CHAPITRE PREMIER

ORGANISATION DES TRIBUNAUX DE L'ORDRE ADMINIS- TRATIF ET DE L'ORDRE JUDICIAIRE.

SECTION PREMIÈRE. — Autorité administrative.

L'organisation administrative a une grande importance, car, selon l'expression d’un tribun (1), l'administration est l'autorité qui touche de plus près et le plus souvent les citoyens. Cette organisation du pays fut l’œuvre du Consulat. « C’est le Consulat qui donna à la France une administration encore aujourd’hui incomparable par l'énergie, la rapidité et la précision de l'action (2). »

L'un des caractères généraux de l’administration française est la centralisation. Elle consiste à rattacher tous les services publics à un centre commun d’où part l’impulsion, par où s’exerce le contrôle. Parmi les principes qui dominent notre droit administratif, se rencontre encore la séparation de la délibération et de l’action, séparation qui ne remonte pas au delà de l’an VIII en tant

(1) Gillet, de l'Oise, lors de la discussion de la loi de lan VIII.

(2) Dufour, Traité de droit administratif, t. I, n° 538.

que principe absolu. Il y a unité dans l’action, ce qui assure la rapidité dans l'exécution. Quant à la délibération, elle appartient à des corps spé- Caux qui tantôt ont des attributions propres, tantôt remplissent des fonctions consultatives.

Avant 1789, la France était administrativement divisée en généralités qui étaient au nombre de trente-deux. A leur tête était placé un intendant dont les pouvoirs étaient plus étendus dans les pays d'élection que dans les pays d'Etats. La loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790 divisa la France en départements, dont le nombre fut fixé à 83. Chaque département était divisé en districts (1); chaque district se divisait en cantons.

Il y avait une administration de département, une administration de district et une municipalité - en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. Toutes ces administrations étaient élues ; l'élection avait lieu au second degré. Chaque administration de département ou de district choisissait dans son sein un directoire à qui appartenait le pouvoir exécutif.

La constitution du 5 fructidor an III, dans son titre VII, supprima les administrations de district et créa la municipalité de canton, formée par la réunion des agents municipaux de cha-

(1) Ces districts devaient être de trois à neuf, art. 2.

que commune. Les municipalités de canton étaient compétentes pour les objets précédemment attribués aux municipalités, et, en outre, pour ceux qui auparavant étaient délégués aux administrations de district.

La loi du 28 pluviôse an VIIT vint refondre toute cette organisation. Pour comprendre dans quel but, avec quelles tendances cette loi fut pro-posée et votée, il faut étudier le remarquable exposé des motifs fait par Rœderer (1). Au début de son discours, Rœderer dit qu’une nouvelle division du territoire était nécessaire. La division par cantons présentait trois inconvénients: les cantons étaient d’une étendue trop bornée pour fournir généralement des administrateurs instruits ; d’un autre côté, leur étendue était trop grande pour que Arnage municipale pût être présente à cette multitude d’actes qui, dans la s0ciété, exigent à chaque instant son intervention ; enfin les administrateurs étaient trop SR pour que l'administration ne fût par très coûteuse. |

Pour obvier à ces inconvénients le projet réunissait les 6,000 cantons de la République en 398 arrondissements communaux : la division était faite conformément aux principes qui déter-

(1) Discours prononcé au Corps législatif dans la séance du 18 pluviôse an VIIT,

minèrent la plupart des divisions en districts faites par l’Assemblée constituante.

On distingue suivant Rœderer trois services distincts dans l'administration : 4° l’administration proprement dite; 2 les jugements qui se rendent d'office en matière de contributions et qui consistent dans les différentes répartitions qui se font entre les masses et les individus ; 3° le jugement du contentieux dans toutes les parties de l'administration.

Nous considérons que les services administratifs doivent être ramenés de trois à deux. En effet, le droit de répartition en matière de contributions n’appartient pas à l'administration, mais à des corps représentatifs élus : conseils g'énéraux, conseils d'arrondissement, commissions de répartiteurs. Ces corps ne rendent pas de jugements, ils prennent seulement des délibérations.

La division de l'administration se réduit donc à deux parties : l'administration active et l’administration délibérante dans le domaine de laquelle rentre le jugement du contentieux en ce qui concerne le conseil d’État et le conseil de préfecture. L'administration active est remise à un seul magistrat dans chaque degré du pouvoir administratif; ce sont, après le chef de l'Etat, le préfet, le sous-préfet et le maire. Tout ce qui est relatif au contentieux est remis à un corps, nous dit

Rœderer; ce corps est dans l’organisation départementale et communale le conseil de préfecture. Toutes ces dispositions sont fondées sur ces deux principes si souvent rappelés depuis : administrer doit être le fait d’un seul homme, et juger, le fait de plusieurs.

Il parut nécessaire aux auteurs du projet de remettre le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture : « pour ménager au préfet le temps que demande l'administration; pour garantir aux parties intéressées qu’elles ne seraient pas jugées sur des rapports et des avis de bureaux ; pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes; pour donner tout à la fois à l’intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu’on ne peut guère attendre d’un jugement porté par un seul homme : car cet administrateur qui balance avec impartialité des intérêts collectifs peut se trouver prévenu et passionné quand il s’agit de l'intérêt d’un particulier, et être sollicité par ses affections ou ses haines personnelles à trahir l’intérêt public ou à blesser les droits des parties. »

Il faudrait conclure de ces paroles que l’action et le jugement doivent toujours être remis à des mains différentes. Nous verrons plus loin qu’on n'a pas été fidèle au principe posé. C’est ce que le tribun Gillet, de l'Oise, faisait ressortir en ces

termes : « La division de l'administration et du contentieux est une de ces idées saines et justes auxquelles on ne peut se refuser d’applaudir; mais Je pense qu'entre ces deux parties, il faudra tirer une ligne de démarcation bien prononcée, et qu’elle ne l’est pas assez dans le projet. Je trouve que dans le projet le préfet se mêle trop souvent et surtout avec trop d'influence aux juges du contentieux. » Ces critiques ne furent pas les seules adressées au projet du gouvernement dans le sein du Tribunat. Les autres critiques portèrent notamment sur la nouvelle division territoriale, sur la nomination des maires par le préfet.

