CHAPITRE II

ÎDe l’organisation administrative du département de ITSQ à 1838

Le 22 décembre 1789, l’Assemblée nationale avait supprimé l’ancienne division du royaume en provinces et avait partagé la France en départements. Cette réforme, d’ailleurs réclamée par les cahiers des trois ordres, avait eu pour but d’établir une division purement territoriale, et par là de faciliter l’action politique et administrative du pouvoir eentral. Le décret du 22 décembre 1789 portait sur trois points : 1° la division territoriale ; 2° l’administration préposée à chacune de ces divisions; 3° ses attributions.

1° — Le projet du comité avait été de diviser la France en quatre-vingt-un départements d’égale étendue, tant au point de vue de la représentation que de l'administration ; ce système ne prévalut pas, on s’en tint au contre-projet de Mirabeau, qui voulait qu’on prît chaque province existante comme base de circonscriptions nouvelles. C’est ainsi qu’on forma quatre-vingt-quatre départements. Le département se subdivisait lui-même en districts, cantotis et communes.

2° — A cette nouvelle division du territoire devait nécessairement correspondre une nouvelle organisation administrative. Sous le titre dé administration du département, l’Assemblée constituante institua au chef-lieu de

chaque département une administration investie de pouvoirs étendus. « L’administration du département » devait être élue pour quatre ans et renouvelée par moitié tous les deux ans; elle était nommée par une assemblée électorale, elle-même nommée par l’assemblée des citoyens actifs ; c’était l’élection à deux degrés. Les mêmes électeurs nommaient les représentants de la nati®n. C’était là un des principes fondamentaux qui avaient présidé à la nouvelle division du royaume, faite, disait le décret

de 1789, tant au point de vue de l’administration que de la représentation. « Il est bon, pensait Thouret, le rapporteur, que tous les mouvements de l’organisation politique partent d’un ressort unique. »

Cette administration était composée de trente-six membres formant le conseil du département, chargé de délibérer sur toutes les affaires et se réunissant une fois par an pendant un mois. Une section de ce conseil, formé de huit membres, nommés pour quatre ans, renouvelés par moitié tous les deux ans, était toujours en activité ; c’était le directoire du département^ auquel appartenait le pouvoir exécutif.

L’assemblée départementale nommait son président, qui présidait aussi de droit le directoire. Enfin il y avait un procureur général syndic élu par le même collège électoral qui nommait les membres de l’assemblée. Il assistait aux séances, où il avait voix consultative ; sa mission était de requérir l’application des lois et de représenter le département au point de vue judiciaire. C’était, on le voit, à peu de chose près, le rétablissement des assemblées provinciales.

3* — Le décret de 1789 divisait en deux catégories les attributions de l’administration du département : les unes soumises à l’inspection du Corps législatif; elles comprenaient l’impôt et tout ce qui touche à l’impôt, assiette et répartition, la perception de l’impôt, l’ordonnancement des dépenses ; les autres, sous l’autorité du roi : c’étaient toutes choses intéressant l’administration générale du royaume, la direction des travaux publics, le service des milices et des gardes nationales. Les administrations des districts étaient complètement subordonnées à l’administration du département.

Chargée de répartir les impôts votés par le Corps législatif, l’administration départementale ne devait ni dépasser le chiffre fixé par la loi, ni créer de nouveaux impôts, ni même faire aucun emprunt sans une autorisation expresse du Corps législatif.

Outre l’administration, les directoires étaient investis de la juridiction. Les lois nouvelles avaient supprimé les intendants, et il n’existait plus d’autres organes du pouvoir exécutif que les conseils et directoires de département. 11 eût parut plus conforme au principe de la séparation des pouvoirs, si énergiquement consacré par l’Assemblée constituante, de donner autorité au roi sur les assemblées provinciales ; mais la défiance qu’inspirait la royauté avait fait dévier du principe, et l’autorité royale se trouvait désarmée vis-à-vis de ces assemblées qui puisaient leur force et leur indépendance dans l’élection populaire et qui ne reconnaissaient d’autre supérieur que le Corps législatif. Le roi, en cas d’insubordination, ne pouvait qu’annuler les actes illégaux et suspendre les

membres du Directoire et du conseil de département ; mais, au pouvoir législatif seul appartenait de dissoudre les corps administratifs, ou d’en renvoyer les membres devant les tribunaux, s’il y avait lieu.

On le voit, l’Assemblée constituante avait entendu rompre avec le passé. Il n’y a plus de province, ni rien qui remplace la province avec ses mœurs, ses traditions, quelquefois sa langue ; et le département, circonscription toute nouvelle, sans racines dans le passé, n’est qu’une abstraction, issue du cerveau du législateur, sans autonomie, sans individualité. C’est ainsi qu’en 1789 un système de centralisation sans précédent, s’étendit sur tout le pays, dissimulé derrière un système électif.

