CHAPITRE VII

A-ccroissement des cliarges départementales de 1838 à, 188S. Aperçu, général et comparatif sur les budgets provinciaux des autres États européens.

II est intéressant de constater les modifications qu’a subies la nomenclature des dépenses et des recettes du budget que nous étudions, ainsi que le développement des charges départementales, depuis 1838 jusqu’à ce jour.

Nous diviserons cet examen en deux périodes, de 1838 à 1866, de 1866 à ce jour.

Lorsqu’on compare la nomenclature des dépenses ordinaires, dans la loi du 10 mai 1838, avec la même nomenclature dans le décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, on constate la suppression de quelques dépenses ; c’est à savoir les dépenses ordinaires des prisons, les frais de translation des détenus, vagabonds et forçats libérés ; enfin, l’entretien des écoles normales, obligatoire en vertu de la loi du 28 juin 1833, sans disparaître du budget départemental, est rejeté parmi les dépenses facultatives ; mais en sens inverse, nous trouvons un certain nombre de dépenses nouvelles, comme les dépenses des bureaux d’assistance judiciaire, les frais de poursuite et de procédure pour contravention en matière de roulage sur les routes départementales, les dépenses des chambres d’agriculture , les dépenses des locaux et des imprimés pour l’administration et la comptablité des sociétés de secours mutuels, en cas d’insuffisance des ressources communales ; les dépenses des

locaux et du mobilier nécessaires à la réunion du conseil départemental de l’instruction publique , du local des bureaux de l’inspecteur d’ Académie et de ses frais de bureau, la taxe des biens de mainmorte.

D’autre part, les ressources se sont considérablement développées. En ce qui concerne les recettes applicables aux seules dépenses obligatoires, les centimes ordinaires, qui étaient, pour 1839, fixés à 8 c. 2/10, finissent par s’élever à 10 c. 5/10; les centimes du fonds commun, au lieu d’être de 1 c. 6/10, s’élèvent à 7 c. En ce qui concerne les centimes pour dépenses facultatives, ils ont monté de 5 c. à 7 c. 5/10.

Nous n’avons pas à parler des centimes extraordinaires, qui ne peuvent, dans toute cette période, être votés qu’en vertu de lois spéciales.

La même règle est applicable aux emprunts.

Enfin, àpartir de 1862, les centimes pour fonds de nonvaleurs, s’ajoutent à tous les centimes départementaux.

Deux documents nous permettront de constater le développement des budgets départementaux de 1839 à 1866.

Dans le budget général de 1839, le montant des dépenses départementales figure pour une somme de 59,899,216 francs, sur laquelle la dépense de l’Instruction publique entre pour 3,200,000 francs et la dépense du cadastre pour 4,200,000 francs.

Dans le budget de 1867, le montant des dépenses départementales figure pour une somme de 149,760,500 fr. sur laquelle la dépense de l’instruction publique entre pour 7,176,000 fr. et la dépense du cadastre pour une somme insignifiante.

La différence entre le chiffre des dépenses départementales prévues pour 1839 et celui des mêmes dépenses prévues pour 1867 est donc d’environ 86 millions; en moyenne la dépense s’est accrue d’un peu plus de 3 millions par an.

Sans doute ce développement est dû en partie au développement de la matière imposable. Cependant on ne peut nier que la charge des contributions ait singulièrement augmenté pour chaque contribuable, comme on peut le voir parle tableau publié en 1877, dans le Bulletin de statistique et de législation comparée du ministère des Finances. D’après ce tableau, par rapport à l’année 1883, les centimes départementaux ont augmenté dans la période qui va de 1838 à 1851 de 39,5 0/0 ; et de 1838 à 1860 de 69 0/0. Ce n’est pas bien entendu dans la section des dépenses obligatoires qu’il faut chercher cet accroissement; les dépenses de cette section varient peu, c’est dans la section des dépenses facultatives et dans celle des dépenses extraordinaires. L’augmentation porte spécialement sur les chemins vicinaux, sur les routes départementales. On pourrait citer d’autres dépenses d’une utilité plus contestable, telles que celles de certains hôtels de préfecture dont la construction a coûté autant que la construction d’un ministère.

Dans la période qui s’ouvre avec la loi du 18 juillet 1866, quelques dépenses nouvelles viennent prendre place dans la nomenclature des dépenses départementales. Ce sont par exemple : la protection des enfants du premier âge, les chemins de fer d’intérêt local, les écoles normales d’instituteurs et celles d’institutrices.

