GÉNÉRALITÉS — DE L'OCCUPATION — SA NATURE — SES EFFETS

Lorsqu'à l'occasion d'une guerre, des troupes pénètrent et se répandent sur le territoire ennemi, on a Thabitude de dire que ce territoire est occupé par les troupes envahissantes. Qu'est-ce au juste que cette occupation, quels sont les effets juridiques qu'il faut lui reconnaître ? Ici les auteurs sont loin d'être d'accord, soit qu'il s'agisse de donner une définition de l'occupation, soit qu'il s'agisse d'en préciser les effets.

Et tout d'abord, demandons-nous s'il est nécessaire de s'arrêter à définir l'occupation. Nous croyons que celte nécessité existe, et nous nous fondons sur les motifs allégués par M. Moynier au sein de la commission, nommée par l'Institut de droit international, pour examiner le projet de déclaration de Bruxelles dont nous avons déjà parlé. Parmi les questions adressées aux membres de la 4* commission par son secrétaire, M. Rolin Jœcquemyns, se trouvait précisément celle qui nous occupe en ce moment, et H. Moynier y répondit de la manière suivante.

€ La nécessité de définir l'occupation résulte de ce que lanc dis que le droit international attache à ce fait des conséquent

€ ces juridiques des plus graves, on n'est pas d'accord sur le c sens exact du mot. Il peut en résulter des conséquences regret- € tables : il est extrêmement important que Ton puisse discerner c sûrement si un territoire est ou n'est pas occupé, puisque la c conduite des belligérants ne doit pas être la même dans Tun c et l'autre cas ».

Voilà donc, nous semble-t-il, suffisamment établi le besoin d'une définition. Mais maintenant, quelle devra être cette définition î La conférence de Bruxelles, dans son article 1", avait dit : € Un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve € placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie ; l'occupation € ne s'étend qu'aux territoires ou cette autorité est établie et en < mesure de s'exercer >. Cette définition fut acceptée sans réserve par quelques-uns des membres de la commission dont nous avons parlé et dont la nomination par l'Institut de droit international avait suivi de près la clôture de la conférence de Bruxelles. Trois autres définitions furent présentées par MM. Den Béer Portugael, Moynier et Rolin Jœcquemyns; et de toutes ces définitions, il n'y a guère que celle de M. Den Béer Portugael qui diffère des autres, à la fois par sa rédaction et le principe qu'elle consacre.

D'après celui-ci, une commune n'est considérée comme occupée que lorsqu'elle se trouve tellement placée de fait sous l'autorité de Tarmée ennemie, qu'elle en a accepté la notification (Toccupation. Ces derniers mots sont la consécration d'une théorie particulière diaprés laquelle l'envahisseur serait tenu de notifier son occupation aux habitants du territoire envahi; et de son côté, la population envahie, qui ne prendrait pas les armes pour protester contre les prétentions de l'envahisseur, se trouverait, à partir du moment de cette notification, tenue d'obéir à son nouveau souverain par une sorte de convention tacite, résultant de ce qu'elle ne s'est pas levée après cette notification pour repousser les armes à la main les forces envahissantes de l'ennemi.

Cette théorie, si elle était admise, pourrait être la source d'abus regrettables. Il suffirait que, par surprise ou par une ruse de guerre quelconque, un détachement ou une simple patrouille de reconnaissance pût, sans rencontrer de résistance, placarder dans la première bourgade venue une proclamation émanant du commandant des troupes ennemies, pour qu'on en arrivât bientôt à voir dans cette forme de procéder, une notiQcation suffisante d'occupation; et comme l'occupation entraîne après elle des conséquences importantes et crée des obligations à la charge de Tune et de l'autre partie, si nous supposons un soulèvement, éclatant sur ces entrefaites parmi la population, contre les forces de l'adversaire, il faudrait reconnaître à ce dernier le droit de traiter cette population comme si elle s'était rendue coupable d'une trahison.