Les administrations départementales ne devaient pas avoir une longue existence. Elles ne survécurent que peu à la chute de la monarchie constitutionnelle. Boissy d’Anglas^ le rapporteur du nouveau projet de constitution a jugé en ces termes ces administrations ; « Les directoires étaient trop nombreux ; les conseils des département étaient inutiles ; les premiers délibéraient au lieu d’agir; les seconds ne se réunissant que pour un mois, n’apportaient que des notions superficielles, ne pouvaient qu’entraver la marche du Directoire et ne se retiraient presque toujours effectivement qu’après avoir consumé un temps précieux en de longues et inutiles discussions, assez ordinairement générales et politiques. »

En l’an III, après la Révolution de thermidor, la Convention devenue maîtresse de la France, préoccupée de l’indépendance des administrations du département, s’occupa de leurréorganisation. Affaiblir l’autorité des ad-

ministrations de département au profit du pouvoir central les mettre dans l’impuissance de tenter toute opposition, tel fut le but que poursuivit la constitution du 5 fructidor an III.

Aux termes de cette constitution nouvelle , le département était administré pùT cinq membres élus pour cinq ans et renouvelés chaque année par cinquième; ils cumulaient la délibération et l’action et étaient chargés du contentieux. Pour mieux assurer l’action du pouvoir central, auprès de chaque administration départementale fut placé un commissaii'e spécial nommé par le Directoire exécutif ; son office consistait à surveiller et à requérir l’exécution des lois ; mais, tenant ses droits du Directoire exécutif, nommé par ce pouvoir et révocable par lui , ce commissaire exerçait en fait sur tous les actes des administrations centrales une surveillance constante et une action puissante.

Le butMe la Constitution de fructidor an III avait été de soumettre les administrateurs du département à l’autorité immédiate des ministres, ce but avait été atteint.

Cette organisation de l’administration départementale, infiniment moins libérale que celle de l’Assemblée constituante, n’eut comme elle qu’une durée éphémère ; une nouvelle crise politique y subsistua bientôt un nouveau système et remania encore une fois l’administration départementale.

Le génie puissant qui, au 18 brumaire, avait sauvé la France en renversant le Directoire, comprenait combien il était nécessaire de restaurer dans le pays le principe d’autorité qu’un gouvernement débile et corrompu avait

laissé avilir entre ses mains. Le premier consul voulut qu’à tous les degrés de la hiérarchie, le pouvoir exécutif fût concentré dans les mains d’un seul et que des assemblées délibérantes dont les réunions ne seraient point permanentes, reçussent mission d’éclairer le pouvoir sur les besoins et les intérêts du pays. Ce fut l’œuvre de la loi du 28 pluviôse an VIII, loi fondamentale en matière d’organisation départementale, et qui est l’origine et presque le modèle de notre organisation actuelle.

D’après la loi nouvelle , la France était divisée en départements et en arrondissements.^ la tête de chaque département fut placé un préfet , chargé seul de l’administration ; à la tête de chaque arrondissement se trouvait le sous-préfet, sous les ordres du préfet. Le contentieux administratif fut attribué à un conseil de préfecture enfin les intérêts financiers du département étaient confiés à un conseil général de département. Ces conseils n’étaient point électifs, puisque c’était le premier consul qui en nommait les membres , comme il nommait les préfets et les sous-préfets; mais primitivement il devait les choisir parmi un certain nombre de candidats qui composaient une liste départementale de confiance. Ce mode de procéder disparut bientôt, et l’Empereur nomma directement, sans la participation du corps électoral, les conseillers généraux et les conseillers d’arrondissement.

La Restauration, cherchant trop à s’inspirer pour les institutions administratives, comme pour les institutions politiques, de l’exemple de l’Angleterre, où le comté n’a pas de représentation, maintint cet état de choses. Cependant , peu à peu , on s’émut de l’effacement auquel

semblaient voués les conseils départementaux, institutions si favorables au développement du régime représentatif que garantissait la Charte. M. deMartignac, en prenant en mains le pouvoir avec un programme libéral, désireux de donner satisfaction à l’opinion publique, s’empressa de présenter un projet de loi qui remettait à l’élection le choix des membres de ces conseils; mais Jugé insuffisant par le parti libéral, attaqué comme révolutionnaire par le parti royaliste , ce projet fut repoussé et cet échec détermina la retraite du ministère.

L’article 69 de la charte de 1830, décidait qu’il serait pourvu, dans le plus court délai possible, aux institutions départementales fondées sur un système électif; ce ne fut qu’en 1833, qu’en exécution de cet article, une loi vint rétablir le principe de l’élection et restituer au département des assemblées issues du sulfrage de ses habitants.

Nous ne pousserons pas plus loin l’étude de l’organisation départementale ; il est temps d’aborder notre sujet. Toutefois, avant d’étudier le régime financier départemental, nous allons nous occuper de la personnalité du département pendant la période que nous venons de parcourir, et nous demander depuis quand le département est une personne morale.