TÉMOIGNAGES HISTORIQUES

Opinion de quelques publicistes.

Nous avons dit que les lois fondamentales de l’État n’ayant rien statué sur la Régence, il fallait recourir au pouvoir souverain.

Cette opinion est celle de Grotius : « Dans

les royaumes non patrimoniaux, dit-il, la

Régence appartient à ceux qui sont établis

par Tes lois ; ou, au défaut de loi , par le contentement du peuple (1). »

Son savant traducteur et commentateur, Barbey rac, développe et fortifie cette pensée : * Comme le peuple est celui qui a le plus d’intérêt à cq que le royaume soit bien gouverné pendant la minorité de celui qui doit être un jour son maître, c’est aussi à lui qu’il appartient de régler la Régence, selon qu’il le jugera à propos... Puisque le prince n’est pas encore en état d’exercer son droit, c’est une espèce d'interrègne pendant lequel le peuple peut pourvoir à sa sûreté et à son bien... Les parents de la famille royale et la mère même du roi mineur n’ont ici aucun privilège à l’exclusion du peuple... A plus lorte raison, ce que je viens d’établir doit-il

(1) Grotius, Le Droit de la guerre et de la paix, L t, ch. III, § xv.

avoir lieu dans les royaumes établis par le consentement tout-à-fait libre du peuple. »

Un publiciste espagnol , Marina , pose le même principe, presque dans les mêmes termes : « Dans toutes les sociétés, le choix des tuteurs et régents du prince appartient incontestablement à la société elle-même; à plus forte raison cela doit-il avoir lieu dans celles qui, dans l’origine, jouirent d’un gouvernement électif et dont les membres ne se sont jamais dessaisis entièrement du droit d’intervenir dans les élections (i). »

Il serait facile de multiplier les autorités ; celles-ci suffisent. Passons aux preuves historiques.

ESPAGNE.— Autorité des Cortès.

Jusqu’à l’usurpation de Charles-Quint, le (1) Théorie des Cortès , 1. 2, p. 19 7.

droit souverain de la nation sur l’établissement des Régences et la nomination des régents n’a jamais été contesté en Espagne.

La première Régence instituée en Castille est instituée par les Cortès. Ramire III étant monté sur le trône en 967, « les talents, la vertu, la prudence de la princesse Elvire sa tante déterminent la nation à lui confier les rênes du gouvernement (1). » — Si , plus tard , quelques princes tels que Don Sanche et Alphonse VIII nommèrent par testament des régents et des tuteurs; si Alphonse-le-Sage essaya de légaliser cette usurpation dans son Code des Partidas , les droits de la nation, cependant, furent toujours réservés de la manière la plus expresse. Toutes les fois qu’un prince mourait, laissant un successeur en minorité, les Cortès

(t) Marina, Théorie des Corlcs, t.2, p. 197-198,

s’assemblaient immédiatement, et les dispositions testamentaires du prince défunt n’avaient force de loi que par la sanction des représentants du peuple. Le pouvoir des Cortès allait même jusqu’à changer ou modifier les dernières dispositions du roi et altérer les lois établies sur ce point.

Je laisse de côté plusieurs exemples et j’arrive aux plus décisifs.

En vertu du testament de la reine Isabelle, Ferdinand-le-Catholique s’était emparé de la Régence du royaume de Castille. Quoique ce testament fût conforme aux lois et aux coutumes de l’État, quelques difficultés s’élevèrent. Aussitôt les Cortès interviennent, et le roi d’Aragon n’est reconnu comme légitime régent de Castille qu’après cette solennelle déclaration des Cortès: « Pour- « voyant au bien et à l’avantage général de « ces royaumes , nous nommons et décla-

« rons Votre Altesse, légitime curateur, ad- « ministrateur et gouverneur de ces royau- « mes et domaines. »

A l’arrivée de Jeanne et de Philippe-le- Beau, son mari, Ferdinand abandonne la Régence. Cependant Philippe meurt en 1506 laissant une veuve en démence et un fils mineur. Ferdinand rentre en Castille et y reprend les rênes du gouvernement. Il pouvait alléguer les titres les plus respectables: le testament de la grande Isabelle et la volonté formelle de la nation, librement et clairement exprimée par les Cortès, l’année d’aupara»

vant. Cependant on lui refuse obéissance ; on déclare, dans des actes publics, qu’il n’a au» cun titre légitime pour gouverner de nouveau le royaume ; que son autorité est nulle . tant que les Cortès ne l’auront pas ravivée en, renouvelant son investiture. Et, en effet, après une courte résistance, Ferdinand est

obligé (ioIO) de convoquer les Cortès et de leur demander une consécration nouvelle.