Malgré ces atiaques, le projet si bien présenté par Rœderer fut voté successivement au Tribunat et au Corps législatif et devint la loi du 28 pluviôse an VIII, qui est restée la base de notre organisation départementale et communale.

Ce qu’il nous importait surtout de faire remarquer, c’est que, dans l'exposé des motifs de cette loi, se trouve le principe qui doit servir de base à la distinction entre l'administration active et l’administration chargée du contentieux : administrer doit être le fait d’un seul homme, juger, le fait de plusieurs.

Laissant de côté tout ce qui concerne l’administration proprement dite, nous allons étudier les principales autorités chargées du contentieux

administraüf. Au premier rang se place le conseil d'État.

S 1%. — Conseil d'État.

Si nous en croyons M. Serrigny (1), le conseil d'État a des origines plus anciennes que celles de la monarchie française. Sous cette monarchie, nous rencontrons le conseil du roi qui, au treizième siècle, se subdivise en plusieurs parties ; c'est alors que le parlement et la chambre des comptes en sont détachés pour devenir sédentaires. Quant au conseil privé du prince, il se prononce sur les questions de législation et de gouvernement, il jouiten même temps d’un pouvoir de juridiction : le roi y évoque les affaires qu’il veut. Sa constitution définitive fut l'œuvre de Richelieu, puis de Colbert. Les règlements du 12 novembre 1622 et du 1% juin 1624 firent prédominer les légistes et les laïques sur les nobles et les ecclésiastiques.

Aux termes d’un règlement du 1% janvier 1585, le conseil du roi était divisé en quatre sections : le conseil d'État, le conseil privé, le conseil des finances et le conseil des dépêches. Plus tard fut créé le conseil du commerce.

(D) Voir Serrigny, Droit public et administratif romain, ti TND. 4b:

Alors, ainsi que le fait observer Denisart, le véritable centre du conseil du roi est le conseil privé, connu également sous le nom de conseil des parties. Il annule les arrêts contraires aux lois ; il connaît des demandes en contrariété d’arrêts, des demandes d’évocation d’une cour à une autre cour pour parenté ou alliance ; il revise les procès criminels; enfin, c'est devant lui que le roi use du droit d’évocation; devant lui aussi que, dans certains cas, on forme appel contre les ordonnances des intendants (1). Les attributions du conseil d'État proprement dit se bornent aux affaires d’État ; il donne son avis sur les déclaratons de guerre, sur les traités de paix. Ce conseil se composait du roi et des ministres d'État.

Avec la Révolution, le conseil des parties disparaît pour faire place à la Cour de cassation. Les attributions du conseil d'État passent aux ministres réunis en conseil sous la présidence du roi, d’après Part. 15 de la loi du 25 mai 1791. Au nombre des fonctions du conseil d'État se placent l'examen des difficultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif, tant à l'égard des objets dont les corps

(1) Le règlement du ?8 juin 1738, œuvre du chancelier d'Auguesseau, indique la procédure à suivre devant le conseil privé. Ce règlement est encore en usage sur certains points devant la Cour de cassation.

administratifs et municipaux sont chargés sous l'autorité du roi, que sur toutes les autres parties de l'administration générale (1).

Après la chute de la royauté, le contentieux passa aux comités de la Convention, puis aux ministres et au Directoire exécutif. Le conseil d'État reparut avec la constitution du 22 frimaire an VIII. D'après l’art. 41, le premier consul nomme et révoque à volonté les membres du conseil d'État. Ce conseil est chargé, sous la direction des consuls, de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative (2).

Un règlement du 5 nivôse an VIII. rendu dans le but d'organiser le conseil d'État, augmente les attributions du conseil. Nous avons vu que, suivant l’art. 52 de la constitution de l’an VII, il prononçait sur les affaires contentieuses administratives; le règlement du 5 nivôse an VIII reconnaît en outre au conseil d’État le droit de développer le sens des lois, et de prononcer sur les conflits qui pourraient s'élever entre l’administration et les tribunaux. Cette extension de compétence aurait dû être le fait d’une loi. Durant

DAT IMITAISME (2) Art. 52.

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le Consulat et l'Empire, le conseil d'Etat a interprété les lois par voie d'autorité, sous forme d'avis approuvés par le gouvernement et insérés au Bulletin des lois, mais contrairement au principe ejus est interpretari legem cujus est condere.

Le personnel du conseil d'État fut complété par l'arrêté du 19 germinal an XI, créant des auditeurs auprès des ministres et du conseil d'État. Le nombre de ces auditeurs, primitivement fixé à seize, s’éleva jusqu’à cent soixante en 1809, puis à trois cent cinquante en 18H, mais alors soixante seulement prenaient part aux travaux du conseil. Ces auditeurs étaient destinés, après un certain nombre d'années de service, à remplir des places dans la carrière administrative et dans la carrière judiciaire. On voulait ainsi former des administrateurs joignant aux connaissances théoriques une certaine expérience pratique. |

Le décret du 11 juin 1806 sépara pour la première fois le jugement des affaires contentieuses de l'instruction des autres affaires administra-tives. Le titre IV de ce décret créa une commission dite du contentieux, présidée par le ministre de la justice, el composée de ‘six maîtres des requêtes et de six auditeurs. Le rôle de cette commission se bornait à instruire et à préparer le

rapport de toutes les affaires contentieuses sur

lesquelles le conseil d'État était appelé à prononcer. Le ministre jouissait d’une prérogative exorbitante, qui heureusement a disparu.

