Leroy-Beaul. Ibidem

COMPÉTENCE KATIONE MATERl.E. 121

règles du droit privé sur la déconfiture ou la faillite, organiser un syndicat de ses créanciers étrangers pour exploiter ses ressources du présent, administrer celles de l'avenir, et surveiller toute son administration financière, condamner, en un mot, un État à ne vivre que pour payer le coupon de ses dettes en attendant de les avoir complètement amorties, c'est évidemment lui ravir son indépendance et le détourner de sa mission naturelle envers ses sujets ^ Notez bien que les gouvernements dont relèvent les créanciers étrangers d'un État insolvable ne sont nullement tenus d'appuyer les réclamations de leurs sujets auprès de l'État débiteur. Ils ont encore moins le droit de lui imposer un protectorat politique quelconque sur le fondement des titres de créance de leurs sujets. Si certains gouvernements ont cru parfois qu'il en était autrement, c'est qu'ils avaient affaire à des États faibles et malheureux et que les prétentions de leurs sujets servaient de prétexte à leurs desseins politiques -.

II. S'il est permis de faire application de ces principes généraux aux dettes de l'État égyptien et de son chef, on arrive à conclure que, seuls, les engagements d'ordre privé pris par cet État de même que les dettes flottantes assumées par les dairas du khédive sont susceptibles,

1. Quelques égards que méritent les créanciers d'un État, leurs droits ne peuvent jamais aller jusqu'à primer et anéantir ceux de tout un peuple, quand surtout ce p?ui)lG n'a été pour rien dans l'endettement de son gouvernement. Il ne faut pas oublier, en effet, que dans une faillite privée, il s'agit surtout de réaliser l'actif présent du débiteur et de remettre le failli à flot. Tandis que lorsqu'il s'agit de celle d'un État, ce n'est pas la réalisation de son ;ictif actuel qui se ré luit souvent à zéro, mais bien celle de ses ressources périodiques, celle de ses revenus futurs qu'il faudrait faire. Or cela ne peut avoir lieu sans la mise en tutelle de cet État pour aussi longtemps que peut durer la liquidation de sa dette publique, c'est-à dire pour une période de temps indéfinie, pour toujours.

2. Voy. Martens : La ffin'stion éf/yp. et le dr. inlern., lieinie de dr. inlern. t. XIV, p. 386.

depuis la réforme judiciaire de 1875, d'une voi3 de recours devant les tribunaux mixtes et sont régis par le droit contenu dans les co les mixtes quand leur titulaire actif est un étranger ayant droit à bénéficier de la réforme (art. 10 et 11 Régi, org., 6 et 7 c. civ.). Mais cette réforme n'a nullement eu pour but ou pour résultat de subordonner l'État égyptien pour sa dette publique au droit matériel et formel contenu dans les codes mixtes, et à la compétence des tribunaux mixtes dans ses rapports avec ses créanciers européens. Elle n'a pas davantage pu limiter le pouvoir souverain de l'État égj^ptien à régler ses finances et ses dettes publiques K En supposant donc