Après avoir retracé fort au long tous ces témoignages historiques que nous venons de résumer, l’auteur de la Théorie des Cortès ajoute : « Il suit de là que l’autorité des tu- « teurset régents émanait non seulement de « la volonté du monarque, mais encore du « consentement exprès et de l’approbation « solennelle de la nation. »

FRANCE. — Autorité des Rois, des Étals- Généraux et des Parlements.

Les monuments du droit public n’ont peut-être pas une signification aussi précise, aussi lumineuse en France qu’en Espagne. Il est facile pourtant d’en induire logiquement les mêmes conséquences.

La Régence a été plusieurs fois dévolue

par le roi ou par les Étals-Généraux ; quelquefois, par les Barons et les Grands ou par le Parlement.

Il estj usle, je crois, d’écarter tout d’abord, les Barons et les Grands. Leur autorité toujours usurpée et irrégulièrement exercée, ne prouve absolument rien pour ou contre les principes que nous voulons établir. Les exemples de ces sortes d’usurpations sont d’ailleurs fort rares et remontent fort loin. Et si l’on insistait, si des Barons on voulait conclure aux Députés, il serait facile de répondre qu’issus des anciens conquérants, les Barons étaient possesseurs d’un litre et d’un pouvoir personnels, pouvoir mal défini et par là illimité, tandisque les Députés n’exercent qu’un pouvoir impersonnel, délégué, exactement défini et limité par la Constitution.

Restent le Roi, les États- Généraux et le Parlement.

Henri I, Louis le Jeune, St.-Louis, Philippe III, Philippe-le-Bel, Charles V, Charles VI, Louis XI, Louis XII, Henri II, Charles IX, Louis XIII, Louis XlV ont successivement disposé de la Régence. En vertu de quel droit? L’autorité des rois était alors immense. Les désordres de toute nature, les luttes sanglantes, les guerres civiles et étrangères, cette perpétuelle anarchie qui souille toute l’histoire des monarchies européen»

nés et qui laisse si loin derrière elle les agitations des anciennes républiques, donnaient issue à de constantes usurpations. A la fa»

veur du trouble , les rois avaient successivement envahi toute l’autorité du gouvernement. Avec le pouvoir législatif, ils s’étaient arrogés le pouvoir constituant. Au

commencement d’ailleurs, on n’avait point de la royauté l’idée que nous en avons. On* la considérait autant comme le patrimoine d’une famille que comme une charge publique. Quoi desurprenant alors, si le père, qui n’était point soumis à l’empire des lois civiles , réglait souverainement la gestion du patrimoine de son enfant ! Et cela est si vrai que, le plus souvent, le roi instituait la Régence et nommait le régent par testament ou môme par une simple déclaration.

Je le répète, l’autorité des rois était sans limites. Elles n’était point comme les attributions de nos corps politiques, rigoureusement bornée , définie par des lois fondamentales, par des textes écrits, imposés et jurés. Le Pouvoir qui est l’exercice de la Souveraineté, se confondait alors dans l’esprit des populations ignorantes avec la Souveraineté elle-môme. Les rois étaient donc

de fait souverains, et si le consentement tacite pouvait jamais avoir quelque valeur, on serait peut-être fondé à soutenir qu’ils étaient souverains de droit.

Et cependant au-dessus d’eux, au-dessus du pouvoir royal, au-dessus de la souveraineté royale, s’élevait de temps à autre un pouvoir supérieur, celui des Etats-Généraux, la souveraineté de la nation.

Tant que le roi vivait et pouvait, sa volonté faisait loi ; il légiférait, gouvernait et administrait à sa fantaisie. Mais dès que la royauté disparaissait ou que s’affaiblissait le pouvoir royal , le principe de la souveraineté nationale apparaissait incontinent.

Jamais, ou presque jamais, les volontés des rois ne valurent après leur mort. Pour ne citer que les exemples les plus récents, on

sait ce que sont devenus les testaments do Louis XIII et de Louis XIV.