Après un exposé préalable de l'affaire fait par un auditeur il pouvait refuser son ordonnance dite de soit communiqué, ordonnance par laquelle le demandeur était autorisé à nouer l'instance avec le défendeur en lui notifiant sa requête. L'ordonnance de soi communiqué n'est plus actuellement qu'une simple formalité, et l’action de la justice ne peut plus être enrayée.

Le titre V du même décret établit des avocats près le conseil d’État, ayant seuls le droit de signer les mémoires et requêtes des parties en matière contentieuse de loute nature. Un règlement dut suivre le décret pour indiquer les dispositions relatives à la forme de procéder. Ce fut le règlement du 22 juillet 1806 rendu à l'imitation du règlement de 1738.

Le conseil d'État n'avait pas alors un pouvoir de décision propre en matière contentieuse. Les délibéralions n'étaient que de simples avis, et elles n'avaient de force exécutoire qu'autant que le chef de l’État se les était appropriées. En un mot, pour tout ce qui concernait le contentieux administratif, le chef de l’État statuait après avoir pris l’avis du conseil d'État; c’est pourquoi la justice administrative était dite justice retenue.

Nous arrivons à la loi du 19 juillet 1845, aux termes de laquelle le conseil, en matière contentieuse, donne son avis qui est transcrit sur le procès-verbal des délibérations ; puis intervient une ordonnance contresignée par le garde des SCeaUx.

L'art. 24 contient une modification importante : si l’ordonnance n’est pas conforme à l'avis du conseil d'État, elle ne peut être rendue que sur l'avis du conseil des ministres; alors elle est moüivée et doit être insérée au Moniteur et au Bulletin des lois. Il y à là comme une transaction entre les partisans de la justice déléguée et les partisans de la justice retenue, entre la Chambre des députés et la Chambre des pairs. On voulait ainsi, lorsque la décision émanerait du gouvernement tout seul, en: avertir l’opinion publique et ouvrir accès aux plaintes de la presse et aux réclamations de la tribune. Nous devons dire que l’innovation introduite par cet article n’eut pas lieu d'être appliquée; car, en fait, le gouvernement suivit toujours l'avis du conseil d’État.

Avec la loi du 3 mars 1849, prévaut une théorie nouvelle : une juridiction spéciale est créée au sein du conseil d'Etat, afin de prononcer sur le contentieux administratif. Dès lors, c’est à la section du contentieux seule qu’il appartient de statuer avec un pouvoir de juridiction propre Par contre,

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on amoindrit le rôle du conseil d'État en lui relirant la connaissance des conflits.

Mais ces différentes innovations n’eurent pas une durée plus longue que le régime qui les avait introduites. La constitution du 14 janvier 1852 et le décret du 235 janvier 1852 retirèrent au conseil d'État le pouvoir propre qui lui avait été conféré en matière contentieuse, mais lui rendirent le droit de statuer sur les conflits d’atiributions.

Après la révolution du 4 Septembre 1870, un décret du 15 septembre suspendit de leurs fonctions les membres du conseil d'État. L'art. 2 de ce décret portait que les affaires urgentes, administratives ou contentieuses, seraient expédiées par une commission provisoire, composée de huit conseillers d’État, dix maîtres des requêtes et douze auditeurs. Ces conseillers étaient trop peu nombreux et leur mission trop restreinte pour les besoins de la situation. Les affaires d’administration proprement dites purent être maintenues au courant; mais l’arriéré du contentieux était considérable. Au 31 décembre 1871, en effet, la commission n’avait jugé en audition publique que 135 recours, et, en section, que 324, en tout 459, landis que l’ancien conseil d'Etat jugeait jusqu’à 1,400 affaires par an.

Dès le 1% juin 1871, le gouvernement présenta

un projet de loi sur la réorganisation du conseil d’État. Les dispositions contenues dans le nouveau projet étaient empruntées pour partie à la loi du 19 juillet 1845, pour partie à la loi du 3 mars 1849. Comme en 1845, le conseil d’État ne donnait d'avis au gouvernement que lorsqu'il était consulté par lui; appelé à délibérer sur les affaires administratives et contentieuses, il n’intervenait plus d’une manière permanente dans la confection des lois. Comme en 1849, un pouvoir propre lui était attribué, et on lui enlevait le droit de régler les conflits d’attributions.

D’après le projet, la nomination des conseillers d'Etat et des maîtres de requêtes était faite par le chef du pouvoir exécutif. Les conflits étaient tranchés par un tribunal mixte, tel qu'il avait été organisé par la constitution de 1848, la loi du 3 mars 1849 et celle du 4 février 1850.

Adopté par l’Assemblée nationale, le projet de la commission devint la loi du 24 mai 1872.

Les auditeurs sont nommés à la suite d’un concours dont les formes et les conditions ont été déterminées dans un règlement préparé par le conseil d’État lui-même (1}. Les maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire spé-

(1) Arrêté du 16 août 1872, rendu par M. Dufaure, garde des sceaux.

cial du contentieux sont choisis par décret du président de la République. Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont également nommés par le chef de l'Etat; ils perdent leur titre de conseiller d'Etat de plein droit, dès qu'ils cessent d’appartenir à l'administration active.

Pour les conseillers d'Etat en service ordinaire, le mode de nomination était différent; ils étaient élus par l’Assemblée nationale en séance publique et au scrutin de liste. Il y avait là un empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif : c'est au chef du pouvoir exécutif et à lui seul qu'ilappartient de nommer les agents de tout ordre chargés sous sa direction de concourir à l'exécution des lois. Élus par l'Assemblée, ces conseillers ne pouvaient être révoqués que par elle ; le chef de l'Etat avait seulement le droit de les suspendre pour un temps qui ne pouvait excéder deux mois.

