II. Quelques différences entre les lois de 1866 et de ISTl

relativement à la comptalsilité départementale III. -A-pprotoation du "budgret par le Grouvernement.

Les recettes du budget ordinaire peuvent être classées, comme les dépenses, sous trois paragraphes distincts suivant qu’elles se rattachent aux ministères de l’Intérieur, au ministère de l’Instruction publique ou enfin au ministère des Finances. Nous suivrons cette distinction.

Recettes afférentes an ministère de l'Intérieur . — D’après l’article 58 de la loi du 10 août 1871 , les recettes ordinaires consistent en centimes additionnels au principal des contributions et en produits éventuels.

Centimes additionnels. — l“Les centimes sont les suivants : 25 centimes additionnels portant sur les deux pre mières contributions directes, foncière et personnelle mobilière ; ce chitfre de 25 centimes a été formé des anciens 10 centimes 1/2 ordinaires, des 7 centimes 1/2 du fonds commun et de 7 centimes facultatifs.

2“ En cas de besoin, un 26® centime additionnel aux quatre contributions directes.

Ces 26 centimes ne sont pas des centimes législatifs, comme les anciens centimes ordinaires et ceux du fonds commun ; ils sont votés par le conseilgénéral dans la limite fixée par la loi de finances ; ce sont donc des maxima.

3® Les centimes imposés d’office en vertu de l’ar-

ticle61 de la loi du 10 août 1871, ainsi conçu : « Si un conseil général omet d’inscrire au budget un crédit suffisant pour l’acquittement des dépenses énoncées aux n°® 1, 2, 3 4, de l’article 60, ou pour l’acquittement de dettes exigibles, il y est pourvu au moyen d’une contribution spéciale, portant sur les quatre contributions directes et établie par un décret, si elle est dans les limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances, ou par une loi, si elle doit excéder ce maximum. » Ce maximum est actuellement fixé à 2 centimes.

4“ 7 centimes additionnels établis, en cas d’insuffisance des centimes ordinaires, pour concourir par des subventions aux dépenses des chemins vicinaux de grande communication, et, dans les cas extraordinaires, aux dépenses des autres chemins vicinaux.

Les centimes départementaux de toute nature, ajoutés au principal des contributions, s’augmentent eux-mêmes de nouveaux centimes additionnels, dits pour fonds de non-valeur et destinés à couvrir les non-valeurs et les dégrèvements.

Nous passons à la seconde catégorie de recettes du budget ordinaire, les prodiiils éventuels. Ce sont :

1° Les revenus des propriétés départementales, c’est à savoir : loyers de terrains et de bâtiments, revenus de la pépinière départementale, en distinguant si la pépinière est affermée, si elle en régie simple ou administrée pour le compte du département par un simple gérant non comptable; revenus d’un établissement d’eaux thermales, en faisant la même distinction que pour la pépi-

nière ; ventes d’arbres, ventes de taureaux et de chevaux ; intérêts des capitaux et arrérages des rentes.

2° Les produits des expéditions d’anciennes pièces ou d’actes de la préfecture déposés aux archives départementales.

3° Le produit des droits de péage et des autres droits concédés au département, tels que :

Lq,'s, bacs et passages d'eau. Nous savons quels ont été les bacs et passages d’eau qui ont été concédés au département par la loi du 10 août 1871. Ces bacs ne sont point exploités par le département lui-même ; ils sont l’objet d’une adjudication aux enchères publiques, conformément à la loi du 6 frimaire an VII, et à l’arrêté du 8 floréal an XII. L’adjudication est approuvée par le préfet, d’après le décret du 13 avril 1861, tab. D. Si les enchères ne réussissent pas, l’administration peut recourir au mode d’abonnement par voie de soumission directe.