Quelquefois, — et ceci montre douloureusement combien il importe d’instituer des règles fixes sur la hiérarchie et les attributions des pouvoirs politiques , — quelquefois l’autorité du Roi et l’autorité des Etats- Généraux entraient en lutte. L’absence de principes certains, l’incertitude des coutumes, aggravées par le malheur des circonstances, livraient l’Etat à d’épouvantables désordres.

Pendant la démence de Charles VI , les Etats-Généraux déférèrent la Régence aux ducs de bourgogne et de Berry; le roi , de son côté, dans ses moments lucides , déclarait sa volonté en faveur du duc d’Orléans.

De là, ces horribles discordes qui ont laissé dans notre histoire de si longues traces de

Dès-lors, cependant, en dépit de l’usurpation des rois et des prétentions insensées des princes , l’autorité des Etats-Généraux était, dans l’opinion des peuples, supérieure à tout autre. On pensait et l’on disait que la nation, pendant la minorité des rois, était seule dépositaire de l’autorité suprême; qu’en elle seule résidait le droit de commander à tous ses membres et de forcer les dissidents, fussenUilsdesang royal, à subir ses décisions (1). — « S’il s’élève quel- « que contestation par rapport à la succes- « sion au trône ou à la Régence, disait un « orateur aux Etats-Généraux de 148i, — « à qui appartient -il de la décider, sinon « à ce même peuple qui a d’abord élu ses « rois, qui leur a conféré toute l’autorité « dont ils se trouvent revêtus, et en qui

(t) Velly, t. t9, p. 179.

« réside foncièrement la souveraine puisai sance? car, un état ou un gouvernement « quelconque est la chose publique , et la « chose publique est la chose du peuple; « quand je dis la chose du peuple, j’en- « tends parler de la collection ou de la to- « lalité des citoyens (1). »

Malgré le débordement du despotisme sous Richelieu et sous Louis XIV, cette opinion sur la supériorité dii pouvoir des États-Généraux durait encore à la mort de Louis XIV. Nous en avons un témoignage peu suspect : celui du duc de Saint-Simon. Ce grand homme d’Etat, qui connaissait à fond l’origine et la valeur du pouvoir parlementaire, voulait que le régent convoquât les Etats-Généraux. Ce n’était point

(1) Harangue de Philippe Pot, seigneur de la Roche , Député de la noblesse de Bourgogne aux Etats-Généraux de 1484.

assurément qu’il eût lui-même beaucoup de respect pour le principe de la souveraineté nationale, mais il n’ignorait pas quel grand empire le seul simulacre de ce principe exerçait sur les intelligences. Esprit méditatif et profondément politique, il voulait établir le pouvoir du régent sur une base inébranlable et il lui disait : « Abattus sous un joug dont la pesanteur et les pointes étaient sans cesse montées jusqu’au comble pendant ce règne (de Louis XIV), après la fin duquel tout soupirait, les Français seraient saisis de ravissement à ce rayon d’espérance et de liberté proscrit

depuis plus d’un siècle La multitude

ignorante qui croit les Etats-Généraux revêtus d’un grand pouvoir, etc., etc. » « Je

fis sentir à M. le duc d’Orléans, ajoute Saint-Simon, la nécessité de suppléer au juridique par un populaire de ce poids et

de profiter de l'erreur si répandue du prétendu pouvoir des Etats-Généraux ; qu’après ce qu’ils auraient dit en sa faveur, la nation se croirait engagée à le soutenir à jamais Quelle force d’autorité et de puis-

sance cette union si éclatante et si prompte du corps de la nation avec M. le duc d’Orléans ne lui donnerait-elle pas au dedans pour contenir les princes du sang, etc. etc.»

Telle était donc, jusqu’aux derniers temps de la monarchie, l’opinion la plus générale sur l’autorité constituante des Etats-Généraux, représentants de la collection ou de la totalité des citoyens. Les faits les plus marquants de notre histoire justifiaient d’ailleurs pleinement cette opinion. On se souvenait qu’après la mort de Charles-le- Bel, Philippe de Valois et le roi d’Angleterre s’étant disputés la Régence, les Etals- Généraux avaient décidé souverainement

la question ; — que, pendant la captivité du foi Jean, bien que le Dauphin son fils eût alors vingt ans accomplis, les Etats assemblés lui avaient refusé le gouvernement du royaume; et que, deux ans plus tard seulement, ces mêmes Etats* assemblés pour la seconde fois, lui avaient déféré le titre de régent et l’exercice de l’autorité royale ; — on ' se souvenait enfin du grand et solennel exemple des Etats-Généraux de 1484 assemblés pour juger le testament de Louis Xî, et décider entre M me de Beaujeu , nommée régente par le feu roi et les princes du sang qui réclamaient le titre et l’autorité de régent.