La loi du 25 février 1875 est venue modifier cet état de choses. Par son article 4, elle dispose que le président de la République nommera en conseil des ministres les conseillers d'Etat en service ordinaire au fur et à mesure des vacances qui se produiront, et que ceux qui auront été ainsi nommés ne pourront être révoqués que par décret rendu ea conseil des ministres. Quant aux conscillers d'Etat nommés en vertu de la loi du

24 mai 1872, leur révocation ne pouvait être prononcée que par une résolution du Sénat. Cette dernière disposition n’a plus d'objet, car aujourd’hui il n'existe plus un seul conseiller d'Etat qui ait été nommé par l’Assemblée nationale.

Imitant sur ce point la loi de 1849, on délègue au conseil d'Etat le droit de décider par de véritables arrêts, c’est-à-direqu'’on applique au second degré ce qui depuis l’an VIIT a toujours été appliqué au premier degré pour les conseils de préfecture. Enfin le droit de régler les conflits est de nouveau confié à un tribunal spécial.

Ne pouvant examiner ce qui concerne les diverses sections administratives, nous nous bornerons à quelques indications sommaires sur les fonctions du conseil d'Etat en matière contentieuse. La section du contentieux comprend : un président, six conseillers, douze maîtres des requêtes, dont quatre commissaires du gouvernement, quatre auditeurs de première classe et dix auditeurs de seconde classe. Cette section est chargée de diriger l'instruction écrite et de préparer le rapport des affaires contentieuses qui doivent être jugées par le conseil d'Etat.

En principe, le rôle de cette section consiste à préparer l'instruction ; ce n’est que par exception qu'elle est appelée à statuer définitivement. D'après l’article 19 de la loi du 24 mai 1872, les

affaires pour lesquelles il n’y a pas de constitution d'avocat ne sont portées à l'audience pub que que si ce renvoi a été demandé par l’un des conseillers d'Etat de la section ou par le commissaire du gouvernement à qui elles sont préalablement communiquées. Si le renvoi n’a pas été demandé, ces affaires sont jugées par la section du contentieux, sur le rapport de celui de ses membres que le président en a chargé et après les conclusions du commissaire du gouvernemen t.

Dans tous les autres cas, un rapport est fait, au nom de la section du contentieux à l'assemblée publique du conseil d'Etat statuant au contentieux. Cette assemblée comprend, outre les membres de la section et le vice-président du conseil d'Etat, huit conseillers en service ordinaire pris dans les autres sections et désignés par le viceprésident du conseil, délibérant avec les présidents de section (1). Ilest à remirquer que les membres du conseil d'Etat ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections auxquelles ils appartiennent, lorsqu'ils ont pris part à la délibération.

Après le rapport qui doit toujours être fait par

(1) Art. 17 de la loi du 24 mai 1872, art. 5 de la loi du 13 juillet 1879.

écrit, les «avocats des parties sont admis à présenter des observations orales ; puis le commissaire du gouvernement donne ses conclusions et le jugement est rendu. Pour connaître dans ses détails la procédure à suivre, il suffit de se reporter au décret du 22 juillet 1806.

Trois voies de recours sont ouvertes contre les décisions du conseil d'Etat : l’opposition, la revision, la tierce opposition.

Le conseil d'Etat ne juge pas seulement en premier et dernier ressort ; il statue encore tantôt comme Juge d’appel, tantôt comme Cour de cassation. Juge d'appel, il prononce sur tous les arrêtés rendus en matière contentieuse, pourvu qu'ils ne soient pas rendus en dernier ressort et qu'ils soient attaqués pour toute autre cause que l’incompétence ou l'excès de pouvoir. Comme Cour de cassation, le conseil d'Etat prononce sur les questions de compétence qui s'élèvent entre les autorités administratives en matière contentieuse, sur les demandes d'annulation formées contre les décisions administratives rendues en dernier ressort en matière contentieuse, soit pour excès de pouvoir, soit pour violation des formes ou de la loi.

$ 2. — Conseils de préfecture.

Parmi les tribunaux administratifs jugeant à

charge d’appel, le plus intéressant à étudier est le conseil de préfecture. Dans l’ancienne monarchie il n’existait aucune institution analogue à celle des conseils de préfecture. Il ne faudrait pas croire pour cela que le contentieux de l’administration se confondait tout entier avec celui des matières civiles. Il y avait des tribunaux administratifs spéciaux tels que les chambres des comptes, la cour des aides, les juridictions des élections qui statuaient sur les réclamations des contribuables en matière d'impôts directs et indirects. Enfin l’intendant avait un pouvoir de juridiction fort étendu. C’est lui qui tranchait la plupart des questions conterñtieuses qui s’élevaient en matière d'impôts, de droits domaniaux, de voirie. Parfois même il empiétait sur les prérogatives de la justice ordinaire, comme président de ces commissions que le conseil du roi créa maintes fois pour connaître de causes soustraites par évocation aux tribunaux. D’un autre côté, les parlements prétendaient contrôler constamment l'administration des intendants ; ils allèrent jusqu’à les décréter de prise de corps lorsqu'ils les citaient devant eux à raison de leurs ordonnances. De ces empiétements réciproques résultaient des conflits constants et une inextricable confu- Sion.

L'Assemblée constituante dut s'occuper du re-

mède à apporter à ce désordre. Elle commença par dissoudre les parlements ; puis un décret du 7 septembre 1790, rendu sur le rapport de Merlin, abolit tous les tribunaux exceptionnels, ne laissant sübsister que les chambres des comptes, qui, elles-mêmes, furent supprimées par le décret du 4 juillet 1791. Mais il ne suffisait pas de dissoudre destribunaux ; il était nécessairequ'une institution fût ensuite établie pour résoudre les difficultés qui pourraient s'élever entre l'intérêt général et l'intérêt particulier. La loi du 24 août 1790, posant en principe que les tribunaux devalent se renfermer dans leurs attribulions essentielles, leur défendait de s’immiscer dans les actes de l'autorité administrative; elle rendait par suite indispensable la création d’une juridiction spéciale.

