CHAPITRE II POUVOIR EXÉCUTIF

Le pouvoir exécutif, pouvoir distinct du pouvoir législatif, doit avoir une origine distincte.

(1) Rossi, Cours de droit constitulionnel, t. LV, p. 7.

Nous n’approuvons donc pas la disposition de la constitution actuelle aux termes de laquelle le président de la République est élu par la Chambre des députés et le Sénat réunis en assemblée nationale. Comment pourrait-il puiser dans cette origine une force nécessaire pour remplir sa mission ? Quelle doit être la source de ses pouvoirs ? L'article 3 de la déclaration du 26 août 1789 s'exprime ainsi : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n’en émane expressément. » De cet article que nous considérons comme une des bases fondamentales du droit public moderne, il résulte que le chef du pouvoir exécutif doit puiser ses droits, ses pouvoirs, dans la consécration populaire.

On a proposé la suppression du pouvoir exécutif. Cette proposition ne saurait raisonnablement se soutenir. Supprimer le pouvoir exécutif, c'est accorder au pouvoir législatif une autorité sans limites ; or, si nous craignons le despotisme, nous le craignons surtout dans une assemblée, parce que là 1l est anonyme, parce que là il est irresponsable. En outre, les chambres sont absolument incapables d’avoir la rapidité et la continuité d'action nécessaires au gouvernement. Il faut que le pouvoir exécutif soit un, conformé-

ment à la maxime si sage posée par le législateur de l’an VIII : agir est le fait d'un seul, délibérer le fait de plusieurs. En repoussant la forme collective du pouvoir exécutif, nous pouvons Invoquer l'expérience faite sous le Directoire et dont l’insuccès fut si complet.

Le pouvoir exécutif se subdivise en trois branches : le gouvernement, l’administration, la jJustice. On peut unir les deux premières parties de ce tout ; car toutes deux ont le même but : Padministration est le bras auquel l'impulsion est donnée par le gouvernement qui est la tête. Serrigny avait en vue la même idée, lorsqu'il écrivait : «Il s’agit d’une même échelie occupée par un seul pouvoir, sous des noms différents : il s’appelle gouvernement dans les degrés supérieurs et administration dans les degrés inférieurs. »

Le chef de l'Etat nomme les agents du pouvoir exécutif, et reste le maître de les révoquer. Cependant il en est qui échappent à son droit de révocation. Les uns sont garantis par leur inamovibilité : ce sont les membres des tribunaux de l’ordre judiciaire et les membres de la cour des comptes. D'autres ne sauraient perdre leur position en dehors des cas prévus par la loi: ce sont les officiers des armées de terre et de mer, conformément à l’article 1% de la loi du 19 mai 1834. Le droit de révocation avait été retiré au

chef de l'Etat en ce qui concernait les conseillers d'Etat. Nommés par l’Assemblée nationale, ils ne pouvaient être révoqués que par elle ; le président de la République jouissait seulement du droit de les suspendre pour un temps qui ne pouvait excéder deux mois (1). Il en est différemment d’après l’art. 4 de la loi du 25 février 1875.

Et d’abord, si le chef du pouvoir exécutif peut nommer les juges; il ne peut rendre la justice lui-même. On a proscrit à bon droit cette maxime à l’aide de laquelle se justifiaient les lits de justice : adveniente principe, cessat magistratus. Toutefois , pendant longtemps il en fut autrement en matière de contentieux administratif : le conseil d'Etat ne donnait qu’un avis; c'était le roi ou l’empereur qui décidait. Depuis la loi du 22 mai 1872, un pouvoir propre a été accordé au conseil d'Etat en matière contentieuse. Actuellement le chef de l'Etat n’a plus aucune attribution contentieuse, ce qui est un grand progrès, car un agent de l'administration active ne devrait jamais être juge.

Avant la révolution de 1789, c'était le roi qui faisait la loi par ses ordonnances ou parses édits. Depuis lors, le droit de voter des lois appartient aux représentants du pays élus à cet eflet.

(4) Art. 3 de la loi du 24 mai 1872.

Cependant, à diverses époques, le chefdu pouvoir exécutif a concentré sur sa tête un véritable pouvoir dictatorial ; il a pu faire ou défaire des lois dans des décrets connus sous le nom de décretslois.

