CHAPITRE IV

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lois du. ±8 juillet 186S et du lO août ISTl

Dès l’origine dn département, la loi du 10 avril 1791, qui réglementait l’assiette des deux premières contributions, disposait dans son article 5 que « les départements fourniraient aux frais de perception et aux dépenses particulières mises à leur charge par les décrets de l’Assemblée nationale, au moyen de sous et deniers additionnels, en nombre égal sur les contributions foncière et mobilière, sans que ces accessoires puissent excéder quatre sous pour livre du principal de chacune de ces contributions. »

D’après ce texte, on serait naturellement porté à croire que, dès le début, il existait un véritable budget départemental serait une erreur. Nous avons vu que bien avant la Révolution et non seulement dans les pays d’États, mais dans les pays d’élection, il existait accessoirement au principal de l’impôt, certaines contributions additionnelles destinées aux dépenses de la province. C’étaient là ce qu’on pourrait appeler aujourd’hui « des dépenses sur ressources spéciales » ; mais il serait inexact d’y voir des budgets locaux proprement dits, distincts du budget de TÉtat. Les dépenses mises à la charge du département par le décret de 1789 n’avaient pas d’autre caractère. Les actes législatifs de cette

époque n’indiquent pas d’ailleurs quelles étaient les dépenses ainsi mises à la charge des départements et qui devaient bientôt disparaître, du moins pour un certain temps; la loi du 14 frimaire an II supprima la distinction faite lors de l’établissement des contributions foncière et mobilière, entre le principal et les sous additionnels pour dépenses locales et décida qu’on les réunirait pour n’en plus former qu’une seule masse et les verser indistinctement au Trésor.

Mais cette confusion des dépenses d’administration des départements avec les dépenses de l’État, fruit des idées de centralisation excessive qui dominaient la Convention, ne survécut pas au pouvoir qui l’avait introduite. La loi du 28 messidor an IV vint rétablir le système de la division des dépenses de l’État et des dépenses du département sous le nom de dépenses d' administration, opposées à dépenses de gouvernement. Ce rétablissement fut confirmé par la loi du 15 frimaire an VI et enfin par celle du 11 frimaire an VII, qui la première donna à ces dépenses le nom de dépenses départementales , opposées aux dépenses générales et municipales ; il devait y être pourvu au moyen de centimes additionnels dont la loi des finances fixait le maximum à 10 centimes par franc du capital, et que les administrations centrales votaient jusqu’à concurrence de ce maximum. Mais les ressources mises à la disposition de ces administrations centrales variaient suivant les départements ; trop considérables dans les uns, elles pouvaient être insuffisantes dans les autres. La loi de frimaire an VI, voulant porter remède à l’inégalité de cette situation financière, songea à la création

d’un fonds commun de cinq centimes additionnels. Telle est l’origine du fonds de réserve que nous rencontrerons de nouveau plus tard.

A ce premier fonds la loi de frimaire an VII devait ajouter un second fonds, dit fonds de supplément, et également formé de centimes additionnels; le fonds de supplément ne sortait pas du département qui l’avait fourni \ et était destiné à pourvoir en premier lieu à l’insuffisance des recettes municipales et en second lieu à celle des recettes départementales. Ces dispositions si sages et si utiles ne furent cependant pas reproduites par la loi de ventôse an VIII. Le fonds commun et le fonds du supplément disparurent et les départements se retrouvèrent j isolés et réduits à eux-mêmes pour leurs dépenses et leurs ressources.

Il semblerait résulter des différents textes législatifs que nous venons de citer qu’il y avait bien désormais un véritable budget départemental. Nous croyons que cette opinion serait inexacte et que le budget départemental proprement dit n’existait pas encore. Pour nous en convaincre, voyons quelles étaient les dépenses que l’on qualifiait alors dépenses départementales et dont l’article 13 de la loi du 11 frimaire an Vil donnait l’énumération.

Dans cette nomenclature, nous voyons figurer en première ligne les dépenses des tribunaux civils, correctionnels, criminels et de commmerce, les traitements des juges, les dépenses des administrations centrales. Toutes ces dépenses n’ont assurément rien de local. D’ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que les administrations centrales ne jouissaient d’aucune indépendance

dans le règlement des dépenses départementales. La loi de frimaire an VI ne leur accordait qu’un droit de propositio n; elles devaient dresser l’état des dépenses prévues pour l’année suivante et le soumettre dans le courant du mois de prairial à la sanction du ministre de l’Intérieur ; celui-ci l’examinait, et, après l’avoir modifié, s’il y avait lieu, l’arrêtait définitivement. Le rôle des administrations départementales se bornait donc à un droit de proposition.