Il suit donc clairement de là que , pendant toute la durée de l’ancienne monarchie, l’institution des Régences et la nomination même des régents furent toujours regardées comme, un attribut essentiel du

pouvoir souverain ; que, si les rois décidèrent souvent de leur autorité privée sur cette question fondamentale de droit public, ce ne fut point en qualité de législateurs mais de souverains ; que, dans toutes les circonstances où la nation apu librement agir, elle a toujours exercé , môme contre l’autorité des rois, ses droits inaliénables; enfin, que l’opinion la plus générale, celle des hommes les plus vertueux et les plus éclairés, a toujours confondu et attribué à la nation seule le droit de nommer les régents avec celui d’instituer les rois.

Les arguments que l’on voudrait tirer de l’autorité des Parlements n’ont aucune valeur ainsi que nous l’allons voir.

D’accord avec le Roi, sous l’autorité d u Roi, le Parlement exerçait, quoique d’une manière un peu détournée, le pouvoir législa-

til‘. Il recevait les édits, ordonnances, déclarations, lettres-patentes émanées du Roi ; il les enregistrait ou les vérifiait, délibérait par ses remontrances et validait en définitive ou essayait d’invalider la volonté du prince.

Mais quel qu’eût été en divers temps le succès de ses prétentions, jamais jusqu’à 161 0, il n’osa sortir des matières de législation et se rien arroger sur les questions constitutionnelles et notamment sur les Régences.

On a souvent cité et tout le monde connaît la fameuse réponse du président de la Vaequerie au duc d’Orléans (Louis XII) lorsque ce prince irrité de se voir exclus de la Régence parle testament de Louis XI, en appela des volontés du roi défunt à l’autorité d u Parlement. La Vacquerie répondit que le Parlement n était pas établi pour se mêler des grandes sanctions du royaume , et le prince fut malgré lui contraint d’invoquer

le souverain arbitrage des États -Généraux .

En 1610 seulement, on voit le Parlement de Paris décerner la Régence à la veuve de Henri IV assassiné. Mais comment s’introduit celte nouveauté monstrueuse? Par la plus monstrueuse violence. Le roi mort n’avait rien décidé. Si l’on convoquait les États-Généraux, la transparente obscurité du crime, l’horreur qu’il inspirait, les affreux soupçons répandus, ne permettaient pas d’espérer un réglement conforme à la criminelle ambition de la reine et de ses amis. Cependant, les conjurés avaient sous la main un Corps dont les attributions élastiques prêtaient à l’usurpation et qui s’y prêtait. Le duc d’Épernôn, colonel général de l’infanterie, assemble le Parlement, il investit le palais et la grand 'chambre , remplit la grande salle de soldats armés, entre brusquement

et déclare aux magistrats que « son épée est encore dans le fourreau , mais qu’il la faudra tirer contre les ennemis de la couronne, si l’on ne donne ordre incessamment à la sûreté publique, en déclarant la reine régente ; que ce qu’il propose est le mieux qu’on puisse faire et qu’il faut absolument s’y résoudre. » — Intimidé, satisfait peutêtre d’avoir à se mêler, par le commandement exprès de la reine, des grandes sanctions du royaume, et de la brèche ouverte à de nouveaux empiétements, le Parlement obéit : d’un assentiment unanime , la reine mère est déclarée régente et revêtue seule du souverain pouvoir.

Tel est le seul précédent que présente l’ancienne monarchie en faveur de l’autorité constituante du pouvoir législatif.

Depuis, il est vrai, en 1643 et en 1715, le Parlement eut à s’occuper de cette grande

question des Régences. Il cassa le testament de Louis XIII et celui de Louis XIV. Mais ces deux décisions diffèrent profondément et par le fond et par la forme de l’acte inique et monstrueux de 1610. En cassant les testaments des deux rois, en validant le* prétentions de la princesse et du prince qui réclamaient des dispositions plus conformes soit à leurs intérêts, soit aux principes généraux du droit public, le Parlement agit bien plutôt en qualité de corps j udiciaire que comme corps politique. Dans l’une et l’autre occasion, il rendit un arrêt: il ne créa point une loi fondamentale.

