ecclésiastique et du régime féodal, nous les avons vues se grouper en associations de bailliages, diocèses , vigueries, provinces, selon les circonstances des lieux et des temps ; et les provinces elles-mêmes, lentement conquises et agglomérées par un concours de causes diverses, former par leur réunion les puissantes unités politiques qui portent le nom de nations.

Telle a été la germination naturelle du régime municipal de la France au moyen âge.

IL — Le caractère essentiel du municipe, celui dont tous les autres ne sont en quelque sorte que des corollaires, c'est son union indissoluble avec h terre sur laquelle il s'est formé, et avec l'association politique ou l'État dont il est membre. Ce qui distingue, sous ce double rapport, le droit municipal au moyen âge du droit municipal dans l'antiquité, c'est que, d'après celui-ci, l'État, représenté soit par le peuple, soit par son délégué, est seul souverain, tandis que d'après celui-là la souveraineté se partage entre l'empire et le sacerdoce, entre le roi et le seigneur ; c'est que, dans le municipe antique, la propriété est une et libre,

tandis que, dans la commune du moyen âge, elle se divise en domaine utile et en domaine direct, de même que les personnes se divisent en seigneurs et en vassaux.

L'autonomie de la cité grecque n'excluait pas, en principe, quoiqu'elle l'absorbât souvent en fait, l'autorité dn pouvoir fédéral de la république. La liberté du mqnicipe romain ne se développa jamais que sous le contrôle suprême de Yi mperium politique. Mais, en Grèce comme à Rome, e pouvoir souverain, exercé, tantôt par la masse des citoyens, tantôt par celui en faveur de qui le peuple avait abdiqué ses pouvoirs, était, aux yeux de tous, Dieu lui-même : Dea Borna, Divus imperator. Dans le droit chrétien, au contraire, l'ordre matériel, confié aux puissances de la terre, et l'ordre spirituel, relevant uniquement du vicaire de Dieu et de ses ministres, sont complètement distincts et indépendants l'un de l'autre ; et dans la sphère même des intérêts temporels, le pouvoir seigneurial et le pouvoir royal coexistent et exercent chacun son action propre dans les termes du pacte féodal.

Dans l'antiquité païenne, chaque famille a ses lares familiers, chaque cité ses sacrifices municipaux, les dieux mêmes font partie de l'État, et sont, selon l'expression d'Heineccius, gratifiés en quelque sorte du droit de cité : Quasi civitate donati. Les dieux étrangers pénètrent à Rome vers la fin delà république ; sous les premiers empereurs, le culte du vrai Dieu profite de cette tolérance pour s'y introduire; sous l'empire devenu chrétien, l'évèque devient le défenseur officiel de la cité. Mais, tant que dure l'empire romain, le pouvoir épiscopal ne s'exerce que sous le contrôle du préfet du prétoire de la province. L'empire tombé, l'autorité épiscopale reste debout, et c'est elle qui recueille, dans les canons, comme on le voit par la collection faite, en 915, par Reginus, abbé du diocèse de Trêves,

les principes du code Théodosien, et qui les applique au municipe ecclésiastique.

Les caractères juridiques de ce municipe sont, comme ceux du municipe romain dans ses beaux jours, conformes au droit naturel ; mais ils s'élèvent au-dessus de ce droit de toute la hauteur des doctrines du christianisme corn* parées aux philosophies de l'antiquité ou des temps modernes.

Le caractère chrétien de la régénération des communes au moyen âge se justifie, d'ailleurs, par l'histoire autant que par le raisonnement ; nous croyons l'avoir établi par des preuves irrécusables en exposant les droits respectifs de l'évèque chef du diocèse, du seigneur chef de la cité, du roi chef de l'État, sur la constitution des villes, bourgs et villages, sur le droit de cité et le droit de juridiction dans les premiers siècles du moyen âge, sous la dynastie carlovingienne, et sous l'empire du droit féodal.