M. Moynier proposa la rédaction suivante, c Le territoire c occupé est celui ou l'autorité a passé de fait aux mains de* € l'ennemi, et où ce dernier n'a pas cessé de fait de se faire « obéir ».

En6n, M. Rolin-Jœquemyns proposa de dire que < un terri- « toire est considéré comme occupé, du moment, aussi complè- € tement, et aussi longtemps que l'État dont il relève est empêché € par la cessation de la résistance locale d'y exercer publique- € ment son autorité souveraine ». C'est cette définition qui a été adoptée, sauf quelques modifications de détail, et qui forme l'art. 41 du Manuel des lois de la guerre sur terre^ publié en 1880, par l'Institut de droit International réuni à Oxford (1).

(1) Voici le texte de cet article 41 : « Un territoire est considéré comme occupé lorsque, à la suite de son invasion par les forces ennemies, l'État dont il relève a cessé de fait d'y exercer une autorité régulière, et que l'État envahisseur se trouve seul à même d*y maintenir Tordre : les limites dans lesquelles ce droit se produit déterminent retendue et la durée de Toccupation ». Cf. Dudley-Field. Projet dCun Code de Droit International, art. 728.

Cette définition nous semble devoir être acceptée, car elle est tirée du but même de la guerre qui ne doit être autre que la conclusion d'une paix juste et durable, et cela, dans le plus bref délai possible. L'occupation est un moyen d'y arriver, et on doit l'utiliser non point à faire à Tennemi le plus de mal possible, mais à le mettre hors d'état d'en faire lui-même. « Entendue dans ce € sens« dit M. Rolin-Jœquemyns (1), l'idée dominante de l'occu-

< pation est celle-ci : priver l'ennemi de la possession temporaire c d'une partie plus ou moins grande de son territoire, afin de € l'empêcher d'en tirer parti pour la continuation des hostilités,

< et de hâter ainsi la conclusion d'une juste paix, but de la « guerre >.

Une remarque qui peut s'apph'quer indistinctement aux diverses définitions de l'occupation que nous avons cru devoir rapporter ici, c'est que toutes nous présentent l'occupation comme un fait (le mot y est même employé à diverses reprises), et non point co mme une fiction juridique d'après laquelle on admettrait, par exemple, que la souveraineté de l'envahisseur est substituée à la souveraineté du pays envahi, ce qui impliquerait des conséquences de droit résultant à priori du fait même de l'occupation, et étendrait beaucoup les conséquences de ce fait. La souveraineté de l'envahisseur ne se substitue même pas partiellement à colle de l'adversaire, car l'idée de souveraineté exclut toute idée de partage dans l'exercice d'un droit semblable, ce qui serait d'ailleurs incompatible avec le principe de l'indépendance des États entre eux. Donc, l'occupation est un simple fait matériel, résultant des hasards de la guerre et se traduisant par certains signes, tels que l'impossibilité ou se trouve l'État indigène d'exercer sur son propre territoire toute autorité régulière. Admettre la substitution de la souveraineté de l'envahisseur à

(1) Revue de Gand, Année iSté, p. M,

celle de Tenvahi, ce serait reconnaître à la simple occupation, les mêmes effets qu'à la conquête définitive; or, si cette confusion a pu exister autrefois, il faut reconnaître que cette assimilation est aujourd'hui universellement rejetée. Par Toccupation, la souveraineté nationale du pays envahi est en fait mise hors d'état de s'exercer; on peut dire assez exactement qu'elle est temporairement paralysée dans la partie du territoire occupé, mais on ne peut dire qu'elle soit remplacée d'une manière absolue par la souveraineté de l'occupant.

Telle n'était pas la manière de voir qui avait prévalu dans l'enfance du droit des gens; l'occupation mon^ntanée de la propriété était confondue avec la conquête qui est son appropriation définitive (1). Le territoire, ayant cela de commun avec toute autre espèce de propriété, était considéré, conformément à la loi romaine, comme devenant une Res nullius^ en passant des mains de son propriétaire aux hasards de la guerre; il appartenait à quiconque voulait bien s'en saisir et aussi longtemps qu'il pouvait le garder. La possession temporaire d'un territoire était donc regardée comme une conquête que les hasards subséquents do la guerre pouvaient bien certainement rendre transitoire, mais qui, tant qu'elle durait, était regardée comme définitive; d'où il suivait que le souverain occupant avait le droit d'user de ce territoire comme de chose lui appartenant, et que, pendant son occupation, il était régulièrement le seul pouvoir ayant le droit de commander aux habitants de ce territoire.

