DES LOIS MUNICIPALES ROMAINES

g 1er — Ulpien fait allusion à la loi municipale dans un texte du Digeste (1), et l'on a voulu en conclure qu'il y avait à Rome une loi municipale générale qui se serait perdue; mais le texte invoqué paraît devoir s'entendre des lois municipales locales plutôt que d'une loi générale pour tout l'empire. C'est donc dans les divers éléments de la législation romaine qu'il faut chercher les principes du régime municipal.

Les lois des premiers Romains, comme celles de tous les peuples primitifs, étaient très-simples et en petit nombre (2) . On pense même qu'elles n'étaient pas écrites, nihil scripti juris. Sextus Papyrius, qui fut chargé de les recueillir, vivait, à ce qu'on suppose, sous le règne de Tarquin le Superbe (3).

La première partie de ces lois est exclusivement consacrée à la religion, aux fêtes et aux sacrifices. On y remar-

(1) Decuriones in albo ita scriptos esse oportet ut lege municipali prsecipitur; sedsi lex cessât, tune dignitateseruntspectandae. (Ulp., De aff. proc. )

(2) Quidam statim, aut postquam regum pertsesum, leges maluerunt. Hse primo, rudibus hominum animis, simplices erant... nobisRomulus, utlibitum, imperitaverat ; dein Numa religîonibus ; et divino jure populum devinxit; reperta qusedam a Tullo et Anco; sed pnecipue Servius Tullius sanctor legum fuit, queis etiam reges obtemperarent. (Tacite, Arcn,, III, 26.)

(3) Terrasson, Jurisprudence romaine, p. 20.

que la loi h qui fait des rois les premiers ministres de la religion , et la loi 5 qui veut que les patriciens puissent seuls remplir les dignités du sacerdoce.

La seconde partie du Code papyrien se compose des lois qui ont rapport au droit public et à la police.

La loi 14, attribuée à Romulus, dispose : « Les patriciens seront seuls en droit d'exercer les magistratures, et ils serviront de patrons aux plébéiens ; mais si un patron est accusé d'avoir trahi son client, il sera regardé comme indigne de vivre, et l'on pourra le tuer impunément comme une victime dévouée aux dieux infernaux. »

La loi 15 est ainsi conçue : « Le peuple aura droit de suffrage dans les assemblées qui se feront pour les affaires publiques; ce sera lui qui se choisira ses magistrats; il ferades plébiscites ; enfin on n'entreprendra aucune guerre et on ne conclura aucune paix contre son avis. »

§ 2. Aux lois papy riennes vinrent se joindre, comme fondements du droit public des Romains, les lois des Douze Tables recueillies à Athènes et dans les villes grecques de l'Italie par les dix députés du peuple de Rome appelés décemvirs, lois empruntées à celles de Solon, de Charondas, de Zaleucus et autres législateurs grecs, et en partie aux mœurs et coutumes non écrites des Romains.

La loi 65 (8e table) est ainsi conçue : « Sodal.es legem guam voient dum ne quid expublica lege corrumpant sibi ferunto. » Cette loi, empruntée à la célèbre loi de Solon, consacrait le libre établissement des collèges, confréries et corps de métiers, et le droit de ceux qui étaient autorisés par le sénat à se donner des règlements intérieurs, pourvu qu'ils ne renfermassent rien de contraire à l'ordre public.

La loi Ih (9e table), Privilégia ne irroganto, à la différence des lois d'Athènes qui permettaient d'accorder un

privilège à un particulier, pourvu que ce fût de l'approbation de six mille citoyens dont on recueillait secrètement les suffrages, défendait absolument d'accorder des privilèges à des particuliers, parce que les Romains étaient persuadés que les privilèges particuliers ne pouvaient être accordés qu'au préjudice de la république.

La loi 76 de la même table, De capite civi's nisi per maximum eomitiatum ne ferunto, défendait de rien décider sur la vie et sur l'état d'aucun citoyen romain, si ce n'est dans les comices assemblés par curies. Cette loi peut être considérée comme la suite de la loi 15 du Code papyrien, et comme la source du droit de cité et de tous les privilèges des citoyens romains. Vainement chercherait-on d'ailleurs dans la loi des Douze Tables des détails sur le droit public et le régime municipal. La pratique du gouvernement précède toujours la théorie, et le silence même du vieux droit de Rome sur ce sujet prouve que les choses y allaient en quelque sorte de soi.

Ainsi les lois des Douze Tables consacraient, dans l'ordre civil et privé, l'autorité presque absolue du chef de famille, et dans l'ordre public celle du pontife et du patricien. xWais le caractère religieux et aristocratique de ces lois, exagéré sous certains rapports jusqu'à interdire le mariage des patriciens et des plébéiennes (i) , se conciliait avec l'intervention du peuple dans les affaires publiques.

Tacite considère les lois des Douze-Tables comme la règle et le fondement du droit public et privé, comme un chefd'œuvre d'équité : fons universi publici privatique j ris, fons œqui «Les livres des pontifes et les lois des Douze Tables, dit Cicéron (2), reflètent l'image de l'antiquité. On

(1) Palribus cum plèbe counubia ne sunio. — XIe table, loi 99.

