TROISIÈME PARTIE

Des moulins et usines sur les cours d’eau non navigables ni flottables.

Les cours d’eau ne servent pas seulement pour l’irrigation des terres; ils sont aussi utilisés, comme force motrice, et on peut même dire que c’est là un de leurs usages les plus importants, aujourd’hui que l’industrie a pris un si grand essor. On peut en outre remarquer que les avantages spéciaux attachés à l’emploi des moteurs hydrauliques, utilisant un agent naturel d’un emploi presque gratuit, présentent, pour la plupart des industries , des avantages si notables que l’on doit chercher à en étendre l’usage, dans les limites aussi larges que possible. Sur les rivières navigables, les usines ne peuvent s’établir, cela va de soi, qu’en vertu d’une permission émanée du Gouvernement; et là, l’industrie manufacturière doit céder le pas à l’industrie des transports ; d’où, l’établissement de ces usines ne peut être concédé, qu’à la condition expresse, que la navigation ne soit pas entravée.

Sur les petits cours d’eau, les usines sont à leur vé- G ^3

ritable place; mais là encore, l’industrie manufacturière se trouve en antagonisme avec une industrie aussi légitime, l’industrie agricole. Les deux intérêts de l’agriculture et de l’industrie sont aussi respectables; aucun d’eux ne doit être sacrifié à l’autre. Ce n’est qu’en réglant, d’une manière équitable et éclairée, les droits respectifs des particuliers, que l’autorité administrative peut mettre en harmonie les intérêts de l’agriculture avec ceux de l’industrie; aider au développement de la richesse publique, sans porter atteinte aux droits acquis (Nadault de Buffon , Des usines , t. I).

Nous nous occuperons spécialement ici du régime particulier, auquel est soumise la propriété des usines sur les cours d’eau, dans ses rapports avec le pouvoir réglementaire de l’administration; de l’autorisation nécessaire pour donner à ces établissements l’existence légale; des formes de la demande en autorisation, et des incidents auxquelles elle peut donner lieu; enfin, des indemnités pour dommages et chômages causés par l’exécution des travaux publics. Nous aurons ainsi parcouru à peu près toutes les difficultés de la matière.

Intervention de Vautorité administrative.

La loi des 28 septembre-6 octobre 1791, titre II, article 16, attribue à l’autorité administrative un pouvoir de surveillance et de contrôle tout spécial sur l’affectation des eaux courantes au roulement des usines , et, par suite , soumet les particuliers à l’obligation de se munir d’une permission préalable pour créer des usines. Ainsi, sur les cours d’eau non navigables ni flottables le droit des

propriétaires riverains de mettre à profit les pentes des cours d’eau pour y établir des usines, est subordonné à la permission qu’ils doivent demander au Gouvernement. C’est là un point sur lequel la jurisprudence est bien fixée et la doctrine à peu près unanime. Cependant, ainsi que le fait remarquer Foucart (G, aucune loi n’assujettit spécialement les riverains d’un petit cours d’eau à la formalité d’une autorisation administrative, et ce n’est qu’en vertu d’une simple tradition, que cette formalité est imposée. Aussi plusieurs auteurs ont-ils protesté contre cet usage (2), et M. Rauter, rapporteur d’un projet de loi sur les cours d’eau signalait-il cette jurisprudence comme « résultant d’une interprétation abusive des lois (3). » Quoi qu’il en soit, nous admettons la nécessité de ces autorisations , et nous lui donnons pour base le droit de police de l’administration.

A l’égard de l’administration , cette autorisation constitue le titre légal de l’usine. Le propriétaire y trouve une garantie de la durée et de la sécurité de sa jouissance. En effet, tout établissement hydraulique, créé en dehors de l’agrément de l’administration , peut toujours être considéré par elle , comme nuisible au cours d’eau et préjudiciable à la sécurité et à la salubrité publiques ; elle est en droit de présumer le caractère nuisible de l’établissement non autorisé et de recourir aux mesures extrêmes que ce caractère justifie , par exemple , la mise en chômage ou la suppression sans indemnité (G. d’Et., 23 août 1836). Elle peut de même disposer des eaux, au détriment de cette usine, sans être tenue à indemnité.

(1) Foucart, Dr. adm., n° 1311.

(2) Troplong, Prescripl., I, page 232; Championnière , op. cit.

(3) Moniteur, n® 153, Supplément, 2 juin 1833.

Au contraire , l’usinier autorisé échappe aux mesures privisionnelles de rigueur. L’autorisation donnée ne laisse plus de place à la présomption qui permet à l’autorité publique, de considérer les entreprises nouvelles, comme autant d’obstacles au libre cours des eaux.

Mais la possession, quoique délictueuse et précaire au regard de l’administration n’en est pas moins légale au fond. Les travaux, quoique non autorisés, peuvent, de la part des riverains, fonder une possession et une prescription utile non précaire. Aussi , la question de savoir si l’usine a été autorisée légalement, ne peut être préjudicielle à la question du droit d’un usinier à une indemnité, en cas de dommages causés par un tiers à son usine.

De leur côté , les riverains , auxquels ces travaux non autorisés peuvent nuire , a le droit de postuler, contre celui qui a fait ces ouvrages, des dommages-intérêts, et la suppression des travaux. Les tribunaux saisis ne peuvent même surseoir, jusqu’après la décision de l’autorité administrative sur l’exécution des travaux.

Au surplus , toutes ces règles, et celles que nous aurons à étudier dans la suite , s’appliquent à tous les ouvrages sur les cours d’eau , sans qu’il y ait à distinguer les barrages construits en vue d’irrigation , et ceux élevés en vue de moulins et d’usines.

A l’égard des usines établies avant 1790, les concessions faites par les seigneurs forment un titre légitime, au moyen duquel les concessionnaires doivent être maintenus. L’existence de ces usines a été consacrée par la jurisprudence, même indépendamment de toute preuve qu’elles auraient été construites par d’anciens seigneurs, ou en vertu de leurs concessions. Mais, si ces usines

ont une existence légale, l’administration peut toujours, dans des vues d’intérêt général , en contrôler le régime , et ordonner les modifications qui seraient jugées nécessaires.

Depuis les décrets de décentralisation , ce sont les préfets qui statuent sur les demandes en autorisation d’usines ou de prises d’eau isolées, sur la régularisation desdits établissements (i).

L’autorité supérieure n’a plus à s’occuper de la réglementation des établissements hydrauliques , que lorsqu’il s’agit de procéder à un partage d’eau entre l’agriculture et l’industrie, en dehors d’anciens règlements ou des usages locaux, ou contrairement à ces règlements ou usages. En pareil cas, il doit être statué par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique (G. d’Ét., 26 août 4 867. Bardot).

Formes de la demande en autorisation.

Les formalités à remplir pour obtenir l’autorisation sont tracées par l’instruction du 23 octobre 1851. Voici quelles en sont les principales dispositions :

Toute demande relative à la construction première d’une usine, ou à la régularisation, à la modification d’établissements anciens et déjà autorisés, doit être adressée au préfet, sur papier timbré, et énoncer : l°les noms du cours d’eau et de la commune sur lesquels l’usine devra être établie , les noms des établissements hydrauliques placés immédiatement en amont et en aval ;

(1) Décr. des 25-30 mars 1852, art. 4 et tableau D.

2 ° L’iisage industriel auquel l’usine est destinée;

3" Les changements présumés que l’exécution des travaux devra apporter au niveau des eaux, soit en amont, soit en aval ;

4° La durée probable de l’exécution des travaux.

Le pétitionnaire doit en outre justifier qu’il est propriétaire des rives dans l’emplacement du barrage projeté, et du sol sur lequel les autres ouvrages doivent être exécutés, ou produire le consentement écrit du propriétaire de ces terrains.

La demande est ensuite soumise à une enquête préalable de vingt jours; l’arrêté du préfet, qui prescrit cette enquête, reçoit toute publicité par les soins du maire (affiches à la mairie, à l’église, publications à son de caisse). Un registre destiné à recevoir les observations des parties intéressées, est ouvert à la mairie. L’accomplissement de ces formalités est certifié par le maire de la commune.

Lorsque le préfet s’est assuré de la régularité de l’enquête, il transmet les pièces à l’ingénieur en chef, qui les envoie à l’ingénieur ordinaire chargé de procéder à la visite des lieux et à l’instruction de l’affaire.

L’instruction ministérielle que nous analysons, trace, dans les moindres détails, les formes à suivre par l’ingénieur ordinaire, quand il procède à la visite des lieux : avis donné au maire, convocation des intéressés, rattachement à un ou plusieurs repères provisoires de la hauteur des eaux en amont et en aval, etc., etc... Il dresse un procès-verbal des diverses opérations et vérifications , y ajoutant lès observations des parties; il dresse les plans et nivellements nécessaires à l’instruction de l’affaire. — L’instruction terminée, l’ingénieur résume ses proposi-

lions dans un projet de règlement séparé de son rapport. Il doit tenir compte , autant que possible , des ouvrages existants , et ménager les intérêts des propriétaires d’usines.

L’ingénieur en chef, ayant reçu toutes les pièces, les transmet au préfet , avec ses dires et ses observations.

