CHAPITRE IX

!De l’exercice départemental; compte administratif; compte du Trésorier-payeur général. — IDu "budget de report et du "budget rectificatif.

Avant 1822, les crédits votés au budget de l’État, restaient ouverts jusqu’à leur entier emploi ou Jusqu’à ce qu’ils fussentannulés, c’est-à-dire que, lorsqu’ils n’avaient pu être employés à leur destination dans le courant d’une année, le ministre à la disposition duquelsil avaient été mis, pouvait les employer pendant la seconde, la troisième année et ainsi de suite jusqu’à complet achèvement des travaux ou de la fourniture pour lesquels ils avaient été ouverts. Il n’y avaitannulation d’un crédit ou d’une portion de crédit que si le gouvernement renonçait à faire la dépense ou bien que si, la dépense faite, il restait un excédant sans emploi. — Mais, dans ce système, la reddition et l’apurement des comptes étaient très difficiles, attendu qu’il fallait quelquefois suivre l’accomplissementd’une dépense pendant plusieurs années consécutives, pour arriver à reconnaître l’épuisement du crédit.

Afin d’obtenir un meilleur système de comptabilité, l’ordonnance du 14 septembre 1822 édicta les règles suivantes : « Les crédits ouverts par la loi annuelle de finances pour les dépenses de chaque exercice ne pour-

ront être employés à aucune dépense appartenant à un autre exercice; » « seront seules considérées comme appartenant à un exercice, les dépenses résultant d’un service fait dans Vannée qui donne son nom audit exercice. » Aux termes de la môme ordonnance, toutes les dépenses qni ont été faites pendant cette année, doivent être liquidées et ordonnancées dans les neuf mois qui suivent l’expiration de l’exercice. C’est cette ordonnance qui a constitué Vexercice, c’est-à-dire la période d’exécution des services du budget. »

Depuis 1822, la durée de l’exercice a été modifiée ; les dépenses doivent être liquidées et ordonnancées le 31 juillet de la seconde année ; elles doivent être payées au plus tard le 31 août; mais les principes posés par l’ordonnance restent les mêmes. Toutes les dépenses qui n’ont pas été faites du l®’’ janvier au 31 décembre, ne peuvent plus être faites en vertu des crédits ouverts, toutes celles qui, faites au 31 décembre, ne sont pas ordonnancées le 31 juillet et payées le 31 août, pourront être ultérieurement payées suivant des règles que nous indiquerons plus loin, mais ces ordonnancements et ces payements n’appartiendront pas au compte de l’exercice primitif.

Ces principes ont été étendus par l’ordonnance même * aux dépenses des départements et à celles des communes. Par conséquent, arrivé à la fin de l’exercice, le préfet ne comprendj a dans les comptes de cet exercice que les dépenses faites, réglées et payées dans les délais réglementaires. Les crédits qui n’auront pas reçu leur emploi ou ceux qui, ayant reçu leur emploi, n’auront pas été

consommés par le payement, seront annulés, les uns faute d’emploi, les autres faute de payement.

Depuis 1822, un seul point a été changé en ce qui touche les règles de l’exercice départemental ; c’est sa durée. La clôture de l’exercice était à l’origine fixée au 31 octobre seulement; c’était là un grand inconvénient ; pour en avoir une idée, il suffit de se rappeler que les conseils généraux se réunissaient, comme ils se réunissent encore, au mois d’août; le préfetne pouvait donc pas leur présenter les comptes d’un exercice qui ne finissait qu’au 31 octobre , il ne leur présentait qu’un compte provisoire ; ce n’était qu’à la session de l’année suivante, qu’il pouvait leur soumettre un compte définitif. Par exemple, le compte de l’année 1840 donnait lieu à un compte provisoire dans la session d’août 1841, l’exercice n’étant pas clos encore, et le compte définitif n’était fourni que dans la session d’août 1842. On voit les inconvénients; il était fâcheux d’avoir à occuper les conseils généraux deux années de suite du même compte, et d’autre part, le compte définitif ne leur était présenté que dix mois environ après la clôture de l’exercice. Il y avait encore d’autres inconvénients. No us verrons que de même que les budgets départementaux ont été compris dans le budget de l’État, de même les comptes départementaux doivent être compris dans la loi portant règlement de l’exercice. Or l’ordonnance royale qui devait arrêter les comptes du département, ne pouvant être rendue qif après le second examen par les conseils généraux, cette ordonnance était nécessairement rendue trop tard pour que le compte départemental arrivât aux Chambres en temps utile, et pût être rattaché à la loi du règlement.