Nous avons vu que le chef du pouvoir exécutif avait toujours eu une part plus ou moins grande dans la confeclion des lois: soit par le droit d'initiative, partagé ou exclusif, soit par le droit de sanction. D’après la constitution de 1875, l'initiative se partage entre le président de la République, le Sénat et la Chambre des députés. Le président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée ; lorsque l'urgence a été votée expressément dans l’une et l’autre Chambre, la promulgation doit se faire dans les trois jours. Durant le délai fixé pour la promulgation, le président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne saurait être refusée.

Là se borne l’action du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif. Mais nous avons déjà montré que l'empire de la loi avait ses limites : en principe, toute fonction qui se rapporte à un objet individuel n'appartient pas à la puissance législative et rentre dans le domaine de la puissance

exécutive. En conséquence, le législateur se borne à poser des principes généraux ; il appartient au chef de l'Etat, par lui-mêmeS ou par ses agents, d’en assurer l'exécution. Pour cela, il ne suffit pas toujours qu'il fasse connaître la loi, qu'il la rende obligatoire, il est souvent amené à la compléter en rédigeant des règlements sur des matières qui rentrent dans l'administration publique.

Le règlement, entouré de garanties moins solennelles mais non moins protectrices que celles de la loi, peut seul concilier la maturité de l’examen avec la promptitude de la solution. C’est un acte au moyen duquel l’autorité administrative est appelée, en vertu d’une délégation spéciale ou générale, écrite dans la loi, à compléter l’œuvre du législateur, en formulant les règles à suivre sur tel ou tel point de détail que le législateur n’a pas cru devoir régler luimême.

Toutes nos constitutions ont reconnu au chef de l'Etat ce pouvoir réglementaire. L'article 4 de la charte de 1814 donnait au roi le droit de faire des ordonnances pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat : interprétant ces derniers mots dans un sens par trop extensif, Charles X publia, le 26 juillet 1830, les ordonnances qui devaient amener sa chute. En revisant la Charte, on fit

disparaître de l’article 14 le dernier paragraphe : « et la sûreté de l'Etat » ; le roi resta seulement chargé d’assurer l'exécution des lois. Il en est de même d’après l’art. 6 de la constitution de 1852, portant que l’empereur fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois.

Le chef du pouvoir exécutif ne statue pas seulement par voie de dispositions générales ; il agit aussi par voie d’actes spéciaux et individuels. Ces décrets administratifs se subdivisent en deux catégories. Pour les uns, la loi spécifie qu'ils devront être rendus dans la forme des règlements d'administration publique; ils doivent donc être préalablement soumis au conseil d'Etat. Comme exemples, nous citerons : les décrets portant concession de mines; ceux qui autorisent un changement de nom; ceux qui déclarent l'utilité publique pour l'exécution des canaux et chemins de fer d'embranchement de moins de vingt kilomètres de longueur, des lacunes et reclifications de routes nationales, des ports el de tous autres travaux de moindre importance.

Les autres décrets sont rendus sur la seule proposition du ministre qui les contresigne ; l’intervention du conseil d'Etat, au lieu d’être obligatoire, est facultative.

Le pouvoir exécutif se produit donc tantôt en réglementant, tantôt en agissant sur les admi-

nistrés. Il est possible que ses règlements ou ses actes rencontrent l'intérêt privé des citoyens, le froissent ou le lèsent. Alors peut s'élever une réclamation sur laquelle l'autorité administrative aura à statuer.

Le chef de l'Etat ne se borne pas à faire exécuter la loi ou à la compléter sur les points de détail, 1l a aussi d’autres attributions. C’est ainsi qu'il représente l'Etat et préside à toutes les cérémonies publiques. Il nomme ou révoque les ministres, peut dissoudre la Chambre des députés sur l’avis conforme du Sénat et convoquer les électeurs pour en élire une autre.

À qui doit appartenir le droit de déclarer la guerre ? Nous croyons que ce droit doit appartenir au pouvoir exécutif, qui est le pouvoir actif dans l'Etat. Mais alors même qu’on le reconnaît au pouvoir exécutif, ce droit est limité en ce sens qu'il est nécessaire d’obtenir de la volonté nationale, exprimée par les représentants du pays, le moyen de faire la guerre, c’est-à-dire le vote des subsides.

