I. Pouvoir réglementaire de l’ administration

Objet de ce pouvoir. — L’administralion a le pouvoir incontestable de réglementer l’usage de l’eau dans les cours d’eau non navigables ni flottables, et c’est l’étendue de ce pouvoir ou droit de police qui l’a fait confondre, dans l’esprit de plusieurs jurisconsultes, avec le droit de propriété même de ces cours d’eau.

Les attributions du pouvoir réglementaire de l’administration sur les petits cours d’eau ont été fixées par les lois des 22 décembre 1789, 12-20 août 1790, 6 octobre 1791, 14 floréal an XI, 16 septembre 1807, le décret du 25 mars 1852, et l’article 645 Code civil.

Elles se résument en deux buts ou objets principaux : 1° assurer le libre écoulement des eaux; 2° assurer leur distribution , dans des vues d’intérêt général , d’après les principes de l’irrigation.

Le libre cours des eaux comporte principalement la G 16

fixation de leur hauteur superficielle (loi 6 octobre 1791), et celle du fond de leur lit (loi 14 floréal an XI). Toutes les mesures destinées à pourvoir à la salubrité publique ou à prévenir des inondations, appartiennent essentiellement à l’administration , à titre de police.

L’administration ayant le droit de fixer la hauteur des eaux, a par cela même le pouvoir d’imposer aux riverains les travaux nécessaires pour empêcher qu’elles ne soient tenues au-dessus de la hauteur prescrite.

La loi des 12-20 août 1790 donne à l’administration le droit de diriger toutes les eaux vers un but d’utilité générale d’après les principes de l’irrigation. Elle peut donc faire des règlements destinés à établir, entre les riverains, le meilleur mode de jouissance et la plus équitable répartition des eaux. Les lois que nous avons rapportées plus haut ne parlent que de l’intérêt de l’irrigation, de l’intérêt agricole; elles ne parlent pas des intérêts industriels, encore peu développés à la fin du xviii® siècle, mais elles ne les excluent pas. L’expression d'utilité générale, dont se sert le législateur, embrasse tous les intérêts; et il est hors de doute que l’administration peut aussi réglementer les cours d’eau dans l’intérêt de l’industrie.

En vertu de ce pouvoir, l’administration peut fixer le mode et les époques de l’irrigation au point de vue de l’utilité générale , ordonner une répartition entre les riverains agriculteurs et les usiniers, fixer les jours et heures pendant lesquels ils pourront alternativement user des eaux.

L’administration peut également réglementer et limiter le droit d’irrigation et de prise d’eau des riverains supérieurs sur les affluents des rivières navigables. Un sem-

blable règlement porté dans l’intérêt général de la navigation , ne peut que limiter la faculté d’irrigation , sans dégénérer en interdit jeté sur les affluents et les ruisseaux.

Limites du pouvoir rég lementaire administratif. — Les actes de l’administration ne doivent être respectés que s’ils sont conformes aux lois, tant sur le rapport du fond que sous le rapport de la forme.

Validité quant à la forme. — Le pouvoir réglementaire n’appartient qu’à l’administration active, non aux Conseils de préfecture. Cette initiative est une attribution essentiellement préfectorale. Les sous-préfets et les maires ne pourraient intervenir que par délégation spéciale. Cela est logique, car la police des eaux, surtout dans son application aux usines, touche généralement à des intérêts graves, et la loi a voulu, avec raison, que des mesures importantes ne pussent être prises à ce sujet que par une autorité ayant à sa disposition tous les moyens d’être éclairée efficacement.

Le préfet seul est donc compétent; mais sa compétence est restreinte aux autorisations d’usines ou de prises d’eau isolées.

En effet, lorsqu’il s’agit de statuer sur l’ensemble d’un cours d’eau, par voie de réglementation générale et permanente, la compétence est attribuée à l’autorité administrative la plus élevée. Dans ce cas, il est statué par un décret rendu en Conseil d’État.

L’autorité préfectorale peut déléguer ses pouvoirs au maire. Il est même admis que le règlement d’eau, sous forme d’approbation par le préfet, d’une délibération de l’autorité municipale, constitue un règlement adminis-

vU-

tratif valable en la forme et complètement obligatoire (i). Il est également admis qu’un règlement particulier, arrêté par tous les intéressés, revêt un caractère public, et doit être assimilé à un règlement administratif, s’il est approuvé par l’autorité administrative compétente (2).

