Domicile ou résidence de six mois
La condition de domicile ou de résidence est une condition non de jouissance, mais d'exercice de l’électorat. Dès qu'un individu est Français, âgé de 21 ans, et Jouit de ses droits civils et politiques, il est électeur.
Mais pour qu'il puisse exercer son droit, il doit réclamer son inseriplion sur la liste : il sera alors nécessaire qu'il localise sa capacité pour déterminer l’endroit où il en fera usage. D’après le décret de 1852, la liste électorale comprend « tous les électeurs, habitant dans la commune depuis six mois au moins. » La loi admet donc qu’on puisse être électeur, abstraction faite de tout domicile ou de toute résidence. Les mêmes termes se retrouvent dans la loi du 5 avril 1884, art. 14.
Sous l’empire du décret de 1852 cette question avait un grand intérêt pratique : les députés étaient attribués aux départements d’après le nombre des électeurs. Elle n’a plus aujourd’hui la même importance, car la législation électorale actuellé répartit les députés d’après le nombre des habitants.
Le décret de 1852 et la loi du 7 juillet 1874 attachaient l’exercice de l'électorat, non au domicile, mais à la résidence. La loi de 1884 à distingué le domicile réel et la résidence.
Aujourd’hui, pour être inscrit sur la liste électorale d'une commune, il suffit d’y avoir un domicile réel ou une résidence de six mois.
A. — Domicile réel.
Le domicile réel dont parle Part. 14 de la loi de 1884 est au lieu du principal établissement, c’est-àdire dans l’endroit vers lequel convergent les intérêts. C'est la définition du Code civil (art. 102), et la Cour
de cassation a décidé que toutes les règles qu’il prescrit sont applicables en notre matière (1).
Presque tous les électeurs pourront donc être inserits sur une liste électorale. En principe, en effet, tout Français a un domicile, son domicile d'origine. Seul, l'individu né à l'étranger de parents français n’a pas en France de domicile d’origine. La trace du domicile peut aussi avoir été perdue, comme cela arrive pour les vagabonds et les nomades. Mais, en dehors de ces exceptions, tout électeur peut facilement justifier d'un domicile et a le droit d’y être inserit, qu'il y réside ou non.
En revanche, il ue peut être inscrit de ce chef sur plusieurs listes. Nul en effet ne peut avoir plusieurs domiciles, car l'acquisition d’un nouveau domicile entraîne la perte de celui qu’on avait précédemment.
Parmi les personnes qui jouissent de l'électorat, il en est qui ont un domicile obligatoire. L’acceptation de fonctions conférées à vie emporte translation immédiate du domicile du fonctionnaire dans le lieu où il doit exercer ses fonctions (art. 107 C. civ.). De même, les majeurs qui servent ou travaillent habituellement chez autrui ont le même domicile que la personne qu'ils servent ou chez laquelle ils travaillent, indépendamment de toute résidence, lorsqu'ils demeurent avec elle dans la même maison (art. 109 C. civ.) (2). Il
(4) Cass., 16 avril 1885, S. 86. 1. 131.
(2) Cass., 30 avril 1885, D. P. 85. 1. 316.
en serait toutefois autrement s'ils avaient une habitaton distincte dans une autre commune; ils ne pourraient alors être inscrits sur la liste électorale de la commune où se trouve le domicile du maître (1). L'enfant naturel non reconnu qui n’a pas de tuteur et qui n'a pas été recueilli dans un hospice, a pour domicile celui de la personne chargée de l’élever (2).
B.— Résidence de six mots.
La résidence, alors même qu'elle ne se confond pas avec le domicile, suffit pour donner le droit de figurer sur la liste. C’est une habitation réelle dont la loi ne détermine pas les caractères afin de laisser au juge un large pouvoir d'appréciation.
I importe fort peu que l'électeur habite chez lui, en garni ou chez ses parents. La résidence dans un couvent, dans un hospice, dans une maison d'éducation, comme un séminaire ou une école normale d’instituteurs (3), entraîne l’inscription sur la liste électorale.
La législation actuelle n’exige aucun mode spécial de preuve pour constater la résidence. Aussi la jurisprudence reconnaît-elle force probante même au témoignage (4) et à la production de pièces telles que quittances de loyer, attestations de propriétaires.
‘ (4) Cass., 28 mars 1889, D. P. 89. 1. 336.
(2) Cass., 9 mai 1889, D. P. 89. 1. 424.
(3) Cass., 6 avril 1886, S. 86. 1. 430.