D’autre part, le département a beaucoup plus de ressources à sa disposition. Le fonds commun étant supprimé, il garde pour lui l’intégralité des centimes ordinaires et des centimes facultatifs, soit un total de 25 centimes auxquels s’ajoute un 26= centime additionnel aux quatre contributions.

Les centimes pour l’instruction primaire sont portés de 2 à 3, et les centimes vicinaux de 5 à 7. Le conseil général peut voter jusqu’à 12 centimes extraordinaires en vertu de la loi de finances.

Il peut aussi voter des emprunts remboursables en quinze ans.

Ajoutons que les forêts de l’État supportent l’intégralité des centimes départementaux depuis 1866, ce qui accroîts les produit de ces centimes (1).

Non seulement le conseil général peut disposer de plus de ressources, mais les lois du 18 juillet 1866 et du 10 août 1871 lui laissent plus d’initiative et d’indépendance, et restreignent l’autorité du gouvernement sur la gestion des affaires départementales.

Enfin les lois poussent les conseils généraux dans la voie de la dépense , du moins dans la voie de certaines dépenses. Elles leur promettent des subventions qui doivent être proportionéesaux besoins et aux charges du département; on leur dit : moins vous avez, plus l’État donnera ; plus vous dépenserez, plus grande sera la part que l’État prendra dans la dépense. Tel est le système adopté parles lois du 12 juillet 1865 et du 11 juin

1 Jusques-là les forêts domaniales ne supportaient qu’une partie des centimes départementaux et communaux.

1880 sur les chemins de fer d’intérêt local, par celles du 11 juillet 1868 sur la caisse des chemins vicinaux et du 12 mars 1880 sur la subvention au profit des mêmes chemins, par la loi du 11 novembre 1879 sur les écoles normales et celle du 3 juillet 1880 sur la caisse des lycées.

Nous ferons remarquer l’article 7 de la loi du 12 mars 1880, ainsi conçu : « Les subventions dont il n’aura pas été fait emploi dans l’année qui suivra celle pour laquelle elles auront été accordées^ seront annulées. » Cette disposition a son importance, car elle a pour résultat d’obliger tous les départements à entreprendre sans retard et à exécuter dans un bref délai les travaux en vue desquels les subventions ont été accordées.

Disons enfin que des caisses créées pour faire des avances aux départements et aux communes leur permettent d’emprunter dans des conditions particulièrement favorables.

Sous l’influence de ces causes diverses, il était impossible que les budgets départementaux ne prissent pas un aceroissement rapide. Nous nous arrêterons seulement à l’année 1879. Le montant des dépenses départementales est évalué dans le budget général, voté en 1877, à 228,111,820 fr. L’augmentation annuelle dans une période de douze ans, de 1867 à 1879, n’est plus, comme dans la période précédente, de 3 millions par an, mais de 7 à 8 millions.

Enfin si nous consultons, dans les documents annexés au budget général de l’exercice de 1882, le relevé des impositions extraordinaires départemantales et la situation des emprunts départementaux, nous constatons que

tous les départements ont des impositions extraordinaires autorisées par des lois spéciales, indépendamment des 12 centimes votés en vertu de l’article^O fie la loi du 10 août 1871. Dans dix départements, le chiffre de ces centimes est égal ou supérieur à 12, et par conséquent l’imposition extraordinaire autorisée par la loi de finances s’y trouve doublée ; les mêmes centimes s’élèvent à 24 dans la Savoie, et dans la Haute-Savoie à 34 Vs-

Le montant des emprunts autorisés par des lois spéciales ou réalisables en exécution de la loi du 10 août 1871, atteignait pour l’ensemble des départements en 1882, 201,704,000 fr., sur lesquels 56,130,400 fr. étaient réalisés, 41,836,800 devaient être réalisés dans le cours de 1881 et 103,736,800 restaient à réaliser.

Quant aux services pour lesquels les départements se sont imposé ces sacrifies, ce sont principalement : les routes, les chemins de fer d’intérêt local, les chemins vicinaux et les écoles normales.

Nous avons cru intéressant de signaler cet accroissement incessant et rapide des budgets départementaux sans d’ailleurs prétendre formuler une appréciation. Si nous avions un jugement à porter sur ce point, nous dirions que ce qu’on peut justement critiquer, c’est moins la nature des dépenses faites que cet empressement et cet ardeur immodérée à faire tout à la fois et en peu de temps.

Avant de passer a l'exécution du budget départemental, nous croyons qu’il est intéressant de jeter un coup d’œil général sur la composition des budgets provinciaux des divers États d’Europe, plus spécialement sur le bud-

M. FL.VYELLE.

get provincial de la Belgique, dont la législation provinciale a été consultée et mise à profit par les auteurs de la loi du 10 août 1871.