L’autorité communale est compétente, au point de vue de la sûreté ou de la salubrité publique, lorsqu’il s’agit de prendre des mesures immédiates, urgentes, par exemple dans le cas d’une menace d’inondation, ou d’un danger quelconque de passage sur le cours d’eau.'

Enfin le pouvoir administratif compétent ne peut intervenir dans la forme que par les deux voies que nous tracerons plus loin , par voie de concession pour les barrages, les usines, ou par voie de règlement général.

Légalité quant au fond. — L’action de police de pouvoir administratif doit être restreinte à des motifs d’intérêt général. C’est là un principe hors de contestation, et qui est inscrit dans la loi de 1790. L’intervention administrative serait donc déplacée dans les contestations où s’agitent seulement des intérêts privés , qui peuvent trouver auprès des tribunaux toutes les garanties judiciaires. Aussi l’administration doit-elle s’abstenir de statuer dans les affaires qui, bien que lui étant déférées, manquent de ce caractère essentiel d’utilité générale. Il faut faire une distinction entre les intérêts généraux et les intérêts privés, ou les intérêts individuels. Cette distinction, souvent fort délicate, a été ainsi formulée par la Cour de cassation : « Les règlements des cours d’eau , appartiennent exclusivement à l’autorité administrative,

(1) Cass., 29 novembre 18S9 (Dalloz, 1859. 1. 489).

(2) Cass., 2 mars 1808 (Dalloz, 68. 1. 153) et la note.

toutes les fois que les conséquences de ces règlements peuvent atteindre soit un intérêt général , soit l’intérêt des tiers non parties au litige, soit un acte émané de l’autorité administrative pour ordonner ou défendre certains travaux; mais il appartient à l’autorité judiciaire de statuer sur les contestations entre particuliers, lorsqu’elles n’engagent que la question de savoir quels droits respectifs sur un cours d’eau résultent, pour eux seuls, des conventions qu’ils ont réciproquement consenties (i). »

Un autre arrêt formule ainsi la distinction à faire : « L’autorité administrative règle les cours d’eau dans l’intérêt collectif des riverains, et l’autorité judiciaire statue sur les contestations qui s’élèvent entre particuliers, à l’occasion du mode de jouissance des cours d’eau et des entreprises qui peuvent y être faites (2). »

Nadault de Buffon , voulant préciser davantage les droits respectifs de l’administration et des tribunaux, a cru pouvoir résumer les attributions administratives dans ces trois points principaux ; 1° les barrages; 2“ les dérivations; 3" les obstacles de toute nature capables de gêner le libre cours des eaux (question de curage, etc.). Dans toutes les contestations élevées au sujet des eaux qui ne portent pas sur une de ces trois causes de dommages , l’administration est incompétente , et les parties doivent se pourvoir devant les tribunaux (3).

Mais dans beaucoup d’affaires concernant les cours d’eau, les intérêts publics et privés se trouvent dans un état de connexité qui rend leur appréciation très difficile

(1) Cass., 2 juin. 1839 (Dalloz, v°Eaux, n° 563-10°.

(2) Cass., 1856 (Dali., 1856. 1. 359).

(3) Nadault le Buffon, II, p. 89.

et très délicate. Et comme l’administration est envahissante de sa nature, le Conseil d’État a eu plus d’une fois à intervenir pour réprimer les excès de pouvoir des préfets. Un exemple , entre mille, montrera jusqu’où pourrait aller l'ingérence administrative sans la jurisprudence protectrice du Conseil d’État. Elle irait jusqu’à la violation du domicile, jusqu’à l’oubli de cette règle de nos vieilles coutumes : Pauvre homme dans sa maison roi est.

Le duc de Conegliano possède la terre de Bâillon qui appartenait jadis à de Pompadour. Des eaux amenées dans le parc y forment des cascades, des jets d’eau qui constituent un des agréments de la propriété. Des difficultés s’élevèrent entre le propriétaire et les riverains inférieurs sur l’usage des eaux : le tribunal eut le tort de se déclarer incompétent. Le préfet de Seine-et-Oise rendit alors un arrêté dont voici les dispositions : il enjoignait au duc de démolir une partie du mur de clôture de son parc , et de le reconstruire de façon à rendre constamment visibles et accessibles, soit pour le garderivière , soit même pour les riverains intéressés, divers ouvrages dont le préfet crut devoir ordonner l’établissement, dans l’intérieur du domaine. L’arrêté réglementait même la forme et le jeu du jet d’eau dans ses plus minutieux détails. Le Conseil d’État annula l’arrêté du préfet, non-seulement pour ces dispositions insolites, mais pour avoir méconnu les limites du pouvoir administratif, lequel ne peut régler que des intérêts collectifs ou publics dans un but d’utilité générale (i).

