III. Le khédive Tewfik Pacha institua, aussitôt après

1. Arrêt du 7 févr. 1878. Un peu plus lard, la cour admit que l'exécution forcée pouvait avoir lieu sur le douiaino privé (arrêts 15 juin 1878; 1" mai 1879). Mais elle persista toujours à refuser l'exécution forcée sur les deniers déposés dans les caisses de l'Etat ou entre les mains de tiers pour le compte de l'Etat (arrêts lii févr. 1877; 7 févr. 1878; 12 août 1879. Trib. du Caire, 3 mars 1877, Clunct, 1878, p. 17C et suiv.).

son avènement, une commission dans laquelle furent re présentées l'Allemagne, l'Autricbe-Hongrie, la France, la Grande-Bretagne et l'Italie. Cette commission, qui s'inspira beaucoup des dispositions du droit commercial sur la faillite, réorganisa de fond en comble les finances de l'Egypte. Elle élabora, à cet effet, un règlement que le khédive promulgua le 17 juillet 1880. Ce règlement qui forme, en quelque sorte, le code de la dette publique égyptienne est connu sous le nom de « loi de liquidation. » Il fut accepté d'avance par les États représentés dans la commission, puis successivement reconnu par tous les États qui ont adhéré à la réforme judiciaire de 1875. Il fut, en conséquence, déclaré obligatoire pour tous les créanciers du gouvernement égyptien sans distinction de nationalité, et applicable par les tribunaux mixtes (art. 98 de la loi de liquid.). La loi de liquidation éteignit entièrement la dette flottante égyptienne qui existait alors, c'est-à-dire toutes les dettes de l'État qui n'avaient pas leur source dans un emprunt public émis en Europe ou en Egypte, y compris celles qui avaient été établies par des décisions judiciaires (art. 66) ^

La loi de liquidation assit sur une base internationale la Commission ou Caisse de la Dette publique déjà organisée par un décret du 2 mai 1876, et chargée du service de la dette consolidée égyptienne qui se divise en privilégiée, unifiée et, depuis 1885, en emprunt garanti par les puissances. Cette commission, qu'on a comparée au syndic à la faillite d'un particulier ', se compose d'un membre

1. Les créanciers qui n'avaient ni gages ni privilèges particuliers furent payés trente p. c. en espèces et soixante-dix p. c. en obligations de la nouvelle dette privilégiée. Ceux dont les créances ne dépassaient pas vingt livres sterling furent entièrement payés en espèces.

2. Il ne faut pas perdre de vue qu'elle agit tant dans l'intérêt des créanciers que dans celui du débiteur; ce qui lui donne une personnalité à part et indépendante, ainsi que le disait la chambre spéciale du tribunal mixte d'Alexandrie dans un jugement du 9 févr. 1887, cité par Kaufmann, op. cit. % 40.

COMPETENCE RATIONE MATERI^. 129

appartenant à chacune des grandes puissances européennes, tous nommés par le khédive sur la désignation de leurs gouvernements respectifs. Elle doit rester en fonction jusqu'à l'entière extinction de la dette consolidée. Elle est non seulement chargée du service de la dette consolidée mais munie d'un droit de contrôle et de surveillance très important sur l'administration financière générale de l'État égyptien. C'est ainsi que le gouvernement ne peut conclure de nouvel emprunt sans son autorisation (art. 37 loi de liqui l.), qu'il ne peut porter, sans son acquiescement^, dans aucun des impôts ou revenus donnés en gage aux créanciers de la dette consolidée ', des modifications qui pourraient avoir pour effet d'en diminuer le rendement (art. 39); qu'il est tenu de lui remettre les excédents des revenus non engagés au service de la dette, etc., etc -.

La loi de liquidation a également investi la commission ou caisse d? la dette publique du droit de représenter et de faire valoir, au besoin, en justice les droits collectifs des créanciers de la dette dont elle a la gestion ^ L'arti-

1. Les revenus engagés sont : 1» les produits nets des chemins de fer de l'État, ceux des télégraphes et du port d'Alexandrie; 2» les douanes et les droits sur l'importation du tabac; 3» les revenus des quatre provinces de (iarbieli, Menoufieh, Béhéia et Siout ù l'exception de l'impôt sur le sol.

2. Décret khédiv. 27 juill. 1883. art. 20. Ses attributions ont été encore étendues par des actes postérieurs à la loi de liquidation comme le décret du 12 juillet 1888 sur la constitution d'un fonds de réserve, celui du 14 juin 1889 sur l'emploi de certains crédits pour travaux publics. Voy. Kaufmann, op. cit. § 40.

