V. suprà, p

§111 Étendue des réquisitions.

I. — Limite imposée aux réquisitions. — Pour que la répartition soit équitable, il faut qu'elle ne dépasse pas les moyens de celui qui la subit, c'est-à-dire qu'elle soit en proportion, non seulement avec les ressources existant sur le territoire communal^ mais aussi avec celles de chacun des habitants qui y sont soumis. La réquisition ne sera donc pas illimitée. Hais comment déterminer le maximum qai ne devra pas être dépassé ?

L'article 9 du projet du Gouvernement, repoussant le système allemand d'après lequel, si les objets requis ne se trouvent pas dans la localité, la commune doit se les procurer ailleurs à ses frais, avait déjà décidé que < les réquisitions exercées sur une commune ne doivent pas dépasser les ressources qui existent sur son territoire. » La règle parut excessive, car elle obligeait les habitants à livrer tout ce qu'ils possédaient, sans se réserver rien pour eux-mêmes en attendant le moment où ils pourraient remplacer chez eux les denrées livrées. En cas d'interruption des communications, il en serait résulté une grande gène dans l'approvisionnement de la localité, et les habitants,craignant une disette momentanée pour l'avenir, n'auraientpas manqué de dissimuler une partie de leurs provisions,d'où une entrave dans l'exécution souvent urgente de la réquisition. Aussi le législateur a-t-il adopté cette formule plus large de l'article 19, § 2, de la loi du 3 juillet 1877 : c Les réquisitions exercées sur une commune ne doivent porter que sur les ressources qui y existent, sans pouvoir les absorber complètement. »

Il est évident que le texte de ce paragraphe pouvait donner matière à des difficultés. Comme le faisait remarquer le rapport à la Chambre des Députés, d'un côté, en effet, un officier, sur des renseignements erronés, pouvait faire une demande excessive. D'autre part, désireux de ménager outre mesure ses administrés, un maire

pouvait dissimuler les ressources de sa commune, prétexter sans raison que celle-ci ne saurait sufRre à la réquisition. Il appartenait au règlement d'administration publique d'indiquer la marche à suivre pour éviter ces conflits, et de fixer nettement les moyens d'engager la responsabilité de celui qui persévérerait dans une demande exagérée, comme de celui qui maintiendrait un refus déraisonnable (1). Les articles 37 et 38 du décret du 2 août 1877 ont, dans cette pensée, établi les règles suivantes :

€ Si le maire déclare que les quantités requises excèdent les ressources de sa commune, il doit d'abord livrer toutes les prestations qu'il lui est possible de fournir, VautoHté militaire peut toujours, dans ce cas, faire procéder à des vérifications. — Lorsque celle-ci trouve des denrées qui ont été indûment refusées, elle s'en empare même par la force, et signale le fait à C autorité judiciaire^ > (Art. 37.)

€ Ne sont pas considérés comme prestations disponibles ou comme fowmitures susceptibles d^étre réquisitionnées :

i* Les vivres destinés à Valimentation d'une famille et ne dépassant pas sa consommation pendant trois jours;

2® Les grains ou autres denrées alimentaires qui se trouvent dans un établissement agricole, industriel ou autre, et ne dépassent 'pas la consommation de huit jours;

3^ Les fourrages qui se trouvent chez un cultivateur et ne dépassent pas la consommation de ses bestiaux pendant quinze jours. » (Art. 3.)

Le décret se montre donc bien respectueux des intérêts privés. Toutefois» en cherchant à les ménager n'a-t-il pas dépassé le but que la loi s'était proposé?

Si on le considérait comme une règle sans exception, nous inclinerions à le croire. Il est en effet telle circonstance critique à la guerre, qu'un article de règlement peut difficilement prévoir, et oix l'action du chef militaire ne doit pas être gênée par une règle trop absolue. A notre avis, il eût été préférable que l'article 38 du décret admît expressément un tempérament à ses dispositions pour le cas d'impérieuse nécessité, en laissant alors au commandement le soin d'appliquer, suivant son appréciation et sous sa responsabilité propre, le principe de l'article 19» § 2, de la loi : « la réquisition ne doit porter que sur les ressources de la commune sans pouvoir les absor-

l.V. Rapport à la Chambre, loc, cit., p. 64S2.