En outre, si les droits de police conférés à l’adminis-

(t) G. d’Ét., 19 juin 1863 (Dali., 63. 3. 19); 15 juin 1864; 15 avril 1866 ; 14 août 1871 ; 28 fév. 1873 (Dali., 74. 3. 47).

Iralion sont limitatifs du droit de propriété sur les cours d’eau non navigables ni flottables, ils ne peuvent être abusifs ou spoliateurs; ainsi les règlements ne peuvent supprimer le droit d’usage ou de propriété en, lui-même des cours d’eau, ni prescrire des travaux sur leurs rives externes. Ce ne serait plus le règlement du droit, ce serait sa négation ou sa destruction absolue. L’arrêté administratif serait alors plus puissant que la loi.

Il faut distinguer avec soin l’amoindrissement légal du droit, et la spoliation ou l’expropriation de ce droit. L’État peut, il est vrai exproprier; mais il n’agit plus en vertu d’un droit de police, il agit en vertu d’un droit de puissance publique plus élevé qui l’oblige à certaines formalités, et au paiement d’une indemnité préalable. Ainsi l’arrêté administratif, qui, sans observer les formalités de l’expropriation, créerait un canal de dérivation, et par ce moyen donnerait au cours d’eau une direction nouvelle, dans des vues d’amélioration , serait illégal et comme tel entaché d’excès de pouvoir, et annulable par la voie contentieuse devant le Conseil d’État En effet, cet acte n’est plus un acte de police : c’est un acte de spoliation des anciens riverains.

De même nous considérerons comme illégal l’arrêté qui, dans l’intérêt d’une promenade ptiblique voisine, ordonnerait aux dépens des riverains l’élargissement ou le redressement du lit d’un cours d’eau non navigable ni flottable, sans l’observation des formalités de l’expropriation (1).

Au contraire, nous tiendrons pour valable, comme droit légal de police, comme amoindrissement légal du

(1) Contra Serrigny. Q. dr. adm., p. 498. Revue critique, V, p. 569.

droit, l’abaissement fait ou ordonné par l’administration de la hauteur de la digue ou du déversoir au point de vue de l’intérêt général. L’usinier peut être froissé dans ses intérêts, mais il n’est pas dépouillé de son droit.

Modalité du pouvoir réglementaire. — Le pouvoir réglementaire de l’administration intervient de deux manières différentes dans les petits cours d’eau, soit par la voie d’un règlement individuel ou particulier, d’une simple autorisation appelée improprement concession, soit par la voie d’un règlement général affectant l’universalité des individus et du territoire, frappant les personnes et les choses d’une manière collective.

Règlements particuliers. — Ces règlements individuels s’appliquent principalement aux barrages , digues ou déversoirs construits dans le lit des petits cours d’eau , en vue des besoins de l’irrigation, de la pêche, des moulins et des usines.

En l’absence de tout règlement général , ces travaux sont soumis à l’autorisation préalable de l’administration. Nous avons vu que ce droit de l’administration pouvait être contesté en principe , que plusieurs auteurs le regardent comme une usurpation consacrée par la tradition, mais qu’on pourrait cependant trouver une base de ce droit dans les lois de 4790 et 1791 et dans le décret du 25 mars 1852. Mais ce qu’il faut bien remarquer ici, c’est qu’en matière cTe cours d’eau non navigables, l’administration ne concède rien ; elle ne fait que régler, dans un intérêt général de police, des droits préexistants, et sans toucher au fond de ces droits. Elle permet ou refuse ; mais au fond elle n’ordonne rien. Les travaux qu’elle permet ne sont pas l’œuvre de l’administration; ils ne sont pas des travaux publics , mais de simples

travaux privés, autorisés salvo jure alieno , sous la seule responsabilité des riverains. De ces principes incontestables découlent plusieurs conséquences.