Conformément à la circulaire du 16 septembre 1834, ces pièces sont soumises à une nouvelle enquête semblable à la première : mais elle ne dure que 15 jours-

Si, d’après ses résultats, les ingénieurs croient devoir ajouter, à leurs premières conclusions, quelque changement qui soit de nature à provoquer de nouvelles oppositions , l’affaire doit de nouveau être soumise à une enquête de 15 jours. Une fois ces formalités accomplies, le préfet statue, en vertu des pouvoirs qui lui ont été attribués par le décret du 25 mars 1852.

Après la décision rendue, lorsque le délai fixé à l’impétrant s’est écoulé, l’ingénieur ordinaire se transporte sur les lieux, pour vérifier si les travaux ont été exécutés conformément aux dispositions prescrites, et il rédige , en présence de l’autorité locale et des parties intéressées, un procès-verbal de récolement.

Si les travaux sont conformes aux dispositions prescrites, l’ingénieur en propose la réception, et transmet le procès-verbal de récolement, en triple expédition, à l’ingénieur en chef, qui le soumet, avec son avis, à l’approbation du préfet. L’une des expéditions est transmise au ministre des travaux publics , une autre déposée aux archives de la préfecture , et la troisième à la mairie de la situation.

Lorsque les travaux présentent, sur les conditions de l’autorisation , des différences notables , le préfet doit

mettre le permissionnaire en demeure de se conformer à la décision précédemment rendue; et, en cas de refus ou de négligence de sa part, il ordonne la mise en chômage de l’usine, et même, s’il y a lieu, la destruction des ouvrages dommageables.

Cette analyse de la circulaire ministérielle montre bien jusqu’où est poussée, dans cette matière, comme dans beaucoup d’autres , la manie de réglementation à outrance. Le ministre a obéi à cette tendance qui, depuis si longtemps, multiplie les formalités et les complications de toute nature. Mais ces formalités qu’on impose, au nom de l’intérêt général, n’ont-elles pas pour effet de paralyser les efforts de l’initiative individuelle. Comment l’esprit d’entreprise pourrait- il s’accommoder de cette multiplicité d’enquêtes, de visites de lieux, de contre-enquêtes, de rapports, de plans, de nivellements, de récolements, etc.? Quoi qu’on fasse, il n’est pas possible de parcourir rapidement ces-q)hases d’instructions où tout est prévu avec une minutie admirable; or, pendant que le temps s’écoule, les capitaux préparés en vue de la construction d’une usine dorment inactifs, et l’industriel perd le plus souvent des occasions de bénéfices importants. Or, l’industrie, comme le commerce, vit avant tout de liberté : lui imposer des entraves inutiles, c’est l’enchaîner, c’est arrêter l’essor de ses combinaisons, c’est compromettre dans ses développements, l’un des éléments les plus considérables de la richesse publique (i).

11 y a bien des années qu’un homme d’esprit, s’était

(1) Voy. J. Liégeois : Rapports de l’économie politique avec le droit administratif. Rev. prat., t. XX, p. 1.

amusé à compter le nombre d’actes et d’autorisations nécessaires pour l’établissement d’un simple batelet de plaisance sur une rivière : ce nombre était de 30 à 40. Mais aucune réforme n’a été tentée, et nous sommes toujours régis par ce système réglementaire qui, sous prétexte de tutelle et de protection, nous oblige à rendre compte de nos projets, à solliciter une permission pour chacun de nos actes, à employer le style suppliant de la pétition pour user de nos droits. Ce système « use notre patience, paralyse nos facultés; il fait, sur l’activité de l’homme industrieux , l’effet de la rouille sur le tranchant des outils (i). » Enfin il nuit singulièrement à tout progrès, et entrave l’application usuelle des lois édictées pour encourager l’agriculture et multiplier les prairies. Beaucoup de propriétaires n’osent les invoquer, et reculent devant les formalités qu’entraîne la moindre demande de barrage ou de prise d’eau. Ce n’est pas tout : l’action administrative, en matière de cours d’eau, entraîne des frais qui sont mis dans la pratique à la charge des riverains, par une interprétation peut-être fantaisiste de l’article 75 du décret du 25 août 1804. Un propriétaire demande l’autorisation d’établir une usine , de faire une prise d’eau, de placer un lavoir, ou simplement de modifier un état de choses ancien , de travailler à une digue, d’élever ou d’abaisser un repère , sa pétition sera soumise à tous les degrés de la hiérarchie des ponts et chaussées. Que sa demande soit accueillie ou refusée, il aura à payer la note des ingénieurs ou conducteurs chargés du travail. Dans cette hypothèse, il paiera de bon gré, puisqu’il sait que c’est lui qui a provoqué ce travail.

(1) Michel Chevallier, Lettres sur l’organisation du travail.

Voici une autre hypothèse , où il fera plus de difficultés pour acquitter la taxe administrative : qu’un voisin forme une plainte contre un riverain , à raison d’un barrage, d’une prise d’eau ou d’une usine; cette réclamation provoquera une enquête , une visite des lieux de la part des ingénieurs. Que cette réclamation soit admise ou rejetée, peu importe; c’est toujours le riverain propriétaire du barrage ou de l’usine, qui devra payer les frais de transport et les honoraires des ingénieurs. S’il s’y refusait , le receveur de l’enregistrement , chargé du recouvrement de ces taxes , saurait bien le forcer à payer, par toutes les voies de contrainte , y compris la saisie.

Bien plus, si l’administration, en dehors de toute demande, de toute plainte, juge à propos d’envoyer les agents du service hydraulique , inspecter les barrages et les usines, ces agents qui ont déjà un traitement payé par l’État, pour remplir cette mission, peuvent encore se faire payer des honoraires par les riverains, et obtenir à cet effet, du préfet, un mandat exécutoire.

N’est-ce pas là un lourd impôt qui pèse sur la propriété, sur l’agriculture et l’industrie? et un impôt qui n’entre pas dans le trésor public?

N’est-ce pas là aussi qu’il faut chercher le motif du peu de résultats pratiques qu’ont eu les lois de 1843- 1847? En vain fera-t-on des lois pour faciliter la mise en activité de toutes les ressources industrielles et agricoles : si, pour obtenir le moindre barrage, la moindre prise d’eau, il faut payer aux ingénieurs, conducteurs et piqueurs, une taxe fort élevée, les propriétaires recule-

dans (ous les exposés de motifs seront condamnés à demeurer platoniques (O.

Des oppositions.

L’instruction administrative, étudiée ci-dessus, a pour but de provoquer les oppositions des parties intéressées. Sous la dénomination générique d’oppositions , on comprend toutes les observations ou objections, que les tiers produisent, pendant l’instruction , dans le but de faire refuser la demande, ou d’en faire subordonner l’octroi à certaines conditions ou restrictions.

(1) L’article 75 du décret du 25 août 1804, qui est le point de départ de la taxe actuelle , contient cette disposition : « Le mandat du préfet sera exécutoire contre les particuliers , qui, intéressés dans une affaire administrative , contentieuse ou judiciaire , auront été déclarés devoir supporter les frais dus à Vingénieur, )> M. Bordeaux {Observations sur les frais d'ingénieur), qui s’élève avec force , contre ce cumul d’un traitement fixe avec un casuel perçu à l’occasion de mesures faciles à provoquer, conteste la légitimité des honoraires perçus en matière de police, telle qu’instruction de demandes, surveillance de curage, autorisation de barrages. Les travaux des ingénieurs, en matière de cours d’eau, sont, dit-il, compris dans les attributions pour lesquelles ces agents reçoivent un traitement du trésor public. Pourquoi donc les particuliers devront-ils salarier les ingénieurs pour une mission qui ne fait que toucher aux intérêts privés , mais qui doit souvent être contraire à ces intérêts, puisque « en tout état de choses, les ingénieurs du Gouvernement ne peuvent procéder en leur qualité que dans un intérêt public (Nadault de Buffon)? » D’ailleurs, l’article 75 exige que les particuliers aient été déclarés devoir supporter les frais dus à Vingénieur. Gela suppose une déclaration préalable, antérieure au mandat du préfet , et cette déclaration , continue M. Bordeaux, ne peut se trouver que dans certains actes : par exemple , dans des jugements de condamnation émanés des tribunaux ordinaires ou administratifs ; dans des marchés passés avec l’administration; dans des concessions purement facultatives et gracieuses de l’autorité administrative. Voy. Nadault de Buffon, II, parag. 9.

Les motifs des oppositions peuvent varier à l’infini. Les uns s’appuient sur un prétendu droit de propriété, d’usage, de servitude, sur des actes authentiques, sur des conventions privées : ceux-là ressortissent, selon le droit commun, aux tribunaux ordinaires, devant la décision desquels l’administration doit surseoir.

Au reste, l’autorisation accordée, malgré l’opposition fondée sur ces motifs, n’empêcherait pas la partie intéressée de s’adresser aux tribunaux ordinaires pour faire reconnaître et respecter ses droits.

Quand la réclamation du tiers opposant ne vise que certains effets préjudiciables, qu’il signale comme la conséquence inévitable de l’établissement sollicité, tels que, l’inondation d’un fonds ou d’un chemin, l’altération des avantages que les riverains retirent de l’emploi des eaux pour l’irrigation, la diminution de la force motrice d’une usine préexistante, etc..., alors, l’opposition est basée sur le régime général des rivières, que l’administration doit fixer, de façon à concilier tous les intérêts. Elle se lie étroitement à la police des eaux et ressortit à l’administration.