Toutes ces difficultés ont été levées par l’ordonnance royale du 4 juin 1843 qui a fixé au 30 juin de chaque année l’époque de la clôture de l'exercice pour les dépenses départementales. Depuis lors les préfets n’ont eu qu’un compte à présenter, un compte définitif. L’exercice est clos au 30 juin et au mois d’août suivant, dans sa session ordinaire, le conseil général est appelé à délibérer sur ce compte. Depuis, à partir de 1866, la durée de l’exercice départemental a subi une nouvelle réduction; il se termine au 30 avril; l’introduction du budget rectificatif a été, ainsi que nous le verrons plus loin, la raison principale de ce dernier changement.

Arrivons au compte que le préfet rend au Conseil général après la clôture de l’exercice.

L’article 66 de la loi du 10 août 1871 est ainsi conçu : « Le Conseil général entend et débat les comptes d’administration qui lui sont présentés par le préfet, concernant les recettes et les dépenses du budget départemental. Les comptes doivent être communiqués à la commission départementale, avec les pièces à L’appui^ dix jours au moins avant l’ouverture de la session d’août. Les observations du Conseil général sur les comptes présentés à son examen sont adressés directement par son président au ministre de l’Intérieur ; ces comptes arrêtés par le Conseil général, sont définitivement réglés par décret. A la session d’août, le préfet soumet aussi au Conseil général le compte annuel de l’emploi des ressources municipales affectées aux chemins vicinaux de grande communication et d’intérêt commun, »

L’article 67 ajoute : « Les comptes de même que les budgets définitivement réglés, sont rendus publies par la voie de l’impression. »

Les comptes du département, en conformité du principe qui domine toute la comptabilité publique, se divisent en comptes d’administration et en comptes de deniers. Ceux-ci sont tenus par le trésorier-payeur général, et le conseil général n’a point à s’en occuper, ainsi que nous le verrons plus loin. Il s’agit dans les dispositions que nous venons de rapporter, du compte administratif dont l’objet est de justifier que le préfet a employé les ressources mises à sa disposition conformément au budget arrêté. Le préfet est ordonnateur, et non point comptable : il doit seulement un compte moral et non un compte de caisse.

Le compte du préfet porte sur les recettes et les dépenses ; il indique le montant des recettes, établit la comparaison avec les prévisions, énonce ce qui a été recouvré, ce qui reste à recouvrer. En ce qui touche les dépenses, le préfd^rappelle la somme des crédits ouverts par article, et indique ce qui a été dépensé, ce qui a été payé et ce qui reste à payer ; enfin, si tout le crédit n’a pas été consommé, l’annulation à faire de ce crédit, faute d’emploi.

Les comptes du préfet doivent être communiqués à la commission départementale, dix jours au moins avant l’ouverture de la session d’août, et la loi du 10 août 1871 ajoute qu’avec son compte, le préfet remettra les pièces à Vappui. Or cette dernière disposition paraît inexplicable, puisque, comme ngus le dirons plus bas, le

comptable a dû garder les pièces justificatives des dépenses qui, jointes aux mandats de payement, doivent être produites à la Cour des comptes et sont expédiées tous les mois à la comptabilité publique. Il y a donc là une règle dont on ne s’est pas bien rendu compte. La circulaire qui a suivi la loi, a expliqué qu’il s’agissait non des pièces comptables elles-mêmes, mais de celles qui restent entre les mains de l’administration, telles que les minutes et duplicata, les dossiers, les factures et tous autres documents de nature à éclairer les représentants du département sur l’emploi des fonds.

Lorsque les comptes lui sont soumis, le Conseil général charge ordinairement un certain nombre de ses membres de le vérifier dans toutes ses parties et de lui faire connaître dans un rapport le résultat de leur examen. Il délibère ensuite sur ce rapport, hors de la présence du préfet, et arrête le compte provisoirement (1). Il est définitivement réglé par décret, et aussitôt réglé, il doit, comme le budget, être rendu public par la voie de l’impression, aux termes de^article4^7 delaloidel871.

Après avoir établi son compte^ 1° le préfet établit le budget de report, lequel résulte de ce compte ; 2“ il prépare aussi le budget rectificatif. Ces deux points ont besoin d’explications.

Occupons-nous d’abord du budget de report.