(4) Cass., 25 avril 1864, D. P. 641. 239,
La seule condition encore imposée à la résidence est une durée de six mois.L’habitation exigée doit,croyonsnous, avoir un caractère permanent. L'esprit de la loi de 1884 est en effet d'exiger une certaine stabilité d’existence et son texte vise « ceux qui habitent la commune depuis six mois au moins. » Il ne serait donc pas suffisant d’avoir habité la commune pendant six mois d’une manière intermittente et à des intervalles très éloignés (1). Il est évident qu’il n’est pas nécessaire d’une présence continue, mais seulement d’une présence habituelle. Des absences passagères, un voyage d'affaires ou d'agrément, même les vacances assez longues des étudiants, ne sauraient enlever le bénéfice de la résidence et le droit d’être inscrit sur la liste électorale (2). Bien souvent du reste, 1l y a là une question de fait, une question d'appréciation qui rentre dans pouvoir discrétionnaire du jugeet qu'il résoudra selon les circonstances.
Le point de départ des six mois de résidence est invariablement fixé au jour où l’on est venu habiter dans la commune. La loi ne fait aucune distinction. Il faut donc compter dans les six mois même le temps qui précède la majorité. La question s’est présentée au sujet d'élèves internes qui venaient d'atteinte l’âge de 21 ans. Jusqu'à cette époque, ils avaient leur domicile légal chez leur père et ne l'avaient pas transféré ailleurs.
(4) Cass., 3 avril 1866, D. P. 66. 5. 155.
(2) Cass. 18 novembre 1874, D. P.75. 1. 76,
Malgré cela, la Cour de cassation a jugé avec raison qu’au moment où ils devenaient électeurs, ils pouvaient se prévaloir de ce qu'ils habitaient depuis plus de six mois la commune où était leur pensionnat et, en conséquence, y réclamer leur inscription (1).
La distinction nettement établie entre le domicile réel et la résidence amène naturellement la question suivante : un citoyen peut-il à la fois exercer ses droits municipaux dans une commune où il a son domicile réel, et ses droits politiques dans une autre commune où 11 a six mois de résidence ?
L’affirmative semblerait résulter des travaux préparatoires de la loi de 1884. Néanmoins, la jurisprudence s'est prononcée en sens contraire.La Cour de cassation invoque deux arguments à l’appui de sa théorie : d’abord, l’art. 31 du décret de 1852 qui punit celui qui, par son fait, est en même temps inscrit sur deux listes différentes ; ensuite, l'esprit général de la loi de 1884 qui a entendu abolir la dualité des listes électorales et supprimer toute distinction entre les électeurs municipaux et les électeurs politiques (2). L'argument tiré du décret de 1852 nous semble peu probant : 11ne visait que les individus inscrits au même titre dans deux communes, puisque ce décret ne distinguait pas l'électorat politique de l'électorat municipal.
La décision de la Cour de cassation ne nous en pa-
(1) Cass., 6 avril. 1886, S. 86. 1. 430.
(2) Cass., 41 avril 1889, D. P, 89. 1. 356.
raît pas moins excellente et de nature à faire éviter les erreurs et les fraudes qu’entrainerait la multiplicité des inscriptions.
IL. Znscription au rôle des contributions directes où au rôle des prestations en nature.
La loi du 7 juillet 1874, art. 5, accordait le droit à l'inscription à ceux qui figuraient depuis un an sur le rôle des contributions directes ou sur celui des prestations en nature. La loi du 5 avril 1884 a fait disparaître cette condition de durée. Désormais, tout citoyen inscrit au rôle de l’une des quatre contributions directes ou au rôle des prestations en nature est compris dans la liste électorale pourvu que, s'il ne réside pas dans la commune, il ait déclaré vouloir y exercer son droit de vote.
Les quatre contributions directes sont :
L'impôt foncier ;
L'impôt personnel et mobilier ;
L'impôt des portes et fenêtres ;
L'impôt des patentes.
L’énumération de Part. 14 2 est limitative et ne comprend que les contributions directes et les prestations en nature.Ges contributions ne sauraient être suppléées par les impositions sur les chevaux,mulets et voitures (1), ou la taxe deschiens (2) ; l'inscription sur
(4) Cass., 8 mai 4877, D. P. 77. 1. 380.
(2) Cass., 9 avril 1883, D. P. 84. 5, 204.
les rôles qui les constatent ne donnent aucun droit à être inscrit sur la liste.