L’administration doit prendre en considération les préjudices matériels occasionnés par l’établissement de la nouvelle usine aux autres propriétés; mais elle ne peut faire entrer en ligne de compte les considérations industrielles et commerciales. Ainsi , elle devra rejeter les réclamations suscitées par la rivalité, ou motivées sur une diminution hypothétique de gain, par suite de la concurrence. Le préfet n’a pas à s’immiscer dans l’appréciation des questions individuelles , ni à se prêter à des tentatives de monopole : admettre des considérations de concurrence, ce serait violer le principe de la liberté de

l’industrie, et méconnaître la mission que la loi donne à l’administration.

Terminons la matière des oppositions, en disant quelques mots des demandes faites en concurrence. Il peut arriver que l’administration soit saisie à la fois , et pour le même cours d’eau, de deux ou plusieurs demandes en autorisation, de nature à s’exclure réciproquement. Pour de pareils cas, il n’existe aucune règle particulière et absolue, qui puisse guider l’administration au milieu de ces prétentions rivales , et qui doive lui faire accorder la préférence à l’une plutôt qu’à l’autre. Ici, le choix n’est et ne doit être dicté que par des considérations d’équité et de convenance , livrées à son appréciation libre et souveraine. On prendra en considération, soit la priorité de la demande , soit les garanties personnelles que les demandeurs peuvent offrir, pour l’accomplissement des conditions à observer. On examinera aussi quel est celui des projets qui soulève le moins d’oppositions.

Recours contre V ordonnance de refus.

Comme on ne peut faire modifier, par voie contentieuse, des mesures de police administrative , le demandeur en autorisation de nouvelle usine, dont la pétition est rejetée par l’administration, ne peut, en général, se pourvoir par voie contentieuse : car, c’est par des motifs d’utilité publique que sa demande a été rejetée. Il en est de même si la demande n’a été admise que moyennant certaines conditions déterminées par des considérations d’intérêt public, mais dont le concessionnaire méconnaît l’opportunité (1).

(1) G. d’État, 22 mars d866 (Laffargue), 3 février 18o9 (Vaussard).

Dans ces deux cas, il ne peut que s’adresser à l’administration elle-même, et par voie gracieuse, pour lui soumettre ses réclamations. Si les motifs du rejet étaient déduits de l’intérêt privé d’un autre riverain , ou de prétendus droits acquis qu’un opposant ferait valoir, l’opposition devant le Conseil d’État serait recevable, puisqu’il s’agirait réellement d’un débat de droits et d’intérêts privés en conflit.

Effets de V autorisation administrative par rapport

aux tiers.

Tout d’abord, les tiers peuvent être lésés, sans que l’usinier se soit écarté des limites et des conditions posées à son exploitation : si, par exemple, en dépit des précautions prises pour la fixation du point d’eau , les terres environnantes sont exposées à des inondations plus ou moins fréquentes; l’usinier même autorisé, est garant du dommage causé, et peut être condamné à des dommagesintérêts par les tribunaux. En effet, l’administration chargée de sauvegarder l’intérêt général, n’a point mission de régler les droits et les intérêts privés. Elle ne saurait, par une permission, soustraire le concessionnaire, dans ses rapports avec les tiers , à l’obligation de réparer le préjudice qu’il leur causerait par sa faute (art. 1382). Déjà, dans les anciennes chartes de concession, se trouvait cette clause : sauf notre droit en autre chose , et le droit d^autrui en toutes. Les concessions ou permissions modernes pour prises d’eau ou travaux hydrauliques , ont coutume également de réserver les droits des tiers ; et, lors même que cette réserve n’y serait pas formelle-

ment exprimée, elle y est implicitement contenue : elle résulte de la nature même des choses.

Lorsque la partie intéressée à s’opposer à la création d’une usine a laissé passer les délais de l’opposition sans protester, elle a la voie de recours au Conseil d’État, et il sera statué sur sa réclamation par un décret rendu sur l’avis de la section des travaux publics (art. 6, 20, loi 21- 2S août 1872). Mais si l’opposition a lieu après l’autorisation , et qu’elle soit la reproduction d’une opposition déjà formée pendant l’enquête et rejetée par l’arrêté, l’opposant ne peut plus agir devant le Conseil d’État, il n’a plus que la voie gracieuse. Les arrêtés préfectoraux qui ont autorisé une usine ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse que pour cause d’excès de pouvoir.

L’excès de pouvoir résultera d’abord de l’inobservation des formalités de publicité et d’enquête. Ces formalités , protectrices des intérêts particuliers , s’imposent aux préfets, bien qu’elles n’aient été prescrites que par des instructions ministérielles {Jurisprudence constante du Conseil d’État).

L’arrêté préfectoral peut aussi être annulé , pour excès de pouvoir, quand il a réglé l’usage des eaux, en s’inspirant d’intérêts purement privés. Les mesures de réglementation, arrêtées par le préfet, ne peuvent être que des dispositions générales , applicables à tous les riverains d’un cours d’eau ou de telle portion d’un cours d’eau. Le pouvoir d’autoriser une usine ou un barrage ne lui a été confié, que dans un intérêt de police, pour prévenir les inondations et autres inconvénients généraux. Par conséquent, le préfet dépasse ses pouvoirs, lorsque le règlement particulier qu’il donne à une usine hydraulique, au lieu d’avoir pour but cet intérêt de

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police, n’est, en réalité, que la solution administrative d’un débat entre deux riverains qui se disputent la jouissance de l'eau (1). «Ainsi, lorsque l’administration, sur la demande d’un usinier ou d’un propriétaire de prairies, modifie les ouvrages d’une autre usine supérieure ou inférieure, ou d’une prise d’irrigation, celui dont la situation a été troublée, pour satisfaire les intérêts de son voisin , a un droit de recours devant le Conseil d’Etat ; et si le Conseil trouve, dans les visas de l’arrêté du préfet ou des motifs de sa décision , la preuve que le préfet a entendu trancher une question d’intérêt privé , il annule l’arrêté du préfet, comme entaché d’excès de pouvoir (2). »

Les recours pour excès de pouvoir formés dans ces circonstances peuvent être soumis au Conseil d’Etat, omisso medio, conformément à la règle générale établie par la loi des 7-14 octobre 1790. L’acte entaché d’excès de pouvoir est annulé purement et simplement par le Conseil d’État.

En dehors des cas d’excès de pouvoir, l’arrêté préfectoral, qui a autorisé et réglé une usine hydraulique, n’est pas susceptible de recours par la voie contentieuse. La loi du 28 septembre 1791 , en chargeant l’administration de veiller à la police et à la conservation des rivières, d’autoriser les usines et les barrages, lui a confié l’appréciation discrétionnaire des inconvénients qui pourraient résulter de nouveaux établissements sur le cours d’eau, et des mesures à prescrire. Aucun texte de loi n’a réservé de recours contre la décision émise. Les parties

intéressées peuvent seulement déférer l’arrêté pris par le préfet, à son chef hiérarchique, au ministre des travaux publics, et en solliciter la réformation; ils peuvent également, par la voie gracieuse, demander la révision de l’arrêté, à l’autorité dont il émane.

Lorsque les particuliers se plaignent du préjudice causé à leurs propriétés, par le voisinage de l’usine autorisée, ils obtiennent du tribunal des dommages-intérêts. Pour obtenir le retrait ou la modification de l’autorisation, ils doivent, nous venons de le voir, s’adresser à l’autorité administrative. Cependant les tribunaux auront le pouvoir d’ordonner la suppression des travaux et le rétablissement des lieux dans leur état primitif, lorsque les réclamants invoqueront des droits formels et préexistants qui s’opposent à l’établissement des travaux autorisés. Ainsi, si l’administration permet d’établir un barrage, sans que le pétitionnaire ait suffisamment justifié son droit de propriété sur le terrain, les juges pourraient très-bien, à la requête du véritable propriétaire, ordonner la suppression des travaux autorisés (i). Il n’existe, en ce cas , aucun conflit possible avec le pouvoir administratif, qui n’a rien accordé en ce qui touche les fonds des droits (qu’il a réservés au contraire), et qui n'a rien ordonné sur son initiative. L’autorisation administrative reste telle qu’elle est, insuffisante sans doute, mais capable de produire son effet, quand l’obstacle de droit aura disparu.

(1) Il en serait de même si le riverain jouit d’un droit de servitude inconciliable avec les travaux entrepris, ou si le pétitionnaire a promis, par une convention particulière, de ne modifier en rien le cours de la rivière, et spécialement de ne pcrtnt en élever le niveau, ou , si en vendant auparavant son usine, il s’est engagé à ne pas en ériger une autre dans un certain rayon.

Cette doctrine a été consacrée par de nouveaux jugements et arrêts. Quelqu’un s’est fait autoriser à élever un barrage pour prise d’eau destinée à l’alimentation d’un lavoir. Actionné Judiciairement par un voisin, pour avoir dépassé la hauteur fixée, il transige avec lui et s’engage à réduire le barrage au niveau prescrit , et à l’y maintenir invariablement par la suite. Malgré cette convention, il obtient permission administrative de surélever son barrage. Le tribunal peut et doit, sur la plainte du voisin , ordonner la réduction du barrage à la hauteur convenue (Pau, 7 juillet 1872) (i).

L’article 645 semble contredire cette doctrine par sa disposition finale. Il paraît, en effet, difficile de concilier les dernières lignes du texte : dans tous les cas, les règlements particuliers et locaux doivent être observés, avec la faculté qu’auraient les tribunaux de supprimer et de modifier les usines autorisées.