1, L'étude du Docteur Kaufmann de Berlin sur : Le droit internat, et la dette pub. égyp. [Revue de dr. intern. et de législ. comparée, t. XXII (1890) et XXIII (1891)] reposG tout entière sur le principe contraire (Voy. | 8 et s. | 16 et passim). Mais le tracé qu'il donne lui-même des tentatives de règlement de la dette égyptienne par le khédive Ismaïl, nonobstant l'opposition de ses créanciers et des tribunaux, mixtes, est la meilleure réfutation pratique que l'on puisse faire de sa théorie. Cet auteur considère, en effet, comme des faits normaux, pour ne pas dire légitimes, les actes successifs par lesquels le gouvernement égyptien a dû, pour arriver au règlement de ses finances et de ses dettes, abdiquer sa souveraineté intérieure, d'abord au profit de l'Angleterre et de la France (système des contrùleurs-gonéraux, appelé aussi condominium) . puis au profit de toutes les puissances qui ont adhéré à la réforme judiciaire (régime inauguré par la loi de liquidation et les actes ultérieurs). Il trouverait tout aussi naturel que l'on condamnât l'État et le peuple égyptiens à travailler pour le compte de leurs créanciers étrangers jusqu'à l'entier acquit de leurs dettes tout comme les malheureux débiteurs de l'ancienne Rome, ou qu'on plaçât ce pays sous un protectorat européen ei se servant à cet efTet des tribunaux mixtes comme l'ont proposé certains financiers! 'Voy. l'Économiste franc., mars 1878) — M. Kaufmann adopte, d'ailleurs, comme point de départ de sa théorie deux principes qui nous paraissent également erronés, savoir : que les tribunaux mixtes sont des tribunaux internationaux et que la loi qu'ils appliquent est une loi internationale. Pour qu'il en fût ainsi, il faudrait que la réforme judiciaire de 1873 fût issue d'un accord simultané et collectif entre toutes les puissances exerçant une juridiction consulaire en Egypte d'une part, et ce dernier pays de l'autre, et que l'Egypte ne comptât pas plus de représentants dans la magistrature mixte que la puissance la plus favorisée. Il faudrait, en outre, que

COMPÉTENCE RATIONE MAÏERI.F. 123

qu'il réduise le taux d'intérêt de l'une de ces dettes, l'étranger porteur de titres de cette dette ne pourrait pas l'actionner devant les tribunaux mixtes en paiement de la différence entre l'ancien et le nouveau taux en invoquant à son profit l'article 11 du Règlement d'organisation judiciaire; car cet article n'a pu prévoir que les rapports de droit privé qui ont leur fondement dans les codes mixtes ou dans un traité qui engage le gouvernement égyptien. Tels sont les principes du droit public que la cour d'Alexandrie a fini par reconnaître et qu'elle a posés dans un arrêt célèbre

la législation de la réforme ei\t été délibérée ou au moins acceptée collectivement par toutes les parties intéressées. — Il faudrait, enfin, que la Turquie, suzeraine de l'Egypte, fût intervenue dans l'accord international relatif à ces divers objets.

Or personne n'ignore que la réforme judiciaire procède d'accords séparés, contenant parfois des stipulations et des clauses dilTérentes, intervenus entre l'Egypte, simplement autorisée par la Porte Ottomane, et chacune des p;;issances représentées eu Egypte, et que ce pays doit, en principe, fournir la moitié du contingent de la magistrature mixte. Tous les magistrats ?ont d'ailleurs nommés et payés par l'État égyptien et rendent la ju::tice au nom du khédive d'Egypte, Quant au droit contenu dans les codes de la réforme, c'est purement et simplement un droit éqij-ptien ayant pour destination spéciale de régir les rapports de droit privé de nature mixte en attendant qu'il pût, comme le voulaient au début les négociateurs égyptiens, régir les rapports juridiques de tous les iiabitants du territoire sans distinction. Il n'a fait l'objet d'aucune délibération ni d'aucun accord entre les puissances européennes. Si quelques-unes se réservèrent de l'examiner, ce fut uniquement pour s'assurer qu'il ne contenait rien de contraire aux intérêts de leurs nationaux. Pour la manière dont il peut être modifié, le code civil (art. 12) exige que les additions et modifications aient lieu sur la proposition ou l'avis conforme de la magistrature des tribunaux mixtes, cela implique-t-il qu'il ne puisse être changé qu'à la suite à'une entente internationale f — Nullement. Tout ce qu'on peut reprocher au gouvernement égyptien, c'est de ne pas s'être assez souvent servi de cette voie et d'avoir préféré, comme c'est son habitude, recourir directement, à chaque prorogation de la réforme, aux puissances adhérentes, en vue de modifier en même temps que le Règlement organique, les dispositions des codes mixtes. Mais ceci n'implique pas du tout que la législation de la réforme ne puisse être ciiangée qu'à suite d'une entente internationale.

du 22 avril 1880 (affaire Sursok). — Auparavant, et dès le" lendemain même de son installation, la même cour avait, au contraire, dénié au gouvernement égyptien le droit de convertir sa dette flottante en dette consolidée, c'est-à-dire de changer les conditions des engagements de nature privée pris par lui vis-à-vis de ses créanciers européens.