Les droits de péage sur les ponts. On peut supposer que le département a fait faire un pont par une compagnie et qu’il lui a concédé des droits de péage à percevoir à titre de rémunération du travail ; c’est à cette hypothèse que se rapporte spécialement l’article 46, n° 11 de la loi de 10 août 1871. Le conseil général statue sur la concession à des particuliers ou à des associations ; mais, un décret en conseil d’État rendu après enquête, est nécessaire pour autoriser l’établissement du pont et la fixation des tarifs, conformément à la loi du 14 floréal an X, art. 2.

Une loi du 30 juillet 1880 a prohibé, pour l’avenir, la construction des ponts à péage sur les routes nationales

et départementales ; elle a décidé en même temps, que le rachat de la concession de tout pont à péage, dépendant de la grande ou de la petite voirie, pourrait être déclaré d’utilité publique par décret en Conseil d’État et autorisé. Enfin l’article 7 de cette loi porte qu’il pourra être accordé sur les fonds de l’État des subventions pour le rachat des ponts à péage dépendant des routes départementales ou des chemins vicinaux de toute catégorie.

En vertu de la loi précitée du 14 floréal an X et des lois annuelles de finances, les départements peuvent aussi être autorisés à percevoir des péages sur les routes pour la correction des rampes. Les règles relatives à l’établissement des ponts à péage, et à la concession soit à des particuliers, soit à des associations, s’appliquent également à cette autre catégorie de péages. — Les droits sont surtout perçus sur les voitures qui parcourent la rampe rectifiée; ce mode d’exécution a davantage de reporter la dépense sur ceux qui en profitent directement au lieu de la faire peser sur tous les contribuables ; seulement il ne faut pas oublier que tout impôt sur le transport des denrées et des marchandises retombe toujours en définitive sur le consommateur ; on ne fait donc que déplacer momentanément la dépense à subir. L’avance en est ainsi faite par l’entrepreneur, qui se rembourse souvent avec usure par le produit du péage, impossible à apprécier exactement au moment où la perception en est établie.

Nous avons aussi déjà vu certains départements percevoir des droits de péage sur un canal, des taxes d’arrosage et redevances pour prises d’eau sur les canaux, enfin des droits de tonnage .

Dans la même série de produits éventuels rentrent également les amendes pour contravention à la police du roulage sur les routes départementales et les chemins vicinaux de grande communication (1) ; les amendes de police correctionnelle affectées au service des enfants assistés, conformément à l’arrêté du 25 floréal an VIII et à la loi du 5 mai 1869; enfin la portion qui peut revenir au département dans le produit des inscriptions de certaines écoles.

4° Un quatrième groupe de produits éventuels comprend les subventions pour les dépenses du budget ordinaire.

C’est d’abord la subvention allouée sur les fonds de l’État en vertu duparagraphe? de laloidu 10aoûtl871. On sait que cette subvention a remplacé le fonds commun. Sous l’empire de la loi du 18 juillet 1866, cette subvention était de quatre millions ; elle était répartie entre les départements par décret en Conseil d’État. Depuis 1871, le chiffre de la subvention n’est pas fixé par la loi organique, mais la quotité en est réglée chaque année par la loi de finances, et la distribution en est faite entre les départements, en raison de leur situation financière, conformément à un tableau annexé à cette loi elle-même.

En second lieu, la subvention due par l’État, les contingents communaux, les fondations et libéralités spéciales au profit du service des enfants assistés. Nous avons dit ailleurs dans quelle proportion le service des enfants assistés est supporté par l’État, les communes et les départements, et nous savons que la part des communes est fixée chaque année par le conseil général jusqu’à (l) Loi du .30 mai dSol.

concurrence d’un maximum déterminé par la loi du 5 mai 1869.

Pour le service des aliénés, nous savons déjà qu’il est fourni des contingents par les communes ; à ces contingents il faut ajouter ceux qui sont fournis par les familles. En effet les dépenses de transport, d’entretien, de séjour et de traitement sont à la charge des aliénés eux-mêmes, à défaut, à la charge des membres de leur famille auxquels il peut être demandé des aliments, à défaut de la famille enfin, à la charge des départements et des communes. Les contingents communaux sont fixés comme pour le service des enfants assistés, par le conseil général. En outre, les hospices qui, d’après les conditions de leur fondation, étaient tenus d’entretenir un service pour les aliénés, avant la loi de 1838, doivent fournir une indemnité proportionnée au nombre des aliénés dont le traitement était à leur charge et qui sont actuellement placés dans un établissement spécial.