Voyons d’abord quelle est la nature des ressources qu’on rencontre dans les divers budgets provinciaux.

Ce sont, en premier lieu, quelques recettes accidentelles, les produits d’un domaine ordinairement assez peu important, des droits de péage, des subventions de l’Etat. Mais, en général, comme dans notre pays, la ressource principale consiste en des taxes provinciales, que les assemblées locales peuvent voter. La loi a soin d’en déterminer la nature et l’objet ou le maximum.

Cette règle n’a rien de surprenant; outre que cela rentre dans la nature du contrôle que l’État exerce sur les administrations locales, il va de l’intérêt du pays tout entier que les pouvoirs locaux n’épuisent pas la source où le budget général s’alimente lui-même.

Partout les taxes sont directes; seulement voici où apparaît la différence. Ici, ce sont des taxes additionnelles à des impôts existants et perçus au profit du Trésor public; c’est le cas le plus fréquent. — Là, comme en Angleterre, ee sont des taxes tout à fait indépendantes. En outre, dans le comté anglais, les taxes portent toutes sur la propriété foncière. Les taxes principales y sont la taxe du comté, la taxe pour les aliénés, la taxe de police.

Le second système a l’avantage de permettre aux assemblées de mettre à profit les facultés propres à la province ; il convient mieux au régime autonome. Le premier, d’autre part, a l’avantage d’être plus simple et moins dispendieux.

Quant aux dépenses, presque partout elles se divisent, comme en France, en dépenses obligatoires et en dépenses facultatives. Dans la plupart des États européens, la liste des premières est assez longue ; on peut affirmer que la nomenclature établie par la loi du 10 août 1871 est une des plus courtes. Gela tient à ce que les lois provinciales sont, pour la plupart des pays, des lois d’essai; on s’est défié un peu de l’intelligence et de la bonne volonté des assemblées locales, et l’on a cru devoir assurer les services les plus essentiels.

La conséquence du caractère obligatoire, c’est l’inscription d’office. Puis, si les fonds provinciaux ne suffisent pas, on s’adresse à la puissance législative pour obtenir les voies et moyens.

En général, le budget provincial est voté pour un an. En Prusse, pourtant, il peut être établi pour plusieurs années. La durée de l’exercice^est généralement fixée par la loi; en Prusse, c’est la diète provinciale ellemême qui fixe cette durée.

Après ces notions générales, attachons-nous, d’une manière particulière, au budget provincial de Belgique.

Ce budget comprend, comme notre budget départemental, des recettes ordinaires et des recettes extraorninaires, des dépenses obligatoires et des dépenses facultatives. Les principales ressources qui l’alimentent sont des centimes additionnels aux contributions directes, le produit des biens patrimoniaux, des taxes de péage régulièrement établies, les subventions des communes et les secours de l'État.

La loi belge met le loyer de l'hôtel du gouvernement

provincial, rentretienetle renouvellement de son mobilier, les traitements et abonnements des commissaires d’arrondissement à la charge, non de la province, mais de TÈtat. Mais la nomenclature des dépenses provinciales obligatoires n’est pas pour cela pins réduite que celle de la loi du 10 août 1871 ; elle est, au contraire, beaucoup plus longue qu’on ne pourrait s’y attendre dans un pays où l’autonomie provinciale est poussée très loin. C’est à peu près celle de notre ancienne loi du 10 mai 1838.

Nous citerons à titre d’exemple : les pensions aux anciens employés, les frais d’entretien des aliénés indigents, les dépenses relatives aux églises cathédrales, palais épiscopaux et séminaires diocésains. (1)

(I) Voici d’ailleurs la liste complète des dépenses obligatoires conformément à la loi provinciale du 20 avril 1836.

Article 69. — Le conseil est tenu de porter annuellement au budget des dépenses toutes celles que les lois mettent à la charge de la province, et spécialement les suivantes :

1® Les menues dépenses des cours d’assises, tribunaux de première instance, de commerce, de justice de paix et de simple police

2° Les réparations de menu entretien des locaux des cours d’assises, des tribunaux de première instance et de commerce ; le loyer des mômes locaux, l’achat et l’entretien de leur mobilier.

3’ Les réparations d’entretien, conformément aux articles 60o et 606 du Code civil, des maisons d’arrêt et de justice civile et militaire de la province, autres que les grandes prisons de l’État et les maisons de passage ;

L’achat et l’entretien de leur mobilier, les frais des commissions administratives des prisons, autres que les grandes prisons de l’État ;

4® Les salaires des messagers de canton, là où leur établissement est jugé nécessaire ;

5° Les traitements et frais de route, jusqu’à due concurrence, des ingénieurs et autres employés des ponts et chaussées en service pour la province ;

Le budget provincial est soumis à l’approbation du roi. Il peut refuser son approbation à un ou à plusieurs articles du budget et l’approuver pour le surplus.