3. Les droits collectif.s et les droits individuels des créanciers de la dette égyptienne consolidée ont été définis et exposés en détail par M. Kaufmann dans son étude déjà citée § 39. On relève parmi les droits collectifs : 1» droit pour les créanciers à ce que certains revenus de l'État égyptien soient affectés en première ligne au paiement des coupons d'intérêt de la dette et à celui des obligations sorties au tirage; 2» un privilège sur une annuité fixe do 180.000 livres égyp. à prélever sur les ressources générales de l'État et garantie spécialement sur les revenus du service des octrois de la ville du Caire; 30 droit à ce que les revenus affectés ù la dette soient complétés, en cas d'insuffisance, à l'aide du fonds do réserve dépo.sé :\ la Caisse et,

cle 38 de la loi dit à ce sujet : « Les commissaires de la dette, représentants légaux des porteurs de titres, auront qualité pour poursuivre devant les tribunaux de la réforme contre l'administration financière représentée par notre ministre des finances, l'exécution des dispositions concernant les affectations des revenus, les taux d'intérêt des dettes, la garantie du Trésor, et généralement toutes les obligations qui incombent à notre gouvernement, en vertu de la présente loi, à l'égard du service des dettes privilégiée et unifiée *. »

au besoin, à l'aide des ressources générales de l'État; 4<> droit à ce que les prescriptions relatives au paiement de l'intérêt des dettes soient observées quant à la date de l'échéance, au lieu du paiement et à la monnaie dans laquelle il doit se faire; 5» idem pour les prescriptions qui règlent l'amortissement des dettes par rachat en bourse ou tirage au sort. — Les droits individuels de chaque créancier portent sur le paiement des intérêts échus et sur celui des titres sortis au tirage. Nous ne pensons pas, contrairement à M. Kaufmann, que les tribunaux mixtes aient compétence, même après la loi de liquidation, pour statuer sur ces droits individuels, car ils procèdent d'emprunts publics et non pas de contrats particuliers passés par l'État en vue de réaliser un acte de sa vie privée.

1, L'article 6 du décret du 27 juillet lS8o a étendu ces prescriptions à l'emprunt garanti. Cf. décret du 2 mai 187G, art. 4 : (( Les actions qu'au nom et dans l'iotérét des créanciers, en grande partie étrangers, la Caisse et, pour elle, ses directeurs croiront avoir à exercer contre l'administration financière représentée par le ministre des finances, pour ce qui concerne la tutelle des garanties de la dette que nous avons conliée à la direction de ladite Caisse, seront portées, dans les termes de leur juridiction, devant les nouveaux tribunaux qui, suivant l'accord établi avec les puissances, ont été institués en Egypte. » On peut critiquer cette disposition d'abord au point de vue de la forme : les actions de toute nature que la Caisse pouvait exercer contre le gouvernement, — par exemple pour l'obliger à lui fournir des comptes mensuels ou semestriels de l'état de certains revenus, pour l'obliger à ne pas détourner de leur destination les fonds afifectès en garantie de la dette, — n'étaient pas toutes, il s'en faut de beaucoup, des droits civils privés, « rentrant dans les termes de la juridictio7i des tribunaux mixtes. » Au point de vue du fond : le décret créait un cas de représentation en dehors des règles du droit civil qu'appliquent les tribunaux mixtes; car les commissaires de la Caisse n'étaient et ne pouvaient être ni nommés par les créanciers,

COMPÉTENCE RATIONE MATERIiE- 131

Par cette disposition, la loi de liquidation a légitimé et étendu la juridiction des tribunaux mixtes en matière financière. Elle a constitué ces tribunaux en cours de justice administrative, chargées de statuer sur toutes les difficultés qui peuvent naître du service de la dette consolidée, et d'assurer leur protection à toutes les obligations d'un caractère civil ou administratif assumées par le gouvernement égyptien au profit des créanciers nantis des titres de cette dette. La représentation légale de ceux-ci est dévolue à la Caisse qui a qualité pour exercer tous les droits qui intéressent collectivement tous les créanciers de la dette, à quelque nationalité qu'ils appartiennent. Il y a là un cas de représentation qui est une pure création delà loi, qui ne correspond pas du tout aux règles du droit privé sur la représentation. — Les actions intentées par la Caisse doivent, aux termes de la loi, être dirigées contre le ministre des finances qui représente l'administration financière de l'Egypte. Le tribunal compétent en première instance est celui du Caire, siège de cette administration.