On sait, en effet, que, dès l'année 1876, le gouvernement égyptien ne pouvant plus faire face à ses dettes, fit appel à des financiers anglais et français pour l'aider à sortir d'embarras, en réorganisant ses finances de manière à sauvegarder les droits de lÉtat tout en donnant satisfaction aux légitimes intérêts de ses créanciers. Une des opérations préparatoires à la conversion générale de toutes les dettes égyptiennes que l'on crut nécessaire de faire à l'époque, fut le décret rendu par le khédive, le 6 avril 1876, dont l'article premier prorogeait à trois mois, à partir de leur date, le paiement des bons et assignations devant échoir en avril et en mai 1876. Aussitôt après, unltalien, porteur de bons émis par la Daïra et acceptés par le Trésor, assigna le gouvernement égyptien devant le tribunal mixte d'Alexandrie à l'effet de s'entendre condamner au paiement immédiat, attendu, 1° que ces bons avaient un caractère commercial puisqu'ils avaient la forme de traites, 2° que son droit au paiement des traites à l'échéance était atteint par cet acte administratif pris de sa propre autorité par le gouvernement égyptien (art. 11 Règl. orgi. Le gouvernement se contenta de faire lire une déclaration au tribunal, dans laquelle appelant l'attention des juges sur la gravité du débat porté devant eux, il revendiqua le droit de prendre librement les mesures législatives et d'ordre général, quitte aies débattre avec les représentants des puissances, si elles portent atteinte aux droits de leurs sujets. Il ajoutait qu'on ne pouvait évidemment pas considérer comme de simples mesures administratives, portant violation de droits individuels, les décrets des 6 avril et 7 mai 1876, le

COMPÉTENCE RATTONE MATERI.E. 125

premier prorogeant les échéances, le second unifiant toutes les dettes antérieures de IKtat '. — Faisant droit à cette déclaration, le tribunal se déclara incompétent à connaître de l'alïaire. Mais, sur l'appel formé par le créancier, la cour d'Alexandrie retint sa compétence, et déclara que le décret par lequel le khédive avait prorogé les échéances de la dette publique ne devait pas être appliqué comme loi capable de modifier' ou d'atténuer l'empire des codes, par cela même qu'il n'avait pas été rendu dans les conditions de l'article 12 du code civil, c'est-à-dire du consentement des puissances qui ont participé à la réforme judiciaire ou bien sur la proposition où l'avis conforme du corps de la magistrature mixte (arrêt du 3 mai 1876, affaire César Garpi). — A la suite de cette grave décision, le gouvernement adressa une circulaire aux représentants des puissances dans laquelle il se plaignit des empiétements de la magistrature dans ce domaine dont les négociateurs de la rt'' forme avaient entendu lui fermer l'iiccès -. Malgré ces protestations la cour ne voulut rien changera sa jurisprudence, et affirma les mêmes principes dans les nombreux cas semblables qui lui furent soumis. En conséquence, les mesures prises par le gouvernement égyptien dans ses décrets de mai et de novembre 1876, dans le but de réorganiser sa situation financière, furent déclarées non applica-

\. On peut trouver cette déclaration dans un article de M. G. Charmes sur : La réf. jud'ic. Revue des Deux Mondes, 15 nov. 1880, p. 299.