1° Le Gouvernement ne peut recevoir de redevance, pour semblable autorisation.

2° La permission n’est révocable sans indemnité , que lorsque cette révocation est commandée par l’intérêt de la sûreté ou de la salubrité publique, par des exigences de police : juri publico non præscribitur. Mais l’administration ne peut imposer aux permissionnaires la condition de ne réclamer aucune indemnité en cas de privation de jouissance totale ou partielle par suite de l’exécution des travaux publics (Voir plus haut).

3° L’autorisation seule donne aux travaux une existence légale vis-à-vis de l’administration. Nous avons vu que les travaux, quoique non autorisés, sont opposables aux tiers, et pouvaient, de la part des riverains, fonder une possession et une prescription utile et non précaire. Nous avons également vu que les riverains lésés par la concession pouvaient agir devant les tribunaux pour faire maintenir leurs droits, et que les tribunaux saisis pouvaient non-seulement accorder des dommages-intérêts au riverain, mais même ordonner la suppression des travaux autorisés. Cependant , sur ce dernier point, la jurisprudence a varié, et pendant longtemps, elle n’a admis la compétence des tribunaux qu’au point de vue des dommages -intérêts seulement. Mais depuis plusieurs années elle est fixée, et avec raison, dans le sens indiqué plus haut. Le Tribunal des conflits a rendu, le 26 décembre 1874, une décision très remarquable et qui contient un exposé complet de la question. Le sieur Turcat, propriétaire du moulin de Bouilledous,

sur le ruisseau des Cadenaux, non navigable ni flottable, était en possession, avant 1789, d’une pente d’eau de t“,12 dans le canal de fuite de son usine. Par arrêté préfectoral du 29 juillet 1856, le sieur Laugier avait obtenu l’autorisation de construire dans ledit ruisseau certains travaux de barrage qu’un second arrêté préfectoral du 22 août 1865 lui permit d’exhausser de 0“,30. Le sieur Turcat demanda en justice au tribunal de Marseille la démolition des travaux postérieurs à la première concession et 13,800 francs de dommages-intérêts. Laugier se prévalut de l’incompétence du tribunal qui retint néanmoins l’affaire par jugement du 14 mai 1874. Appel fut interjeté le 15 mai, et déclinatoire du préfet des Bouches-du-Rhône fut adressé à la Cour d’Aix, demandant le renvoi de l’affaire devant l’autorité administrative. Cette prétention fut repoussée et l’appel de Laugier mis à néant.

Le préfet éleva le conflit d’attribution. Le Tribunal des conflits déclara qu’il serait sursis à toute poursuite judiciaire, et, retenant l’affaire, annula, le 26 décembre 1874, l’arrêté préfectoral de conflit :

« Considérant, est-il dit, que, d’après les articles 644 et 645 Code civil et la loi du 23 mai 1838, il appartient à l’autorité judiciaire de connaître des contestations qui s’élèvent entre les propriétaires riverains de- cours d’eau non navigables ni flottables, au sujet des droits qu’ils peuvent exercer, et des entreprises qu’ils peuvent commettre sur ces cours d’eau ;

« Que si, par les deux arrêtés des 29 juillet 1856, et 22 août 1865, pris en vertu des pouvoirs de police, que les lois de 1790 et 1791 ont attribués à l’administration, le préfet des Bouches-du-Rhône a permis l’établissement

du barrage construit par le sieur Laugier dans le lit du cours d’eau, et réglé les conditions sous lesquelles la permission lui était accordée, ces arrêts rendus sur la demande et dans l’intérêt privé du sieur Laugier, ne sauraient préjudicier aux droits des tiers, qui d’ailleurs ont été expressément réservés , et ne font pas obstacle à ce que le sieur Turcat porte la demande devant l’autorité judiciaire qui est seule compétente pour en connaître. » (Cass., 26 décembre 1874; 19 janvier 1875; Dalloz, 75. 1. 377) (1).

Règlements généraux. Leurs effets. — Les règlements que nous venons d’étudier, sont de simples arrêts individuels , pris à la demande et dans l’intérêt privé d’un riverain, sous forme d’autorisation. Au contraire, les règlements généraux sont délibérés d’office et par voie d’initiative. Seuls ils sont de véritables règlements empreints du cachet prédominant de l’intérêt public, et donnent aux travaux qu’ils prescrivent ou ordonnent le caractère de travaux publics, comme étant l’oeuvre directe ou indirecte du gouvernement. Ces règlements sont généraux; frappent les personnes et les choses d’une manière collective et générale.