Les auteurs de la loi sur l’organisation judiclaire proposèrent alors d'établir dans chaque département un tribunal du contentieux administratif pour juger, d’après des lois précises et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui pourraient s'élever à l'occasion de l'impôt ou relatives à l'administration. Cette proposition fut repoussée après un discours d’un député d'Albi, Pezons, quisoutintqueles alministrateurs étaient plus aptes que les juges à vider ces différends.

Le décret des 7-11 septembre 1790, addition-

nel à celui du 16 août sur l'organisation judiciaire, investit les directoires de district et de département du pouvoir de statuer sur les réclamations formées par les particuliers contre leurs actes ou contre les actes des administrations inférieures. Ainsi le contentieux de l’administration se trouvait réuni à l'administration elle-même.

Alors, les corps administratifs traitaient les affaires à huis clos : les séances n'étaient pas publiques, et les décisions étaient rendues sur simples mémoires, sans que les parties pussent présenter une défense orale par elles-mêmes ou par leurs représentants.

C’est à la loi du 28 pluviôse an VIII qu’il était réservé de séparer les trois classes d’attributions administratives : action, délibération, jugement. Cette loi créa les conseils de préfecture et leur remit le jugement d’une partie du contentieux. Il n’en est pas moins vrai que, si c’est la loi du 28 pluviôse an VIII qui a établi les conseils de préfecture, le principe d'où linstitulion est née se trouve dans les lois émanées de la Constituante.

On a adressé deux reproches (1) principaux à l’organisation des conseils de préfecture. Les conseillers de préfecture, a-t-on dit, sont des

(1) Macarel, Tribunaux administratifs, p. 48.

juges, et ils ne sont pas indépendants. Les juges administratifs ne doivent pas être inamovibles, parce qu'ils pourraient imposer leurs volontés aux agents de l'administration active. C'est un point sur lequel nous reviendrons; mais nous sammes heureux de pouvoir citer à l’appui de notre opinion un passage de M. Serrigny, qui réfuite ainsi la théorie de M. Macarel : « Cette idée, si elle était exacte, conduirait à la suppression des conseils de préfecture. L'erreur de l’auteur cité vient dé ce qu'il perdait de vue la nature du contentieux administratif. C’est la solution des difficultés élevées entre le droit privé et l'intérêt général à l’occasion des actes de l’administration; c’est le contrôle et la réforme des faits de cette administration dommageables pour les tiers. Érigez un tribunal inamovible pour exercer cette censure, cette réforme, et vous violez la règle fondamentale sur la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif. Rendez les conseillers de préfecture inamovibles, et 1l n’est pas un conseiller de préfecture qui ne se regardera comme supérieur au préfet, agent amovible, dont il est appelé quelquefois à juger les actes (1). »

Si ce premier reproche ne nous semble pas

(1) Serrigny, Traité de la compétence en matière administrative, t. I, p. 496.

fondé, il en est différemment du second. Juges entre l’administration et les particuliers, les conseils de préfecture sont présidés par les préfets, chefs de l'administration départementale, et ceux-ci ont voix prépondérante en cas de partage. Le préfet peut donc parfois se trouver appelé, comme membre prépondérant au sein du conseil de préfecture, à participer au jugement de ses propres actes. En outre, il a le droit de présider le conseil, alors même que l’État ou le département qu’il représente figure dans l'instance soit comme demandeur, soit comme défendeur. Enlever au préfet la présidence du conseil de préfec- Lure statuant en matière contentieuse est une réforme nécessaire qui ne pourrait que forlifier la juridiction administrative et qui, dans tous les cas, serait conforme à l'équité. N'’est-1l pas inique, en effet, qu’on rencontre chez une même personne ces deux qualités qui s’excluent l’une l’autre : juge et partie? |

Ce n’était pas là ie seul point défectueux de la loi du 28 pluviôse an VIII. Ainsi, elle ne déterminait aucune condition de capacité pour qu'on pût être nommé conseiller de préfecture. Bien que, d’après le rapport de Rœderer, l’on ait voulu donner aux justiciables des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes, les conseils de préfecture sont restés

longtemps privés des formes ordinaires de procédure.

Des modifications importantes furent proposées en 1825. Elles furent soumises aux comités réunis du contentieux et de l’intérieur dans le conseil d'État. Ces comités pensèrent qu'ils ne fallait pas toucher à l'institution des conseils de préfecture par des dispositions partielles, et il leur parut plus opportun d’en réserver l'examen pour la rédaction d’un règlement général relatif à la forme de procéder devant les conseils de préfecture (1).

Plusieurs projets (2) furent encore mis à l'étude, mais sans aboutir à un résultat pratique. Le plus important de ces projets est celui de 1851, dont les rapporteurs furent : au conseil d'État, M. Boulatignier; devant l’Assemblée législative, M. de Larcy. Ce projet contenait notamment deux dispositions qui, si elles avaient été adoptées, auraient introduit dans cette partie de notre législation d'importantes améliorations.

L'art. 2, tout en réservant au préfet la présidence des conseils de préfecture dans les affaires non contentieuses, l’excluait pour les affaires

() Avis du 4 février 1826.