ber complètement.» A défaut d'une réserve expresse dans TarticleSS dudécret,nous nous demandons même si les exceptions. pour les cas de nécessité absolue^ ne sont pas implicitement contenues dans cet article, dont la stricte exécution pourrait, dans des circonstances graves, être très nuisible à Taction prompte de Tarmée. L'article 38 du décret a voulu développer la pensée exprimée par le législateur dans Tarticle 19^ § % de la loi du 3 juillet 1877. Or, rien n'indique qu'en votant cet article^ le législateur ait voulu limiter, d'une manière aussi rigoureuse que le fait le règlement, la liberté du chef militaire dans toutes les circonstances sans exception. Pourquoi ne pas permettre à l'autorité militaire de ne laisser à la population qu'un ou deux jours de vivres au lieu de trois par exemple, ou huit ou dix jours de fourrages au lieu de quinze pour les bestiaux, si la rapidité et Tissue heureuse des opérations ne comportent pas la possibilité de ménager, dans la mesure indiquée par l'article 38 du règlement,les ressources de la population et d'attendre l'arrivée de denrées venant des convois relégués en arrière ou d'autres localités éloignées. Ce serait donner à l'ennemi, qui ne serait pas lié par les mêmes obligations sur le territoire occupé par lui, un avantage par trop grand sur nous.

Remarquons d'ailleurs que le législateur a évité à dessein de poser une règle précise dans la loi. Il a bien montré qu'il entendait laisser une certaine latitude dans l'application de Tarticle 19, § 2. Nous estimons donc que l'article 38 du décret irait au delà de ses intentions, s'il était suivi rigoureusement en toute occasion, et autrement que comme une règle générale faite pour presque toutes les circonstances^ sauf le cas dHmpérieuse nécessité où l'intérêt de la défense nationale obligerait absolument d'y déroger.

II. Zones de réquisition. — Le commandement appréciera, d'après les données qui précèdent, l'étendue de la réquisition dont il pourra frapper une localité; il affectera, aux difiFérents corps, des zones d'action, afin d'éviter les charges excessives et les embarras résultant de concours différents d'attribution.

C'est ainsi que, d'après l'article i05 du décret du 26 octobre 1883 sur le service desarmées en campagne,article relatif à l'alimentation : « Le général en chef assigne à chaque général commandant de corps d'armée la zone dans laquelle il peut exercer des réquisitions

pour l'alimentation de ses troupes ; celui-ci opère de même pour les divisions et corps non endivisionnés placés sous ses ordres.» De même, les articles 28 et 38 de l'instruction du 30 août 1885, sur le service de ralimentation en temps de guerre, disposent que, dans les périodes des opérations activés, le général commandant le corps d'armée et les généraux commandant les divisions prescrivent dans leurs ordres journaliers d'alimentation < la répartition des réquitions faites pour l'ensemble du corps d'armée ou de la division, — les zones d'alimentation et la réserve des localités au senâce de Tin* tendance.» (Art. 28.) — «Dans la zone des cantonnements^les officiers d'approvisionnement des divers corps de troupe et quartiers généraux doivent opérer sur des points déterminés et distincts, afin de ne pas entraver réciproquement leurs opérations et de répartir le plus également possible les charges à imposer aux diverses localités.

— Pour arriver à ce résultat, les généraux commandant les corps d'armée, les divisions et les brigades, en même temps qu'ils assignent aux troupes leurs cantonnements ou leurs bivouacs^ indiquent chaque jour par l'ordre particulier (art. 28) au commandant de chaque unité la zone d'action qui lui est assignée et dans laquelle celleci devra opérer seule, si les ressources du pays doivent être exploitées.

— En principe, cette zone d*action est limitée aux cantonnements eux-mêmes, s'ils sont suffisamment espacés ; si, au contraire, les cantonnements sont serrés, si les localités occupées ne présentent pas de ressources, la zone d'action peut s'étendre en arrière des lignes, sur les flancs et même sur le front des positions. — Les fonctionnaires de l'intendance reçoivent toujours un avis précis et détaillé des zones attribuées à chaque unité. — Les ordres des généraux commandant les corps d'armée et les divisions déterminent aussi , quand il y a lieu, les zones dont l'exploitation est réservée aux services administratifs. > (Art. 38, ibid., art. il de l'instruction du 12 avril 1889.)