III. — L'imprescriptible légitimité du droit d'association dans les limites commandées par l'ordre public, apparaît, à la renaissance des sociétés féodales, aussi incontestable et aussi incontestée que lors de la création spontanée des peuples libres de l'antiquité et de la résurrection des sociétés au sixième siècle. C'était un principe de droit féodal, qui survécut même à l'avènement de la monarchie absolue, que les communautés d'habitants étaient des sociétés non-seulement légitimes, mais nécessaires (1); et bien que le roi se réservât le droit de leur donner l'existence civile en vertu de son pouvoir souverain, la plupart des chartes de communes, loin de prétendre les créer, se bornaient à les reconnaître, comme existant en vertu d'un

(t) Nouveau Dtnùarty V. Communauté d'habitants*

droit naturel et d'une possession immémoriale, dont les vicissitudes politiques n'avaient pas modifié les effets.

IV. — De ce droit naturel à'atsociation résultait pour les communes le droit d'élire librement des syndics chargés d'administrer leurs intérêts communs, sous le contrôle exercé par le souverain de l'État dans le double intérêt de l'association politique et des générations futures. Ce droit, reconnu par le capitulaire de Dagobert de Tan 630, art. 22, par celui de Charlemagne de 809, art. 22, par celui de Louia-le-Débonnaire de 849, par celui de Charlee-le- Cbauve de 877, fut consacré par V ordonnance de saint Louis de 1250, qui dispose, art. 1* : « Les maires seront « élus, en France, le lendemain de la Saint-Simon-Saint- « Jude. »

C'était là, les preuves abondent (1), le droit commun de la France féodale, du moins dans les villes dont les habitants étaient désignés ordinairement sous le nom de àowr* geois* « Les affaires publiques, est-il dit dans la préface des Ordonnances des rois de France, t. II, p. 3, étaient confiées à des magistrats élus par les bourgeois et tirés de leur corps, » — o Les communautés, dit IL de CorioKs (De l'administration de la Provence, X. m, p. 193), ne connaissaient d'autres administrateurs que leurs consola, a

En général, le vote des habitants de la commune pour l'élection des maires, jurais, consuls, capitouls, éehevins, était un vote universel (2). Seulement, dans certaines villes, le choix des habitants était soumis à l'approbation du bailli (3) ; d'autres présentaient à l'autorité supérieure des

(I) Y. r Histoire du droit municipal, par M. Rayuouard, t. H,

p. 77 à 250, — et les Institutions communales et provinciales, par M. Paquet, t H, cta. i, p. 183. — (2) V. les Ordonnances citées dans le premier volume, p. 544* — (3) Gin -Coquille, HUtoirs du Nivernais, p. 373.

candidats, en dehors desquels il était très-rare qu'elle choi* ait. Le plus souvent, la candidature était restreinte aux fonctions de maires et de consuls (1) . Dans quelques communes, les élections étaient faites par les officiers sortants (2) ; on pourrait même en citer où les maires, consuls et échevins étaient directement nommés par le roi ou par le seigneur (3) • Mais ces modes de nomination étaient trèsrares, et paraissent avoir été des dérogations au droit commun. On trouvera les preuves de cette proposition dispersées dans le cours de ce livre. On remarquera de plus, dans toutes les chartes féodales, des garanties propres à assurer la représentation de tous les intérêts, la sincérité de tous les votes,

V. • — Un premier magistrat et un conseil placé près de lui concouraient, dans le moyen âge, à administrer la commune, « Le maire, dit Loyseau (Traité des offices, liv. V, ch. vu) , remplace le duumvir ou le préteur, et les échevins les décurions, chargés, comme eux, d'etcàever et d'éviter le dommage de la ville, » Ces charges attribuaient la noblesse et quoique gratuites étaient trôs-sollicitées. Au-dessous de ces honneurs municipaux étaient les services salariés des greffiers et autres employés subalternes.

La commune du moyen âge était affranchie de la tutelle des agents du pouvoir central, et ne subissait leur contrôle que pour les choses d'un intérêt général,

VI. — La commune, cette unité élémentaire et générale de l'ordre politique, embrassait dans son sein des as~

(1) Ordonnances des rois de France^ t. V, p. 671, 780; t XIV, p. 37, 140, 162. — (2) Ibidem, t XL p. 408, 496; t. XIF, p. 518, 572; t XIV, p. 149 et 150. — (3) Ibid.t t XI, p. 504, 505; t. XII, p. 28; t XIII, p. 175 et 176,

- «associations ou unités particulières, librement formées et appliquées à divers travaux : c'étaient les corps d'arts et métiers dans les villes, les associations d'agriculteurs dans les campagnes.