L'opinion que nous soutenons a été adoptée par Necker (1), qui s’appuie sur le motif suivant : il n'y aurait aucune égalité entre un monarque qui

(1) Necker, Du pouvoir exécutif dans les grands Etats, VIT, Jo PALUTIE

déclarerait la guerre en la faisant et une assemblée nationale qui discuterait à huis ouvert une pareille question, manifestant ainsi ses dispositions bien avant l'époque où l’action devrait commencer.

D'après la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, le président de la République ne peut déclarer là guerre sans l’assentiment préalablé des déux Chambres, Il négocie et ratifie les traités, sous l'obligation de les porter à la connaissance des Chambres, aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettront. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes ét au droit de propriété des Français à

l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés ] par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lièu qu’en vertu d’une loi (1).

Le droit de grâce appartient au chef de l'Etat. Souvent attaquée, cette prérogative est facile à justilier. Pour Le juge, la loi est inflexible ; il doit l'appliquer dans toute sa rigueur, ae il est utile que la grâce suive la justice pour compléter son œuvre. À qui pourrait-on accorder ce droit de pardon qui est une mesure individuelle, si ce

(1) Article 8.

n'est au chef de l'Etat? Lui seul a le droit de faire grâce : le conseil d'Etat a constamment annulé, comme entachés d’excès de pouvoir, les arrêtés des conseils de préfecture qui portaient réduction des amendes fixées par les règlements en matière de voirie (1).

Le droit de grâce n’implique nullement le droit d’amnistie. Cependant il en fut autrement aussi bien sous la charte de 1830 que sous celle de 1814. Napoléon I** s'était fait accorder, par l’article 57 de l’acte additionnel, le droit d’amnistie indépendamment du droit de grâce. Actuellement le président de la République peut accorder une grâce, tandis que pour l’amnistie 1l faut une loi.

La grâce, même mdividuelle, intervient après la condamnation, elle laisse subsister le délit et les déchéances qu'il entraîne ; son effet se borne à diminuer ou à remeltre la peine. L’amnistie, au contraire, est générale; elle anéantit complètement le fait punissable, et peutintervenir avant toute poursuite. La décision contenue dans la constitution de 1875 est donc conforme à la nature des choses, bien qu’elle ait été inspirée plutôt par le souvenir de faits récents que par l’idée de respecter le principe, qui doit, autant que possible, présider à la séparation des deux pouvoirs,

(1) Ordonnance du 25 novembre 1842 (Lauret et Champion).

Une seule raison milite en faveur du droit d’amnistie concédé au pouvoir exécutif, elle est ainsi exposée par M. Dufour (1): « D'après la rigueur des principes, l’amnisüe doit être accordée par un acte législatif; mais cela est assez difficile à concilier avec les exigences pratiques, avec le but même qu'on se propose par cette mesure. On veut effacer : or, n'est-ce pas exciter les passions par des discussions que d’exiger une loi? On enlève à cette mesure son mérite d’acte de clémence libre, spontané. » Si sérieuse que soit cette considération, elle ne nous semble pas suffisante pour enlever au pouvoir législatif une prérogative qui lui revient de droit : l’auteur du passage que nous venons de citer le reconnaît lui-même.

Le chef de l'Etat a encore le droit de délivrer des lettres de réhabilitation aux condamnés qui ont subi leur peine, ou obtenu des lettres de grâce ; mais 1l faut pour cela un avis favorable de la cour d'appel dans le ressort de laquelle réside celui qui a demandé sa réhabilitation (2).

Nous avons ainsi fixé quelles étaient les attributions du pouvoir exécutif. En terminant, nous

signalerons une erreur qui consiste à croire que,

(1) G. Dufour, le Pouvoir exécutif. Revue de législation, É, SOON (2) Code d'instruction criminelle, art. 619-634.

pour assurer la liberté, il faut affaiblir le pouvoir exécutif. Cet affaiblissement établit le despotisme d’une Assemblée ; les théories de la Constituante engendrent la Convention. Il faut que le pouvoir exécutif, comme le pouvoir législatif, soit libre et indépendant dans sa sphère. Cette limitation des deux pouvoirs l’un par l’autre est la meilleure garantie de la liberté.

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