C’est en l’an X qu’apparaît un commencement de budget départemental. D’après l’arrêté des consuls du 25 vendémiaire an X et la loi de finances du 13 floréal de la même aimée, les dépenses départementales furent divisées en dépenses fixes ei en dépenses variables.

Les dépenses fixes, sur lesquelles les conseils généraux n^’avaient point à délibérer, comprenaient les traitements des préfets, des secrétaires généraux, des conseillers de préfecture, des juges et des greffiers des tribunaux. Ces dépenses fixes étaient couvertes au moyen de centimes additionnels dont le nombre était déterminé par la loi de finances elle-même et dont le produit devait être versé au Trésor public pour être ordonnancé par le ministre. On voit que ces dépenses fixes avaient complètement le caractère de dépenses générales, mises sans raison à la charge des départements.

Quant aux dépenses variables, dont le règlement était laissé aux conseils généraux, elles comprenaient les autres dépenses énumérées dans l’article 13 de la loi de frimaire an VII, c’est-à-dire, le loyer et l’entretien des hôtels de préfecture, des écoles publiques, des tribu-

naux, des prisons, auxquelles on ajouta les dépenses des dépôts de mendicité, des enfants abandonnés. Pour faire face à ces dépenses, les conseils généraux imposaient le nombre de centimes additionnels qu’ils jugeaient nécessaires, sans toutefois pouvoir dépasser le maximum annuellement fixé par la loi de finances, maximum qui, suivant les départements, variait de cinq à quinze centimes. Le produit des centimes additionnels imposés pour les dépenses variables n’entrait pas dans le Trésor ; il était versé dans la caisse de chaque département, et si, à la fin de l’année, il y avait un excédant, l’article 5 de l’arrêté de vendémiaire an X disposait « que les fonds restés libres seraient laissés à Indisposition des préfets pour être employés en amélioration des établissements confiés à leur service. »

C’était là un sensible progrès, puisque la loi consacrait l’affectation exclusive au profit des départements du produit des centimes additionnels imposés pour leurs dépenses. Le ministre de l’Intérieur, dans une circulaire du 30 ventôse an XII, s’expliquait nettement à cet égard. « Les fonds imposés pour les dépenses fixes dans chaque département sont des parties de masse commune dont la valeur balance exactement le total général de ces dépenses dans toute la république ; le fonds des dépenses variables appartient au département où il est imposé. »

Enfin, la loi du ventôse an XIII vient développer le principe inscrit dans les lois précédentes en autorisant les conseils généraux à établir des impositions facultatives dans les limites fixées par les lois de finances

et à les employer aux dépenses d’utilité départementale qu’ils jugeraient convenables. A côté des dépenses /^.rc.9 et des dépenses variables^ apparaissent ainsi avec la loi de l’an XIII des dépenses qui, plus tard, prendront le nom de dépenses facultatives. Pour couvrir ces dépenses, les conseils généraux pouvaient imposer le département jusqu’à concurrence de quatre centimes additionnels à l’impôt mobilier et à l'impôt foncier. On le voit, la tendance manifeste était alors de donner plus d’initiative aux conseils généraux, quant au règlement des impositions et des dépenses locales. Ce mouvement ne devait pas durer: le décret du 7 octobre 1809 vint l’arrêter.

Ainsi que nous Pavons dit, les conseils généraux délibéraient sur une double catégorie de dépenses : les dépenses variables et les dépenses facultatives ; à partir de la loi de 1809 ils n’eurent pas plus à voter sur ces dépenses variables et facultatives que sur les dépenses fixes ; le décret de 1809, en effet, régla la masse des dépenses départementales variables et affecta à ces dépenses la somme nécessaire pour y pourvoir. Désormais les lois de finances ne se bornèrent plus à fixer un maximum de centimes additionnels, mais imposèrent à chaque département le nombre de centimes qu’il devait supporter.

Sous la Restauration, les deux lois fondamentales du 28 avril 1816 et du 25 mars 1817 vinrent rendre aux conseils généraux l’initiative que le décret de 1809, sous l’influence du système de centralisation qui se développait alors, leur avait enlevée. C’est alors que le budget départemental va se constituer définitivement.