(2) Successivement en 1831, 1846 et 1851.

contentieuses; et voici comment le rapporteur résumait les motifs de cette disposition : « Le conseil d'État a pensé qu’il convenait de retirer au préfet la faculté, que lui donnait la loi du 28 pluviôse an VIIL, d'assister aux séances du conseil de préfecture lorsqu'il s'agissait de prononcer sur des affaires contentieuses. Il a paru que par là l'indépendance de la justice administrative serait mieux établie aux yeux du public et que la juridiction des conseils de préfecture y gagnerait en autorité morale et en considération. Quant aux avantages que le législateur de lan VIII attendait de la présence du préfet pour la défense des intérêts du service publie dans le sein des conseils de préfecture, ils peuvent être obtenus d’une manière plus efficace par d’autres moyens, par exemple, par l’institution a’un commissaire du gouvernement. »

D’après l’art. 12 du même projet. le conseil de préfecture prononçait sur toutes les matières du contentieux administratif dont la connaissance Jui était attribuée par une disposition législative ou l'était pas déférée par les lois à une autre autorité administrative, En un mot, tranchant une question controversée, on décidait que, au premier degré, le conseil de préfecture était juge de droit commun en matière administrative.

Pour être à l'abri de toute critique, le projet

aurait dû enlever au préfet et au ministre jes juridictions spéciales que les lois leur ont conférées. Tel qu'il était, il ne réalisait pas moins de notables améliorations, et il est regrettable qu'il n'ait pas élé converti en loi. |

Enfin, un décret du 30 décembre 1862 pourvut à certaines des réformes les plus nécessaires. Par son art. 1°, il établit la publicité des audiences des conseils de préfecture statuant en matière contentieuse. Après le rapport fait sur chaque affaire par un des conseillers, il fut permis aux parties de présenter leurs observations, soit en personne, soit par mandataire. Le secrétaire général de la préfecture fut chargé de remplir les fonctions de commissaire du gouvernement et, à ce titre, de donner ses conclusions dans les affaires contentieuses.

La loi organique du 24 juin 1865 consacra ces dispositions; en même temps, elle réula la composition des conseils de préfecture et détermina les conditions d'aptitude nécessaires pour être nommé membre de ces conseils. L'art. 2 de la loi dispose que nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s’il n’est âgé de vingt-cinq ans accomplis; s’il n’est, en outre, licencié en droit ; ou s’il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rétribuées dans l’ordre administratif ou

judiciaire; ou bien s’il n’a été, pendant le même

espace de temps, membre d’un conseil général ou maire.

Cette loi, combinée avec le décret de 1862, comblait donc d'importantes lacunes. La plus grave critique à lui adresser, c'est qu'on avait laissé de côté les deux innovations qui étaient contenues dans le projet de 1851 et que nous avons analysées plus haut. Quand on discuta la loi, il fut proposé au Corps législatif, par M. Josseau (1), un amendement d’après lequel la présidence du conseil de préfecture serait enlevée au préfet en matière contentieuse. Le ministre d'État, M. Rouher, fit rejeter cet amendement, en faisant observer qu’ilétait peu rationnel d’écarter le préfet du conseil de préfecture, parce que ses lumières, son expérience et sa responsabilité étaient nécessaires pour les décisions de ce conseil. Cette objection ne nous semble pas admissible, étant donné surtout qu'on venait de rétablir les secrétaires généraux. Rien n’eût empêché, d’ailleurs, le préfet d'éclairer le conseil en lui fournissant des explications orales ou écrites. Quant à ce qui concerne sa responsabilité, il nous semble inique qu'il puisse lui-même statuer sur celte question.

Un décret du 12 juillet 1865 a établi les règles

(1) Moniteur du 25 mai 1865.

de procédure à suivre devant les conseils de préfecture. Pour les points non prévus dans ce décret, la jurisprudence du conseil d'État a fondé la procédure à suivre, en empruntant par analogle soit les règles du Code de procédure civile, soit celles contenues dans le décret du 22 juillet 1806 réglant la procédure devant le conseil d'État.

En mai 1870, le Corps législatif vota un projet de loi qui devait instituer dans chaque conseil un président indépendant du préfet pour les affaires contentieuses; mais les événements empêchèrent ce projet d’être soumis au Sénat et converti en loi.

Les conseillers de préfecture sont nommés par le chef de l'État, à qui appartient également le droit de les révoquer. Chaque conseil est composé de trois ou quatre membres, suivant les départements; le conseil de préfecture de la Seine comprend neuf membres. Il y a, en outre, un ministère public, dont les fonctions sont remplies par le secrétaire général de la préfecture, sous le nom de commissaire du gouvernement. Les secrétaires généraux, institués par la loi du 28 pluviôse an VIII, furent supprimés en 1817, rétablis en 1829, de nouveau supprimés en 1832; ils furent rétablis dans les préfectures de première classe par le décret du 2 juillet 1853; enfin, la

loi du 21 juin 1865 (1) décida qu'il y aurait dans chaque préfecture un secrétaire général chargé de donner ses conclusions dans les affaires contentieuses.

Nous savons que la présidence appartient au préfet, avec voix prépondérante en cas de partage. On s’est demandé si le préfet de la Seine pouvait présider le conseil de préfecture, conformément à l'art. 5 dela loi du 28 pluviôse an VIIT, ou s’il avait perdu ce droit par la création spéciale d’un président, en vertu du décret du 17 mars 1862. Ce décret, croyons-nous, laisse intact le droit du préfet, parce qu’il n’a eu pour objet que de régler l’ordre habituel du service. Pour admettre cette dérogation à la règle générale, il eût fallu que le décret s’exprimât d’une façon formelle. On doit d’autant moins présumer l'intention d’abroger en partie la loi de lan VIII que, dans ce cas, le décret eût été illégal; car, en principe, un décret ne peut abroger les dispositions d’une loi.

Pour connaître les attributions contentieuses des conseils de préfecture, il faut d’abord se reporter à l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIIT. Aux termes de cet article, le conseil de préfecture prononce sur les demandes des parti-

(1) Art. 5.

culiers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leurs cotes de contributions directes ; — sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et ladmimistration, concernant le sens ou l'exécution des clauses de leur marché, — sur les réclamations des particuliers qui se plaindraient des torts et dommages procédant du fait personnel de l’entrepreneur et non du fait de l'administration ; — sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics ; — sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande voirie; enfin sur le contentieux des domaines nationaux.

