CHAPITRE PREMIER POUVOIR LÉGISLATIF

Le système représentatif appliqué chez les peuples modernes repose sur deux idées : c’est au peuple qu'il appartient d'apprécier les institutions qui lui conviennent; comme le peuple n’a ni le loisir, ni les lumières suffisantes pour que le gouvernement direct soit possible, il doit nécessairement confier la direction des affaires publiques à un petit nombre d'hommes choisis parmi les plus intelligents et les plus dignes. Ces législateurs qui doivent former l'aristocratie naturelle du pays, devront s'inspirer, dans la rédaction des lois, non seulement de la volonté générale, mais aussi et surtout des principes supérieurs de justice. Il ne suffit pas que la loi soit acceptée de tous, il faut en outre qu’elle soit en conformité avec le droit (2).

(!) Washington, paroles extraites de l'adresse d'adieu au peuple des Etats-Unis. Cornélis de Witt, Hist. de Waslinglon, p. 442.

(@) Saint-Girons, liv. C, p. 148. re

Nousallons examiner parquelsorganes s'exerce le pouvoir législatif; et nous n’aurons pas besoin de chercher dansles législations étrangères pour trouver des exemples à chaque système proposé: nos nombreuses constitutions y suffiront amplement. Les analyser, les comparer, déterminer sous quel courant d’idées elles ont vu le jour, cela nécessiterait un ouvrage spécial (1). Nous nous bornerons à retracer les lignes générales, nous arrêtant davantage à l'étude de cette grande Assemblée constituante où toutes les idées rencontraient des partisans convaincus, où toutes les théories trouvaient d’ardents défenseurs, et où, pour ses débuts, l’éloquence parlementaire atteignit des hauteurs que depuis elle n’a pas dépassées.

Le mardi 5 mai 1789 les États généraux — depuis Assemblée nationale — furent ouverts par Louis XVI à Versailles dans la salle des Menus, avenue du Château. Le roi eût voulu qu'on se bornât à une réforme financière, administrative et judiciaire ; mais la nation voulait presque unsnimement une constitution : les cahiers en font foi.

Tout d’abord le tiers état demande que les dé-

(1) Cet ouvrage a d’ailleurs été fait et bien fait par M. Faus-

tin-Adolphe Hélie, les Constitutions de la France; derrière lui il resterait bien peu à glaner.

libérations aient lieu en commun et que les votes soient rendus par tête et non par ordre. La cour, la noblesse et le clergé s’y opposent. Mais en face d'un roi indécis, d'ordres privilégiés divisés et non moins hésitants, l'attitude énergique du tiers état et son union suflisent pour lui assurer la victoire. Dès lors l’Assemblée constituante est née. |

Un de ses premiers actes fut la Déclaration des droits de l’homme et ducitoyen. Cette œuvre d’où se dégage si bien l'esprit de justice et de progrès dont tous étaient animés, fut votée le 26 août 1789 et mise en tête de la constitution des 8-13 septembre 1791.

Cette Déclaration des droits est peut-être le plus beau monument de science politique qu’ait Jamais édifié une assemblée. Elle a eu une influence durable même hors de France; et toutes nos constitutions l'ont rappelée en garantissant les principes de 1789.

Nous allons reproduire quelques-uns des passages de cette déclaration :

Art. 3. Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n’en émane expressément.

Art. 16. Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation

des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution.

La première question qui donna lieu à une vive discussion, fut celle de savoir si le pouvoir législatif appartiendrait à deux chambres, ou s’il n’y aurait qu'une seule chambre.

Mounier, de Lally-Tollendal, Malouet, Sieyès et Dupont de Nemours soutinrent le système des deux chambres. Dans son remarquable discours, de Lally-Tollendal s’exprimait ainsi : « C'est une vérité incontestable qu'il est dans le cœur de tous les hommes un penchant invincible vers la domination ; que tout pouvoir est voisin de l’abus du pouvoir, et qu'il faut le borner pour l’empêcher de nuire. Il faut à une force active opposer une force active ; mais il ne faut pas laisser ces deux forces exposées à être perpétuellement aux prises l’une avec l’autre. De là suit la nécessité de balancer les pouvoirs, la nécessité de diviser la puissance législative, et la nécessité de la diviser non pas en deux, mais en lrois portions.