(2) De '"Orateur, liv. 1, £3, M.

y retrouve la langue des vieux Romains, leurs mœurs et leurs coutumes anciennes; on y apprend tout ce qui concerne la police des villes et l'utilité publique ; on s'y délecte de cette puissante et glorieuse philosophie qui domine toutes les sciences humaines. Dût le monde en frémir, je dirai ce que je pense : oui, le seul petit livre des Douze Tables, où l'on trouve, lorsqu'on y fait attention, la source et le fondement de nos lois, me paraît l'emporter sur tous les nombreux écrits des philosophes, et par le poids de son autorité, et parce qu'il renferme bien plus de choses utiles... Examinons avec soin l'esprit, les mœurs, la législation de nos pères, qui n'ont pas déployé moins de sagesse dans les lois qu'ils se sont données que dans les moyens par lesquels ils ont fondé un empire si grand et si redoutable... Je n'hésite point à mettre la sagesse des anciens Romains au-dessus de celle de tous les autres peuples, et surtout des Grecs... L'amour de la vertu, l'horreur du vice, les gens de bien récompensés, les méchants dans l'opprobre ou livrés à la rigueur des châtiments, le bon ordre rétabli : ce sont là les fruits qu'on a recueillis d'une jurisprudence si conforme aux plus pures lumières de la raison. »

L'empereur Justinien lui-même admire la simplicité de la loi des Douze Tables qu'il préfère aux lois nouvelles dont on lui doit la compilation (1).

Un savant magistrat (2) soutient cependant que la loi des Douze-Tables, loin d'être le chef-d'œuvre de l'équité, en est tout au plus une grossière ébauche, et cite, à l'appui

(1) Lex duodecim tabularum simplicitatem legibus amicam amplexa est... § Sed quia Inslit. de legitim. agn. suce. — Lege duodecim tabularum bene humano generi prospectum est... hujusmodi itaquelegis antiquse reverentiam et nos anteponi novitati legis censemus, etc. (L. péri., Cod. de Legitim. Iiœrcd.)

(2) VI. Troplong, Revue contemporaine, août 1855.

de cette critique si opposée aux louanges de Cicéron, de Tacite et de Justinien, la dureté des lois contre les débiteurs, les privilèges injustes et tyranniques du patriciat, la sévérité des formules, etc. , etc.

Un profond respect de l'autorité du patricien et de celle du père de famille, ainsi que de la foi des contrats, inspirait, il est vrai, les premiers législateurs de Rome. Mais est-ce que chez les peuples naissants le culte de l'autorité et des mœurs publiques et privées n'est pas le vrai fondement de la liberté? Est-ce que, dans ces lois si dures que le génie de la vieille Rome avait inscrites sur le fr ontispice de ses premiers établissements, et que l'action du temps adoucit par des transformations successives, il est possible de méconnaître le germe, non-seulement des conquêtes, mais des institutions immortelles du peuple-roi? Il me semble, dit un roi philosophe (1), que chez des nations qui sortent à peine de la barbarie, il faut des législations sévères. La grandeur des peines, dit Beccaria (2), doit être relative à l'état actuel et aux circonstances données où se trouve une nation. Il faut des impressions plus fortes et plus sensibles sur les esprits d'un peuple à peine sorti de la barbarie. Ce qui a fait du gouvernement municipal des Romains, avant qu'il fût corrompu par le despotisme impérial, un prototype impérissable, c'est la sévérité de son double caractère aristocratique etreligieux, joint à un esprit de liberté progressive et à un admirable bon sens.

§ 3.-— Ce régime se développa par une série de lois émanées du peuple ou du sénat. Les premières étaient proposées, discutées et arrêtées dans les comices; on les distinguait en populiscites et en plébiscites, selon qu'elles

(1) Frédéric, Mémoires de P Académie de Berlin.

(2) Des délits et des peines, p. 95.

émanaient des comices par centuries ou des comices par curies. La plupart d'entre elles se rapportaient au droit constitutionnel et aux prérogatives des ordres dont se composait la cité romaine (1) .

Les sénatus-consuitesse distinguaient des décrets rendus par le sénat dans les affaires particulières en ce qu'ils concernaient les affaires générales de l'État.

Les lois royales, les lois des Douze Tables accompagnées de l'interprétation des prudents, les lois faites par le peuple dans les comices et les sénatus-consultes furent durant quatre siècles les sources du droit municipal de la cité de Rome.

§ h. — Mais vers la fin du quatrième siècle s'ouvrit une période nouvelle par la création de îapréture, confiée dès son origine, en l'an 387, aux patriciens, et devenue commune aux deux ordres, au commencement du cinquième siècle (416). Dès lors les préteurs furent appelés à exercer non-seulement la puissance judiciaire, mais la puissance législative, au moyen des édits qu'ils publièrent en entrant dans les fonctions de leur magistrature (2) ; et le pouvoir du préteur devint, selon l'observation de G. Hugo (3), une des branches du pouvoir souverain.