Si le conseil provincial ne porte point au budget les allocations nécessaires pour le payement des dépenses

6® L’entretien des routes, les travaux hydrauliques et de dessèchement, qui sont légalement à la charge de la province ;

7* Le remboursement des frais de route avancés par les communes pour les voyageurs indigents ;

8° Les frais des listes du jury et ceux des listes électorales concernant plusieurs communes ;

9° Les dépenses relatives aux églises cathédrales, aux palais épiscopaux et aux séminaires diocésains, conformément aux décrets des 18 germinal an X et 30 décembre 1809 ;

lO® Le loyer, les contributions, l’entretien des édifices et bâtiments provinciaux, ou à l’usage de la province ;

11” L’entretien et le renouvellement du mobilier provincial ;

12“ La moitié des frais des tables décennales de l’état civil ;

13“ Les dettes de la province liquidées et exigibles, et celles résultant des condamnations judiciaires à sa charge ;

14“ Les pensions aux anciens employés de la province, conformément au règlement adopté par le conseil ;

lo° Le traitement des aliénés indigents et les frais d’entretien des indigents entretenus dans les dépôts de mendicité, lorsqu’il sera reconnu par le conseil que les communes n’ont pas le moyen d’y pourvoir ;

16° Les frais d’impression du budget et des comptes sommaires des recettes et dépenses de la province ;

17“ T.es frais relatifs aux séances duconseil, et l’indemnitéallouée aux conseillers ;

18“ Les secours à accorder aux communes pour l’instruction primaire et moyenne, et pour les grosses réparations des édifices communaux ;

19“ Les frais d’entretien des enfants trouvés, dans la proportion déterminée par la loi ;

20* Les fonds destinés à faire face aux dépenses accidentelles ou imprévues de la province :

obligatoires que les lois mettent à la charge de la province, le gouvernement, la députation du conseil préalablement entendue, y portera ces allocations dans la proportion des besoins: si dans ce cas, les fonds provinciaux sont insuffisants, il y sera pourvu par une loi.

Ces dernières règles sont à peu près les nôtres, mais le système belge diffère sensiblement du système français, en ce qui touche l’exécution du budget. En Belgique, la députation permanente fait ce que le préfet fait en France: c’est à elle qu’appartient l’action d’une manière générale ; c’est elle qui exécute les délibérations du conseil provincial, qui prépare et présente le budget: c’est elle enfin qui fait la dépense (1). Les mandats sont

21° Les frais de casernement de la gendarmerie.

Article 70. — Sont spécialement à la charge de l’État ;

4° Les traitements et frais de route du gouverneur et de la députation du conseil ;

2° Le traitement du greffier provincial ;

3» Le traitement des employés et les frais de bureau du gouvernement provincial ;

4“ Le loyer et l’entretien de l’hôtel du gouvernement provincial, l’entretien et le renouvellement de son mobilier ;

Les trait&ments et abonnements des commissaires d’arrondissement ;

6* Les frais concernant la milice ejt ceux des commissaires médicales ;

7° Les frais de loyer des bureaux de garantie pour les matières d’or et d’argent ;

8° La moitié des frais des tables décennales de l’état civil.

(1) Il ne faut pas perdre de vue que le gouverneur fait partie du conseil provincial et le préside; ainsi sont fondus dans une seule institution l’élément gouvernemental et l’élément provincial. Ce système est excellent en ce qu’il sauvegarde tous les droits et prévient les conflits.

signés par le président et le greffier provincial, lis sont adressés directement à la Cour des comptes, qui exerce un contrôle préventif que n’exerce pas la Cour des comptes en France. La cour revêt les mandats de son visa avant le payement, néanmoins les députations peuvent ordonner le payement immédiat de leurs mandats jusqu’à concurrence des 4/5 de la créance; l’autre cinquième ne peut être payé qu’en suite du visa de la cour, qui reste chargée de faire la vérification définitive de la créance entière.

Chaque année, à l’ouverture de la session ordinaire du conseil, la députation lui fait un exposé de la situation de la province sous le rapport de son administration ; cet exposé est inséré au Mémovifil administratif* Elle lui soumet les comptes des recettes et dépenses de l’exercice précédent avec le projet du budget des dépenses et des voies et moyens pour l’exercice suivant (1).

(i ) A.rt. H 2, H 5, L. du 20 avril 1 830.