Cependant la conciliation est facile et a été très nettement indiquée dans l’arrêt de la Cour de Pau ci-dessus rappelé : il faut distinguer les dispositions de l’administration qui ont un caractère impératif, et celles qui constituent de simples facultés. A la première classe appartiennent les règlements qui déterminent, pour tous les riverains d’une rivière , la répartition et le mode d’emploi des eaux : c’est à ces règlements collectifs que les tribunaux sont tenus de conformer leurs décisions. Les tribunaux doivent respecter l’économie générale des règles établies par l’administration, quand même l’application de ces règles porterait atteinte aux droits antérieurs les

(1) Cass., 15 février 1860; 18 avril 1866; 22 janvier 1868; 14 mars 1870; 16 avril 1873; 29 juillet 1879 (Sirey, 1880. 1. 172); Conseil d’État, 7 mai 1871 (Dali., 72. 3. 43).

mieux fondés. Même dans l’acte individuel qui autorise chaque usine, il y a aussi des dispositions impératives : par exemple , celles concernant les ouvrages régulateurs , etc Mais la construction même de l’usine n’est

nullement ordonnée par l’administration : l’acte d’autorisation ne confère au permissionnaire qu’une simple faculté dont il use à ses risques et périls ; ici les tribunaux civils reprennent toute leur plénitude de juridiction : ils peuvent réprimer pour le passé , et interdire pour l’avenir l’ex écution des travaux , dans les points préjudiciables aux droits des tiers.

Conditions à imposer aux usines.

Nous ne pouvons entrer ici dans les détails techniques de la réglementation hydraulique des usines, ni faire la description des ouvrages régulateurs dont l’administration prescrit les diverses conditions. Quelques observations générales suffiront (V. Violet, Contentieux des usines hydrauliques').

L’usine nouvelle doit être construite , de façon à ne pas entraver l’exercice, ni troubler la possession des usines anciennes qui ont la priorité de construction , et à ne causer aucune lésion aux riverains. D’où il résulte que le régime d’une usine doit consister essentiellement dans la disposition d’ouvrages régulateurs (repères , déversoirs , vannes

motrices, vannes de décharge, etc ), combinés dans le

double but de procurer à l’usinier, un niveau à peu près identique de sa retenue d’eau, et aux propriétaires d’amont ou d’aval, un débouché constant qui prévient le reflux des eaux , les inondations et qui assure l’écoule-

ment des eaux , sans intermittence dans leur cours et leur volume.

Pour les propriétaires inférieurs , il faut que les eaux soient rendues à leur cours ordinaire , qu’un égal volume arrive constamment en aval. Avec un déversoir libre , avec des vannes de décharge , qui doivent être levées , quand l’eau tend à dépasser le repère , avec des vannes de chômage attachées par une bascule à la vanne motrice, la dépense des eaux est régularisée dans l’intérêt des propriétaires supérieurs et inférieurs.

A l’égard des propriétaires supérieurs, la limite de la retenue doit être fixée, soit par le niveau des terres riveraines qu’il ne faut pas inonder, soit par la position des roues de l’usine supérieure , sous laquelle ne doit pas se produire de remous. Il fallait égalernent protéger les terres riveraines. Pour cela, il faut que le niveau des eaux soit fixé à quelque distance , en dessous des rives naturelles, qu’il y ait entre la rive et la ligne des eaux assez de distance pour que l’égouttement soit facile : distance que les ingénieurs fixent ordinairement à huit centimètres.

Le niveau de la retenue est fixé, pour chaque usine, par l’arrêté préfectoral qui en autorise la construction. Mais fixer la hauteur des eaux , une fois pour toutes , sans laisser de signe de l’acte administratif, ce serait, on le conçoit , une mesure insignifiante et sans sanction possible. Aussi, la hauteur des eaux est-elle déterminée par un repère qu’on peut aisément consulter et sur lequel il est facile de constater les contraventions.

Lorsque plusieurs usines hydrauliques sont échelonnées sur un cours d’eau," il arrive d’ordinaire que le repère d’amont sert de repère d’aval à l’usine placée au-dessus

sur le cours d’eau; et, si les eaux excèdent le niveau du repère, le propriétaire de cette dernière usine peut faire dresser procès-verbal de la contravention , et poursuivre son voisin devant les tribunaux.

Les eaux doivent courir sans interruption pour l’utilité de tous. Il en résulte qu’en général , les usines ne doivent pas marcher par éclusées , c’est-à-dire avec des alternatives de chômage et d'activité. Il existe cependant quelques exceptions où cette manœuvre est permise. Sur les cours d’eau sujets à des étiages prolongés, surtout dans les temps de sécheresse, la réduction de la force motrice étant très considérable, il y a des usines qui ne peuvent en admettre le fractionnement : il leur est permis de faire biez et de marcher par éclusées. Cette manœuvre est encore licite quand l’usine est installée sur un étang ou sur un ruisseau dont le riverain est propriétaire exclusif, par exemple, lorsque la source naît dans son héritage.

Les pouvoirs de l’administration , en matière d’autorisation et de règlementation des droits des usiniers , sont tellement étendus, qu’on a pu dire avec vérité, qu’ils sont presque discrétionnaires. Elle peut s’opposer à la création d’une usine, ordonner sa suppression, soumettre son établissement ou son maintien, à toutes les conditions qu’elle croit devoir imposer, à la seule condition qu’elle ait en vue, non pas les intérêts particuliers de telle ou telle personne, mais les intérêts généraux dont la protection lui est confiée.

Ces principes résultent de la circulaire ministérielle du 23 octobre 1831 et de la jurisprudence constante du Conseil d’État. Ainsi , l’administration peut fixer le niveau de la retenue de l’usine, déterminer le mode de construc-

lion , la position , les dimensions des ouvrages de prise d’eau , des réservoirs régulateurs , de la chute , des ouvrages de décharge, et même, par exception , des vannes motrices.

Exploitation des usines.

Nous venons de voir combien sont étendus les pouvoirs de l’administration, en ce qui concerne l’intérêt général, la police et la répartition des eaux. Ces pouvoirs s’arrêtent à la limite même qui sépare l’intérêt général de l’intérêt privé. La manière d’utiliser la force motrice n’est plus du ressort de l’administration, et tous les ouvrages qui ont pour objet direct cette utilisation , échappent à l’action de l’autorité administrative.

Ainsi, sauf les dispositions spéciales qui concernent certains établissements, par exemple, les établissements insalubres, l’administration, lorsqu’elle accorde une permission d’usine sur ces cours d’eau , ne réglemente que le régime de l’usage des eaux : elle ne réglemente pas l’industrie. Le principe contraire ne serait pas seulement erroné en droit, dans l’état actuel de notre législation; il reposerait en outre sur une doctrine non moins erronée , non moins funeste, en économie politique et en administration.

Posons donc en principe qu’une fois que le régime hydraulique d’une usine est fixé, l’usinier demeure maître et libre chez lui. Ainsi , le mécanisme intérieur, les dispositions du coursier, du moteur hydraulique, la chute d’eau, la destination de l’usine, et même, dans la plupart des cas, la transmission des eaux en aval, tout cela ne saurait tomber sous le coup de l’administration. Toutefois, comme

elle a le droit incontestable de vérifier l’observation de ses prescriptions, ses agents peuvent pénétrer à cet effet, dans le fonds où est située l’usine (Cass., 19 juin 1863, de Conegliano; 25 février 1864, Arson).

La régularité dans la transmission des eaux est, nous l’avons vu , une loi impérieuse pour le riverain supérieur, et dont il ne peut s’écarter que dans des cas exceptionnels. Ainsi, lorsque les eaux diminuent et n’atteignent plus , dans le bief , le niveau du repère , il est bien permis à l’usinier de compenser la diminution du volume alimentaire par l’exhaussement de la chute, et de maintenir, autant que possible, sa force motrice, pourvu qu’il ne dépasse pas la limite légale déterminée par le repère. Mais ce procédé doit être mis à exécution, avec certains ménagements , parce qu’une intermittence dans le cours des eaux pourrait nuire aux usines en aval. Aujourd’hui, le règlement de chaque usine portant que la crête du déversoir et des vannes de décharge sera établie au même niveau que le repère, arrasée au repère, toutes les fois que l’eau, par une circonstance quelconque, vient à passer sur les vannes ou sur le déversoir, l’usinier est en contravention.

En cas d’une augmentation extraordinaire et subite du volume de la rivière, si le propriétaire de l’usine avait levé toutes ses vannes , s’il s’était conformé à toutes les prescriptions nécessaires à l’intérêt commun , et que néanmoins ses voisins aient éprouvé un dommage , il n’en doit pas être responsable. Il en serait autrement si quelque faute lui était imputable , par exemple, s’il n’avait pas curé son bief. Cette distinction est faite par d’Argentré , sur l’article 536 de la coutume de Bretagne : « Si par moulins est fait dommage à autrui, ceux à qui appar-

tiennent lesdits moulins n'en sotit tenus, s’ils ne sont en coulpe. »

Pendant les jours fixés par les règlements pour l’irrigation , les usiniers ne sont pas obligés de mettre leurs établissements en chômage. En marchant, ils ne nuisent ni aux propriétaires supérieurs , puisqu’ils n’emploient l’eau qu’après eux , ni aux inférieurs à qui ils la rendent, à la sortie de leur fonds. De même , ils ne sont nullement tenus de fermer leurs vannes, ces jours-là, pour contenir les eaux, et les élever à la hauteur du seuil des rigoles d’arrosement : c’est aux propriétaires de prairies de pourvoir aux voies et moyens d’irrigation. Toutefois, quand la création de l’usine a changé les conditions d’écoulement des eaux, a fait baisser le niveau de l’eau qui alimentait les rigoles, les tribunaux pourront ordonner que le propriétatre de l’usine ferme ses vannes, pour élever l’eau au-dessus du niveau des canaux d’arrosement.