Le droit prétorien naquit à Rome de la multiplication des rapports développés par les conquêtes et de l'afïïuence des étrangers. Cujas y voit une usurpation : celle-là du moins était nécessaire et le consentement du peuple la légi-

(1) Voyez Augustin Hoffman, p. 89 à 199. Hottoman, 19, 193. Heinecc, Hist., § 80 à 89.

(2) Et magistratus jura reddebant, et ut scireut cives quod jus de quaque re quisque dicturus esset, seque prsemuniret edicta proponebant (D. h 2, 10, Pump.)

(3) Histoire du droit romain, 1, § 1Z|6.

tima (1). Quand les relations de Rome s'étendirent au dehors, un droit des gens, jus gentium, distinct du droit civil, dut se former, « II y a, dit Cicéron (2) , une société qui de toutes est la plus étendue .-celle qui unit les hommes entre eux. Il en est une autre plus restreinte , c'est celle qui réunit les hommes d'une même nation ; enfin, celle qui forme une seule cité est plus resserrée encore : aussi nos ancêtres ont-ils distingué le droit des gens d'avec le droit civil. Le droit civil n'est pas toujours le droit des gens, mais le droit des gens doit toujours être le droit civil. »

Le droit prétorien est marqué d'un double caractère. Le préteur, dit Cicéron, est le gardien du droit civil; il est, dit le jurisconsulte Marcien, la vive voix du droit civil (3) ; mais il doit aider, suppléer, corriger le droit civil en vue du progrès social (k) ; « les édits des préteurs, dit M. Ducaurroy, obtinrent une grande autorité (non modicam juris auctoritatem). Cette législation annuelle a eu l'avantage de suivre facilement le progrès de la civilisation et de s'adapter à des mœurs qui, en s' éloignant peu à peu, de l'ancienne rigidité, forçaient les magistrats de n'appliquer l'ancien droit qu'avec les modifications nécessitées par les besoins et les rapports nouveaux ; ces modifications ont été introduites pour rectifier le droit primitif (emendandi veteris juris gratia) , et quelquefois aussi pour assurer sur certains points, ou pour éviter sur plusieurs autres, l'exécution de l'ancien droit. »

(1) Vinnius, lnstit., 1, 2, § 7. — (2) Off., 111, 17.

(2) Juris civilis custos (Cic, De leg. 111,3). Vivavox juris civilis (D. 1, t. VIII, Maricanus.)

(3) Jus prcetorium est quod prsetores introduxerunt adjuvandi, vel supplendi, vel corrigendi juris civilis gratia, propter utilitatem publicam. (D. 1, 1. 7.)

(Il) Instituts de Justinien, t. I, p. 18.

Les édits des préteurs ne pouvaient être révoqués par eux pendant l'année de leur magistrature, et leurs successeurs les renouvelaient ordinairement, quoique sans y être obligés. C'est ainsi que se forma, par les édits des magistrats, parmi lesquels se trouvaient aussi les édiles curules, le droit honoraire ou prétorien.

Ce droit modifia surtout la constitution des cités romaines qui, vers la fin du septième siècle, couvraient déjà toute l'Italie, et devint la base fondamentale du nouveau droit municipal dont nous suivrons les progrès sous ses formes diverses de droit de cité romain, de droit latin, droit italique, droit gaulois cisalpin, droit provincial, dans les colonies, les municipes, les préfectures, etc.

§ 5. — A ce régime libre et divers succéda le régime de concentration du pouvoir fondé par les constitutions impériales.

Grégoire et Hermogénien, jurisconsultes qui vivaient sous Constantin et son fils, recueillirent toutes celles qu'avaient publiée^ les empereurs, depuis Adrien jusqu'à Dioctétien.

Le code de Théodose le Jeune, qui comprend les constitutions faites depuis Constantin, renferme un très-grand nombre de lois sur les matières municipales. On y remarque le titre XI du premier livre : de Defemoribus eivita(um;\eûtre V, de Decurwmbus; le titre XXIII du livre VI, de Decurionibus et silentiariis, le titre Ier du livre XII, consacré au même sujet ; les titres II et III, relatifs aux dépenses et aux aliénations des biens des cités ; le livre XV, où il est traité : De operibuspublicis, de aquœductu, de itinere muniendo^ de spectaculis, de expensis ludorum, de gladiatoribus, etc.

Le corps de droit de Justinien n'est pas moins riche que celui de Théodose en lois municipales. Le cinquantième livre du Digeste traite, dans son premier livre, desmatiè-

res suivantes : Ad municipalem et de ûicolis, de decurionibus et filiis eorum, de albo scribendo, de muneribus et honoribus, de vacatione et excusatione mnnerum, de Jure immunit atis, de iegationibus, de administratione rerum ad civitates pertinentium, de decretis ab ordine faciendis, de operibus publicis, de nundinis, de censibus, etc. ; le Code et les Novelles contiennent aussi des lois nombreuses sur les magistratures et l'administration des cités.