La loi de liquidation a eu pour efl"et évident d'étendre

ni révocables à leur gré. Quelques-uns, les commissaires italien et autrichien, ne représentaient en fait personne : car les titres de la dette consolidée égyptienne ne sont répandus ni en Italie ni en Autriche. Tous les commissaires représentaient d'ailleurs autant les intérêts et les droits de l'Egypte que ceux de ses créanciers. En outre, le gouvernement égyptien n'avait nullement qualité pour attribuer, de sa propre autorité, comp Uence aux tribunaux mixtes dans les difficultés à naître entre lui et les prétendus mandataires de ses créancier.s, en une matière que le Règlement organique et les codes de la réforme n'avaient pas prévue et ne pouvaient pas prévoir : celle du règlement de sa faillite. On ne saurait, par suito, adhérer au jugement du 2 mars 1878 par lequel le tribunal du Caire s'est reconnu compétent sur la requête de la Caisse, et a condamné le gouvernement à communiquer aux commissaires de celle-ci les comptes mensuels de tontes lus administrations qui encaissaient tout ou partie des revenus engagés. On doit tenir également pour irréguliers tous les jugements rendus, avant la loi de liquidation, par les tribunaux mixtes dans les instances soulevées par la Caisse contre le gouvernement. Comparez Kaufmann, /. cit. § 19.

la juridiction des tribunaux mixtes bien au delà des limites du droit privé dans lesquelles avaient voulu la placer les négociateurs de la réforme de 1875. Cette extension de compétence vient ajouter à l'importance déjà grande de ces tribunaux d'exception K On comprend, toutefois, qu'il n'y ait pas souvent lieu pour eux d"exercer leur juridiction en une pareille matière ; car une action dirigée par la caisse de la dette publique contre le ministre égyptien des finances suppose une situation anormale, tendue, une véritable latte entre les pouvoirs publics de l'Egypte. La pratique nous offre cependant un cas de poursuite intéressant qui s'est produit depuis la loi de liquidation.

Vers la fin de 1884, à la suite des malheurs publics dont l'Egypte avait été affligée pendant les précédentes années, le gouvernement égyptien se trouva de nouveau dans une situation financière très embarrassée. Le 18 septembre (le cette année, le ministre des finances, s'autorisant d'une décision conforme du Conseil des ministres, enjoignit aux percepteurs des recettes des provinces et des administrations engagées de ne verser à la caisse de la dette publique que les sommes nécessaires pour couvrir l'annuité de la dette privilégiée et les coupons d'intérêt delà dette unifiée. Le surplus devait rentrer dans les caisses du Trésor, contrairement à la loi de liquidation qui exigeait le versement de la totalité de toutes ces sommes entre les mains de la caisse de la dette. — Sur l'action que la commission delidite caisse crut, alors, devoir intenter au ministre des finances en remboursement des sommes manquantes et indûment encaissées par le Trésor, le tribunal du Caire condamna le gouvernement à les restituer avec intérêt -. — Dans l'espèce, la commission ne

1. Le décret organique des tribunaux indigènes (14 juin 1883) art. 16, exclut, par contre, de la compétence de ces tribunaux les contestations relatives à la dette publique.

2. Jugem. du 9 déc. 1884 reproduit dans le compte-rendu de la Caisse pour cette année.

COMPETENCE RATIONE MATEUI.E. 133

se borna pas à mettre en cause le ministre des finances; elle assigna également le président du Conseil des ministres et les fonctionnaires préposés aux recettes qui avaient obéi aux ordres du ministre des finances parce qu'ils avaient contrevenu à une obligation directe qui leur incombait de parla loi de liquidation '. Le tribunal du Caire alla plus loin dans son jugement ; il déclara qu'indépendamment de tout rapport contractuel, les parties poursuivies s'étaient rendues coupables d'un quasi délit en ce que leurs agissements, contraires à la loi, avaient causé aux créanciers de la dette consolidée un préjudice dont elles leur devaient réparation. C'était une application abusive des règles du droit privé en cette matière qui doit, pensons-nous, être exclusivement régie par les lois spéciales et formelles qui s'y réfèrent. Quoi qu'il en soit, l'affaire n'eut pas de suite; car elle était encore pendante en appel, lorsque la convention financière internationale du 18 mars 1885 en enleva expressément la connaissance aux tribunaux mixtes.