Le budget de rejiort estime résultante du compte préfectoral. Il a pour objet de régulariser l’emploi des crédits qui n’ont puêtre employés dans le cours de rexercice. Si ces reliquats proviennent d’économies faites sur le

(1) L. 10 août d 87 J , art, 27.

compté de certaines dépenses ou de crédits à Remploi desquels on a renoncé, ils prennent le nom de fonds libres^ et nous verrons plus loin ce qu’ils deviennent. Lorsqu’ils'^proviennent de crédits appliqués à des dépenses qui ont été faites, mais non payées, ces crédits ne sont annulés que fictivement dans le compte de l’exercice, ils ne le sont que par rapport à cet exercice, ils sont reportés après clôture sur rexercice en cours d’exécution avec la même affectation. Tel est l’objet du budget de report constatant : 1° le montant des dépenses faites, mais non mandatées, 2° le montant des dépenses mandatées, mais non soldées. Ajoutons qu’on y comprend aussi les crédits ouverts au budget, en vue d’entreprises qui, par divers motifs, n’ont pu être terminées avant la clôture de l’exercice, mais qui seront terminées ultérieurement. Les crédits relatifs à ces dépenses sont réservés ; on les fait figurer au budget de report.

C’est le préfet qui prépare le budget de report immédiatement après la clôture de l’exercice et sans qu’il ait besoin du conseil général ; il s’agit, en effet, non pas d’introduire des dépenses nouvelles, non pas d’inscrire des crédits nouveaux, mais de continuer des dépenses que le conseil général a déjà votées dans le budget primitif, de maintenir des crédits qui n’ont pas été épuisés par le payement ; ce serait d’ailleurs perdre un temps précieux, puisque la session du conseil général ne s’ouvre qu’au milieu du mois d’août et qu’il importe que les préfets soient mis en mesure très promptement de régler les dépenses portées au budget de report.

M. FLAYELLE.

Le ministre de l’Intérieur arrête le budget de report, sans qu’il y ait lieu de recourir àl’homologation du chef de l’État. Cette homologation, en effet, a été donnée à l’avance par l’approbation du budget primitif, et il serait sans objet de la faire renouveler pour les mêmes dépenses.

Le budget de report, arrêté par le ministre, est rattaché au budget de l’exercice courant ; le préfet mandate et fait payer les dépenses qui en font partie dans la mesure des crédits primitifs. Les mandats qu’il aurait pu délivrer antérieurement, avant la fin de l’exercice clos, ont perdu toute valeur par le fait qu’ils n’ont pas été acquittés avant le 30 avril. Le préfet doit mandater de nouveau ces dépenses sur l’exercice courant auquel elles sont rattachées ; il a pour les mandater jusqu’à la fin de cet exercice ; mais c’est là un dernier délai. Après ce second exercice, on ne pourrait plus reporter une seconde fois la dépense sur l’exercice en cours ; les crédits primitifs, en effet, sont éteints après deux exercices. On voit, en somme, ce que c’est que le budget de report : il a pour objet de prolonger la durée de l’exercice primitif, qui a pris fin au 30 avril, jusqu’au 30 avril de l’année suivante, c’est-à-dire de douze mois ; le reportes! uneprolongation d’exercice pour le mandatement et le règlement des dépenses.

Est-ce à dire qu’après deux exercices, la dépense non payée en temps utile, est atteinte par la prescription ? Non ; les dettes du département ne jouissent pas même de la prescription quinquennale établie au profit de l’État par la loi du 29 janvier 1831 ; cette prescription

exceptionnelle ne saurait être étendue par analogie ;les dettes départementales ne se prescrivent donc que comme celles des particuliers, c’est-à-dire, en principe, par trente ans.

La seule conséquence de ce que la dépense n’a été payée ni sur l’exercice auquel elle appartient, ni sur celui auquel elle a été rattachée par le budget de report, c’est qu’elle ne peut être payée qu’en vertu d’un nouveau crédit voté par le conseil général. Il y a dette départementale, et cette dette figurera dans le budget où elle sera comprise, soit au premier sous-chapitre (celui des dépenses obligatoires), soit au sous-chapitre 14, spécial aux dettes départementales, suivant son origine.

Les règles que nous venons d’exposer relativement aux dépenses d’exercice clos du département diffèrent de celles qui concernent les dépenses d’exercice clos de l’État.