A dater de l'affranchissement des communes, l'artisan passe de l'état de servage à l'état libre, et trouve dans la confrérie dont il fait partie l'équivalent de la protection féodale. « Nul ne pue, à la vérité, exercer une industrie « sans avoir empestré lou congié du roi et du prévôt des a marchandises, et sans avoir prouvé qu'il sache faire le mé- « tier et qu'il ait de coi (1). » Mais cette intervention bienveillante de l'autorité n'implique pas, de la part de l'ouvrier, l'abnégation de son individualité. L'ouvrier libre dépend moins d' autrui, plus de lui-même, et n'a plus à compter désormais qu'avec son travail et sa conscience. « Il reste trois ans apprenti chez un maître, sans changer, sous peine de recommencer l'apprentissage, puis il devient compagnon , qu'on appelait anciennement bachelier, [c'està-dire prétendant et aspirant à la maîtrise ; et ayant été encore trois ans compagnon chez les maîtres, il peut être reçu maître, après avoir fait épreuve publique de sa suffisance qu'on appelle chef-d'œuvre, et par icelui être trouvé capable (2). »

Les corps d'arts et métiers constitués d'après ces bases avaient d'incontestables avantages. Nul ne pouvait être reçu maître qui ne sût son métier. La loyauté et la perfection des produits étaient garanties ; la discipline morale était sévèrement maintenue ; les amendes infligées aux délinquants tournaient au profit des pauvres; des caisses de secours mutuels et de retraites pour les vieillards étaient

(I) Depping, Régi, sur (es arts tt métiers de Paris. — (2) Lotseau, Des ordres du (iVrj-ifaf, cb. vm.

établies dans chaque confrérie, alimentées, en outre, par les subventions des corps religieux, et librement administrées par des syndics librement élus, sans aucune intervention du seigneur ou des officiers du roi.

« La fraternité, dit un écrivain non suspect, M. Louis Blanc, fut le sentiment qui présida à la formation des communautés de marchands et d'artisans constituées sous le règne de saint Louis. Dans ce moyen âge, qu'animait le souffle du christianisme, mœurs, coutumes, institutions, tout s'était coloré de la même teinte ; le style même des statuts se ressentait de l'influence dominante de l'esprit chrétien. L'église était le centre de tout : elle marquait l'heure du travail ; elle donnait le signal du repos. Quand la cloche de Notre-Dame ou de Saint-Merri avait sonné F Angélus, les métiers cessaient de battre, l'ouvrage restait suspendu; et la cité, de bonne heure endormie, attendait le lendemain que le timbre de l'abbaye prochaine annonçât le commencement des travaux du jour. Protéger les faibles avait été une des préoccupations du législateur chrétien. Loin de se fuir, les artisans d'une même industrie se rapprochaient l'un de l'autre, pour se donner des encouragements réciproques, et se rendre de mutuels services. Les métiers formaient autant de groupes pressés dans la même rue ou sur les bords du fleuve, et ne reconnaissaient d'autre rivalité que celle d'une fraternelle concurrence. »

Malheureusement, l'esprit de fiscalité et de privilège altéra insensiblement cette libre organisation. Les rois de France devinrent marchands de titres de maîtrise. De là des exactions et des tyrannies odieuses. Chaque corporation se rendit presque inaccessible, et fit au travail libre une guerre impitoyable. L'industrie en souffrait; le capital ne s'y formait qu'en très-petite quantité ; le crédit y était presque nul, et le gouvernement, les traitants et les privi-

légiés se partageaient tous les avantages d'un ordre de choses qui subsistait au prix du labeur infructueux dos ouvriers.

Ce sont ces abus auxquels Henri II chercha vainement à remédier par l'édit de 1553, qu'aggravèrent, au contraire, Tédit fiscal de 1581 et l'édit, plus tyrannique encore, de 1597, que Robert Miron, ce digne successeur d'Étienne Jtaileau, comme prévôt des marchanda de Paris, attaqua dans les états-généraux de 1614, et qui ont déterminé, deux siècles plus tard, la réforme industrielle commencée en 1776 par Turgot, continuée par Necker, et consommée en 1791 par l'Assemblée constituante.