Cet article 4 est tiré presque littéralement dela loi des 7-11 septembre 1790. Il s’est toutefois glissé dans l’article 4 une nouvelle attribution, dont nous n’avons pas parlé, parce qu'elle rentre dans les fonctions administratives des conseils de préfecture : c’est le droit d'accorder l’autorisation de plaider aux communes et établissements publics. Les conseils de préfecture font ici acte de Lutelle administrative. C'était au début leur seule attribution administrative.

Lorsque le conseil de préfecture est appelé à se prononcer sur une demande en autorisation

Side

de plaider, son examen ne doit porter que sur l'intérêt de la commune ou de l'établissement publics. Les délibérations accordant l'autorisation de plaider ne doivent être accompagnées d’aucuns motifs : il ne faut pas que le conseil de préfecture préjuge le fond et que ses motifs puissent être invoqués par l’une des parties. Au contraire, les arrêtés portant refus d'autorisation doivent être motivés conformément à l’article 53 de la loi de 1837. Malgré cela, le conseil ne doit pas statuer sur le fond du droit; s’il l'avait fait, son arrêté pourrait être valablement attaqué comme entaché d’excès de pouvoir,

Outre les attributions contentieuses contenues dans l’article 4 de la loi de l’an VIIT, les conseils de préfecture jugent les contestations dont la connaissance avait été précédemment déférée aux directoires de département d’après la constitution de 1791 : cette compétence leur appartient comme successeurs de ces administrations.

Parmi ces contestations, nous citerons celles qui pourraient s'élever entre les municipalités et les propriétaires de halles ou marchés qui doivent en consentir la vente ou la location à la commune qui en à besoin : d’après la loi des 15-28 mars 1790, la solution du différend appartenait aux directoires de département; depuis la loi du 28 pluviôse an VIIT, elle doit appartenir

aux conseils de préfecture (1). La jurisprudence du conseil d'État décide que toutes ces affaires sont de la compétence du conseil de préfecture, lorsqu'elles n’ont pas été expressément réservées aux préfets ou renvoyées aux tribunaux (2).

Des lois postérieures à celle de l’an VIII sont venues augmenter d’une façon notable la compétence des conseils de préfecture en matière contentieuse. Nous allons analyser rapidement quelques-uns de ces textes.

D’après une loi du 29 floréal an X, les contraventions en matière de grande voirie et généralement toute espèce de détérioration ou dégradation commise sur les routes doivent être poursuivies et réprimées par voie administrative. Les pénalités encourues étaient le plus souvent déterminées par d'anciens règlements : elles étaient tantôt fixes et excessives, tantôt arbitraires. La loi du 23 mars 1842 est venue remédier à ce double inconvénient: pour les amendes excessives, le juge peut en diminuer le chiffre et le faire descendre jusqu’au vingtième de la somme fixée, pourvu que l’amende ainsi diminuée ne soit pas inférieure à seize francs ; en ce qui concerne les amendes arbitraires, la loi décide que

(1) Avis du conseil d'Etat du 13 décembre 1813 est en ce

sens.

(2) Décret du 31 juillet 1812 (Maurois).

AONG 2

le juge pourra se mouvoir entre un minimum de 16 francset un maximum de 300 francs.

Conformément à l’article 16 de la loi du 18 juillet 1837, les comptes des receveurs municipaux sont définitivement apurés par le conseil de préfecture pour les communes dont les revenus ordinaires n’excèdent pas 30,000 fr. (1); l’appel, s’il y a lieu, est porté devant la cour des comptes. En Algérie, les conseils de préfecture jugent et apurent définitivement, sauf recours à la cour des comptes, les comptes des receveurs municipaux des communes dont le revenu est inférieur à 50,000 francs (2).

Le conseil de préfecture est également compétent pour toutes les questions d’indemnité à payer par les propriétaires des mines à raison des recherches ou travaux antérieurs à l’acte de concession (3). La loi du 21 juin 1865 établit de même sa compétence pour ce qui concerne les associations syndicales autorisées : l’article 16 dispose que les contestations relatives à la fixation du périmètre des terrains compris dans l’association, à la division des terrains en différentes classes, au classement des propriétés en raison

(1) Art. 427 à 434 du décret du 31 mai 1862, (2) Art. 14 du décret du 20 janvier 1858.

(3) Loi du 21 avril 1810, art. 46.

de leur intérêt aux travaux, à la répartition et à . la perception des taxes, à l'exécution des travaux, sont jugées par les conseils de préfecture ; ces conseils peuvent également être appelés à apurer les comptes de l'association, qui sont soumis aux mêmes règles que ceux des receveurs municipaux. Enfin le pouvoir répressif que la loi du 29 floréal an X attribuait aux conseils de préfecture, s'est accru depuis : il s'exerce pour les contraventions aux lois et règlements sur la police des chemins de fer (1), des ports maritimes de commerce (2), sur certaines parties de la police du roulage (3) et sur la police des lignes télégraphiques (4).

La loi du 21 juin 1865 a, elle aussi, augmenté la compétence des conseils de préfecture. Suivant l’article 11 de cette loi, le conseil de préfecture statue seul dans tous les cas où l’on rencontrait la juridietion contentieuse du préfet avec simple avis du conseil. Ces cas comprennent : les contestations sur l’exactitude des prix de vente déclarés par le débitant en ce qui concerne le droit de détail sur les boissons, ainsi que les contestations sur la quotité de la somme à payer à titre

(4) Loi du 15 juillet 1845.

(2) Décret du 12 avril 1812.

(3) Loi du 30 mai 1851.

(4) Décret du 27 décembre 1851.

d'abonnement (1), les difficultés qui peuvent s'élever entre la commune et le fermier des octrois (2).