D’après la loi du 23 décembre 1874, l’État fournit une subvention pour sa part dans la dépense du service de surveillance des enfants mis en nourrice.

Des subventions peuvent être accordées par l’Etat, suivant les ressources du budget, pour venir en aide aux départements dans les dépenses de reconstruction et d’appropriation des prisons, en vertu de la loi du 5 juin 1875.

La subvention pour le logement des officiers de gendarmerie est le produit des indemnités allouées sur les fonds du budget de la guerre.

Enfin des subventions peuvent être spontanément four-

M. FAYKLLE.

nies soit par l’Etat, soit par les départements voisins, soit par les communes, soit par de simples particuliers, pour l’entretien des routes départementales, ou pour tout autre service départemental.

5° Le cadre modèle du budget départemental réunit dans un cinquième groupe les ressources éventuelles du service vicinal. Ce sont : les subventions de l’État accordées en vertu de la loi du 12 mars 1880 ; les contingents et les offres des communes pour les chemins vicinaux de grande communication et d’intérêt commun; les subventions dues en vertu de la loi du 21 mai 1836, pour toutes les dégradations extraordinaires causées aux chemins vicinaux des deux premières classes par toute entreprise industrielle appartenant à des particuliers ou à des établissements publics ; les produits des bacs et passages d’eau reliant deux tronçons de chemins vicinaux de grande communication.

6* Puis viennent les ressources éventuelles du service des chemins de fer d'intérêt local. Elles comprennent la subvention versée par l’Etat en vertu de la loi du 11 juin 1880, les contingents volontaires des communes et les souscriptions particulières , enfin les versements effectués par les compagnies concessionnaires pour les frais de contrôle et la surveillance.

7° On peut citer, en terminant, le remboursement d’un certain nombre d’avances, notamment les retenues sur les coupons des obligations départementales dont nous aurons à reparler.

II. — Recettes afférentes au ministère de VInstruction publique. — Les centimes additionnels applicables aux

dépenses de V instruction primaire. Ces centimes portent sur les quatre contributions ; originairement de deux, ils furent de trois en vertu de la loi du 10 avril 1867, et sont actuellement de quatre, en vertu de la loi du 19 juillet 1875.

III. — Les recettes afférentes au ministère des Finances consistent en cinq centimes destinés aux dépenses du cadastre. Ces cinq centimes additionnels au principal de la contribution foncière, constituent une imposition spéciale autorisée par la loi du 2 août 1829.

Telle est la nomenclature des ressources ordinaires.

Voyons maintenant les recettes du budget extraordinaire :

L’article 59 de la loi du 10 août 1871 nous dit que les recettes du budget extraordinaire se composent :

1° Du produit des centimes extraordinaires votés annuellement par le conseil général, dans les limites déterminées par la loi de finances , ou autorisés par des lois spéciales ;

2“ Du produit des emprunts ;

• 3“ Des dons et legs ;

4® Du produit des biens aliénés ;

5° Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées ;

6" De toutes autres recettes accidentelles.

Attachons-nous particulièrement aux centimes extraordinaires et aux emprunts .

Les conseils généraux, conformément à l’article 40 de la même loi, peuvent voter définitivement des centimes extraordinaires dans la limite du maximum an-

nuellement fixé par la loi de finances ; ce maximum est actuellement de 12 centimes. Les centimes extraordinaires portent sur les quatre contributions.

Les conseils généraux votent aussi des emprunts départementaux, remboursables dans un délai qui ne peut excéder quinze ans, soit sur les ressources ordinaires, soit sur les ressources extraordinaires. Nous trouvons là à signaler deux légères différences avec la loi de 1866, qui, 1® limitait à douze ans le délai de remboursement, et 2® exigeait que le remboursement pût s’opérer soit sur ressources ordinaires, soit sur centimes extraordinaires ; la loi nouvelle s’est montrée plus large en substituant au n\oi ce7iti7nes le, mot ressources extraordinaires.