Pour être porté sur la liste électorale, il ne suffit pas d'être propriétaire et dé payer l’impôt : une inscription personnelle et matérielle au rôle est absolument nécessaire.Ainsi, une personne qui à acquis une propriété dans la commune ne peut être admise à l’électorattant qu’elle n’a pas fait opérer la mutation (1). De même, des héritiers saisis de plein droit des biens du défunt ne pourront être inserits sur la liste électorale qu’autant qu'ils auront été portés personnellement et sous leur véritable nom au rôle des contributions (2). Il est toutefois deux cas dans lesquels une inscription personnelle n’est pas exigée. Ils sont indiqués par l’art. 14 de la loi de 1884. Aux termes de cette loi, ont droit de figurer sur la liste électorale :
[° Les membres de la famille des électeurs compris dans la cote de la prestation en nature, alors même qu'ils n’y sont pas personnellement portés. Cette expression, membres de la famille, désigne les personnes qui tiennent à l’électeur par les liens du sang où de l’affinité,et qui vivent sous le même toit ; elle ne s’applique pas aux domestiques ou aux serviteurs qui peuvent aussi être compris numériquement dans la cote des prestations (3).
(4) Gass., 26 mars 1877, S.77. 1. 228.
(2) Cass., 17 avril 1878, S. 78. 1. 427.
(3) Cass., 28 avril 1880, D. P. 80. 1. 279.
20 Les habitants qui, en raison de leur âge ou de leur santé, ont cessé d’être soumis aux prestations en nature. Mais il faut qu'ils aient figuré un certain temps sur le rôle des prestations, et que leur radiation tienne à l’une des causes spécifiées par Part. 14.
ILT. Qualité d’Alsacien-Lorrain.
Le traité du 10 mai 1871, art. 2, reconnaissait aux Alsaciens-Lorrains, jusqu'au 1" octobre 1882, le droit de conserver la nationalité française moyennant une déclaration faite à l’autorité compétente.
La loi du 19 juin 1871 les déclarait électeurs, sans condition de temps de résidence, dans le nouveau domicile qu'ils avaient choisi ou qu'ils choisiraient en France. Ils n'avaient qu’à faire une déclaration de domicile dans les formes prescrites par le Code civil.
L'art. 14 de la loide 1884, reproduisant une disposition de la loi du T juillet 1874, ordonne l'inscription sur la liste électorale, sans aucune autre condition, des Alsaciens-Lorrains qui ont opté pour la nationalité française et déclaré fixer leur résidence en France.
Mais ils épuisent leur droit par une seule option. Lorsque, à une époque quelconque, ils se sont fait inscrire sur une liste électorale, ils ne pourront se . faire porter sur une liste électorale différente qu'aux mêmes conditions que les autres Français (1).
(1) Cass., 27 avril 4880, D. P. 80. 1. 332.
CH. i. — INSCRIPTION SUR LA LISTE ÉLECTORALE 347
IV. Qualité de fonctionnaire public ou de ministre d’un culte reconnu par l'Etat.
D’après la jurisprudence, sont fonctionnaires publics tous les citoyens investis d’un caractère public et chargés d’un service permanent d'utilité publique, qu'ils soient ou non rétribués par l'Etat (1).
Cette définition est loin de faire disparaître toutes les difficultés d'interprétation. Il faut, dans le doute, s'inspirer des nombreux arrêts de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat.
Sont par exemple considérés comme fonctionnaires publics les membres des grandes administrations qui tiennent leur emploi d’un décret ou d’un arrêté, les officiers publics ou ministériels tels que notaires, avoués, greffiers, huissiers, etc. La Cour de cassation attribue même la qualité de fonctionnaire aux employés assermentés des chemins de fer : quoique ne dépendant pas de l'Etat, ils sont en effet investis d’un caractère public et chargés d'un service d'utilité publique (2).
Nous avons déjà vu que les fonctionnaires inamovibles ont ,dès l'acceptation de leurs fonctions et indépendamment de toute résidence obligatoire, leur domicile politique au lieu où ils les remplissent. Ils peuvent donc, sans autre condition, y exercer leur droit électoral.
) Cass., 23 novembre 1874, D. P. 75. 1. 71.
>) Cass., 27 avril 1880, D. P. 80. 1,332.
Les autres fonctionnaires, s'ils n’ont pas manifesté d'intention contraire, conservent leur domicile antérieur.