C'est dans le même ordre d'idées, que l'article 92 du règlement du 20 novembre 1889,surle service des étapes, établit que : « à moins de dispositions contraires, la zone d'un commandement d'étapes s'étend le long des routes d'étapes jusqu'à moitié chemin des gîtes voisins, et dans le sens transversal, jusqu'à la limite où Faction du commandement peut s'exercer utilement. >

§1V Répartition de la réquisition entre les habitants,

L— Répartition par les soins de V autorité municipale.

A. — Autorité chargée de la répartition.

Le maire est le principal agent d'exécution de la réquisition : toutefois si on rayait laisséprocéder seul & la répartition, on lui aurait créé une situation très délicate.

La réunion du conseil municipal, avec adjonction des plus imposés, était en 1877 le mode le plus sûr et le plus équitable pour la répartition de celte véritable contribution extraordinaire, c Mais» en matière de réquisitions, la célérité a la 'plus grande importance ; il eût fallu beaucoup de temps pour réunir cette assemblée, et le nombre même de ses membres eût rendu la délibération bien lente. On a donc pensé qu'il fallait choisir un mode intermédiaire, et faire assister le maire (sauf le cas de force majeure ou d'extrême urgence) de deux membres du conseil municipal dans Tordre du tableau, et de deux des habitants les plus imposés de la commune. Cette commission présente toutes les garanties désirables d'impartialité ; elle pourra presque toujours être réunie; car, on ne saurait douter que le maire fasse les plus grands eflforts,pour ne pas être obligé de procéder tout seul et sans ces auxiliaires si utiles à une mission délicate (1).»

Ces motifs ont déterminé l'adoption des deux principes suivants édictés par les articles 20, Ç 1, de la loi et 39, § i, du décret de 1877 savoir :

<Xe maire ^assisté, sauf le cas de force majeure ou d'extrême urgence^ de deux membres du conseil municipal appelés dans Vordre du tableau^

1. V. Rapport à la Chambre des Députés, loc* cit.^ p« 6482, Comp, exposé des motifs, loc, ct7., p. 2736.

et de deux des habitants les plus imposés de la commune, répartit les prestations exigées entre les habitants et les contribuables^ alors même que ceux-ci n'habitent pas la commune et n'y sont pas représentés, > (Art. 20, §1, de la loi.) « Lorsque le maire reçoit une i*équisition,il convoque, sau fie cas d'ex-

•trême urgence, deux des membres du conseil municipal et deux des plus imposés dans Vordre du tableau, en laissant de côté ceux qui habitent loin du centre de la commune, » (Art. 39, § 1, du décret.) En raison de la rapidité exigée par le recouvrement des objets

^quis, le maire ne pouvait ôtre contraint d'attendre indéfiniment 1 arrivée des conseillers et des habitants par lui convoqués pour procéder à la répartition des charges. Aussi lorsque le temps moral nécessaire est écoulé, « quel que soit le nombre des personnes qui répondent à la convocation du maire, celui-^i procède seul, ou avec les membres présents, à la répartition des réquisitions, et ses décisions sont exécutoires sans appel. » (Art. 39, § 2, du décret du 2 août 1877.)

Depuis que la loi du 3 juillet 1877 a été rendue, il est intervenu une loi du 5 avril 1882 dont l'article unique est ainsi conçu : « Sont abrogées les diverses dispositions législatives et réglementaires exigeant Vadjonction des plus imposés soit en matière d'impôts extraordinaires, ou d'emprunts à voler par Ce conseil municipal, soit en toutes autres matières. » La dite loi n'a-t-elle pas supprimé désormais l'adjonction des plus imposés en matière de réquisitions militaires ?

On a soutenu la négative. « Cette loi, > a-t-on dit, « n'a supprimé l'adjonction des plus imposés que pour certaines délibérations du conseil municipal. Or, dans Tespèce, il ne s'agit pas du conseil municipal^ mais d'une commission dont font partie des conseillers municipaux. Il n'a d'ailleurs pas été question, dans la discussion de la loi du 5 avril 1882, d'abroger cette disposition de la loi du 3 juillet 1877 (1). >

Le raisonnement ne nous parait pas exact. Les deux membres du conseil municipal ont été en e£fet appelés avec les deux habitants les plus imposés, à cause de l'impossibilité où Ton se trouvait de recourir è la réunion du conseil municipal et de tous les plus imposés. Ces

!• Les devoirs des maires en cas de mobilisation générale, par ud officier supérieur ea retraite, 5* édiUon, p. 41, note 1.