Il arrive quelquefois que des difficultés s’élèvent entre le fermier d’une usine hydraulique et son bailleur, le premier demandant soit la résiliation , soit une diminution de prix du bail, par cette raison que l’abaissement naturel des eaux l’empêche de marcher. Avant tout, il faut consulter les clauses du bail. Si les cas fortuits ont été mis à la charge du locataire, cette clause ne doit s’entendre que des cas fortuits ordinaires , et non d’une sécheresse inouïe dans le pays, et le preneur ne supporterait un cas fortuit de cette espèce, qu’autant que la convention l’aurait chargé des cas fortuits et imprévus (art. 1773 Code civ. ).

Si une certaine force d’eau a été garantie au locataire, et s’il peut prouver que son bailleur ne la lui a pas livrée, la responsabilité de celui-ci sera engagée.

Si, lors du bail, il n’a été rien dit de spécial, si l’on s’en est référé aux principes généraux; si, d’autre part, le cours d’eau n’est pas sujet à des variations fréquentes, le locataire pourra demander une diminution de loyer ou la résiliation du bail, lorsque, par suite d’une baisse inaccoutumée , le volume de la rivière ne suffit plus à la marche régulière de l’usine.

A l’appui de cette décision, on peut citer l’article 1772 qui met les cas fortuits à la charge du propriétaire, dans le silence des parties. L’article, il est vrai, est sous la rubrique des bmix à ferme. Mais c’est l’application d’un principe général qui doit régler le sort de tous les baux. Le prix du loyer est la représentation de la jouissance du fermier, et le bailleur ne peut y prétendre qu’autant qu’il a rempli son obligation de faire jouir. Le contrat serait , dans l’espèce , résolu à défaut de la condition sous laquelle le preneur s’était engagé à payer le prix de sa location (i).

Nous avons reconnu aux riverains le droit de disposer de la pente, et par conséquent, de toutes les manières , par vente ou autrement.

Des difficultés assez graves peuvent s’élever sur l’interprétation de la volonté des parties. Quand, par exemple , la force motrice est évaluée par force de cheval , et que les parties ne se sont pas autrement expliquées sur la manière d’évaluer cette force, quelques règles sont à suivre. Et d’abord, on entend généralement, par force de cheval ou cheval-vapeur, une puissance qui élève par seconde 7S kilogr. à un mètre de hauteur. La force motrice d’une usine doit s’évaluer, la rivière étant dans

(1) Pothier, v® Louage, n®® t39 et suiv.

son état normal, et l’eau arrasant le niveau du déversoir et la crête des vannes de décharge. Mais il faut faire une distinction entre la force théorique et la force pratique. Pour obtenir la mesure de la seconde, il faut tenir compte des frottements et des pertes d’eau; d’où il résulte que la force théorique est toujours plus grande que la force réelle. Cela dit , s’il s’agit d’une vente par laquelle le propriétaire d’un terrain traversé par un cours d’eau garantit que le volume et la pente de l’eau constituent une force de 50 chevaux, il nous paraît que le vendeur aura accompli son obligation , si le cours d’eau présente une force théorique de 50.

Dans les ventes de ce genre, il est également important de déterminer si la force livrée par le propriétaire doit être évaluée sur la roue même, ou à l’entrée des ateliers du locataire, c’est-à-dire à raison de l’effet utile qu’elle produit pour celui-ci (i).

Modifications , rétablissement des usines.

Lorsqu’il s’agit de faire , à une usine légalement existante, des modifications qui changent le mode d’emploi des eaux, il faut une nouvelle autorisation précédée des mêmes formalités que pour l’établissement même des usines. Mais, tant que le propriétaire d’une usine ne change rien aux dispositions essentielles consignées dans l’ordonnance de concession , il peut pratiquer, soit par voie d’amélioration , soit par voie de réparation , tous les

(1) Sur tous ces points, voy. Viollet, Contentieux des usines hydrauligues; Dalloz, v® Usines,

travaux qu’il juge utiles et convenables; et, dans ce cas, l’intervention de l’administration n’est pas nécessaire.

Si une usine autorisée a été détruite par quelque circonstance dé force majeure, il n’est pas besoin, pour la reconstruire , d’une nouvelle autorisation quand le propriétaire entend se renfermer, en tous points, dans les dispositions essentielles de l’ancienne ordonnance.

Révocation, modifications de V autorisation.

L’administration a le droit de modifier et de révoquer les actes d’autorisation. Ce droit est une conséquence régulière du pouvoir réglementaire qui lui a été confié , dans le but de faire céder l’intérêt privé aux nécessités de l’intérêt public. Il s’ensuit que les permissions peuvent être révoquées ou modifiées soit dans l’intérêt de la salubrité et de la sûreté publiques, soit pour prévenir ou faire cesser les inondations , soit enfin dans le cas d’une réglementation générale des cours d’eau (V. Compétence). Elle peut imposer des conditions nouvelles, ordonner des changements , et même ordonner la suppression complète de l’usine. Dans l’exercice de ce droit, elle ne trouverait d’obstacle ni dans la possession même immémoriale de l’état de choses qu’elle fait cesser, ni dans l’antiquité où l’origine du titre, sur lequel cet état de choses repose (G. d’Et., 2 mai 1845, 9 juin 1842, 21 avril 1848, 19 avril 1855). Toutefois, pour que l’administration exerce ce pouvoir, il faut que l’intérêt invoqué rentre bien dans la catégorie des matières de police, ou qu’il réunisse les caractères soit d’une nécessité publique, soit de l’un de ces intérêts collectifs dont le règlement lui est confié :

enfin, que ces mesures répondent bien au but indiqué pour les justifier. L’arrêt de révocation ou de modification est, du reste, pris après enquête et en conseil de préfecture.

Dans tous ces cas, les permissions sont révoquées ou modifiées sans indemnité. Nul n’a le droit d’user de sa propriété , de manière à ce que cet usage soit une menace perpétuelle pour le public. La cessation d’un tel état de choses n’est pas une dépossession, puisque cet état, par cela seul qu’il offre un péril, ne saurait constituer un droit. Le droit du riverain est, en effet, soumis ab initio, quanta son exercice, à la condition de ne pas devenir une cause de calamité publique : s’il est démontré que les constructions autorisées ont une telle conséquence, le propriétaire ne peut évidemment se plaindre du tort que leur suppression lui cause.

Dommages et chômages occasionnés par les travanx d'utilité publique.

Lorsqu’il s’agit de dommages causés aux propriétaires riverains, par suite de l’exécution de travaux publics, l’intérêt qui est en jeu commande sans doute le sacrifice du droit privé, en ce sens que la constatation de l’utilité publique aura pour conséquence, de rendre légitime l’atteinte portée aux droits acquis. Il y a un intérêt assez puissant pour justifier le sacrifice du droit privé, mais qui ne fait pas que ce droit n’a pas existé antérieurement dans toute sa plénitude. La réparation du préjudice causé est donc ici indispensable. Les droits des usiniers sont alors vis-à-vis de l’État et de ses représentants, protégés

par la loi du 16 septembre 1807, et l’indemnité est de, règle pour chômages, suppression et dommages quelconques (L. 16 sept. 1807, art. 48).

Avant d’aborder les difücultés relatives au principe de l’indemnité en lui-même et la manière de la calculer, il faut tout d’abord poser en règle que les travaux d’utilité publique qui donnent lieu à l’application de cette disposition sont ceux-là seuls qui changent l’état du cours d’eau, en vue d’amélioration : « Lorsque, y est-il dit, pour exécuter un dessèchement, l’ouverture d’une nouvelle

navigation, un pont, etc » Tel ne serait pas, par

exemple, la nature de travaux de curage pur et simple , et d’entretien effectués ou prescrits par l’administration. Ces travaux ne changent rien d’ordinaire à l’état des choses antérieur : ils le conservent.

En outre, les dommages qui résultent de ces travaux doivent être : 1° matériels , c’est-à-dire atteindre les droits exercés sur les cours d’eau dans leur substance même. Il faut , en second lieu , que ces dommages soient directs, c’est-à-dire qu’ils aient pour cause immédiate et unique les travaux exécutés; autrement il ne serait dû aucune indemnité (Conseil d’État, 20 juillet 1836, Klein).

Les travaux d’utilité publique peuvent exiger la suppression des bâtiments et des édifices destinés à l’exploitation de l’industrie : c’est un véritable cas d’expropriation pour cause d’utilité publique. La suppression par cette voie aura lieu toutes les fois que pour rendre une rivière navigable, établir un canal, etc., on expropriera matériellement et directement une usine, comme tout autre immeuble. L’indemnité sera réglée conformément à la loi du 3 mai 1841 , par le jury d’expropriation.

Mais l’utilité publique peut, en cas de travaux, exiger

seulement la démolition des constructions hydrauliques et des travaux d’art, la suppression des dérivations et des forces motrices seules. Alors se présente une question très importante et très débattue que l’on peut formuler ainsi : la suppression complète de la force motrice d’une usine constitue-t-elle une expropriation , ou seulement un simple dommage de la compétence exclusive de l’autorité administrative ?