Jusque vers le milieu du XVIII* siècle, la pratique obéit à cette théorie, et généralement on faisait prêter aux habitants du territoire occupé, serment d'allégeance à leur nouveau maître, et on les forçait à lui rendre les services actifs dus au souverain légitime d'un État, à fournir des recrues, par exemple. Ce n'est

(1) E. HaU. International law, part. III. c. IV { 154.

qu'après la guerre de Sept Ans, qu'une nouvelle théorie se fait jour, et que ces usages violents tombent en désuétude; mais on était encore loin de la véritable théorie qui ne devait apparaître que plus tard. Cependant, la lecture des jurisconsultes de l'époque nous permet de constater que Ton commençait à entrevoir une différence entre les droits dérivant de Toccupation et ceux dérivant de la conquête. Ainsi, lorsque Vattel nous dit (i) € qu'un souverain ne perd ses droits sur son territoire qui est € tombé entre les mains de l'ennemi qu'à la conclusion de la € paix par laquelle on cède ce territoire », il est indiscutable qu'il a abandonné la doctrine d'après laquelle ce territoire passait comme res nullius dans la possession de l'occupant, mais on ne faisait pas produire à ce principe tous les effets naturels qu'on aurait du en tirer. En effet, tandis que pour certains motifs, on considérait comme se continuant la souveraineté du propriétaire originaire, pour d'autres raisons, l'occupant était supposé se mettre lui-même temporairement à sa place. Le caractère original et national du sol et de ses habitants ne subissait aucune altération, mais l'envahisseur était investi d'une quasi-souveraineté qui lui donnait droit d'exiger régulièrement obéissance de la part de la population conquise (2). L'exercice de ce droit n'était limité que par les modifications qui s'introduisirent peu à peu, à savoir, qu'en règle générale, l'envahisseur ne peut modifier les institutions permanentes du pays et qu'il ne peut y lever de recrues pour ses armées.

Toici, d'après M. Hall (3), les arguments sur lesquels se baserait cette doctrine d'une soi-disant substitution de souveraineté : le pouvoir de protéger est le fondement du devoir d'allégeance. Lors donc, qu'un Etat cesse de pouvoir protéger une partie de

(1) Llv. m, ch. XIII i 197.

Cl) Klûber {{ 255*256.

(3) Hall, {oc cit.

ses sujets, il perd par là même le droit à leur allégeance ; et ceci, soit que directement ces populations passent au conquérant et sous sa domination, soit que étant en fait regardées comme des êtres libres, on les suppose capables d'entrer en composition avec Tenvahisseur, dont elles accepteraient tacitement la souveraineté, en reconnaissance de la renonciation qu'il a faite aux droits extrêmes que lui confère la guerre sur leur^ vies et leurs propriétés. Mais, ajoute cet auteur, il est à peine besoin de faire remarquer que ni l'une ni l'autre de ces conclusions n'est justifiée par les prémisses: de ce qu'un Etat a perdu le droit à l'allégeance de ses sujets, il ne saurait en résulter que le simple fait de cette perte puisse transférer ce droit à un autre maître ; attribuer directement cette nouvelle souveraineté à l'Etat occupant, c'est foire revivre la doctrine de la Res nullius. D'un autre côté, et en admettant qu'il puisse résulter de l'impossibilité où se trouve un Etat de protéger ses sujets, le droit pour ces derniers de choisir le parti qui leur convient le mieux; en admettant qu'on aille même jusqu'à valider toute espèce de pacte qu'ils pourront conclure avec le vainqueur, il n'est pas prouvé qu'on puisse supposer entre l'envahisseur et la population envahie, l'existence tacite d'un marché du genre de ceux dont nous parlions il n'y a qu'un instant. Toutes les fois que l'on voudra supposer dans les rapports des deux belligérants l'existence d'une convention quelconque, c'est sur l'histoire qu'on devra pouvoir l'appuyer : or, s'il n'est pas douteux que les envahisseurs ont habituellement exercé le privilège de la souveraineté, nous voyons aussi dans l'histoire établi d'une façon indiscutable, que les populations envahies ont repoussé l'obligation d'obéissance, toutes les fois qu'elles ont eu la force de le faire avec quelque chance de succès. Enfin, une nouvelle doctrine, aujourd'hui à peu près universellement admise et que nous avons indiquée tout d'abord au début de ce chapitre, est venue placer les lois de l'occupation sur