Mais, s'ils sont assujettis à une résidence obligatoire, la loi de 1884, art 15 $ 4, décide qu'ils seront compris sur la liste électorale de la commune qu'ils doivent habiter; ils y seront inscrits en dehors de toute condition de durée.
Quant aux fonctionnaires publics qui n'ont pas nécessairement leur résidence dans la commune où ils exercent leurs fonctions, il sont soumis aux règles ordinaires, et notamment à la résidence de six mois. Il en est ainsi, par exemple, des gardes particuliers que la Cour de cassation reconnaît comme fonctionnaires publics : rien ne les oblige, en effet, à résider sur la propriété dont ils ont la surveillance et ils peuvent fort bien habiter une commune voisine (1).
Enfin, d’après une jurisprudence qui ne s’est jamais démentie depuis 1867, il ne suffit pas au fonclionnaire public, pour être inscrit sur la liste électorale, d’être soumis à une résidence obligatoire ; il faut encore qu'il réside au siège légal de sa fonction ; la loi le dispense de la durée de la résidence, mais non du fait même de l'habitation ; il ne pourra donc voter qu'au lieu de sa résidence de fait, s’il y remplit les conditions ordinaires. (2) Le système de la Cour de
(4) Cass., 29 avril 14879, D. P. 80. 1. 332.
cassation, admissible sous la législation du décret de 1852, nous semble contraire au texte et à l'esprit des lois de 1874 et de 1884 ; elles ont, croyons-nous, voulu assimiler la résidence obligatoire du fonctionnaire au domicile que fait acquérir la seule acceptation de fonctions conférées à vie.
Le but du législateur, en créant pour les fonctionnaires soumis à une résidence obligatoire un régime exceptionnellement favorable, a été de leur faciliter l’exercice de leurs droits politiques. Ils peuvent done, s'ils le préfèrent, requérir leur inscription dans toute autre commune où ils remplissent les conditions légales de l’électorat (1).
Les ministres d’un culte reconnu par l'Etat sont assimilés aux fonctionnaires depuis la loi de 1850.
On entend par ministres d’un culte tous les citoyens revêtus d’un caractère sacerdotal.
Les cultes reconnus par l'Etat sont le culte catholique, le culte protestant et le culte israélite.
Les ministres des cultes ne sont, comme les fonctionnaires publics, dispensés des six mois de résidence que s'ils exercent leur ministère pour un service publie et s'ils sont assujettis à une résidence obligatoire. Se trouvent par exemple dans cette situation les curés et vicaires (2), les prêtres attachés comme professeurs à un grand ou à un petit séminaire (3), les aumôniers
(1) Cass., 26 avril 1885, D. P. 85. 5. 204.
(2) Gass., 22 mars 1880, D. P. 80. 1. 207.
LHRCaSs 22ravridert, DAP" 77. 1, 272.
de lycées. Au contraire, les prètres libres, les membres des communautés religieuses, les aumôniers attachés à un établissement privé (1), les chapelains, ne peuvent être inscrits que s'ils remplissent les conditions exigées des simples particuliers.
SECTION Il. — CONFECTION DE LA LISTE ÉLECTORALE. $ 1. — Formation de la liste électorale.
La liste électorale est permanente. C’est là un principe fondamental écrit dans l’art. 18 du décret de
Elle doit cependant se modifier à mesure que Île corps électoral se modifie lui-même ; aussi, pour tenir compte des changements qui se produisent, le législateur a-t-1l organisé une révision annuelle des listes électorales.
Cette opération, confiée au maire par le décret du 2 février 1852, est aujourd’hui l’œuvre d’une commission, dite commission administrative, organisée par l’art. 1 de la loi du 7 juillet 1874. Elle comprend :
1° Le maire de la commune ;
2° Un délégué de l'administration désigné par le préfet ;
3° Un délégué choisi par le conseil municipal.
(4) Cass., 19 avril 14880, D, P. 80. 1. 207.
En cas d'absence, le maire est remplacé par un adjoint dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil, sinon pris dans l'ordre du tableau (loi de 1884, art. 84).
La loi n’impôse aucune condition pour le choix du délégué de l’administration. Le préfet peut donc le choisir soit dans la commune, soit en dehors. Un seul délégué peut même être désigné pour plusieurs communes (cire. minist. du 30 novembre 1884). Il doit assister à toutes les séances de la commission. Néanmoins son absence n’annulerait pas les opérations de révision s'il avait postérieurement exercé son contrôle sur les rectifications opérées (1).