La jurisprudence du Conseil d’État a varié sur ce point. Pendant longtemps, ce Conseil a décidé que la suppression totale ou partielle de la force motrice constitue une véritable expropriation, et que dès lors l’indemnité due à l’usinier doit être réglée par les tribunaux (1). Mais depuis, le Conseil d’État a posé en principe que les lois des 8 mars 1810, 7 juillet 1833, et 3 mai 1841 n’ont enlevé à la juridiction administrative que la connaissance des contestations relatives à l’expropriation totale ou partielle des immeubles; et il en a conclu, que les chutes et prises d’eau utilisées par les riverains ne constituant pas une propriété privée, et surtout une propriété immobilière, la suppression ou la diminution de la force motrice qu’elles procurent aux riverains a les caractères d’un simple dommage , dont l’appréciation appartient exclusivement à l’administration, selon les lois du 28 pluviôse an VIII, et du 16 septembre 1807, article 48 (2).

La Cour de cassation, contrairement à la jurisprudence

(t) C. d’Ét., 17 août 1823; 3 mai 1830; 17 avril 1834; 18 avril

(2) G. d’Ét., 17 mai 1844; 18 nov. 1830; 28 nov. 1830; 13 août 1831 ; 30 mars 1852; 27 août 1857; 28 mai 1852.

du Conseil d’État, a décidé pendant longtemps, que les lois des 28 pluviôse an VIII et 16 septembre 1807 devaient être restreintes, dans leur application, au cas où il y avait seulement dommage temporaire, variable, résultant du chômage pendant l’exécution des travaux d’utilité publique et, s’appuyant sur la loi de 1810, elle a revendiqué exclusivement pour les tribunaux civils la connaissance des cas où il s’agissait de dommages permanents, regardant les dommages de cette nature comme équivalant à une expropriation. Cette doctrine paraît très •soutenable; le dommage permanent entraîne, en effet, des conséquences graves pour la j)ropriété; la modification qu’il apporte à la jouissance, ayant un caractère de perpétuité, le droit du propriétaire n’est plus complet. Ce droit est attaqué dans son principe, et le dommage qu’il souffre est aussi réel que celui qui résulterait de l’occupation de tout ou partie de la propriété , ou de l’établissement d’une servitude. Cette thèse a, du reste, été soutenue par nos meilleurs auteurs, notamment par Nadault de Buffon (t. II, p. 161).

II ne faut pas restreindre , comme le dit avec tant de justesse cet auteur, l’application de la loi du 8 mars 1810, au cas seulement d’expropriation proprement dite , c’està-dire au cas où l’administration s’emparerait de l’immeuble ; il faut étendre son application à ces cas intermédiaires, entre le simple dommage momentané et l’expropriation proprement dite, tels, par exemple, une moins-value résultant de dépréciation ou de dommages permanents. Ces cas présentent , en effet, une expropriation partielle, quant au propriétaire de l’immeuble, qui, sans perdre le sol, est du moins pour toujours privé d une partie de revenu qui est pour lui la représentation du

fonds (1). Mais la Cour de cassation a depuis modifié sa jurisprudence et l’a fixée dans le même sens que celle du Conseil d’État (2).

Pour décider cette question , reportons-nous aux principes de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Pour qu’il y ait expropriation , il faut qu’il y ait substitution d’un propriétaire à un autre, soit pour la totalité, soit pour une portion de l’héritage : il s’agit donc de savoir si par la suppression totale ou partielle d’une usine sur ces cours d’eau, une propriété immobilière est transférée du domaine privé dans le domaine public. La question se ramène donc à celle-ci : Les cours d’eau, leur pente, leur volume et leur poids constituent-ils une propriété privée, dans le sens légal de ces mots? Nous l’avons admis, et par voie de conséquence rigoureuse de ce principe, nous devons appliquer ici les règles de l’expropriation : on ne peut donc enlever tout ou partie de ces propriétés des mains des détenteurs qu’en vertu des lois, qui régissent l’expropriation pour cause d’utilité publique; la matière est de la compétence de l’autorité judiciaire.

Cette solution nous semble encore confirmée par l’observation suivante ; Dans la situation de l’usinier, il y a quelque chose de plus que dans la seule qualité de riverain ; il y a l’emmagasinement de la force motrice, les travaux exécutés dans la rivière; l’eau domptée et asservie, l’action de l’homme s’exerçant ainsi sur la nature brute et la pliant à son utilité particulière, enfin une valeur créée par son travail et son intelligence , sources ordinaires et

(1) En ce sens : Dubreuil, t. II, p. 390 ; Garnier, t. IV, n® 1162; David, t. I, p. 434.

(2) Cass., 2o janvier 1809 (Duvivier).

légitimes du droit de propriété d). Le système consacré par la jurisprudence nous amène à étudier une autre question. Lorsque l’usinier subit, outre la privation de sa force motrice, l’expropriation de l’immeuble juxtaposé au cours d’eau , comment doit se régler la compétence pour la fixation de l’indemnité? Trois systèmes sont possibles en théorie.

1” La compétence administrative doit être admise pour le tout, pour le règlement de l’indemnité due pour les bâtiments détruits, comme pour la force motrice supprimée.

2° On renverrait le tout devant le jury d’expropriation, en considérant l’indemnité applicable à la force motrice comme un accessoire au règlement de l’indemnité à payer pour l’acquisition de l’emplacement et des bâtiments.

3° Enfin, le troisième système consiste â diviser la question d’indemnité, à retenir pour l’autorité administrative, pour le conseil de préfecture, la connaissance de l’indemnité applicable à la force motrice , et â renvoyer devant le jury la connaissance de l’indemnité due pour la suppression des bâtiments i.^).

Nous repoussons de piano le premier système, parce qu’il y a lâ un véritable cas d’expropriation ; il ne s’agit pas seulement d’une simple dépréciation; il y a destruction du bâtiment lui-même.

Le troisième système a contre lui les difficultés qui ne manqueraient pas de surgir, si cette double action en in-

(1) Voy. en sens contraire ; Husson , Traité, des travaux publics , p. 343 et suiv.; Jousselin, Revue critique , 1852, p. 25.

(2) G. d’État, 28 mai 1852; Rec. Lebon, p. 196; 27 août 1857, p. 696.

demnité était portée devant des juges différents et soumise à des expertises séparées.

Le deuxième est le mieux fondé. En effet, la question d’indemnité nous semble ici indivisible de sa nature. Comment soumettre à deux juridictions différentes, une question d’indemnité dont les éléments sont étroitement liés ensemble. Comment apprécier, d’une part, l’indemnité pour les bâtiments; d’autre part, l’indemnité pour la force motrice. Tous ces éléments contribuent à fournir le revenu qui est lui-même la vraie base de l’indemnité. Une usine est un tout. Lorsqu’elle est supprimée en totalité, il y a une indemnité à payer pour le tout.

Il en est du cas où les bâtiments avec la force motrice sont supprimés , comme de celui où le locataire est exproprié avec le locataire : le droit de bail , qui seul ne donnerait lieu qu’à une action en dommage de la compétence du conseil de préfecture, rentre alors, par l’enlèvement de la propriété, dans la compétence du jury.

Le jury doit toutefois, en faisant l’évaluation de l’établissement exproprié, diviser l’indemnité par portions, et fixer tant pour l’immeuble proprement dit, tant pour les forces motrices. La raison en est que cette dernière portion de l’indemnité n’est pas acquise de plein droit à l’usinier : elle ne doit lui être payée qu’autant qu’il justifie ensuite du titre légal que son usine peut avoir à l’indemnité (1).

Droit à l’indemnité. — Le droit à l’indemnité est subordonné à une condition ; il faut que l’usine ait un titre légal. Ainsi, pour les établissements qui ont une existence ancienne, il suffira de prouver qu’ils ont été construits

(t) G. d’Ét., 21 juillet 1853 (Brest); Rec. Lebon, p. 754.

avant la loi des 28 septembre-6 octobre 1791, Pour les autres, c’est-à-dire ceux qui ont été créés plus tard, les propriétaires doivent commencer par prouver que l’établissement de leur usine, de leur barrage, a reçu l’agrément de l’autorité : cette preuve une fois faite , le droit à l’indemnité est incontestable. Pour éviter de payer cette indemnité, l’administration introduisait souvent dans les permissions , la réserve d’ordonner plus tard la suppression de l’usine, sans indemnité, toutes les fois qu’elle serait exigée par l’intérêt général. On raisonnait ainsi : l’administration pourrait refuser l’autorisation; donc elle peut mettre à son autorisation telle condition qu’il lui plaît de fixer. C’était là, croyons-nous, une fausse application de la maxime ; Qui peut le plus peut le moins.

Il n’est pas vrai d’ailleurs que l’administration puisse refuser à son gré cette autorisation : elle ne doit pas, elle ne peut pas prononcer ce refus, si nulle raison de police ne le motive. La base du droit de l’arrosant et de l’usinier n’est pas , en effet, dans la permission qu’il obtiendra : elle est dans sa qualité de riverain. C’est ce qu’admettent tous les auteurs, quel que soit d’ailleurs leur système sur la propriété des eaux. Droit de propriété ou d’usage, il existe entre les mains des riverains des petits cours d’eau, autre chose qu’une pure éventualité, qu’une pure aptitude à recevoir des concessions discrétionnaires (^).