Les décisions des conseils de préfecture reçolvent la qualification d’arrêtés : ce sont de vérilables jugements. Alors même que le conseil d'État n'avait pas un pouvoir propre en matière contentieuse, le conseil de préfecture rendait des décisions exécutoires par elles-mêmes. Si, au lieu de rendre une décision lorsqu'une affaire de sa compétence lui est soumise, un conseil de préfecture se bornait à donner un avis, il y aurait en quelque sorte déni de justice; aussi le conseil d'État a-t-il toujours annulé cet avis et renvoyé l'affaire devant le conseil de préfecture, pour qu'il statue conformément à la loi (3).

Les voies de recours contre les arrêtés des conseils de préfecture rendus en matière contentieuse sont : l'opposition, l’appel, la tierce opposition.

L'appel est porté devant le conseil d'État, sauf en matière de comptabilité où il est porté devant la cour des comptes. Ce pourvoi doit, sous peine de déchéance, être formé dans le délai de trois mois à

(1) Loi de 1816, art. 49, 70 et 78.

(2) Art. 136 du décret du 17 mai 1809.

(3) Ordonnance du 11 août 1824.

compter de la notification de l'arrêté attaqué (1). L'appel devant le conseil d'Etat n’a point d'effet suspensif, à moins qu'il n’en soit autrement ordonné (2). Cette dérogation au droit commun a été établie par l’art. 3 du décret du 22 juillet 1806; elle se fonde sur ce que les affaires administratives sont toujours réputées urgentes.

Remarquons en terminant que les conseils privés des colonies (3) sont, à la différence des conseils de préfecture, expressément investis de la généralité du contentieux administratif. Pour en connaître, 1l leur est adjoint deux magistrats désignés par le gouverneur; l'inspecteur colonial remplit: auprès d'eux les fonctions de ministère public. L’ordonnance du 31 août 1828 contient un règlement complet de la procédure à suivre devant ces conseils.

S 3. — Agents de l’administration considérés comme juges.

On rencontre chez certains agents de l’administration active le caractère de juge joint à celui d'administrateur; c’est ce qui a lieu pour les maires, les préfets et les ministres. Il est assez

(1) Art. 11 du décret du 22 juillet 1806.

(2) Voir l’art, 24 de la loi du 24 mai 1872.

(3) Ces conseils existent à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion.

difficile de bien déterminer quelles sont leurs attributions contentieutes, dans quels cas ils prennent une simple décision comme administrateurs, dans quels cas ils statuent comme juges. : Le principe, en cette matière, a été posé d’une façon précise par M. Aucoc (1). « Il ne faut pas, dit-il, s’en tenir à la superficie des choses et considérer comme acte de juridiction toute décision qui touche un droit, qui le blesse et qui peut donner lieu à une réclamation par la voie contentieuse. Un jugement est une décision sur un litige, et, pour qu'il y ait litige, il faut deux parties en cause dont chacune a des prétentions opposées (2). » Voilà donc la distinction entre l’administrateur et le juge qui semble nettement posée. Mais, lorsqu'on veut arriver à l'application pratique de cette théorie, la difficulté subsiste; car, il est manifeste que la confusion signalée par M. Aucoc se retrouve, non seulement dans les auteurs, rnais même dans la jurisprudence du conseil d'État, même dans la législation. C’est ainsi que l’art. 17 de la convention relative à l'exploitation du service postal de la Méditerranée, approuvée par une loi du 10 juillet 1850,

(1) Aucoc, Conférences sur le droit administratif, t. I, p. 459.

@) Ducrocq, Droit administratif, t. 1, p. 369.

porte : Toutes les difficultés auxquelles pourraient donner lieu l’exécution ou l'interprétation des clauses de la présente convention et des cahiers des charges y annexés, seront jugées administrativement par le ministre des finances. Nous nous demandons comment on peut voir là un Jugement. Où donc sont les deux parties en cause et qui les représente? En réalité, dans la circonstance, nous voyons le ministre des finances, gardien des intérêts du trésor, prendre des mesures comme administrateur, et, si ces mesures lèsent un droit, la partie lésée se pourvoit devant le conseil d’État. Néanmoins, nous devons reconnaître que les mesures prises par le ministre étant qualifiées par la loi de jugements, après les délais d'appel elles auront acquis forse de chose jugée.

Celte confusion, qui se produit jusque dans la législation, montre bien comme il est difficile de distinguer dans la même personne les fonctions d'administrateur et celles de juge. [l n’y a qu’un moyen de résoudre cette difficullé, c’est d'enlever toute attribution contentieuse aux agents de l’adminisiration active, ce qui serait conforme aux principes du droit et à la division du travail entre l'administration active et l'administration contentieuse.

Comme cette réforme n’est malheureusement

pas encore accomplie, il nous faut déterminer quelle est, en matière contentieuse, la compétence des maires, des préfets et des ministres.

I. Maires. — Une partie des attributions contentieuses qui jadis appartenaient aux maires, leur ont été enlevées pour être transportées à d’autres juridictions. D’après l’art. 38 du décret du 23 juin 1806, le maire était appelé à prendre une décision provisoire sur les contraventions à la police du roulage ; puis le conseil de préfecture statuait définitivement. Depuis la loi du 30 mai 1851, cette attribution du maire a élé supprimée : en vertu de l’art. 17, toutes les contraventions à la police du roulage qui rentrent dans la compétence administrative sont déférées directement aux conseils de préfecture. On a également enlevé aux maires le droit de statuer provisoirement sur les difficultés qui pouvaient naître au sujet des courses de chevaux, droit qui lui avait été conféré par l’art. 28 du décret du 4 juillet 1806.

Aujourd’hui, les attributions contentieuses des maires sont peu nombreuses. Ils jugent les contestations relatives aux indemnités de logement dues par les officiers voyageant sans leurs troupes. D’après l’art. 16 de la loi de 1837, quand le maire, assisté de deux conseillers municipaux, procède à une adjudication publique pour le