« Un pouvoir unique finira nécessairement par tout dévorer. Deux se combattront jusqu’à ce que l’un ait écrasé l’autre. Mais trois se maintiendront dans un parfait équilibre, s’ils sont combinés de telle manière que, quand deux lutteront ensemble, le troisième, également intéressé au maintien de Pun et de l’autre, se joigne à celui

qui est opprimé contre celui qui opprime et ramène la paix entre tous.

« L'unité, la célérité, le mouvement, sont de l'essence du pouvoir exécutif. La délibération, la lenteur, la stabilité doivent caractériser le pouvoir législatif (1). »

Lally-Tollendal proposait qu'il y eût une chambre des députés nommés par la natior, et un sénat nommé par le roi et les Etats provinciaux. La Chambre des représentants, émanant du peuple, aurait joui du droit exclusif de délibérer sur les subsides, d’en fixer l'étendue, la durée et le mode. Quant au Sénat, il aurait jugé les agents supérieurs du pouvoir public accusés d’en avoir fait un usage contraire à la loi.

En dehors de ces attributions spéciales, tout

acte législatif eût pu prendre naissance indifférernment dans l’une ou l’autre chambre.

Ces idées ne furent pas adoptées : Thouret, Montmorency, Treilhard et Mirabeau soutinrent avec succès la nécessité d’une chambre unique.

Mirabeau demandait qu’on accordât au roi le droit de dissolution; ce droit lui fut refusé ; on lui refusa également le droit de proposition. La participation du roi à la confection des lois se

(1) Moniteur, séance du 19 août 1789.

borna au droit de veto, qui fut déclaré suspensif pendant deux législatures seulement.

On peut résumer en peu de mots la séparation des pouvoirs établie par la constitution de 1791 : le roi a un pouvoir exécutif affaibli en présence d’une assemblée unique et toute-puissante. C’était un acheminement vers le despotisme de la Convention.

Le 10 août 1792, l'Assemblée législative décréta que le pouvoir exécutif serait provisoirement suspendu et qu’une convention nationale serait convoquée.

Aussitôt réunie, la Convention s’empara de tous les pouvoirs par l'institution du comité de salut public et du tribunal révolutionnaire. L'on assiste alors au plus terrible des despotismes, celui d’une assemblée, et de quelle assemblée!

Les événements ouvrirent les yeux aux moins claurvoyants. On revient, avec la constitution du 5 fructidor an 111, aux idées d’équihibre, de pondération, de contrôle réciproque. Une déclaration des droits et devoirs de l’homme et du citoyen sert de préambule à cette constitution. L'art. 22 s'exprime ainsi : « La garantie sociale ne peut exister, si la division des pouvoirs n’est pas établie, si leurs limiles ne sont pas fixées et si la responsabilité des fonctionnaires publics n’est pas assurée. »

Le pouvoir législatif est divisé entre deux chambres : le conseil des Anciens et le conseil des Cinq-Cents, tous deux élus par les mêmes électeurs : l'élection a lieu au second degré. Ces deux conseils, s’ils ont une origine identique, ont des attributions diverses : le conseil des Cinq- Cents a seul le droit d'initiative, le conseil des Anciens vote ou repousse la loi qui lui est proposée, sans avoir le droit de l’amender. Malgré cet essai de pondération, la constitution de l'an IT ne produisit pas les bons résultats qu'on pouvait en attendre, et cela par suite de l’organisation défectueuse du pouvoir exécutif.

Imbus de cette idée malheureuse qui domine toute la révolution et qui consiste à croire qu'on ne saurait trop affaiblir le pouvoir exécutif, les auteurs de la constitution de l’an III confièrent ce pouvoir à un direcloire, composé de cinq membres nommés par l’Assemblée; ce directoire se renouvelait tous les ans par cinquième. En attribuant la nomination du directoire au pouvoir législatif, on le mettait en tutelle. En instituant cinq directeurs, on rendait le pouvoir exécutif tout à fait impuissant. Aussi, en présence d’un gouvernement sans activité, parce qu'il était sans unité, le désordre fut bientôt partout.