Nous trouvons dans ces lois trois catégories de ^

dépenses : les dépenses fixes, à côté desquelles nous pouvons classer les dépenses commîmes , c’est-à - dire intéressant plusieurs départements, telles que, par exemple, les dépenses concernant les cours royales ou les dépenses d’entretien des églises métropoli laines ; les dépenses variables , qui comprenaient le loyer, le mobilier, l’entretien des hôtels de préfecture ; le casernement des brigades de gendarmerie, le loyer, les frais des cours et tribunaux, la réparation des routes départementales; mais la loi de 1817 avait le tort de con- ^

fondre avec les dépenses variables, certaines dépenses extraordinaires, comme l’acquisition d’un bâtiment destiné à un service public, l’établissement et la construction d’une route départementale. Les inconvénients de cette confusion déterminèrent l’envoi d’une circulaire ministérielle du 16 mai 1818, qui prescrivait aux conseils généraux, de classer ces sortes de dépenses parmi les dépenses facultatives. La troisième catégorie embrassait toutes les dépenses facultatives ou dépenses d’utilité !

départementale. '

Pour les deux premières catégories de dépenses, la p,

loi de finance du 25 mars 1817 imposait directement chaque département de quatorze centimes additionnels aux deux premières contributions; ces quatorze centimes se divisaient ainsi : six centimes étaient prélevés pour être versés au Trésor public et appliqués aux dépenses fixes et communes ; six centimes restaient dans la caisse du receveur général à la disposition des départements et étaient employés suivant les ordonnances des préfets

pour couvrir les dépenses variables. Enfin, les deux derniers centimes étaient versés au trésor pour y former un fonds commun, destiné à aider les départements dont les dépenses variables excédaient le produit des six centimes ordinaires. C’était là un retour vers le système de l’an VII.

Outre ces quatorze eentimes, les conseils généraux pouvaient, avec l’approbation du ministre de l’Intérieur, établir des impositions dont le montant ne devait pas excéder cinq centimes du principal des contributions foncière, personnelle et mobilière, en vue de la dernière catégorie des dépenses, celles d’utilité p^ublique. Notons que les conseils généraux votaient ces cinq centimes additionnels facultativement et comme ils l’entendaient; il n’en était pas de même des quatorze autres centimes que les conseils généraux n’avaient pas mission de voter, mais simplement de répartir. Mais il est évident que l’emploi des cinq centimes facultatifs ne pouvait avoir lieu qu’autant que le budget voté par le conseil général avait été approuvé par le ministre.

En résumé, dix-neuf centimes, y compris ceux affectés au fonds commun, formaient, en 1817, les ressources affectées aux dépenses départementales. Cet état de choses se maintint jusqu’à 1838, sauf quelques modifications. C’est ainsi que la loi du 27 juin 1833 supprima du budget départemental les dépenses fixes et communes qui étaient de véritables dépenses de l’État et qui furent reportées au budget de l’État, ce qui était leur véritable place. D’autre part, il faut signaler eertaines dépenses nouvelles en vue desquelles des recettes spéciales furent autorisées ; ce

furent les dépenses du cadastre, pour lesquelles trois, puis bientôt cinq centimes additionnels à l'impôt foncier furent votés; les dépenses de X instruction primaire, couvertes par deux centimes au principal des quatre contributions ; les dépenses des chemins vicinaux, pour lesquelles la loi du 21 mai 1836 fixa un maximum de cinq centimes aux quatre contributions.

C’est ainsi que, proportionnellement aux besoins nouveaux, les centimes additionnels commençaient à s’accroître et devaient progressivement s’élever, donnant ainsi la mesure du progrès général et de la prospérité publique.

Nous allons maintenant examiner quelles furent les innovations de la loi de 1838.

On peut ramener à quatre points principaux le système établi par la loi du 10 mai 1838.