En outre, si l’on admettait que le droit d’accorder des autorisations implique le droit d’y insérer toutes les clauses qu’on veut, même la clause fiscale de suppression sans indemnité, on serait conduit à des conséquences inacceptables. Pourquoi l’administration n’insérerait-elle

(1) V. rapport de Leviez, Rec. Lebon, 1860, p. 457.

pas celte clause dans les permissions relatives à l’établissement des usines incommodes et insalubres? Pourquoi , en donnant des alignements, ne stipulerait-elle pas, que la destruction des maisons pourrait être ordonnée, sans indemnité, toutes les fois qu’on éprouverait le besoin d’élargir la voie publique ?

Il est donc dû indemnité aux propriétaires, malgré la clause en question. Aucune loi ne l’autorise, et elle doit être réputée non écrite : car, ce qui est établi contre la loi n’existe pas : un abus de pouvoir ne peut engendrer de droit.

La pratique administrative a plusieurs fois varié à cet égard. Jusqu’en 1841, la clause n’avait pas été mise en exécution, elle était regardée comme comminatoire. En 1841, l’administration recommença à insérer la clause de non-indemnité, d’après un avis du Conseil d’État du 21 juillet 1841. Cet avis énonçait que la clause de nonindemnité devait toujours être insérée, et que, lorsqu’on ne l’insérerait pas, le principe dentelle dérive n’en produirait pas moins ses effets, attendu que, les riverains n’ayant pas la propriété des cours d’eau non navigables ni flottables, l’administration peut toujours en disposer, à son gré, dans l’intérêt public, et sans aucun dédommagement.

Enfin en 1860, sur le rapport de Leviez, cité plus haut, le Conseil d’État a annulé , pour excès de pouvoir, la clause de non-indemnité insérée dans une autorisation, et décidé que son existence dans les litres anciens, ne ferait pas obstacle à ce que les usiniers réclament et obtiennent l’indemnité des dommages causés (i).

(1) G. d’Etat, 13 juin 1860; 16 août 1862; 20 juin 1863; 21 juin 1866 (Sirey, 1866. 2. 242).

Quelle est l'autorité compétente pour reconnaître la légalité des usùies? — La légalité des usines établie, il nous reste à décider à qui appartient l’appréciation du titre de propriété, quelle autorité en doit déterminer la portée d’étendue.

D’après un principe général , l’autorité administrative a seule le droit d’apprécier ou d’interpréter les actes de l’administration. Mais ce droit est-il exclusif du droit qu’a l’autorité judiciaire de connaître du titre en luimême, de déterminer l’étendue des droits que confère ce titre.

Le Conseil d’État insiste pour faire reconnaître cette exclusion , qui semble quelque peu contraire à l’esprit de la loi. Le titre de propriété, en effet, existe indépendamment de l’autorité administrative. Reconnaître à l’autorité un droit d’interprétalion qui pourrait aller jusqu’à fixer le mérite et la valeur du titre de propriété, ce serait permettre la destruction du titre lui-même : car son étendue, sa force, les avantages qui lui sont attachés dépendraient de l’appréciation qu’il plairait à l’administration de lui donner. Évidemment, rien n’est moins conforme à la loi qu’un pareil système. L’empiètement sur les attributions du pouvoir judiciaire serait manifeste. L’autorité administrative doit donc s’interdire toute interprétation abusive, et s’abstenir de tout jugement sur la valeur du titre. Ce principe a été appliqué par un arrêt de cassation du 21 mai 1851. Il s’agissait de savoir si le titre de propriété s’étendait à la force motrice. Le préfet contestait et opposait l’exception d’incompétence, revendiquant pour l’administration le droit exclusif d interprétation sur ce point. Mais la Cour rejeta cette exception. « Attendu, dit-elle, que le § 2 de l’article 48,

en prescrivant l’examen de la question, de savoir si rétablissement de l’usine est légal, et s’il est soumis à telle ou telle condition, n’a pas entendu nier la compétence attribuée par l’article 47 à l’autorité judiciaire, mais qu’il a voulu seulement poser les règles de décisions obligatoires, selon les cas, pour les tribunaux comme pour l’administration.

« Que l’appréciation du mérite et de l’effet des actes sur lesquels repose l’établissement des usines dont s’agit, constitue précisément la question du fonds, qui, en engageant la question de propriété, ne peut appartenir qu’aux tribunaux (O. »

Cette décision échappe à toute critique ; elle s’appuie sur un texte formel , qui se trouve dans la loi spéciale de la matière. Cependant le Conseil d’État n’en a pas moins persisté dans une jurisprudence opposée (2).

Lorsqu’il est reconnu que l’établissement supprimé, ou qui a perdu une partie de sa force motrice a une existence légale, si le chiffre de l’indemnité offert par l’administration ne satisfait pas le propriétaire de l’usine , il sera procédé à sa fixation, par une expertise, conformément à une disposition de la loi du 16 septembre 1807, article 56.

Évaluation de V indemnité. — Le principe de l’indemnité admis, comment doit-on calculer cette indemnité? Doiton tenir compte de la valeur actuelle de l’usine, alors même qu’elle aurait été notablement modifiée, depuis le moment où elle a été régulièrement constituée? ou bien faut-il distinguer entre les éléments de la valeur de

(1) Cass., 21 mai 1851 ; 21 mai 1855 (Dali., 55. 1. 319;.

(2) G. d’Ét., 27 août 1857; 15 mars 1858.

l’usine, ne tenir compte que des éléments qui existaient au moment où l’usine a reçu l’existence légale, et laisser de côté tous les accroissements de valeur résultant des modifications survenues postérieurement, sans autorisation.

Il est certain que l’usinier ne peut prétendre à une indemnité spéciale , à raison d’une force motrice supplémentaire par lui acquise , au moyen de changements faits sans autorisation au barrage de l’usine : les motifs d’intérêt public qui ont fait soumettre à la nécessité d’une autorisation préalable toute entreprise sur les cours d’eau, s’applique également à toute modification susceptible d’obtenir le système autorisé ; de là il faut décider que l’autorisation est indispensable pour les modifications susceptibles d’influer sur le régime des eaux, et que, faute de s’être muni de cette autorisation , l’usinier n’est pas recevable à réclamer indemnité du chef de ces travaux. •

11 n’en est pas de même, à l’égard des changements qui, sans augmenter le volume des eaux ou la hauteur de leur chute, ont eu pour but d’augmenter le travail utile de l’usine. Cependant , jusqu’en ^4866, la jurisprudence établissait une démarcation entre les ouvrages extérieurs et les ouvrages intérieurs non autorisés. On , tenait compte des modifications, des améliorations apportées dans le mécanisme intérieur de l’usine, et qui n’affectaient pas le régime hydraulique. Ainsi, de 1790 à 1838, date de la loi qui a ordonné l’ouverture du canal de la Marne au Rhin, une usine se composait de deux paires de meules à la française. En 1842, le propriétaire y a ajouté une paire de meules et une filature de 1,600 broches. Ces changements étaient dans le droit de 1 u-

sinier, et on devait ]ui tenir compte des avantages qui en résultaient pour(i).

Mais en même temps on décidait qu’il en était autrement, lorsque l’usinier avait augmenté la valeur de son usine par des changements apportés sans autorisation aux ouvrages extérieurs. Et on ne distinguait pas entre la surélévation du barrage qui créait la chute d’eau, et la modification des roues mises en mouvement par cette chute. Tout changement des ouvrages extérieurs était irrégulier s’il n’était pas autorisé.

Cependant cette doctrine a été modifiée dans un sens plus favorable aux; usiniers, grâce à une distinction fort rationnelle proposée par M. Aucoc. « Dans la force motrice que procurent à une iisine les ouvrages extérieurs, il faut distinguer deux choses : la force motrice brute qui résulte du volume, de la hauteur, de la pente de la chute d’eau, et la force utile qui tient à l’état du mécanisme extérieur, roues, coursiers... La force utile peut augmenter par un perfectionnement du mécanisme extérieur, sans que la force brute ait été modifiée. » Ces modifications dans le mécanisme qui n’ont aucune action sur le cours des eaux, sur la force brute, mais qui augmentent la force utile , telles que les modifications résultant de l’élargissement des roues, ou de l’inclinaison de la vanne motrice , n’intéressant pas l’administration et peuvent être faites sans autorisation. Par conséquent, l’usinier a droit à une indemnité pour la totalité de la force motrice dont il dispose. Le Conseil d’État adhéra aux conclusions du rapporteur, et rendit trois arrêts conformes (28 juillet 1866 (Ulrich); 28 juillet (Schif-

(1) G. d'État, 21 nov. 1831 ; 29 nov. 1831.

ferstein); 6 décembre 1866 (Ramspacher). Cette dernière affaire présentait cette circonstance remarquable, que les modifications apportées par l’usinier à ses roues motrices et à son coursier, lui avaient permis de prendre dans la rivière moins d’eau qu’il n’en prenait avec ses anciens engins, tout en obtenant une force motrice plus considérable. D’où l’on voit combien il eût été injuste de ne pas tenir compte, dans l’évaluation de l’indemnité, d’un accroissement de valeur de l’usine qui avait pu s’opérer, en laissant, pour l’alimentation du cours d’eau, une quantité d’eau plus grande qu’auparavant.