Après le 18 Brumaire, il y eut trois consuls, comme il y avait eu cinq directeurs. Mais si, en

droit, le pouvoir exécutif était divisé, en fait il fut concentré dans la main du premier consul. Quant au pouvoir législatif, il s'exerçait d’après la constitution du 22 frimaire an VIII au moyen de quatre corps ayant tous des attributions distinctes : les projets de loi devaient être préparés par le conseil d'État. Le Tribunat (1) les discutait, puis les présentait au Corps législatif, qui statuait au scrutin secret, sans discussion. Audessus du Tribunat et du Corps législatif, était placé un sénat conservateur chargé de veiller au maintien de la constitution, et qui avait le droit d’annuler les actes qui lui étaient déférés comme inconslitutionnels. Cette constilution fut soumise à l’approbation du peuple.

Depuis, nombre de chartes ou de constitutions ont été votées ou octroyées. Les unes ont fait pencher la balance du côté du pouvoir exécutif; les autres ont confié la suprématie au pouvoir législatif. Presque toutes ont élabli deux chambres; toutes ont reconnu comme une des bases fondamentales de notre droit public le principe de la séparation des pouvoirs, ce principe qui, comme tant d’autres, a dû le jour à l’Assemblée constituante. Il nous est impossible d'étudier ces

(1) Le Tribunat fut supprimé par un sénatus-consulte du 19 août 1807.

diverses constitutions. Nous nous arrêterons seulement aux lois constitutionnelles de 1875 qui nous régissent et qui sont au nombre de trois : la loi du 24 février 1875, la loi du 25 février et celle du 16 juillet de la même année.

Le pouvoir législatif s'exerce par deux chambres : la Chambre des députés est issue du suffrage universel direct; le Sénat est nommé par un collège spécial pour chaque département, composé des députés, des conseillers généraux, des conseillers d'arrondissement, d'un délégué élu par chaque conseil municipal parmi les électeurs de la commune. Cette seconde chambre doit servir de modérateur et opposer une certaine stabilité aux variations brusques que peut faire craindre dans l’autre chambre le système du renouvellement intégral. C’est pourquoi lPon a voulu que le Sénat ne fût renouvelé que par tiers; et un élément qui lui est particulier tend à assurer encore sa stabilité, c’est la présence de sénateurs inamovibles qui, au début, ont été nommés à vie par l’Assemblée nationale et sont remplacés par le Sénat lui-même.

L'initiative des lois appartient aux deux chambres, sauf en matière de finances; car toutes les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et volées par elle.

Les deux chambres réunies en assemblée nationale nomment le président de la République, qui est élu pour sept ans el rééligible. Pour rester logique avec nous-même, nous ne pouvons, après nos observations relatives au Directoire, approuver un système qui metle chef du pouvoir exécutif sous la tutelle du pouvoir législatif dont il devrait rester indépendant.

Après avoir établi quelle a été et quelle est l'organisation du pouvoir législatif, nous allons rechercher quelles sont ses fonctions. Pour cela, il nous faut déterminer ce que c’est que la loi, jusqu'où s'étend son domaine.

Montesquieu a défini les lois : les rapports nécessaires qui dérivent de la nature des choses. Cette définition est trop générale pour pouvoir servir de base à une délimitation quelconque. A ce point de vue, nous préférons la définition donnée par Ulpien, dans la loi 8, D., 1,3 : « Jura, non in sinqgulas personas, sed generaliter constituuntur. » Il suffit de développer ces quelques mots pour bien marquer la ligne de démarcation entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

On a essayé de limiter le pouvoir législatif en instituant à côlé de lui le pouvoir exécutif. Le législateur fixe les maximes générales du droit et établit des principes féconds en conséquences.