Il est, en etïet, convenu, depuis la loi de liquidation que le gouvernement égyptien ne peut plus toucher à l'organisation de sa dette consolidée ou aux droits des créanciers de cette dette sans l'assentiment des quatorze États signataires de la réforme -. C'est seulement à ce prix que ses décisions en matière financière peuvent être juridiquement obligatoires pour les Européens et les tribunaux

1. L'art. 30 do cette loi maintient l'art. 2, al. 1" du décret du 2 mai 1876 qui ohlirje les fonctionnaires préposés aux recettes engagées de les remettre à la Caisse de la dette publique, considérée, à ce point de vue, comme « une caisse, spéciale du Trésor »; et cela, nonobstant tous ordres contraires émanés des ordonnateurs des dépenses de l'Élat.

2. Pour les mesures peu importantes, il peut suffire, et il a suftl quelquefois en pratique, d'avoir l'assentiment des grandes puissances. On comprend, en effet, que la Caisse de la dette (lui est seule à représenter les droits des créanciers ne songe gnoro à réclamer quand les puissances, qui en ont indirectement nommé les commissaires, ont donné leur ui>prubatiuu. Kaufinann, op. cil. '§, oG, note.

13i CHAPITRE DEUXIÈME. — SECTION V.

mixtes. On a vu, depuis lors, que le décret du 27 juillet 1885, autorisant un nouvel emprunt et quelques remaniements reconnus nécessaires dans l'état de choses existant, a dû être accepté par les puissances et reconnu obligatoire pour les tribunaux mixtes. De même, le récent décret du 6 juin 1890, portant conversion d'une partie de la dette consolidée, a été rendu avec l'assentiment des grandes puissances qui se sont obligées à le porter en commun à la connaissance des autres États participants à la réforme, en les invitant à y adhérer.

La liberté du gouvernement égyptien n'a pas été seulement enchaînée pour tout ce qui touche de près ou de loin à la dette consolidée ; la loi de liquidation et les actes internationaux postérieurs lui ont fixé un budget qu'il ne peut dépasser sans l'assentiment des puissances (art. 16 loi de liquid., 18 décr. 27 juillet 1885). S'il venait à manquer à l'une quelconque des obligations que lui imposent ces multiples accords internationaux, la commission de la dette publique pourrait l'actionner devant les tribunaux mixtes qui sont légalement compétents pour le juger et le condamner. — Il y a bien d'autres Umitations qui ont été apportées à la souveraineté intérieure de l'Egypte, d'abord en matière financière, puis, par contre coup, dans toutes les branches de l'administration publique de ce pays, par les règlements financiers que les États européens lui ont imposés. Ceci justifie amplement, croyonsnous, ce que nous disions tantôt qu'il est impossible, en fait, d'imposer à un État les règles du droit privé en matière de faillite, sans lui enlever du même coup son autonomie, sans détruire sa souveraineté. Or rien n'est évidemment plus contraire à la raison et au droit public international que d'asservir un État parce qu'il ne fait pas honneur à ses dettes extérieures quand, depuis des siècles, la servitude pour dettes a disparu des législations de tous les peuples barbares ou civilisés.

Pour achever ce qui concerne la compétence des tribu-

COMPÉTENCE RATIONE MATERI.E. 135

naux mixtes dans les questions financières, il nous reste à parler d'une autre catégorie de dettes publiques égyptiennes, indépendantes de la dette consolidée et de la Gais>;e de cette dette dont il a été question jusqu'ici.

IV. On a déj<à dit que le khédive Ismail avait cédé à l'État, en octobre 1878, en son nom personnel et en celui des membres de sa famille, une masse importante do biens domaniaux pour servir de garantie à un emprunt destiné à éteindre la dette flottante. L'emprunt fut émis en vertu d'un contrat conclu avec les maisons Rotiischild do Paris et de Londres. Hypothèque leur fut consentie sur les domaines en question, au grcflfo'du tribunal mixte du Caire, le premier février 1879, et réf,'ulièrement inscrite aux greffes compétents les 2 et 3 février de la môme année K Une commission composée d'un égyptien, d'un anglais et d'un français, ces deux derniers, nommés par le khédive sur la présentation de leurs gouvernements, fut chargée d'administrer les domaines et d'en remettre les revenus aux Rothschild qui avaient le service do l'emprunt. Ce service était, par conséquent, indépendant de celui de la dette consolidée confié cà la Caisse. La loi de liquidation lui a maintenu ce caractère indépendant.