VII. — Tandis que les corps d'arts et métiers ae développaient dans les villes, sous la protection des bourgeois, les serfs et les hommes libres, tombés, selon l'expression de Beaumanoir, en pauvreté, s'organisaient en associations de travailleurs, et, secondés par les affranchissements progressifs et par les contrats de domesticité libre, créaient une propriété collective, dont la jouissance était censée solidaire entre tous, de telle sorte que la part du défunt venait se joindre à celle des survivants par une sorte d'accroissement (1).

Ces communautés agricoles libres remontent aux premiers siècles de notre histoire. Le savant auteur de Y Histoire de Ntmes, Ménard (2) , cite un plaid tenu par l'évêque de Nîmes, en 920, qui en fait mention. Il existait en Normandie, au douzième siècle, des associations de ce genre, entre les vavasseurs qui étaient libres dès cette époque. Dans chacune des associations, un seul membre, qui portait

(1) Delaurière, sur Loisel, liv. 1", tit I", n. 74.— (2) Prmgts, t I", p. 17.

à cause de cela le titre d'ami, était en relation avec le seigneur. Ces associations étaient surtout en usage dans les provinces du centre, telles que le Nivernais, le Bourbonnais, l'Auvergne, la Marche, etc. (1). La célèbre association des Jault, dans le M or van, existait encore au temps de la Révolution, et M. Dupin atteste avoir vu, dans le Nivernais, une communauté agricole fonctionnant comme au temps de Coquille, qui fait du « ménage des champs vrai siège et « origine des bourdelages, » une peinture à 'la fois si instructive et si pittoresque (2), Ces aortes d'associations furent aussi utiles & l'agriculture que les corps d'arts et métiers à l'industrie, et, comme le remarque un publiciste du dernier siècle (3), l'un des plus grands services rendus à l'agriculture par les administrations communales et provinciales fut a l'établissement de chambres rurales, agraires « et arpentaires pour gouverner et régenter la culture et « fécondité ,des terres, composées les deux tiers de mar- « chauds et riches laboureurs, et l'autre tiers de gens de « lettres ayant pratiqué en cours souveraines, jugeant, « sans profit, en dernier ressort ës-cas, et tout ainsi que « les juges présidiaux, et le surplus des appellations à la u chambre souveraine de la police rurale» n

VIII. — Deux institutions parallèles à la commune et à la province étaient la paroisse et le diocèse. On ne connaissait, d'abord, que la paroisse épiscopale (parochia épiscopaliï) ; celle-ci se divisa en plusieurs paroisses curiales, dont chacune était gouvernée, sous les ordres de l'évêque, et selon les règles canoniques, par un curé de son choix. Le peuple, qui concourait, dans les premiers siècles,{à l'é-

(1) Des classes agricoles en Normandie, chap. h, p. 33.—- (2) V. le Commentaire de la coutume du Nivernais, ch. yi, Des bourdelages, et la question 58. — (3) Prost de Roter, V. Agriculture^ p. ù75.

lection des évoques, fut dépouillé de ce droit, d'abord au profit du clergé, par le concile de Latran, de 1215, puis au profit du roi (1) , par les pragmatiques de saint Louis et de Charles VIL

La libre administration des paroisses par les fidèles, sous la double surveillance de l'autorité ecclésiastique et de l'autorité civile, était consacrée par le droit public. Les paroisses jouissaient d'une autonomie analogue à celle des communes. Les fabriques, à qui leur administration était confiée, et qui étaient propriétaires des églises construites {fabriquées) par les fidèles et le clergé, étaient réputées corps laïques, quoiqu'elles participassent aux privilèges ecclésiastiques, et quoique, dans presque toutes, les curés fussent membres nécessaires. Les règlements des fabriques ne pouvaient être exécutés sans avoir été homologués par les cours souveraines. Les évèques avaient aussi droit d'inspection sur la comptabilité des fabriques. L'autorité temporelle et l'autorité spirituelle concouraient donc, chacune dans sa sphère, au gouvernement des fabriques (1).

Le pouvoir épiscopal s'exerçait, d'ailleurs, sur toutes les paroisses du diocèse, et sur tous les établissements religieux ou charitables qui en dépendaient.