Donc, de tout temps, en F rance, au moyen âge et dans la période que l’on nomme plus particulièrement l’ancien régime, cette opinion a prévalu que, l’institution des Régences et la nomination des régents sont des

actes de pouvoir souverain non de pouvoir législatif.

Angleterre. — Autorité du Parlement.

Toute la tradition du droit public en Espagne et en France, condamne la doctrine de l’omnipotence des pouvoirs ordinaires dans les questions constitutionnelles. L’Angleterre seule paraît offrir quelques témoignages favorables, et on ne manquera certainement pas de les invoquer. Mais est-il permis de conclure logiquement de l’Angleterre à la France , de la Chambre des Lords à la Chambre des Pairs, de la Chambre des Communes à la Chambre des Députés? Nous ne le croyons point, et voici pourquoi.

Entre le gouvernement britannique et le gouvernement français, il n’y a qu’une analogie toute extérieure. La France, comme

l’Angleterre, est gouvernée par un roi et deux Chambres : voilà tout. Au-delà de cette apparence , l’identité cesse.

Quoi qu’on en dise et quoi qu’ôn ait pu faire, la royauté chez nous est une puissance active ; le roi exerce sur la direction des af- „ faires et sur les résolutions des deux autres pouvoirs, une influence considérable. En Angleterre, si la royauté n’est point aussi étroitement asservie, aussi nulle qu’elle l’était avant le bill de réforme, il est évident néanmoins, qu’elle ne participe que d’une manière fort peu sensible au gouvernement de l’État.

En France, le pouvoir électif est, de droit sinon de fait, le premier des pouvoirs politiques. En Angleterre, en dépit du bill de réforme , la Chambre des Communes est un pouvoir secondaire.

Qu’est-ce que la Chambre des Pairs au-

près de la Chambre des Lords? un vain simulacre. La Chambre des Pairs est, au sein du gouvernement Français, un ressort inutile. En Angleterre , la Chambre haute est le grand, l’unique moteur de toute la machine gouvernementale.

Par leur origine , par leurs attributions , par leur hiérarchie, les pouvoi rs publics dans les deux pays , sont complètement dissemblables. Chez nous , c’est tantôt le pouvoir exécutif qui domine, et tan tôt le pouvoir électif. Chez nos voisins, le pouvoir exécutif est toujours subordonné; le pouvoir électif, presque toujours ; l’état normal , c’est la prédominance du pouvoir aristocratique.

Aujourd’hui encore, l’Angleterre est bien plutôt une olygarchie qu’une monarchie.

Les Barons y avaient jadis une puissance énorme et, lorsqu’ils s’accordaient, absolue. Quand les États-Généraux de France étaient

réunis, le Tiers-État pliait le genou devant le roi . Les Communes, à cette époque, se prosternaienl devant les Lords, et leurs droits étaient si mal établis, si mal soutenus que leur président était mis en prison par ordre de la Chambre haute. Les Barons gouvernaient alors , faisaient les lois , changaient, suivant leur bon plaisir, l’ordre de la succession au trône et instituaient les Régences, avec ou sans l’assentiment des Communes, mais sans que les Communes fussent admises à discuter leurs résolutions.

Cet abaissement des Communes d ura longtemps, et c’est par l’omnipotence des Lords que furent instituées les Régences pendant les minorités de Henri III, Richard II, Henri VI, Edouard V et Edouard VI.

Peu à peu, cependant, les Communes relevaient la tète, et elles finirent par entrer en partage du souverain pouvoir. Les révo-

lutions qui accompagnèrent la décadence et la chute de la maison de Stuart , élevèrent leur ascendant au plus haut point. On les vit alors déposer et juger un roi (1649) , chasser une dynastie, en établir une autre (4688), instituer une Régence (1751), et nommer un régent (1789). La souveraine puissance qu’exerçaient jadis les Lords, c’est aujourd’hui le Parlement qui l’exerce.

Et cependant , quelque illimité et incontesté que soit son pouvoir, le Parlement, dans ces solennelles conjonctures, n’argüe point de son droit mais de la nécessité. « Il y avait, — dit Fox, en parlant de la révolu' tion de 4688, — il y avait nécessité absolue de prendre un parti conforme à l’esprit de la Constitution. On ne put dans cette circonstance se conduire autrement.,... Si nous reconnaissons que la Convention d’alors s’est écartée de la succession héréditaire, je dirai