Il appartient au pouvoir exécutif d’en poursuivre l'exécution à l’aide de dispositions spéciales : il a été investi à cet effet d'un pouvoir réglementaire. Les lois proprement dites diffèrent des simples règlements : c’est aux lois à poser dans chaque matière les règles fondamentales et à déterminer les formes essentielles; les détails d'exécution, les précautions provisoires ou accidentelles, les objets instantanés ou variables, en un mot, toutes les choses qui sollicitent bien plus la surveillance de l'autorité qui administre que l'intervention de la puissänce qui institue, qui crée, sont du ressort des règlements. Les règlements sont des actes de magistrature, et les lois des actes de souveraineté (1).

Mais si le principe de la séparation des deux pouvoirs est établi nettement en tant que principe, on peut trouver dans la pratique des faits d'administration réglés par le législateur, et réciproquement des faits de législation réglés par le pouvoir exécutif. Comme exemple du premier cas, nous citerons : les pensions accordées conformément à l’art. 25 de la loi du 18 avril 1831, les déclarations d'utilité publique rendues suivant l'art. 1% de la loi du 27 juillet 1870; ce sont des

(1) Locré, Discours préliminaire sur le Code civil, t. I, p.1248;

mesurés qui ne présentent aucun caractère de généralité, et cependant une loi est exigée. D'un autre côté, il n'est pas rare de voir le pouvoir exécutif agir en législateur : l’organisation du conseil d'État est due presque en entier à des ordonnances royales ; c’est également une ordonnance, celle du 1% juin 1828, qui a réglementé les conflits.

Est-ce à dire que la séparation des pouvoirs exige une séparation telle qu'il n’y ait aucun point de contact entre ces deux pouvoirs, que ce soient, pour ainsi dire, deux rouages jüxtaposés l’un contre l’autre sans se toucher? Non, car il en résulterait évidemment une lutte entre eux ou une inaction complète. Montesquieu établit la séparation absolue des pouvoirs et ajoute : « Ces trois puissances devraient former un repos ou une inaction. Mais, comme, par le mouvement nécessaire des choses, elles sont contraintes d’aller, elles seront forcées d’aller de concert (1). » Nous croyons cette affirmation inexacte : n’ayant aucun point de contact, les pouvoirs ne marcheront pas, ou, s'ils marchent, n’iront pas de concert. Lors donc qu'on dit séparation, on ne veut pas parler de cette séparation matérielle, on entend par là que les pouvoirs soient séparés de

(1) Montesquieu, Esprit des lois, liv. XI, chap. VI, p. 150.

telle sorte que l’un ne soit pas dans la dépendance de l’autre, de manière que chacun dans sa sphère conserve sa liberté d'action.

Mounier soutenait, avec beaucoup de raison, que le roi devait être une partie intégrante du peuvoir législatif : « Comme l’union absolue des pouvoirs produirait la tyrannie, leur désunion absolue la produirait également. » Nos diverses constitutions ont accordé au chef du pouvoir exécutif une part dans la confection des lois, soit par le droit de sanction ou de veto, soit par le droit d'initiative. Quant à la promulgation, c'est un acte d'exécution rentrant naturellement dans les attributions du pouvoir exécutif.

L'initiative a élé successivement partagée entre les deux pouvoirs, ou concentrée tantôt dans le pouvoir législatif, tantôt dans le pouvoir exécutif. Le droit d’amendement, qui est le complément du droit d'initiative, a été, suivant les temps, dénié ou reconnu au législateur. |

L'Assemblée constituante s'était attribué l’initiative exclusive. Sous le premier Empire et sous la Restauration, le droit d'initiative fut refusé au pouvoir législatif. D’après la charte de 1814, aucun amendement ne pouvait être voté s'il n’avait été proposé ou consenti per le roi; l’année suivante, le droit d’amendement fut accordé aux Chambres. D’après la constitution de 1852, l'ini-

liative appartenait au chef de l'État seul ; mais le droit d'amendement et l'initiative parlementaire furent peu à peu admis (1). La constitution de 1875, comme la charte de 1830 et la constitution de 1848, établit l'initiative partagée entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

En résumé, tout acte ne doit pas être considéré comme une loi par cela seul qu’il est l’expression de la volonté générale; il faut encore que la matière sur laquelle statue le vœu de la nation ou de ses représentants soit commune à tous. Ainsi, lorsque le peuple d'Athènes condamnait Socrate à mort, quand le peuple romain bannissait Coriolan, manifestant leur volonté sur des objets particuliers, ils n’agissaient pas en législateurs, mais en magistrats.