Avant la loi du 18 juillet 1866, non seulement une loi de finances était nécessaire pour autoriser l’emprunt départemental, mais la loi déterminait le mode de l’emprunt; elle prescrivait, en première ligne, l’adjudication avec publicité et concurrence et déterminait le maximum du taux de l’intérêt; en conséquence, un cahier des charges de l’emprunt était rédigé par le préfet ; des affiches annonçant l’adjudication étaient apposées tant dans le département que dans les villes circonvoisines ; l’adjudication avait lieu sous soumission cachetée, et se tranchait en faveur du soumissionnaire qui faisait le plus fort rabais sur le taux de l’intérêt; elle devait être approuvée par le préfet et le procès-verbal de cette adjudication, dans les vingt jours de son approbation, était soumis à la formalité de l’enregistrement, pour lequel il était perçu un droit proportionnel de 1 0/0 en vertu des lois du 28 avril 1816 et du 15 mai 1818.

Afin de donner une facilité aux départements qui trouvaient avec peine à emprunter par cette voie, ou qui ne parvenaient à emprunter que moyennant un intérêt élevé, les lois qui autorisaient l’emprunt, après avoir prescrit de recourir à l’adjudication ajoutaient : « Toutefois, le préfet est autorisé à traiter directement avec la Caisse des dépôts et consignations, à un taux d’intérêt qui ne soit pas supérieur à celui ci-dessus fixé. » Sans vouloir entrer ici dans tous les détails des emprunts faits à la caisse des dépôts et consignations, nous dirons seulement que lorsque l’administration de cet établissement a consenti, sur la demande du préfet, à prêter la somme qu’un département est autorisé à emprunter, l’envoi des fonds au département, par la caisse et l’envoi à la caisse des intérêts et des sommes remboursées, se font par l’intermédiaire des agents du Trésor public et sans frais. En contre-valeur des fonds demandés, le préfet envoie à la caisse : 1“ une ou plusieurs obligations dont l’échéance est fixée d’après les conventions arrêtées; 2“ des coupons d’intérêts à échéances fixes, pour toute la durée du prêt. Les obligations et les coupons d’intérêts doivent être conformes à un modèle donné par l’administration de la Caisse des dépôts et consignations ; les obligations sont frappées d’un timbre proportionnel, comme nous le dirons plus loin. Au jour convenu pour la réalisation de l’emprunt, la caisse des dépôts et consignations verse les fonds au Trésor, pour le eompte du département ; avis de ce versement est donné par le ministre des Finances au ministre de l’Intérieur, qui délivre une ordonnance de délégation au préfet, comme pour toute autre recette faite au compte du département.

Pour le payement, soit des obligations, soit des coupons d’intérêts, le préfet délivre, sur le trésorier-payeur de son département, au protit de la Caisse des dépôts et consignations, un mandat de la somme due et cette somme est payée à Paris, par le caissier central du Trésor public. Un règlement très détaillé, porté à la connaissance des préfets, détermine tous les détails d’exécution de ces différentes mesures (1).

A partir du second Empire, les départements ont été quelquefois autorisés à recourir, comme l’État, à l’emprunt par souscription publique. En outre, ils ont été souvent autorisés à traiter directement avec un grand établissement financier, le Crédit foncier.

Aujourd’hui, le conseil général qui vote l’emprunt, détermine en même temps le mode de réalisation. La loi du 10 août 1871 charge la commission départementale de fixer l’époque et le mode d’adjudication ou de réalisation de l’emprunt, toutes les fois que le conseil général ne les a pas fixés lui-même.