Celles-ci, en effet, sont bien rattachées aussi à l’exercice courant. Mais : Icelles ne peuvent être ordonnancées par le ministre sur cet exercice que jusqu’au 31 décembre ; 2“ si elles ne sont pas réglées avant le 1®'' janvier, elles sont rattachées au nouvel exercice qui commence à cette date, et si elles ne sont pas encore réglées au 31 décembre, elles sont reportées sur un nouvel exercice et ainsi de suite, jusqu^à la fin de la cinquième année à partir du commencement de l’exercice primitif. Soit une dépense de l’exercice 1880, non payée avant le 31 août 1881 ; elle sera payée sur l’exercice 1881 jusqu’au 31 décembre 1881, sur l’exercice 1882 jusqu’au 31 décembre 1882 et ainsi de suite jusqu’au 31 décembre 1884.

En somme, quand les dépenses de l’exercice clos ne sont pas payées pendant l’exercice auquel elles appartiennent, elles sont reportées successivement sur quatre exercices, sans pouvoir être acquittées toutefois après le 31 décembre de l’année qui donne son nom au dernier exercice.

3“ Après cette période de cinq ans, non seulement le crédit primitif est éteint, mais la dette est prescrite, à moins que la prescription n’ait été interrompue ou qu’il y ait eu dans le retard,' fait imputable à l’administration, auquel cas le ministre demanderait aux Chambres un crédit spécial, lequel serait porté au chapitre des exercices périmés.

Nous avons parlé du budget de report; voyons maintenant l’emploi des fonds libres ; nous avons déjà dit ce qu’il faut entendre par là. Les fonds libres sont le résultat soit de l’abandon définitif d’une dépense d’abord projetée, soit d’économies faites en cours d'exécution sur les crédits alloués. Ainsi, par exemple, pour 1883, un crédit de 20,000 fr. avait été ouvert au budget pour grosses réparations à un édifice départemental; au moment de mettre la main à l’œuvre, on reconnaît que cet édifice ne peut être réparé ; les 20,000 fr. restent sans emploi et deviennent des fonds libres. Ainsi encore, un crédit de 40,000 fr. avait été ouvert au même budget pour les dépenses des enfants trouvés; une diminution dans le nombre des admissions ou quelque autre amélioration introduite dans ce service a réduit la dépense à 30,000 fr. ; il en résulte une écono-

mie de 10,000 fr. qui constitue également des fonds libres.

Ce n’est qu’à la clôture de l’exercice, et après l’apurement des comptes, que les fonds ainsi restés sans emploi peuvent être déclarés fonds libres.

Quel emploi en est-il fait? D’après la loi du 10 mai 1838, les fonds libres étaient appliqués aux dépenses du budget fait pour l’année suivante ; ainsi les fonds libres résultant de l’exercice 1860, clos le 31 mai 1861, étaient appliqués aux dépenses du budget fait au mois d’août 1861, pour l’année 1862. Ces fonds franchissaient en quelque sorte un êxercice intermédiaire, l’exercice de 1861 et, comme la spécialité était alors la règle du budget départemental, les fonds restés libres devaient conserver leur affectation propre dans le budget de 1862.

Ainsi, tandis que le budget de report était rattaché à l’exercice en cours, les fonds libres étaient reversés sur l’exercice subséquent.

C’est cette double règle que l’article 21 de la loi du 10 mai 1838 exprimait ainsi : « Les fonds qui n’auraient pu recevoir leur emploi dans le cours de l’exercice sont reportés, après sa clôture, sur l’exercice en cours d’exécution avec l’affectation qu’ils avaient au budget voté par le conseil général ; et les fonds restés libres sont cumulés avec les ressources du budget nouveau, suivant la nature de leur origine. »

Mais la règle relative aux fonds libres a été changée parla loi du 18 juillet 1866 et ce changement a été maintenu par la loi du 10 août 1871 . Ces deux lois ont admis le

principe d’un budget rectificatif; c’est-à-dire qu’un budget qui est en cours d’exercice peut être remanié dans ses diverses parties, et modifié dans ses différents articles par le conseil général, qui peut également appliquer aux dépenses de ce budget révisé les fonds libres, constatés par le compte de l’exereice précédent. Ainsi, en 1884, après avoir reçu les comptes de l’exercice 1883, leeonseil général a la faculté de modifier le budget, qui est en cours d’exécution, c’est-à-dire le budget de 1884 et d’appliquer aux dépenses de ce budget les fonds que l’exercice 1883 a laissés libres. Les fonds libres n’attendent donc pas le commencement de l’exerciee subséquent pour recevoir un emploi ; aussitôt qu’ils sont constatés, ils reçoivent un emploi immédiat.