Si le pouvoir législatif ne doit pas empiéter sur les attributions de l'autorité administrative, il ne doit pas non plus statuer comme juge, faire l’application des lois par lui rendues aux cas particuliers. L'art. 1%, chap. V, de la constitution du 3 septembre 1791 s'exprime ainsi : « Le pouvoir Judiciaire ne peut, en aucun cas, être exercé par le Corps législatif ou par le roi. » La Cour suprême eut bientôt à faire respecter cette disposi-

(1) Sénatus-consulte du 18 juillet 1866, art. 3; S. C. du 8 septembre 1869, art. 7 et 8.

Lion. Par arrêt du 1% fructidor an V, elle déclarait : «que les juges doivent décider les affaires dans l’état où elles leur sont présentées et d’après les lois existantes; qu'en déférant au Corps législatif pour obtenir une loi, le tribunal civil du Pas-de-Calais a mis le Corps législatif dans le cas d'exercer le pouvoir Judiciaire, et que, sous ce rapport, son Jugement renferme un excès de pouvoir. »

Toutefois, le législateur a conservé certaines attributions qui se rattachent au pouvoir judiclaire. C’est ainsi que, aux termes de l’art. 12 de la loi du 16 juillet 1875, le président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat. De même, les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions ; en ce cas, ils sont jugés par le Sénat. Enfin, le Sénat peut être constitué en cour de justice par un décret du président de la République, rendu en conseil des ministres, pour juger toute personne prévenue d’attentat commis contre la sûreté de l'État. Ces dérogations au principe de la séparation des pouvoirs se justifient, diton, par des nécessités politiques. Il nous semble qu'aucune considération politique ne peut prévaloir contre ce principe : que tout citoyen a droit à des juges impartiaux.

Les lois ayant été votées conformément à la constitution, il faut, pour qu’on puisse les appliquer, qu’elles soient promulguées et publiées. La promulgation atteste au corps social que la loi existe, commande aux autorités administrative et judiciaire de la publier et de la faire observer; dès lors elle est exécutoire. La publication consiste dans le fait même, qui opère à la fois la connaissance de la loi et de sa promulgation; dès lors elle devient obligatoire. La promulgalion et la publication des lois et décrets sont actuellement régies par le décret des 5-11 novembre 1870.

Si des difficultés s'élèvent sur l'interprétation des lois, si un désaccord existe entre des cours d'appel et la Cour de cassation, qui statuera ? L'interprétation par voie de disposition générale fut accordée au pouvoir législatif par la loi des 16-24 août 1790, titre IE, art. 12, et par la constitution de l’an IIT, art. 266. Lors de la constitution de l’an VIIT, ce droit ful, après discussion, reconnu au conseil d'État, dont l'avis devait être approuvé par le chef du pouvoir exécutif, On argumentait de l’art. 52 de la constitution du 22 frimaire; la loi du 16 septembre 1807 décida, d’ailleurs, en ce sens. Après la charte de 1814, on soutint que l'interprétation devait appartenir au pouvoir législatif. Mais un avis du conseil

d'État, du 27 novembre 1823, vint décider que la loi de 1807 n'avait pas été abrogée par la Charte. Parmi les motifs invoqués, nous lisons que la Charte à consacré le principe de la division des pouvoirs, et que d’après le système contraire les pouvoirs seraient confondus, puisqu’une parte de l'autorité judiciaire serait exercée par les Chambres. En effet, d'après la législation alors en vigueur, la Cour de cassation ne pouvait rendre une solution définitive sur la question en litige; elle devait attendre un décret interprétatif.