Les titres d’obligations départementales sont soumis à divers impôts , c’est à savoir :

1* Un droit de timbre proportionnel de 1 0/0 du montant du titre ; l’avance en est faite par les départements ; les titres doivent être tirés d’un registre à souche, sous peine d’une amende pour le département. Les départements peuvent d’ailleurs s’affranchir de l’obligation d’acquitter ce droit de timbre^ en contractant avec le Trésor un abonnement pour toute la durée du titre, abonnement fixé au droit annuel de 5 centimes par 100 francs du montant de chaque titre (2).

(1) Hermann, Adm. départ., t I, n*702.

(2) LL. 23 juin 18S7, 6 septembre 1871, 29 juin 1872.

2® Un droit de transmission, payable à chaque transfert, si le titre est nominatif ; payable aussi à chaque conversion du titre. Ce droit est actuellement de 50 centimes par 100 francs de la valeur négociée. Si le titre est au porteur, le droit de transmission est converti en une taxe annuelle et obligatoire, fixée actuellement à 20 centimes par 100 francs du montant de l’obligation évaluée par le cours moyen, pendant l’année précédente. Le département est responsable vis-à-vis du fisc du payement du droit de transmission ; il lui fait l’avance de la taxe annuelle, qu’il retient sur le payement des coupons (1).

3° Enfin les titres départementaux subissent l’impôt de 3 0/0 sur les revenus des valeurs industrielles, établi parla loi du 29 juin 1872^ et ici encore, le département fait l’avance au Trésor. Le droit de transmission et l’impôt sur les revenus des valeurs mobilières ne supportent pas les décimes.

Tel est l’ensemble des ressources ordinaires et extraordinaires du budget départemental.

Si maintenant on veut avoir un aperçu du chiffre auquel s’élèvent les dépenses de tous les départements, nous dirons que le montant des dépenses ordinaires est d’environ 140 millions et que les dépenses extraordinaires atteignent 81 millions. Nous ne comptons là que les dépenses départementales portées au budget du ministère de l’Intérieur.

Il faut donc ajouter une somme de treize à quatorze millions, représentant les dépenses de l’instruction pri-

(1) L. 5 juin 18o0, art. 27 et suiv.

maire, imputées sur centimes spéciaux et ordonnancées, comme nous le verrons, par le ministère de l’Instruction publique. Nous laissons de côté, à dessein, les dépenses du cadastre, qui ne pèsent plus que sur quelques départements, la plupart récemment annexés, ceux de la Corse, de la Savoie, de la Haute-Savoie, des Alpes-Maritimes; ce sont, croyons-nous, les seuls où les opérations cadastrales ne soient pas encore terminées.

Les centimes additionnels fournissent la majeure partie des voies et moyens destinés à couvrir les dépenses départementales. 11 est intéressant de savoir quel est, en moyenne, le produit d’un centime additionnel dans un département. A ce point de vue, on distingue trois catégories de départements : les départements riches, où le produit du centime atteint 40,000 francs ; ceux dont la situation financière est moyenne, où le produit du centime varie de 20,000 francs à 40,000 francs; enfin les départements pauvres, où le centime ne dépasse pas 20,000 francs. Dans le chiffre de 140 millions afférents aux dépenses ordinaires dont nous venons de parler, les centimes additionnels figurent environ pour une somme de 85 millions; les produits éventuels ne dépassent guère 50 millions, enfin, la subvention de l’État est de 4 millions.

Parmi les ressources que nous avons énumérées, il en est, on l’a vu, quelques-unes qui ont une destination spéciale; ce sont notamment les centimes spéciaux pour les chemins vicinaux, l’instruction primaire, le cadastre. La loi du 18 juillet 1866 avait déjà complètement abandonné le système de la spécialité de la loi du 10 mai 1838 ;

en conséquence, elle permettait au conseil général d’appliquer, au moment même où il établissait le budget, l’excédant prévu des centimes spéciaux sur le montant des dépenses auxquelles ils doivent faire face, aux autres dépenses départementales. La loi lui en faisait même une sorte d’obligation, car elle ajoutait que les départements qui seraient en situation d’user de cette faculté et qui n’en leraient pas usage, ne pourraient recevoir aucuj^^art dans le fonds de subvention. L’application de l’e^^lant des centimes spéciaux aux autres dépenses du budget était donc une condition nécessaire pour profiter de l’allocation de l’État.