Ajoutons qu’il n’est plus nécessaire de faire emploi des fonds libres selon la nature de leur origine. Nous savons en effet que le système de la spécialité a disparu depuis 1866 et que les fonds départementaux n^ont plus en principe d’affectation spéciale. Les centimes^, dits spéciaux, peuvent eux-mêmes après avoir couvert les dépenses pour lesquelles ils sont autorisés, être reversés sur les autres dépenses départementales, avec une distinction toutefois que nous avons déjà signalée ; lorsqu’il s’agit des centimes vicinaux, et des centimes du cadastre, l’application de l’excédant aux autres dépenses peut être faite au moment même où le budget est établi, tandis que l’excédant des centimes de l’instruction publique ne peut être appliqué aux autres dépenses qu’à la fin de l’exerciee, lorsque cet excédant est constaté par les comptes, en un mot, lorsqu’il constitue un fond libre.

Voyons maintenant le règlement des dépenses et des ressources départementales dans les comptes ministériels.

Les dépenses des départements figurent, nous le savons, au budget de l’État ; elles doivent figurer aussi dans la loi de règlement.

Ce sont, comme nous l’avons dit, des dépenses sur ressources spéciales.

Le montant des crédits est inscrit au budget général pour une somme égale au montant des recettes et comme au moment où le budget est établi, le montant des recettes est incertain, le montant des crédits ne peut être arrêté que d’une manière provisoire. Il n’est fixé qu’en fin d’exercice, dans la loi de règlement, d’après le montant des recettes effectuées.

Ces crédits ne peuvent jamais excéder les ressources départementales ; autrement ce ne seraient plus des dépenses sur ressources spéciales. Donc, en cours d’exercice, il n’y aura jamais lieu à des suppléments de crédits.

D’autre part, les crédits ont droit à l’intégrité des ressources ; donc, en fin d’exercice, dans la loi de règlement, il n’y a pas lieu à des annulations de crédit ; les excédants sont reportés sur l’exercice en cours.

Ces règles, communes d’ailleurs à tous les services faits sur ressources spéciales, sont ainsi résumées dans l’article 115 du décret du 31 mai 1862 : « Les crédits ouverts par la loi annuelle de finances, pour les dépenses des départements, des communes et autres services locaux, avec imputation sur des ressources spéciales, sont employés par les ministres ordonnateurs et réglés défmiti-

vendent, d’après le montant des recettes effectuées, sans qu’il y ait lieu, en fin d’exercice, d’opérer des annulations et d’accorder des suppléments de crédits pour les différences qui existeraient entre les produits réalisés et les crédits approximativement ouverts au budget. Un tableau justificatif des modifications qu’ont, en conséquence, éprouvées les évaluations du budget, en recette et en dépense, est joint à la proposition de loi pour le règlement définitif de l’exercice. »

Deux sortes d’agents concourent à l’exécution du budget, l'ordonnateur et le comptable. L’un rend un compte administratif, l’autre, un compte de denier s. avons

vu à qui l’ordonnateur, c’est-à-dire le préfet, rendait son compte ; quant au trésorier-payeur général, il est soumis au contrôle du ministre des finances et à celui de la Cour des comptes. 11 adresse périodiquement, chaque mois, ses pièces de comptabilité à la Direction de la comptabilité publique, et, à l’expiration de chaque année, son compte de gestion à la Cour des comptes par l’intermédiaire de cette même direction.

On voit parla, — ainsi que nous avons eu déjà l’occasion de le faire remarquer, — que le compte présenté par le préfet n’est en définitive qu’un compte moral et que le conseil général à qui il est soumis n’ayant pas sous les yeux les pièces de comptabilité, ni même le compte de deniers du trésorier-payeur général, ne peut s’assurer de l’exactitude des faits de recette et de dépense, énoncés dans le compte administratif.

Le véritable contrôle sur toutes les parties de lacomp-

tabilité départementale est exercé par la Cour des comptes ; c'est à elle qu’il appartient de constater non seulement les irrégularités imputables aux trésoriers-payeurs, mais même les irrégularités imputables à l’ordonnateur ; seulement, comme elle n’a pas de juridiction sur les ordonnateurs, elle ne pourra que signaler les faits qui les concernent, soit dans sa déclaration générale de conformité entre les comptes des comptables et les comptes ministériels, soit dans son rapport annuel au chef de l’État.