Mais les mêmes raisons qui, avant celte loi, s'opposaient à ce que la Caisse de la dette publique eût légalement qualité pour représenter les créanciers île 1 1 dette consolidée dans l'exercice de tous leurs droits collectifs, font jusqu'à présent que la commission des domaines n'a qualité que pour représenter les Rothschild. C'est seule-

1. Cette hypothèque était nulle à plusieurs points de vue. Pour ne parler que de celui du droit civil, ce n'était pas seulement au nom des PiOthscliild qui avaient émis les titres de l'emprunt, mais au nom des preneurs de ces titres, des créanciers que l'inscription devait se faire. Or cette inscription était en fait impossible puisque les titres, nécessaii'cment en nombre considérable, étaient au porteur. Le décret du lo iiov. 1879, qui a force iiiteriiationalo, a, quand même, considéré l'hypotiieque comme valablu.

ment indirectement et en tant que ceux-ci ont été investis, par les accords intervenus entre eux et l'État égyptien, des droits appartenant à tous les souscripteurs de l'emprunt domanial, que la commission des domaines peut faire valoir en justice les doits desdits souscripteurs. Encore cette représentation indirecte n'est-elle valable et admissible que dans les cas où des actes internationaux, tels que le décret du 15 novembre 1879 et certaines dispositions de la loi de liquidation ou des actes ultérieurs, l'ont reconnue et sanctionnée. On n'a pas, en effet, pour la commission des domaines un texte général, tel que l'article 38 de la loi de liquidation, qui la munisse, à l'égal de la Caisse de la dette publique, d'un droit de représentation générale, et qui rende les tribunaux mixtes compétents pour statuer sur toutes les. actions qui peuvent naître à l'occasion de l'emprunt domanial, quelle que soit la nature civile ou administrative de ces actions K — Mais, dans les limites où la commission des domaines peut faire valoir les droits appartenant aux créanciers de l'emprunt domanial, il faut reconnaître qu'elle est toujours justiciable des tribunaux de la réforme. — On a objecté à cette solution que l'administration des domaines est ni plus ni moins une administration égyptienne. A ce titre, on doit lui faire application de l'article 10 du Règlement d'organisation judiciaire qui limite formellement la compétence des tribunaux mixtes aux seules contestations qui s'élèvent entre les administrations égyptiennes et des étrangers. En l'absence d'une disposition contraire, telle que l'article 38 de la loi de liquidation, il faudrait donc décider que la commission des domaines dépend, dans ses procès avec des

1. Ainsi, par exemple, la commission des domaines n'aurait pas qualité pour actionner le gouvernement égyptien en paiement des revenus de la province de Keneh qui ont été subsidiairement aiïectés en garantie de l'emprunt domanial, parce qu'il ne s'agit point là d'im droit civil rentrant dans la sphère de compétence des tribunaux mixtes. Cf. Kaufmann. § 45.

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indigènes, des tribunaux locaux et des lois qu'ils appliquent. — Le triljunal du Caire ne s'est pas arrêté devant ces objections et la cour d'Alexandrie, bien qu'admettant que la commission des domaines est une administration publique, a, sur appel, confirmé la manière de voir du tribunal du Caire (arrêt du 12 mai 1881). Le tribunal et la cour insistent cependant sur un considérant que nous ne pouvons pas approuver : l'existence d'intérêts mixtes dans la cause, intérêts représentés par la commission des domaines et dont le règlement judiciaire ne saurait dépendre que des tribunaux mixtes. Nous avons déjà combattu cette théorie de l'intérêt mixte que nous croyons dépourvue de fondement légal ou juridique ^ — La compétence procède, dans notre cas, tout simplement de ce que la commission représente légalement les Rothschild et, dans une certaine mesure, tous les créanciers étrangers qui ont souscrit l'emprunt domanial. Les instances où la commission intervient sont par suite et nécessairement des instances mixtes et doivent, comme telles, se dérouler devant les tribunaux de la réforme.

Les mêmes principes s'appliquent à une autre administration de l'État : celle qui, dans l'intérêt des créanciers nantis do titres de la Daïra Sanieh, administre les biens compris sous cette dénomination, et représente légalement les droits collectifs de ces créanciers.

V. Aux termes d'un contrat intervenu le 12 juillet 1877 entre le gouvernement égyptien et les représentants de certains groupes de ses créanciers, toutes les dettes des daïras du khédive durent être fondues en une seule dette consolidée appelée « dette générale do la Daïra Sanieh ». Cette dette fut garantie par une hypothèque sur les biens des dairas et par une délégation sur les revenus de ces biens. Survint la loi du 17 juillet 1880 qui déclara les biens des