quatre personnes sont en quelque sorle les représentants du conseil et de la population dans la répartition de la réquisition ; celle-ci est au fond un imp6t ou une contribution extraordinaire en nature. En outre, il a été déclaré, dans la discussion de la loi de 1882, que la suppression de Tadjonction des plus imposés était inspirée par une idée démocratique et était la conséquence de la supériorité du nombre et. de Tuniversalité de suffrage (1). Quelle que puisse être l'opinion que Ton ait sur la valeur du principe exprimé, il n*en a pas moins été la cause de cette suppression, et il n'y a pas de raison pour que la disparition de Tadj onction des plus imposés ne s'applique pas dans cet ordre d'idées à la répartition de la réquisition. Enfin, sans doute la loi du 3 juillet 1877 n'a pas été visée dans celle du 5 avril 1882, sans doute on a pu omettre de la citer au cours de la discussion, mais les autres hypothèses n'y ont pas été non plus toutes énumérées,et le législateur a précisément manifesté son intention de n'en oublier aucune en supprimant cette adjonction, soit pour les impôts et contributions extraordinaires ou emprunts à voter par le conseil municipal, « soit en toutes autres matières >. Le texte est trop général, la pensée du législateur, trop nettement exprimée, pour laisser subsister la moindre exception (2).

Désormais donc^ la répartition sera faite par le maire assisté de deux conseillers municipaux seulement.

B. — Établissements ou personnes entre lesquels la réquisition peut être répartie»

a). Établissements publics ou privés.

L'article 13, § 5 de la loi du 3 juillet 1877 dispense de la répartition des charges du logement et du cantonnement « les établissements publics ouprivés requis préalablement par V autorité militaire et effective^ ment utilisés par elle ». Ces établissements sont-ils alors dispensés des autres réquisitions ? — L'exception faite pour le logement et le cantonnement ne saurait être étendue aux autres hypothèses, par voie

i. V. Compte rendu de la séance du Séuat du 31 mars 1882, Journal officiel du 1" avril, p. 3(53.

2. V. OD ce sens, inteadant Crétin, Conférences sur l'administratùm tnilitairef p. 337, note 1. Discours de M, Cavaignac, rapporteur dans la discussion de la loi du 5 mars iSQO à la Chambre des Députés, séance du 25 février {990 ^Journal officiel du 26, p. 336, col. i,

d'analogie. Le rapport à la Chambre ne permet aucune hésitation sur ce point. Voici en eflFet comment s'exprimait à ce sujet le rapporteur M. le baron Reille (1) : « Pour les autres réquîsitions,il n'a pas paru à la commission qu'il y eût lieu d'inscrire des dispenses d'aucune sorte, soit en faveur des propriétés de l'État ou des départements, soit en faveur des établissements religieux ou hospitaliers. Elle se réfère à la règle générale inscrite dans le premier paragraphe de l'article 20, qui applique la réquisition à tous les contribuables suivant leurs ressources. »

b). Personnes soumises à la répartition.

l"" La répartition se fera-t-elle uniquement entre les habitants présents ? La réquisition doit-elle, au contraire, frapper toutes les personnes de la commune, et même celles qui, sans y habiter, y possèdent des propriétés ?

II n'était guère possible d'admettre que le fait de la non-présence pût exonérer de la prestation à fournir. Comme le faisait remarquer l'exposé des motifs du Gouvernement (2) : « Tout le monde a certainement présent à la mémoire le souvenir des difficultés qu'ont rencontrées les municipalités, lors de la dernière guerre, quand elles avaient à répartir une réquisition. — Si les municipalités ne comprenaient pas les absents, il en résultait contre ceux-ci une irritation profonde de la part des autres habitants obligés de les remplacer,et cette irritation se traduisait par de fâcheuses mauvaises volontés, sinon par d'autres actes plus regrettables. — D'un autre côté, comprendre les absents dans des fournitures à faire, c'est forcément envahir momentanément le domicile de ceux-ci ; mais quelque fâcheuse que soit cette extrémité, elle nous a paru avoir moins d'inconvénient que l'exonération qui serait faite à leur profit.

« Cette dernière considération », ajoutait le rapport à la Chambre après avoir cité la partie qui précède de l'exposé des motifs (3), « a vivement impressionné la commission. Sans doute, dans le cas de mobilisation, il y a en quelque sorte force majeure. Toute habitation doit s'ouvrir aux soldats, et la violation de domicile devient dans ce cas une nécessité d'ordre supérieur devant laquelle doit