De là, le concours harmonisé de toutes les forces sociales, non-seulement à toutes les mesures de sécurité, de salubrité, d'hygiène, d'ordre public dont l'ensemble constituait la paix romaine, pax romana, non-seulement à Tvj Çrîv , à la vie heureuse et digne des Grecs, mais à une civilisation inspirée par l'esprit du christianisme, et tendant à concilier, par l'accord des deux puissances, par leur res-

(1) Voyez Gratien. Disl. 62 et 64* Marca de concordantit, etc., lib. VI, cap. xi. — Rayrouard, Histoire du droit municipal, t I, chap. xxvii, et les autorités qu'il cite.

pect commun pour l'autonomie des peuples, les exigences de l'ordre et les aspirations de la liberté.

IX. — Au-dessus des associations communales et paroissiales étaient les associations diocésaines et provinciales, dont les administrateurs se recrutaient (1), comme ceux des communes, par voie d'élection, et qui jouissaient aussi du droit de gérer librement leurs intérêts de toute nature, sous la surveillance mais non sous la tutelle du seigneur qui, appelé d'abord à des fonctions analogues à celles de gouverneur de la province romaine, usurpa plus tard les droits de souveraineté, dont la patiente politique des rois le dépouilla peu à peu, et qui, vers la fin du quinzième siècle, avait déjà relâché, en faveur de la couronne, un grand nombre des droits qu'il s'était arrogés dans l'administration et dans la justice.

Les assemblées provinciales se rattachent par leur origine à celle qu'Auguste tint à Narbonne et à laquelle assistèrent les députés d'un grand nombre de villes. L'auteur des lx>is municipales du Languedoc (t. I. p. 316) nous les montre, même sous le bas empire, traitant des affaires communes et de tout ce qui a rapport aux intérêts publics et particuliers, délibérant sur tous les objets à la pluralité des suffrages, discutant les sujets de plaintes que les officiers de l'empire avaient donnés aux habitants, et dressant enfin le cahier des demandes qu'on avait à faire à l'empereur, et qui lui étaient transmises par des députés chargés des vœux de la province, et quelquefois deïor coronaire. Ces états, anéantis sous le règne de Théodose-le-Jeune, et remplacés

(1) Ordonnances : de Charles V, en 1372; de Charles Vif, en 1431 ; de Louis XI, en 1461, 1474, 148 1 (Ordonnances des rois de France* tome V, p. 563; tome XV, p. 323, 519, 1530; tome XIII, p. 10, 86, 651,691).

par le pouvoir arbitraire du préfet du prétoire, nous en avons vu d'abord le simulacre dans la convocation des assemblées annuelles des sept provinces de la Gaule par l'empereur Honorius, et puis la réalité vivante dans les assemblées issues à la fois des parlements féodaux et des conciles ecclésiastiques. Nous avons vu ces états fonctionner, surtout sous la troisième dynastie, à partir de 1315, date de la charte aux Normands et de plusieurs autres analogues, avec une grande variété de formes et d'attributions, mais offrant en général à l'administration publique le triple concours du clergé, de la noblesse et des communes, sous l'autorité royale, souveraine incontestée jusqu'aux désordres et aux désastres du temps des Valois. Nous les avons considérés, à cette époque néfaste, dans leurs rapports avec la défense du territoire, les finances et l'administration, et nous avons rappelé quelques-uns de leurs innombrables services, que l'analyse des institutions de chaque province nous a fourni l'occasion de constater à plusieurs reprises et avec plus de détails. On ne commença à attaquer les états provinciaux qu'au commencement du seizième siècle ; on leur reprochait les frais qu'ils occasionnaient. « Vous plaignez la dépense, répondait Bodin, dans sa République ; les pensions des états du Languedoc reviennent, il est vrai, à 25,000 livres, sans compter les frais des états qui ne coûtent guère moins ; mais on ne peut nier que, par ce moyen, le pays de Languedoc n'ait été déchargé de 108,000 livres tous les ans, et celui de Normandie de 400,000 livres, qui furent distribuées sur les autres gouvernements qui n'avaient pas des états. »

Tel était, au moyen âge, l' ensemble des institutions locales qui composaient l'ordre municipal.