une base plus naturelle : roccupalion ne doit plus être considérée que comme une phase des opérations militaires, un état de fait créé par les chances de la guerre. Elle est impuissante à produire les effets que certains auteurs voudraient y attacher ; elle ne peut remplacer le gouvernement vaincu par celui du vainqueur, aussi longtemps que la lutte peut se continuer avec quelque chance (1) ; la situation favorable ou se trouve l'ennemi est précaire, et les avantages qu*il a remportés aujourd'hui seront peut-être de courte durée ; la victoire est capricieuse, la guerre est pleine de hasards et de déceptions. Qui peut assurer que le prochain combat ne changera pas la face des choses, rendant au souverain légitime le territoire arraché la veille? Le pouvoir absolu ne saurait appartenir à l'occupant qu'à partir du moment où tout espoir de résistance deviendrait chimérique; il faudra tout au moins la défaite dernière (ultima Victoria dont parlaient nos vieux auteurs), par exemple l'occupation de la capitale du pays envahi, défaite après laquelle l'issue de la guerre ne peut plus laisser aucun doute, ou mieux encore un traité de paix sanctionnant l'occupation et la transformant en conquête.

Sans doute, ce simple fait de l'occupation va donner naissance à des droits qu'on pourrait qualiGer d'exhorbitants ; mais, pour la justifier, nous ne croyons pas qu'il soit besoin de recourir à quelqu'une des fictions juridiques par nous rejetées. Ces actes, que nous permettrons au belligérant sur le territoire occupé, seront simplement des incidents des hostilités, et l'autorité qu'il y exercera ne sera que la manifestation de la supériorité de sa force dont il fait sentir le poids à son ennemi subjugué (2).

(1) Heffter. Le droit international de l'Europe { 31. t On ne saurait prétendre que la conquête opère de plein droit une subrogation du vainqueur dans les droits du gouvernement vaincu i.

(2) c L'autorité d*un belligérant qui occupe le territoire ennemi ne 8*étendpa8pluslongtemps que sa puissance effective. Dudley-Field, Projet d'un code de droit international, art. 730.

Ses droits ont pour unique fondement les nécessités de la guerre; ils découlent du droit général qu'a l'envahisseur de faire tous les actes indispensables pour arriver à une prompte solution du conflit engagé, pour parvenir, en un mot, à la fin de la guerre qui est la conclusion d'une paix juste et durable. Sans doute, il pourra exercer sur le territoire envahi un certain contrôle et une certaine autorité, mais seulement dans la mesure requise pour sa sécurité et le succès de ses opérations (1). Il devra donc user de son pouvoir dans les limites que lui trace la notion fondamentale de l'occupation, et en se conformant à son caractère purement transitoire: telles sont les considérations que nous avons cru nécessaire de présenter et qui nous serviront à résoudre les questions que nous rencontrerons dans la suite de notre étude, et à déterminer les droits que nous devrons reconnaître à l'occupant (2).

(1) M. Bluntschli. Droit international codifié, reconnait le caractère purement militaire de Tautoritô de renvahisseur. 22 639, 540, 545.

(2) Cf. Quelle. Précit des lois de la guerre, t. II, p. 1-7.