CHAPITRE XVI

DE L'APPROVISIONNEMENT DES CITÉS ; DE l'aNNONE, DE LA TESSERRE FRUMENTAIRE ET DU CONGIARIUM.

§ 1. — Plusieurs lois du digeste et des deux codes de Théodose et de Justinien attribuent le nom d'annone aux subsistances en générai, et donnent au magistrat chargé de la police générale des approvisionnements le nom de prœfeclus annonce (1), à son office le nom de préfecture annoninre (2), et aux appariteurs, chargés de l'exécution de ses ordres le nom d'annonalres (3).

La loi Julia de annonâ édicté une peine contre les sociétés tendant à rendre les subsistances plus rares [h).

Cette loi ne porte pas atteinte à la liberté du commerce des denrées alimentaires, et a seulement pour but d'en réprimer les abus.

Mais d'autres lois à peu près contemporaines, inspirées

(1) L. ull.y ff., ad le g. JuL de annon. — (2) L. 1, Cod. deoff. prœt. urb. — - (3) Annonariœ potestatis apparitor, L. 22, Cod. Th., de ■puloribus. — (à) Lego Julia de annona pœna statuitur adversus eum qui annonam fecerit, societatemve coierit quo annona carior

fuit

par un esprit démocratique exagéré, vont plus loin, et, par leur intervention directe dans le règlement des subsistances, mettent à la charge des classes riches l'alimentation des classes inférieures, et jettent ainsi dans les rapports sociaux un élément de perturbation qui se développe avec rapidité sous les empereurs.

La loi Cassia Terentia f ruinent aria, rendue sur la proposition des consuls M. Cassius et M. Terentius, en l'an de Rome 680, et modifiée sur la demande du tribun Octavius, porte qu'il sera distribué à chaque citoyen indigent cinq boisseaux — moclii — de blé par mois. La loi Sempronienne fixait à un demi ou un tiers d'as le boisseau, le prix du blé qui serait vendu à la portion la plus pauvre du peuple. Les lois Clodiennes, rendues en l'an G95, statuèrent que le blé vendu jusqu'à cette époque au peuple lui serait distribué gratuitement (l).

Gicéron (2) évalue au huitième de la population libre les indigents qui participaient à ces distributions. Suétone affirme (3) que 150,000 citoyens de Rome étaient ainsi nourris aux dépens du public sous Jules César, et qu'il y en avait deux cent mille sous Auguste. Le nombre des indigents à qui était attribué le droit au pain civil (4), ne fit que s'accroître sous les empereurs, sans que les rapports entre les classes riches et les classes pauvres en devinssent moins hostiles (5) .

La bienfaisance publique, exercée par le despotisme né delà démocratie corrompue de Rome n'était qu'un tribut d'adulation du pouvoir envers la multitude dont Use disait

(1) Le modius ou boisseau romain équivalait à 8 litres 6i — (2)Cic. , pm sert., 25. — (3) Sue!. Jul., 41, Au g., Zi0-£2. (Zj) Voyez le lexù on juridicum de Jean G\lvin, aux mots panis civilis. ~ (5) Mémoire sur les recours publics chez les Romains. Rrcueil de mémoires des inscription^ et billes-lcUcs, t. 13, p. 1.

le serviteur pour en rester le maître. C'était le faste dune prodigalité sans choix connue sans bornes; on achetait l'obéissance et la paix publiques en soulageant la misère, en soldant C oisiveté (1). Aux distributions de blé, Septime Sévère ajouta des rations d'huile ; Aurélien convertit la distribution de grains en une délivrance de pains confectionnés avec la fleur de farine, et y joignit une ration de porc. Les distributions de sesterces, momentanées sous Auguste, devinrent sous Nerva et Trajan une institution permanente. Le congiarium était réparti d'après la matricule des distributions frumentaires. Toutes ces largesses peuplèrent Rome d'une race de pauvres volontaires, vivant aux frais du public, dans l'oisiveté, avides d'argent, de jeux, de désordres.

Les cités de l'empire s'associèrent progressivement à ce système de libéralités envers la classe indigente. La loi les autorisait à recevoir les legs destinés à procurer aux enfants les bienfaits de la nourriture et de l'éducation, à venir au secours de ceux que l'âge condamnait à l'impuissance. Ces legs étaient considérés comme appartenant à l'honneur de la cité (2). Les aliments étaient assurés aux enfants, jusqu'à la puberté. Le trésor public avançait aux cités ce qui était nécessaire à Tachât du blé destiné à l'annone, et les cités étaient tenues de le rendre sans pouvoir opposer la compensation (3). De là, des dépenses considérables aux-

(1) De Gérando, De ta bùnfaisanccpublique, t. Z|, p. 471.

(2) Si quid relictum sitcivitatibus, omne valet, sive in distributionem relinquatur, vel in alimenta, vel in eruditionem puerorum. Quod in alimenta infirma? ;etatis ad honorem civitatis pertinere respondetur. Digeste, liv. XXX, tit. 1er.

(3) L. 2, § 4, fi'., de ad m. rer. ad civit. pcrl. L, 17, ff., de cmpensai.

quelles les cités satisfaisaient à l'aide des tributs qui leur étaient imposés sous le nom çYannone (1).

On appelle annone, dit Cujas (2), toute redevance qui consiste en espèces, comme blé, vin, pain, viande et sel, etc., à la différence des redevances qui consistent en corps certains, tels que de l'or, de l'argent, du cuivre, des chevaux, des vêtements, etc.