L'interprétalion fut restituée au pouvoir législatif par la loi du 30 juillet 1828. Après cassation de deux arrêts sur une même affaire, il en est référé au roi, pour que, dans la session suivante, une loi interprétative soit rendue. Quant à l’affaire même, elle est renvoyée à une cour royale, qui statue définitivement. Dans un petit nombre de cas, le gouvernement en référa aux Chambres qui, elles-mêmes, semblaient répugner à s'occuper de ces intérêts ne présentant pas ordinairement le caractère de généralité qui doit distinguer les lois (1). C’est pour ce motif que fut rendue la loi du 1% avril 1837. Celle-ci donne

(1) Exposé des motifs de la loi de 1837 devant la Chambre des pairs.

le dernier mot à la Cour de cassation sur ia question en litige, ce qui réalise un véritable progrès. Elle supprime le référé obligatoire au pouvoir législatif pour l'interprétation des lois. Cette dernière innovation nous semble peu heureuse: elle a pour résultat d'entretenir l'incertitude dans la jurisprudence. Sans doute il est conforme au principe de la séparation des pouvoirs que l’autorité judiciaire, représentée par la Cour de cassation, statue définitivement sur l'affaire qui lui est soumise; mais lorsque, entre la Cour de cassation et deux cours d'appel, une divergence se manifeste par deux arrêts de cassation successifs, n'est-il pas évident que la loi est obscure ? Une loi interprétative devrait donc être rendue.

Le législateur, ayant seul le droit de faire les lois, a seul le droit de les abroger. Il les abroge soit explicitement, soit implicitement, lorsqu'il vote une loi nouvelle contenant des dispositions contraires aux lois antérieures. L’abrogation peut-elle résulter du non-usage, de la désuétude? Sous peine de tomber dans l'incertitude la plus complète, on ne peut accorder à La désuétude le pouvoir de défaire les lois. Ce qui était raisonnable avant 1789, sous l'empire d’une législation coutumière, ne se comprend plus avec nos lois codifiées. Permettre au pouvoir judiciaire de dé-

terminer quand une loi positive aura été abrogée par le non-usage, ce serait lui permettre de faire acte législatif, ce serait violer le principe de Ha séparation des pouvoirs. La Cour de cassation a cependant, durant quelque temps, donné raison à l’usage contre la loi. En effet, la loi du 25 ventôse an XI, art. 9 et 68, exigeait que les actes notariés fussent reçus par deux notaires ou par un notaire assisté de deux témoins; en fait, le plus souvent, un notaire seul recevait l'acte. Dans plusieurs arrêts, notamment dans celui du 14 juillet 1815, la Cour décida que cel usage constant était une modification de la loi de ventôse an X1; elle se fondait sur ce fait qu’un usage notoire, quoiqu'il soit contraire à une loi expresse, doit garantir la validité des actes faits sous son influence, suivant la règle : error communis facit jus. Une telle décision était contraire aux principes et inspirée par des nécessités pratiques.

Dans deux arrêts rendus la même année (1), la Cour suprême revint sur sa première décision. L'arrêt du 25 janvier décide que, sous le régime exclusif de la loi écrite, un usage, quelque général qu'il soit, ne peut abroger une disposition légale; que si l'usage a produit cet effet, c'était

(1) Arrêts du 25 janvier 1841 et du 16 novembre 1841.

dans le temps où la coutume était réputée une loi. Et parmi les motifs nous rencontrons celuici : « Attendu que les contraventions à une disposition législative ne peuvent être légitimées par leur nombre même. » N'est-ce pas la condamna- Lion formelle de l'arrêt de 1815? La seconde décision, qui est un arrêt de rejet, est conçue dans le même esprit que l'arrêt de cassation du 25 janvier 1841.