î- — Le budget départemental se divise en quatre sections. Dans la première section sont inscrites les dépenses ordinaires . On y retrouve la plus grande partie des anciennes dépenses variables auxquelles quelques autres dépenses sont venues s’ajouter. Le caractère de la plupart des dépenses ordinaires est d’intéresser l État autant que le département, car si elles étaient effacées des budgets départementaux, elles devraient se retrouver dans celui de l’État. Pourquoi donc figurent-elles dans le budget départemental? « C’est que, disait le rapporteur devant la Chambre des pairs, M. Mourier, on a reconnu que les conseils généraux, par leur connaissance

des lieux et des choses, par la mission qui leur était donnée de protéger les intérêts du pays, pouvaient éclairer l’administration supérieure sur la nécessité ou l’a" vantage des dépenses proposées. De cette conviction est résulté que les conseils généraux doivent voter les dépenses et contrôler l’emploi des fonds qui s’y trouvent affectés. »

Aussi ces dépenses sont-elles obligatoires. Lors de la présentation de la loi de 1838, le gouvernement avait proposé, dans son projet, pour cette catégorie de dépenses départementales, le nom de dépenses obligatoires; la Chambre des pairs avait laissé passer le mot sans objection, mais sur l’avis de son rapporteur, M. Vivien, la Chambre des députés substitua le mot ordinaires , pour qu’il fût bien constaté que du moins les départements ne supporteraient ces dépenses que dans la limite des recettes ordinaires.

Dans la seconde section, sont inscrites les dépenses facultatives ; dans la troisième, les dépenses extraordinaires ou anormales. C’est ainsi que la construction des préfectures, des édifices publics avait été séparée, en 1838, de la nomenclature des dépenses variables.

EnQn la quatrième section comprend les dépenses imputables sur ressources spéciales, c’est-à-dire les chemins vicinaux, l’instruction primaire et le cadastre. En réalité cette section en comprend trois ; chaque espèce de dépenses y forme une section particulière.

Voyons maintenant quelles sont les ressources affectées par la loi aux diverses sections du budget départemental. L’article 13 de la loi du 10 mai 1838, énumère ainsi les

ressources de la première section : 1° les centimes affectés à cet emploi par la loi de finances ; 2® la part allouée au département dans le fonds commun ; 3® les produits éventuels énoncés aux n°® 6, 7 et 8 de Tarticle 10. Le nombre des centimes additionnels mis à la disposition des départements pour leur dépenses ordinaires,avaitété fixé à pour l’année 1839; mais l’augmentation progressive des dépenses auxquelles ces ressources devaient pourvoir, détermina bientôt l’accroissement du nombre des centimes ordinaires, qui fut porté à 10°Yio pour 1850. Le fonds commun s’accrut aussi ; il n’était que de ^®/^oen 1839 : en 1850, il atteignit? centimes. La répartition en était faite chaque année par décret du ministre communiqué avant l’ouverture de la session des conseils généraux, de manière à ce que les préfets connussent en temps utile la part allouée à leurs départements respectifs. Enfin les produits éventuels appartiennent à la première section; ils consistent dans les revenus et produits de celles des propriétés du département, tant mobilières qu’immobilières qui sont affectées à un service départemental. Ils consistent en outre dans le produit des expéditions d’anciennes pièces ou d’actes de la préfecture déposés aux archives et enfin dans le produit des droits de péage autorisés par le gouvernement au profit des départements. Ces produits sont, en général, d’une très faible importance.

Passons aux dépenses facultatives qui forment la seconde section du budget. Il est pourvu à ces dépenses au moyen de centimes additionnels dont le nombre fixé à cinq primitivement, fut porté à 7, 6 par la loi de

finances du 7 août 1850. Les ressources de cette seconde section du budget comprennent aussi des produits éventuels indiqués au n° 5 de l’article 10 de la loi, c’est-àdire « le revenu et produit des propriétés du département non affectées à un service départemental. » Enfin le fonds commun n’avait pas été exclusivement réservé par la loi de 1838 aux dépenses de la première section; tout en affectant en principe le fonds commun aux dépenses de cette section, elle disait dans son article 17, paragraphe 2: « Toutefois, après épuisement du maximum des centimes facultatifs employés à des dépenses autres que les dépenses spéciales et des ressources énoncées au paragraphe précédent, une portion du fonds commun dont la quotité sera déterminée chaque année par la loi de finances, pourra être distribuée chaque année aux départements à titre de secours , pour complément de la dépense de construction des édifices départementaux d’intérêt général et des ouvrages d’art dépendant des routes départementales. » L’écart entre les ressources ordinaires et les dépenses obligatoires ne permit pas de maintenir cette disposition, qui disparut en 1850.