Le délégué du conseil municipal peut être pris par le conseil soit dans son sein, soit en dehors. Il doit être distinct du délégué préfectoral (2). Sa présence aux opérations de la révision de la liste est requise à peine de nullité (3).
Une circulaire ministérielle du 31 décembre 1875 prévoit le cas où un conseil municipal ne voudrait pas nommer un délégué, et celui où les délégués nommés refuseraient de faire partie de la commission : le maire et le délégué de l'administration devraient alors procéder seuls à la révision des listes.
Si une commune est trop importante pour qu'il ne soit formé qu'une seule liste électorale, le conseil gé-
(14) Cons. d'Et , 22 juillet 1887, D. P. 88. 5. 194.
(2) Cons. d’Et., 29 juin 1888, Rec. p. 585.
(3) Cons. préf. de la Seine, 4 juin 1881, D. P. 82. 5. 183. A. 21
néral la divisera en sections électorales, conformément à la loi du 14 avril 1871, art. 3, et à la loi du 10 août 1871, art. 43. La liste sera alors dressée dans chaque section par une commission composée, d’après la loi du 7 juillet 1874, art. 1 :
«1° Du maire, ou d’un adjoint, ou d'un conseiller municipal dans l’ordre du tableau ;
« 2% D'un délégué de l’administration désigné par le préfet ;
€ 3° D'un délégué choisi par le conseil municipal. »
Il sera établi en outre une liste générale et alphabétique des électeurs de Ja commune.
La commission administrative ainsi constituée fonctionne du 4° au 10 janvier et par voie de rectification, conformément à l’art. 1 du décret réglementaire du 2 février 1852 encore en vigueur.
Elle ajoute sur la liste :
1° Les électeurs qui ont acquis les conditions exigées par la loi ou qui les acquerront avant le 1% avril ;
2° Les électeurs précédemment omis.
Elle retranche de la liste :
1° Les individus décédés ;
2° Ceux dont la radiation a été ordonnée par l’autorité compétente ;
3° Ceux qui ont perdu les qualités requises par la loi ;
4 Ceux qu'elle reconnaïîtra avoir été indûment inscrits, quoique leur inscription n'ait point été attaquée.
La commission tient un registre de toutes ces décisions ; elle mentionne les motifs et pièces à l’appui.
La liste de ces décisions et retranchements constitue le tableau rectificatif. Il doit être déposé au plus tard le 15 janvier au secrétariat de la mairie. Le jour même du dépôt, avis en est donné par affiches aux lieux accoutumés. Tout requérant peut en exiger communication, le copier et le reproduire par la voie de l’impression (décret de 1852, art. 2).
Le maire dresse ensuite un procès-verbal constatant l’accomplissement des formalités prescrites et le transmet au sous-préfet avec une copie du tableau rectificalif. Dans les deux jours, le sous-préfet adresse ces pièces à la préfecture avec ses observations (décret de 1852, art. 3).
L'inaccomplissement de l’une de ces formalités n’entrainerait pas l’annulation des élections s'il n’est pas démontré qu'on se soit proposé de violer leur sincérité (1).
Lorsque le préfet estime que les formalités et les délais prescrits par la loi n'ont pas été observés, :l peut, dans les deux Jours de la réception du tableau, déférer les opérations de la commission au conseil de préfecture qui statuera dans les trois jours et fixera, s’il y a lieu, le délai dans lequel les opérations annulées devront être faites (décret de 1852, art. 4).
(14) Cons. d'Et., 20 mars 1885, Rec. p. 346.
IL résulte du caractère d'opération administrative qu'a la révision des listes électorales que les électeurs sont sans qualité pour demander la nullité des tableaux rectificatifs ou pour en critiquer la forme. C'est ainsi que la Cour de cassation à jugé que l'autorité administrative est seule compétente pour rechercher si les listes spéciales aux diverses sections d’une commune n’ont pas été dressées ou ne l’ont pas été dans les délais légaux (1).
$ 2. — Vérification de la liste électorale.
Des erreurs peuvent avoir été commises dans la formation de la liste électorale. Aussi notre législation accorde-t-elle un droit de contrôle à certaines personnes.
Avant le 15 Janvier, les réclamations devront être adressées à la commission administrative. À partir de cette date, la période purement administrative est terminée et la période contentieuse commence.
Elle comprend trois phases : la première se passe devant la commission municipale, la seconde devant
le juge de paix, la troisième devant la Cour de cassation.
(1) Cass., 5 juillet 1880, S, 1884. 1. 370.