2. Le passage principal de celte circulaire est également rapporté par M. Charmes, l. l. Ce publiciste explique fort bien qu'elle ne produisit aucun effet parce que les difficultés financières dans lesquelles se débattait alors le gouvernement égyptien avaient indisposé tout le monde contre lui, et que la cour se sentait soutenue par les colonies et ne craignait pas d'être désavouée par les gouvernements européens qui s'opposaient de toute leur force aux mesures financières du khédive {Ibidem, p. 301). Plus tard, quand la France et l'Angleterre prirent en main la direction des affaires financières et politiques de l'Egypte, elles sentirent alors toute l'incommodité d'une résistance à laquelle elles avaient eu, tout d'abord, le tort d'acquiescer.

bles aux étrangers. Les arrangements financiers proposés par MM. Goschen et Joubert n'eurent aucun caractère légal aux yeux des tribunaux mixtes, et c'est tout au plus s'ils leur reconnurent le caractère d'un contrat civil ordinaire passé entre le gouvernement égyptien et ceux de ses créanciers qui acceptèrent expressément ou tacitement la conversion de leurs titres '. Plus tard, quand il devint incontestable que les intérêts fixés par Goschen-et Joubert étaient trop élevés et que, sur la proposition de la Commission internationale supérieure d'enquête, le khédive voulut en opérer la réduction, on se hearta à l'obstacle d'illégalité. Lorsque, enfin, se conformant aux conclusions de la même commission, le khédive fit cession à l'État, en son nom et en celui des membres de sa famille, de biens domaniaux qui devaient, aux termes mêmes de la donation, servir de gage à un nouvel emprunt destiné à solder l'ensemble de la dette flottante (Décret 26 oct. 1878), la cour d'Alexandrie refusa d'annuler les hypothèques inscrites sur ces biens, postérieurement à la donation, par des créanciers porteurs de jugements rendus contre le khédive. Il fallut qu'un décret approuvé par tous les États qui ont adhéré à la réforme judiciaire vint déclarer que ces biens étaient insaisissables et rentraient dans le domaine public de l'État;(Décret 13 nov. d879).

Ce fut ainsi que le règlement de la dette consolidée et surtout celui de la dette flottante, lors de la crise financière de l'Egypte, furent entravés par les tribunaux mixtes qui prétendirent les soumettre aux règles du droit privé contenues dans les codes et qui influèrent, par là même, puissamment sur les futures destinées politiques de ce pays.

La situation aurait été autrement déplorable pour le gouvernement égyptien, si la cour d'appel mixte n'avait

1. Trib. du Caire, 2 mars 1878. Charmes, Ibid. C'était une application tout à fait abusive des- règles du droit privé sur les obligations en une matière où il faut les laisser absolument de côté.

COMPETENCE RATIONE MATERI.E. 127

rejeté la possibilité de l'exécution forcée des jugements obtenus contre l'État dans les cas nombreux où ce dernier ne voulut ou ne put les exécuter volontairement '.

Il fallut pour mettre fin à une situation aussi critique pour tout le monde une entente avec les puissances ({ui ont participé à la réforme judiciaire. L'arrêt précité du 22 avril 1880. qui décide que les décrets des 7 mai et 18 novembre 1876, réduisant le taux des intérêts de la dette publique, échappent à l'appréciation des tribunaux mixtes en vertu de l'article 11 et ont été rendus par le khédive dans la plénitude de son pouvoir gouvernemental, arrivait trop tard. 11 paraissait d'ailleurs réserver les principes déjà admis parles tribunaux mixtes touchant la prétendue violation apportée par le décret du 6 avril 1876 aux droits acquis des créanciers. D'un autre côté, le khédive ayant tenté par un décret du 22 avril 1879 de régler, sponte sua, la situation financière de l'Egypte, l'Allemagne, d'abord, puis toutes les grandes puissances protestèrent contre ce décret et déclarèrent le tenir pour non avenu en ce qui concernait les droits de leurs sujets et la compétence des tribunaux mixtes. La France et l'Angleterre allèrent plus loin et obtinrent que le khédive Ismaïl abdiquât.

Dès ce moment, le gouvernement égyptien ne se sentit plus maître, ni en droit ni en fait, de régler^, de sa propre autorité, sa situation financière. On le traita comme un particulier en déconfiture ou en faillite et ion régla désormais ses finances sans lui.