La loi du 10 août 1871 reproduit ces dispositions, en paissant toutefois un peu moins de latitude aux conseils généraux, du moins en ce qui concerne les centimes spéciaux de l’instruction publique. Ils ne peuvent employer l’excédant de ces centimes au profit d’autres services qu’à la fin de l’exercice, alors qu’il est bien constaté par les comptes que cet excédent est réalisé.

Nous sommes maintenant en mesure de signaler les quelques différences de détail qui existent entre la loi du 18 juillet 1866 et celle du 10 août 1871, relativement au budget départemental.

1° Nous voyons aujourd’hui la commission départementale intervenir dans la présentation du budget ; c’est là une première différence avec ce qui se passait sous l’empire de la loi de 1866, puisque la commission départementale ne date que de la loi de 1871. — 2 ° La liste des dépenses obligatoires est plus étendue dans cette

dernière loi. — 3" La répartition de la subvention de l’État estfaite maintenant parla loi de finances, au lieu de l’être par un décret, et c’est cette loi de finances elle-même qui en détermine annuellement le chiffre, précédemment fixé par la loi organique sur les conseils généraux. — 4° Le pouvoir des conseils généraux en matière d’emprunts et de centimes extraordinaires est plus étendu sous l’empir^^la nouvelle loi que sous celle de 1866. — 5 ° Enfin ajourons cette dernière différence, sur laquelle nous venons d’insister, que, sous le régime de la loi actuellement en vigueur, le conseil général ne peut faire emploi de l’excédant des centimes spéciaux sur les dépenses de l’instruction primaire qu’à la fin de l’exercice.

it-

En présentant le budget au conseil général, le préfet remplit des fonctions analogues à celles du ministre des Finances vis à vis de la représentation nationale ; la commission départementale a une mission semblable à celle de la commission (îu budget ; enfin le conseil général délibère tant sur le projet du préfet que sur les modifications proposées par la commission départementale.

Il vote le budget article par article.

Une fois voté, le budget doit être réglé et approuvé définitivement par décret.

Les dépenses de l’Instruction publique ne figurent dans le budget départemental que d’une manière sommaire. Elles sont ensuite développées dans un état distinct que présente le préfet, que délibère le conseil général et qu’approuve le ministre de l’Instruction publique, d’après la délégation donnée à ce ministre parle décret qui règle

le budget du département. Les allocations votées par le conseil général pour les dépenses de l’instruction publique doivent concorder exactement avec les sommes inscrites pour le même service sur cet état spécial.

Quels sont les droits du gouvernement sur le budget soumis à son approbation ?

Le gouvernement n’a de droits que sur les dépenses obligatoires. Il introduit dans le premier sous-chapitre, toutes les modifications qu’il juge convenables ; il peut réduire, il peut augmenter les crédits afférents à ces dépenses, lorsqu’il juge insuffisantes les allocations votées ; à plus forte raison peut-il inscrire d’office les mêmes dépenses, en cas d’omission. Mais il fallait donner en même temps au chef de l’État la faculté de créer les voies et moyens nécessaires pour rétablir l’équilibre du budget. Il rétablira cet équilibre, si cela est possible, par la réduction d’une partie des dépenses portées au souschapitre, et si cela ne suffit pas, il pourra imposer le département d’un certain nombre de centimes additionnels, autorisés par la loi de finances, et dont le maximum est fixé à deux centimes, portant sur les quatre contributions.

Dès que le budget est réglé, le ministre de l’Intérieur en envoie un exemplaire au préfet, avec une ampliation du décret du règlement; c’est alors, qu’en exécution de l’article 67 delà loi du 10 août 1871, il est imprimé. — On y joint, sous forme d’annexe, le budget spécial de l’instruction primaire.