Par suite de ce brusque revirement de jurisprudence, une grande partie des actes notariés élaient susceptibles d’être annulés. Le législateur crut devoir intervenir. Par la loi du 21 juin 1843, il valida rétroactivement tous les actes notariés faits depuis la promulgation de la loi du 25 ventôse an XI, lorsque le notaire en second ou les deux témoins instrumentaires n'avaient pas été présents à la réception de ces actes. On pourrait objecter que l’art. 2 du Code civil décide que les lois ne disposent que pour l'avenir, qu’elles n'ont pas d’effet rétroactif. Mais ce n’est là qu’un précepte tracé au Juge pour l'application de la loi, et cette règle ne doit pas être considérée comme une restriction à l’omnipotence législative. Il en était différemment sous la constitution de l’an III : l’art. 14 de la Déclaration des droits et devoirs, qui précédait cette constitution, avait posé comme règle qu'aucune loi, ni criminelle ni civile, ne

pourrait avoir d’effet rétroactif. Cette disposition, qui s’explique historiquement par l'abus que le législateur révolutionnaire avait fait de la rétroactivité, ne peut se justifier en théorie; aussi, n'a-t-elle pas été reproduite dans les constitutons qui ont suivi celle de lan III (1). Si donc une loi rétroactive est rendue, les juges doivent Pappliquer. En effet, il ne leur appartient pas de Juger la loi; leur devoir est de l'appliquer telle qu’elle est, sans qu'il leur soit jamais permis de la modifier ou de la restreindre par aucune considération, quelque puissante qu’elle soit.

On s’est demandé, au point de vue de la rétroactivité, quel devait être l’effet d’une loi interprétative. D’après une opinion soutenue par M. Duvergier (2), la loi interprétative n'aurait d'effet que pour l’avenir. Nous croyons que la loi interprétative doit prendre rang d’après la date de la loi interprétée, qu’elle se confond avec elle. Les rédacteurs du projet du Code avaient ajouté à l’article 2: « Néanmoins la loi interprétative d’une loi précédente aura son effet du jour de la loi qu’elle explique, sans préjudice des jugements rendus en dernier ressort, des transactions, déci-

(4) Aubry et Rau, t. I, p. 58.

(@) Duvergier, t. XX VIII, p. 244, note 4; Zachariæ, $ 30, texte in fine, note 6.

sions arbitrales et autres passées en force de chose jugée. » Portalis fit supprimer cette disposition en invoquant ce motif qu'il serait difficile dè déterminer ce qu'on doit entendre par une loi interprétative. Cette disposition conserve donc sa valeur et montre bien quelle était l’opinion des rédacteurs du Code. D'ailleurs, en décidant que la loi interprétative a son effet du jour de la loi interprétée, on ne lèse personne, il n’y a pas de droit acquis, puisqu'il y à controverse (1).

Pour pouvoir remplir sa mission, le législateur doit être indépendant à l'égard du pouvoir exécutif et vis-à-vis de la chambre dont il fait partie. Doit-il aussi être indépendant à l'égard de ses électeurs ? C’est une question que nous examinerons.

Le législateur, depuis 1789, a toujours été protégé contre les atteintes du pouvoir exécutif. Sans doute l’inviolabilité parlementaire a été méconnue sous la Terreur : elle l’a été aussi lors des différents coups d’État (2) qui se sont succédé depuis cette époque ; mais un peuple ne vit pas sous le régime normal des coups d’État. Cette

(1) En ce sens Toullier, I, n° 81 ; Demolombe, I nes 66, 721 ; Aubry et Rau, IL, p. 60; plusieurs arrêts de cassation, notamment 20 décembre 1843.

(2) 5 fructidor an V ; 18 brumaire an VIII ; 2? décembre 1852 ; 4 septembre 1870.

inviolabilité n’en reste pas moins un excellent principe, n’en constitue pas moins une puissante garantie de l’indépendance du pouvoir législatif. Voici quelles sont à ce sujet les dispositions de la constitution de 1875 (1) :

Article 13. Aucun membre de l’une ou de l’autre chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit. La détention ou la poursuite d’un membre de l’une ou de l’autre chambre est suspendue pendant la session, et pour toute sa durée, si la chambre le requiert.