Les règles que l’administration décrète doivent toujours se proposer un but d’utilité générale, soit, par exemple, de prévenir ou de faire cesser dans la contrée des causes d’insalubrité ou d’inondation, soit d’établir entre les riverains, le meilleur mode de répartition des eaux; et c’est à elle qu’il appartient d’apprécier les circonstances dans lesquelles elle doit intervenir.

(i) Voy. Req., 23 juillet 1879; 5 janvier 1880; Dali., 80. 1. 127. 4’43; 6 juillet 1880; Sir., 80. 1. 340,

Agissant au nom de l’intérêt général , l’administration n’est pas tenue d’observer les règlements particuliers et locaux dont l’article 645 recommande l’observation aux tribunaux.

Les prescriptions de ces règlements généraux se substituent de plein droit à tous modes de jouissance antérieurs, soit en vertu de titres, soit en vertu d’anciennes possessions, soit en vertu de jugements; elles s’établissent , malgré toute convention ou toute prescription contraire des riverains , qu’elles froissent ou non leurs intérêts privés. C’est en ce sens que l’on dit que les règlements généraux deviennent et restent, tant qu’ils sont maintenus, la loi des riverains (i).

Toutefois, les droits acquis antérieurement continuent à produire entre les parties, ceux de leurs effets qui seraient compatibles avec les dispositions des règlements administratifs.

Enfin, les règlements administratifs ayant le caractère de lois, sont obligatoires pour tous les riverains sans distinction; ils peuvent être modifiés, changés, ou abrogés , suivant les temps et les localités , au gré des exigences variables de l’intérêt du public (2).

Des notions qui précèdent découle une différence entre les règlements et les simples autorisations, au sujet de la compétence. En matière de règlements généraux, le pouvoir administratif est seul compétent et est indépendant dans sa sphère pour déterminer les ouvrages à exécuter : il ne s’agit plus alors que d’intérêts et d’ouvrages publics.

(1) Cass., 3 août 1863 (Dali., 64. 1. 437); 6 décemb. 1867 (Dali., 72. 1. 160; ; 16 fév. 1870 (D., 72. 1. 384).

(2) Demolombe, Xt, 199.

Les tribunaux deviennent alors incompétents, pour statuer à l’encontre de ces travaux , soit par voie de dommages-intérêts, soit par voie de suppression. Les tribunaux doivent respecter et appliquer les règlements, puisqu’ils tiennent lieu de lois.

Par conséquent si un règlement administratif détermine les travaux qui doivent être exécutés par les riverains , les tribunaux saisis d’une demande en règlementation entre quelques-uns de ces riverains, sont impuissants pour prescrire des travaux contraires à ceux déjà ordonnés par l’autorité administrative. A plus forte raison, ne peuventils prononcer la modification , destruction ou suppression des travaux faits par l’administration ou par les riverains sur les prescriptions de l’administration (*).

En outre, si les juges ne peuvent prescrire ou autoriser aucun acte de nature à porter atteinte à l’œuvre légale de l’administration, ils ne peuvent non plus être saisis d’une action en dommages-intérêts, formulée par un riverain, qui prétendrait être lésé dans ses intérêts, à l’occasion du règlement administratif : le règlement doit être appliqué comme lois avec toutes ses conséquences. Mais les tribunaux seraient compétents pour prononcer une condamnation à des dommages-intérêts, basée sur la violation du fond des droits des riverains qui ne portent aucune atteinte aux dispositions de l’acte administratif (2).

On voit, par ce qui précède, que les tribunaux ne reprennent toute leur plénitude de juridiction sans entrave, telle que nous allons l’exposer, que dans le cas

(1) Cass., 2 mars 1869 (Dali., 71. 1. 280); 22 fév. 1870 (Dali., 70. 1. 335).

(2) Cass., 13 fév. 1872 (Dal., 72. 1. 23).

où il n’existe aucun règlement général administratif. En ce dernier cas, tout débat quelconque entre les riverains sur l’usage des eaux et leur répartition rentre dans les attributions exclusives des tribunaux civils, conformément aux articles 644, 64S Code civil.