Les trois arrêts ci-dessus forment le point de départ d’une nouvelle jurisprudence qui depuis n’a plus varié (i). Cette jurisprudence repose à la fois sur un sentiment d’équité, et sur une véritable intelligence des intérêts de l’État. Pour l’État auquel profite toujours l’augmentation de la richesse publique, le bon emploi des forces motrices est un intérêt de premier ordre ; et pour que les propriétaires ne reculent pas devant les dépenses nécessaires, pour tenir leurs usines au niveau de perfectionnements industriels, il faut qu’ils puissent compter sur une équitable réparation des dommages causés à ces établissements par les travaux publics.

Pour évaluer l’indemnité due pour la suppression de la force motrice, voici comment il faut procéder. On commence par fixer la valeur locative de la force motrice et du bâtiment, on en déduit l’impôt foncier, ainsi que les frais d’entretien du barrage et du bâtiment, on multiplie par 15 le revenu net ainsi obtenu, et le produit

(1) Conseil d’État, 9 janvier 1867; 9 mai 1867; 21 mars 1873; 30 mai 1881.

forme la première base de l’indemnité. Cela fait, il faut fixer le prix du mécanisme monté, l’ajouter au capital obtenu , déduire de cette somme la valeur du mécanisme démonté après la suppression de la force motrice , et enfin celle du bâtiment, si bien entendu, ce bâtiment reste aux propriétaires (i).

Y a-t-il lieu de tenir compte, en fixant l’indemnité, de la plus-value que les travaux peuvent procurer à l’immeuble? Une jurisprudence constante du Conseil d’État, décide que si les travaux apportent des avantages aux propriétaires, il est juste d’admettre la compensation, car le dommage est diminué d’autant; et cette jurisprudence s’appuie sur l’article 54 de la loi du 16 septembre 1807 et sur l’article 51 de la loi du 13 mai 1841, Toutefois, on doit apprécier la plus-value avec une très grande modération; et pour qu’on en tienne compte, il faut qu’elle %q\\. certaine , immédiate^ directe. Nous avons vu, en effet, que l’administration ne répare pas les dommages indirects; il ne serait pas juste de tenir compte des plusvalues indirectes (2).

Chômages.

Le chômage est la suspension momentanée et forcée de travail dans les usines.

Lorsque le chômage est occasionné par l’exécution des travaux publics , il donne lieu au paiement d’une indem-

(1) Conseil d’État, 27 août 1837.

(2) Conseil d’État, 12 juillet 1864; 20 juin 1863; 3 août 1866; 30 avril 1868; 26 décembre 1868; 30 mai 1881.

nité en faveur de l’usinier. L’indemnité est alors fixée proportionnellement au dommage réel que la propriété a souffert (art. 1149 C. Civ.). Et c’est évidemment la recette approximative, le revenu probable dont l’usinier a été privé par le fait du chômage qui forme l’élément principal de l’indemnité. Comme il s’agit ici non d’une expropriation résultant d’une réduction perpétuelle de la force motrice d’une usine, mais d’un dommage momentané, c’est le Conseil de préfecture qui est compétent pour apprécier l’indemnité et en fixer le prix.

Les indemnités pour chômage causé aux usines ou moulins par l’établissement des chemins de fer, sont en général à la charge des compagnies adjudicataires (Loi du 19 juillet 1845, Cahier des charges A, art. 22).

Les canaux de navigation sont alimentés, au moyen de prises d’eau qui ont souvent pour effet, d’occasionner des chômages aux usines établies sur les rivières où elles s’effectuent. Généralement les indemnités sont payées par chômages, à mesure qu’ils se produisent. Mais les usiniers ne pourraient-ils pas réclamer la valeur en capital de la dépréciation apportée à leurs propriétés par l’établissement des prises d’eau? La question revient à savoir si leur droit consiste dans une créance unique et exigible dès le commencement des travaux , ou s’il consiste seulement dans des créances successives, naissant du fait même des chômages.

Tout d’abord le canal jouit d’une servitude active sur lés cours d’eau affectés à son alimentation; et cette servitude a pour effet immédiat de dépouiller les usiniers du droit exclusif qu’ils avaient à l’usage des eaux , et de faire subir aux usines une diminution de valeur, une dépréciation actuelle et permanente. En outre, 1 article 48

delà loi du 16 septembre 1807 porte que, lorsqu’il sera question de supprimer les moulins , de réduire l’élévation

des eaux, etc , le prix d’estimation sera payé par l’État

ou les concessionnaires, et même d’avance par ceux-ci. La loi ne distingue pas entre les diverses sortes de modiücations : quelle que soit la nature du préjudice qu’elles doivent entraîner, le prix en est dû immédiatement. Or, l’état des usines se trouve modifié, dès qu’il y a eu exécution des ouvrages destinés à procurer au canal , suivant ses besoins, les eaux qui lui sont définitivement affectées.

D’où nous concluons que la créance des usiniers dérive de l’établissement de la servitude elle-même, et qu’ils sont par conséquent admissibles à se faire indemniser une fois pour toutes , au lieu de l’être par portions successives, à mesure que les chômages se produiraient. Il faudrait également en conclure , dans notre doctrine , que la compétence doit être attribuée aux tribunaux civils. Mais nous avons vu qu’une jurisprudence constante admettait la compétence administrative, môme dans le cas d’un dommage permanent.

Une question, à peu près identique, s’est souvent soulevée, à l’occasion de travaux de barrages sur les cours d’eau, exécutés par des compagnies de chemins de fer pour amener, dans les réservoirs des gares, l’eau nécessaire à l’alimentation des machines locomotives. Dans notre doctrine, pas de doute, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de connaître de la demande en indemnité formée par l’usinier contre la compagnie, à raison des dommages résultant de cette prise d’eau, établie môme avec l’autorisation de l’administration.

Dans la doctrine adoptée par la jurisprudence, la question est plus douteuse. Le Conseil d’État et le Tribunal

des conflits décident invariablement que ces travaux doivent être assimilés aux travaux publics, et que les demandes en indemnité de ce chef sont de la compétence de l’autorité administrative (i).

Au contraire , la Cour de cassation , considérant ces travaux comme l’œuvre de l’adjudicataire d’un service de transports, et non de l’entrepreneur de travaux publics , reconnaît la compétence des tribunaux civils (2).

Chômages occasionnés par le flottage.

Les rivières seulement flottables à bûches perdues, n’étant pas comprises dans le tableau de 183S, ne font pas partie du domaine public; dès lors le droit de pêche ne s’y exerce pas au profit de l’État , et l’administration ne peut imposer une redevance aux usines qu’elle autorise sur ses cours d’eau (3).

Ces rivières sont celles , dans lesquelles le bois dérive d’un lieu à un autre, par la seule impulsion du courant, pièces isolées , bois de chauffage lancés dans l’eau pour les faire descendre naturellement jusqu’aux ports navigables. Le régime administratif les assimile aux cours d’eau non navigables ni flottables.

Le flottage à bûches perdues ne peut être établi sur les cours d’eau où il n’existe pas actuellement, que par

(1) G. d’Ét., 15 déc. 1866; 26 déc. 1867; 16 janv. 1875; Trib. des conf., 13 mars 1875; 30 mars 1878; 16 juil. 1881 (Dali., 1883. 3. 6).

(2) Cass., 10 août 1864 (D. 64. 1. 482); 12 fév. 1873 (Sir., 73. 1. 210); Limoges, 1®*' août 1874 (Sir., 75. 2. 54}.

(3) C. d’État, 13 juin 1860 (Dupont); 13 juin 1860 (de Clermont- Tonnerre).

un décret rendu après enquête et avis du Conseil général du département, et inséré au Bulletin des lois.

Les marchands qui désirent livrer leurs bois au flottage sont astreints , par les règlements , à diverses formalités préalables, dont le but est de prévenir de leurs desseins les riverains et les usiniers, et de mettre ceux-ci en demeure de n’y point mettre obstacle.

Ils sont tenus d’indemniser les usiniers du chômage qu’occasionne le passage du flot. L’ordonnance de 1672, article 13, fixait le montant de l’indemnité due par chaque journée de chômage, à la somme invariable de 40 sols. Depuis lors, la loi du 28 juillet 1824, ayant égard à l’augmentation successive de toutes les valeurs, a porté l’indemnité du chômage à 4 francs par vingt-quatre heures. Cette élévation de prix, très fondée, est encore loin d’offrir, dans bien des cas, une compensation suffisante, surtout lorsque la suspension de travail pèse sur des usines de quelque importance.

Ni l’ordonnance de 1672, ni la loi de 1824 ne déterminent une somme pour les cas où le chômage durerait moins de vingt-quatre heures. Dans l’usage, quand la journée est entamée, on paie lia somme entière.

En cas de difficultés, le règlement de l’indemnité doit être fait par les tribunaux civils : il ne s’agit là, en effet, que d’une contestation entre particuliers (^).

La servitude légale de flottage à bûches perdues emporte l’obligation accessoire du passage. La faculté de flotter à bûches perdues s’applique aussi bien aux propriétés closes, qu’aux propriétés, ouvertes. On ne peut s’en affranchir par la clôture, comme en matière de vaine

(1) Nadault de Buffon, I, p. 323.

pâture. Il ne peut exister le moindre doute en présence de l’ordonnance de 1672, chapitre xvii, article 8, qui concède aux flotteurs le droit de se faire ouvrir les parcs, cours, etc

Compétence et attributions respectives des pouvoirs administratif et judiciaire.