Les préteurs, abusant des lois frumentaires, s'arrogeaient le droit exclusif de vendre, d'acheter, d'estimer, d'exiger le blé des provinciaux (3). Cicéron reproche à Verres d'avoir extorqué par la violence aux Siciliens du blé et du vin, à titre à' honoraire, c'est à-dire, sans y être autorisé par les lois.

§2. — Aux impôts prélevés par le despotisme des empereurs payens sur les classes riches, pour les convertir, dans l'intérêt de leur popularité, en secours pour les classes pauvres, le christianisme fît succéder le principe de la charité volontaire. Les aumôniers, chargés du service religieux, partagèrent entre les indigents, selon les besoins de chacun (ZI), le pain que leur donnaient les fidèles pour l'appliquer à ce pieux usage. La dotation des pauvres, formée des dons de la bienfaisance, fut convertie en une institution publique et confondue avec la dotation des églises elles-mêmes (5). De là un droit appelé divin que le législateur lui-même distingua du droit humain et

(1) Cod. Tiiéod.. lib. undec. de armoria cttributis. — (2) Annonîe in speciebus consistunt, veluti fïumento, vino, pane, carne, sale ; tributa in corporibus veluti auro, argenté-, œre, equis, vestibus, etc. (Cujac. , de annonis et. tributis, t. 2, p. cl.). — (3) SiCON, de jure ItaL, 2, £08. — (U) Dividebantur singulis, prout cuique opus erat (Actes des Apôtres, ch. ii et iv.). — (5) \oyez Thomassiiï, Vêtus et nova ecclesiœ disciplina, part, 3, lib. II, cap. i et II, lib. 3, cap. 26, L9, etc.

privé (i). Les legs, donations, fidéicommis, en faveur des pauvres sont encouragés. La loi ne veut pas qu'on les confonde avec les legs faits en faveur des personnes incertaines ; elle exige que les fondations pieuses soient administrées conformément aux vues du fondateur (2). Elle défend d'aliéner, d'hypothéquer, d'échanger les immeubles qui en dépendent sans une utilité constatée (3) ; elle les place sous la tutelle et ia protection du défenseur de la cité (h). Elle déclare qu'il est de l'humanité de la puissance publique de pourvoir à l'indigence et de veiller à ce que les pauvres ne manquent pas d'aliments (5). Mais en même temps qu'elle assure, par le libre élan de la charité, la subsistance des indigents, k loi poursuit la mendicité tolérée par les lois payennes, et impose aux pauvres valides la loi salutaire du travail. Les premières prescriptions trop rigoureuses (G) , dépassent le but en édictant que le mendiant qui sollicite publiquement des secours sera soumis à une inspection, qu'on examinera l'état de sa santé, son âge, et que, s'il n'est atteint d'aucune infirmité, si c'est un fainéant, iî perdra la liberté; mais plus tard, ces dispositions trop sévères sont adoucies. Les mendiants valides, au lieu d'être réduits en esclavage, sont occupés par les

(1) Cur enim non faciamus discrimen inter res divinas et humanas. Cod., liv. I, tit. II. Ut inter divinum publicumque jus et privata commoda competens discreta sit. Ibid., liv. XXIII. — (-2) Si vei pauperibus aliquid crediderit relinquendum, id modis omnibus ratrius firmumque consistât. Non ut incortis personis relictum evanescat. Cod., liv I, tit. XII, L. 13, 45, 19, 24. — (3) Nov. 7, ch. i. AVy. 120, ch. VI et vu. — (h) Cod , liv. J, tit. II, L. 17. — (">) Et quia humanitatis nostrae estegenis prospicere ac dare operamutpauperibusaIimeutanondesint(Cod., liv. I, tit. ir, ch. xtî, § Î2, Dàrd. de Vai.entinikn et de Makcien. ) — (6) Voyez le Cod. TjieÔd., liv. XIV, tit. XVIII, et le Cod. .Ilstinien, liv. X, tit. XXV, L. unique, de mené icantibus vlidis.

entrepreneurs aux divers métiers auxquels ils sont propres. Quant aux malheureux, atteints d'infirmités, ou accablés par l'âge, Justinien veut qu'ils continuent d'habiter la ville, sans être inquiétés, ou qu'on les confie aux personnes qui voudront prendre soin d'eux par un sentiment de charité (1).

Ainsi se révèle, dans ce qui touche le plus près à la vie de l'homme, dans le soin des subsistances publiques, le contraste des deux législations payenne et chrétienne. Sous l'empire de la première, on proclame fastueusement que le malheur est chose sacrée, mais on traite l'esclave comme une chose sans nom, on jette au Tibre l'enfant débile, on se débarrasse de l'invalide comme d'un être inutile ; et, c'est sous l'inspiration de la peur et sous la forme dure de l'impôt qu'on élève la tesserre frumenlaire et le congiarium comme un rempart offert au despotisme contre l'émeute. Sous la seconde, la charité descend du ciel sur la terre, en s' écriant avec saint Luc (2): Donne à quiconque demande. Mais elle ajoute avec un autre apôtre : Que celui qui ne veut point travailler renonce aussi à manger... le fainéant qui souffre 'a faim ne mérite point de secours; il n'est pas même digne d'appartenir à /' Eglise de Dieu; il faut entretenir l'enfant pour qu'il apprenne un métier, afin que, l'exerçant un jour avec habileté, et se procurant des instruments, ii se suffise à lui-même et n'abuse pas de la charité de ses frères (3).

(1) Novetles, tit. TX, ch. IV, (te his qui constant, invenérinl ; ch. V, de mendicantibus validis. — (2) Actes des Apôtres, liv. 3, ch. 7, omni peteniiaie da. — (3) \bi&, liv. H, ch. iv, liv. IV, ch. H.