Faudrait-il en outre établir pour les législateurs l'incapacité d’être nommés à des fonctions publiques ? Si en théorie l’affirmative n’est pas douteuse, en pratique il peut y avoir des inconvénients à accepter ce système : le nombre des hommes de valeur n’est pas d'ordinaire tel dans un pays que l’on puisse sans danger les enlever aux fonctions publiques, s’ils sont élus députés ou sénateurs. Malgré cela, nous pensons qu'il faudrait établir l’incompatibilité absolue entre les fonctions publiques et le mandat législatif. Ce cumul engendre deux dangers qui, outre

(4) Loi du 16 juillet 1875.

qu'ils faussent l'esprit du système représentatif, sont vraiment immoraux : il est à craindre que certains législateurs n’usent de leur position pour se faire quémandeurs dans leur propre intérêt, et il est à redouter aussi que le pouvoir exécutif parvienne par ce moyen à se composer une majorité de fonctionnaires.

La Constituante avait établi l'incapacité absolue pour un député d’accepter aucune place, don, pension, traitement ou emploi, même en donnant sa démission (1). Cette incapacité fut prolongée pendant quatre ans après la cessation des fonctions législatives, d’après l'acte du 25 mai 1791, puis réduite à deux ans (2). Nous verrions avec dr renaître cette mesure, qui assurerait l'indépendance et la dignité du législateur.

L'indépendance du législateur à l’égard de la chambre à laquelle il appartient doit exister quant à la validité de ses pouvoirs et quant à ieur durée. Selon nous, il est contraire à l'équité et au principe de la division des pouvoirs que les chambres soient juges de la validité des mandats législatifs accordés à chacun de leurs membres. Nous dénions également aux chambres le droit d'expulsion : une majorité intolérante pourrait

(1) Déclaration du 26 janvier 1789.

Co Constitution du 3 septembre 1791, chap. II, section 4, art.

user de ce droit pour supprimer ses adversaires.

Enfin on a voulu que le député fût indépendant à l'égard de ses électeurs ; et pour cela on a prohibé le mandat impératif et le mandat révocable. Au premier abord cette prohibition semble peu raisonnable : il y a un contrat librement passé entre les électeurs et l'élu, contrat qui ne paraît contenir rien d'illicite, rien d’immoral, pourquoi l’annuler ? Cependant le mandat impératif n'a jamais été admis, même en 1793.

Talleyrand l’a attaqué dans un remarquable discours (1) dont voici l’argument principal : Une circonscription n’a pas pu dire à son député : Je vous ordonne de manifester telle opinion, lorsque telle question sera agitée ; car pourquoi envoie-t-elle un député? C’est certainement pour concourir aux délibérations ; or il est impossible de délibérer lorsqu'on a une opinion forcée. Un autre argument peut être invoqué ; nous le formulerons ainsi : on n’est pas député, mardataire d’une localité. En effet, aux termes de l’article 52 de la constitution de l’an III, «les membres du Corps législatif ne sont pas représentants du département qui les a nommés, mais de la nation entière ; et il ne peut leur être donné aucun

(4) Discours prononcé dans la séance du 7 juillet 1789,

mandat.» En un mot, l’unité nationale exclut toute idée de mandat impératif (1).

Quelle est la conséquence de cette doctrine ? « Tout mandat impératif est nul et de nul effet, » dit l'article 13 de la loi du 30 novembre 1875. Cette mesure est insuffisante. Il faut,-selon nous, ou admettre la légalité du mandat impératif, ou prononcer la nullité de l’élection. La législation actuelle sert à encourager la violation des promesses solennellement faites. Fn effet, lorsqu'un homme a consenti à accepter un mandat impératif, s’il est élu, quelle sera sa situation ? Est-il honnête : bien que la loi prononce la nullité du mandat, 1l se considérera comme obligé moralement à tenir ses promesses. Si, au contraire, c'est un malhonnête homme, se retranchant derrière la légalité, 1l violera les engagements pris. Spectacle affligeant que celui d’une disposition législative encourageant, imposant même la mauvaise foi.