La troisième section du budget comprend les dépenses extraordinaires, auxquelles correspondent des ressources extraordinaires. Ces ressources proviennent de centimes extraordinaires y imposés pendant un certain nombre d’années, et d’emprunts; aux termes des articles 33 et 34 de la loi du 10 mai 1838, les contributions extraordinaires et les emprunts votés par les conseils généraux ne peuvent être autorisés que par une loi.

Enfin la quatrième section est relative aux dépenses

M. FLAYELLE. - 8

imputables sur ressources spéciales ; ces ressources consistent en centimes additionnels; c’est à savoir : les centimes additionnels au principal de la contribution foncière pour les dépenses du cadastre ; ces centimes sont au nombre de cinq depuis 1829 ; les centimes additionnels aux quatre contributions, deux pour l’instruction primaire, cinq pour les chemins vicinaux.

IL — La spécialité forme le second caractère de cc système ; c’est-à-dire que chaque section de dépenses a ses ressources propres, que l’on ne peut transporter d’une section à une autre. Les excédants constatés en tin d’exercice gardent leur destination primitive dans l’exercice suivant. Il n’y a d’exception qu’en ce qui touche les ressources facultatives auxquelles le conseil général peut assigner l’emploi qu’il juge le plus convenable.

III. — Le gouvernement exerce sur le budget départemental un pouvoir de tutelle fort étendu. D’abord, le budget et le compte d'exercice doivent être soumis à son approbation. Il peut inscrire d’office les dépenses de la première section et à plus forte raison, augmenter les crédits fixés pour ces dépenses, sans pouvoir toutefois jamais dépasser le montant des ressources ordinaires. Quant aux dépenses facultatives, il peut les réduire, mais non les augmenter. Le gouvernement peut aussi opère rdes virements dans la première section au cours d’exercice; ce droit n’est, comme nous le verrons, que la conséquence du pouvoir qui lui est donné d’inscrire d’office les dépenses obligatoires. En réalité, le conseil général n’a sur la première partie du budget qu’un droit de proposition ; c’est le gouvernement qui l’arrête.

IV — Il n’y a pas de budget rectiflcatif ; le budget ne peut être révisé en cours d’exercice, de sorte que les fonds libres de l’exercice expiré, au lieu d’être appliqués à l’exercice en cours, franchissent cet exercice et ne figurent que dans le budget nouveau fait pour l’année suivante. Par exemple, à la clôture de l’exercice de l’année 1850, on constate que cet exercice laisse un excédant; il semblerait naturel d’appliquer l’excédant au budget courant de 1851, mais cela n’est pas permis ; les sommes devenues libres formeront une ressource pour le budget en préparation de l’année 1852. Telle est en effet la disposition de l’article 21 de la loi : « Les fonds restés libres seront cumulés avec les ressources du budget nouveau, suivant la nature de leur origine », c’està-dire selon la section à laquelle ils appartiennent.

Voilà les points principaux qui méritent d’être signalés dans le système financier de la loi du 10 mai 1838. Ce système présentait en somme de graves inconvénients. On peut critiquer sa très grande complication, et la tutelle étroite dans laquelle étaient tenus les conseils généraux. En outre, la création du fonds commun qui semblait le moyen le plus naturel mis à la disposition du gouvernement pour équilibrer les dépenses et les ressources de chaque département, avait pour résultat de favoriser les départements les plus riches, et ne favorisait qu’eux. En effet, les secours alloués sur le fonds commun étaient accordés dans une plus large mesure aux départements qui avaient, le plus de dépenses obligatoires et dont le budget présentait le plus grand écart entre les dépenses obligatoires et les recettes ordinaires ; or la principale

dépense obligatoire avait pour objet l’entretien des routes, et ce sont les départements riches qui possèdent le plus de routes départementales ; car ces départements ont pu s’imposer des sacrifices momentanés pour développer leur réseau.

Le système de la spécialité présentait aussi les plus graves inconvénients : supposons qu’un département eût contracté un emprunt pour payer la construction de quelque édifice. Si, une fois les travaux terminés, il restait un excédant, si minime qu’il fût, dans la caisse, on ne pouvait l’employer à un autre objet sans une loi nouvelle d’autorisation. Enfin l’absence de budget rectificatif était une des lacunes les plus regrettables de la loi de 1838.

Tel était l’état de la législation financière du département, lorsqu’intervint la loi du 18 juillet 1866.