INDÉPENDANCE DES DEUX AUTORITES

Les dispositions légales qui établissent l’indépendance des deux autorités ont été édictées par l’Assemblée constituante de 1789, et depuis elles ont survécu à toutes nos révolutions. Leur importance est telle qu’il nous faut citer les textes mêmes.

En première ligne se place l’article 43, titre IT, de la loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire ; il est ainsi conçu : « Les fonctions Judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des

corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

Laconstitution du 3septembre1791 contientune disposition analogue. Elle s'exprime ainsi : « Les tribunaux ne peuvent ni s’immiscer dans l’exercice du pouvoir législatif ou suspendre l’exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions (1). »

Enfin, la loi du 16 fructidor an III fut rendue pour faire respecter le principe posé. Aux termes de celte loi, la Convention, après avoir entendu son comité de finances, annule toutes procédures et jugements intervenus dans les tribunaux judiciaires contre les membres des corps administratifs et comité de surveillance, sur réclamations d'objets saisis, de taxes révolutionnaires et d’autres actes d'administration émanés desdites autorités pour l’exécution des lois et arrêtés des représentants du peuple en mission ou sur répétition des sommes et effets versés au trésor public. Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit, saufaux

réclamants à se pourvoir devant le comité des

(1) Constitution du 3 septembre 1791, titre LIL, chap. V, article 3.

finances pour leur être fait droit s'il y a lieu, en exécution des lois et notamment de celle du 13 frimaire an II.

En lisant ces diverses dispositions, l’on s’aperçoit que l’Assemblée constituante s’est préoccupée surtout d'assurer l'indépendance de l'autorité administrative à l’encontre du pouvoir judiciaire. Son but est d'empêcher que les nouveaux tribunaux quelle vient d'organiser ne suivent les errements des anciens parlements. C’est ce qui a fait dire à M. Reverchon que les règles tracées sur ce point par la Constituante avaient avant tout un sens et une explication historiques (1).

Mais du moment où l’on interdisait aux tribunaux Judiciaires de statuer sur les actes administratifs, l’on était forcé de permettre à l’administration elle-même d'examiner les réclamations qui pouvaient naître à la suite d’un acte administratif. Du principe de la séparation des deux autorités naissait le contentieux administratif.

8 1%. — Du conteneur administratif.

Il y a contentieux administratif toutes les fois que, en matière administrative, le juge prononce

(1) Reverchon, v. Confüts, p. 529 du Dictionnaire général d'administration, de M. Block. Ê

sur des intérêts opposés après des débats contradictoires entre deux parties dont l’une a cité l’autre à son tribunal. Le contentieux administratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation d'obligations imposées à l’administration par les lois et règlements qui la régissent, ou par les contrats qu’elle souscrit. Sa définition n’a été donnée par aucun texte ; elle se tire de la jurisprudence du conseil d'Etat. Cette jurisprudence repousse toute prétention fondée sur un simple intérêt : il faut qu’il y ait un droit violé pour que le recours par voie contentieuse soit admis contre un acte administratif individuel ; ce droit peut résulter soit de la loi, soit d’un contrat. Lorsqu'il s’agit d’un acte réglementaire, la seule voie ouverte devant la juridiction administrative est le recours pour excès de pouvoir.

Lorsque le recours par la voie contentieuse n’est pas possible, le particulier lésé par un acte administratif peut faire appel à l'équité de l’administration pour obtenir qu’elle rapporte l'acte qui le froisse : c’est le recours par la voie gra— cieuse. Dans ce cas l'autorité administrative est investie d’un pouvoir discrétionnaire.

Il est fort difficile de déterminer les cas dans lesquels la décision appartient à la juridiction gracieuse. L'intérêt pratique est cependant considérable. Nous pouvons indiquer trois différen-

De

ces importantes entre le recours par la voie gracieuse et le recours par la voie contentieuse. En matière contentieuse, le recours est ouvert devant le conseil d'Etat directement ou indirectement, à moins quil ne s'agisse d’une décision rendue en dernier ressort ; en matière gracieuse, le conseil d'Etat n'a pas à statuer : le recours n’a lieu que devant les représentants de l'administration acüve. Dans le recours par la voie gracieuse, on peut toujours appeler de l’administralion mal informée à l'administration mieux informée ; en matière contentieuse, au contraire, l'autorité de la chose jugée s'applique dans toute sa rigueur. Pnfin, les matières gracieuses ne sont soumises, en général, à aucune procédure ; il en est différemment pour les malières contentieuses qui comportent des formalités de rigueur, des délais de déchéance.

La distinction entre ces deux voies de recours se tire de la jurisprudence du conseil d'Etat. Toutes les fois où le recours par la voie contentieuse n’est pas admis, il faut suivre la voie gracieuse, C’est donc elle qui s'impose lorsque la réclamation est fondée sur un simple intérêt, ou lorsque l'acte attaqué a un caractère politique et gouvernemental. Mais ce qui engendre la confusion, c’est que certains représentants de l’administration active qui ont le droit de statuer par voie

gracieuse, sont investis contrairement aux principes d’attributions contentieuses, ce qui a lieu notamment pour les ministres. Cette confusion dans les personnes produit une confusion dans les choses.

$ 2. — Nécessilé du contentieux administratif.

Le contentieux administratif a été souvent attaqué. Certains écrivains n’ont voulu voir en lui qu'un assemblage de contestations distinctes, disparates, réunies dans un but de despotisme administratif sous une commune qualification, et soustraites à l'autorité des juridictions de droit commun. « Méconnaissant la pensée de l’Assemblée constituante et du grand administrateur du dix-neuvième siècle, ces écrivains attribuent aux besoins du moment, au désir d’empiétement, les dispositions qui sont la conséquence nécessaire des principes établis et qui s’harmonisent avec l'ensemble de l'édifice social (1). »

Sous l’ancienne monarchie, le contentieux de l'administration se confondait avec les matières civiles; mais on avait créé pour les matières mixtes, telles que les eaux et forêts, les impôts, les finances, des juridictions d'exception qui ren-

(1) Chauveau Ad., Principes de compétence et de juridiction administrative, introduction.

daient la justice dans la même forme que les tribunaux ordinaires, mais qui ne jouissaient pas, comme eux, de l’inamovibilité.

Le jour où l’Assemblée constituante établit comme principe que les fonctions judiciaires devaient toujours demeurer distinctes et séparées des fonctions administratives, elle rendit nécessaire la création des tribunaux administratifs. L'administration devant rester séparée de l’autorité judiciaire (1), 1l fallait bien que le législateur prévît la nécessité de vaincre les difficultés qui pourraient naître d'actes administratifs.

La juridiction administrative n’est donc pas une invention toute despotique; c’est la conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs tel qu'il a été compris par l'Assemblée constituante, et nous croyons que, dans cette circonstance, la Constituante a eu la notion exacte des nécessités de l'administration. Plus d’une fois elle a montré des craintes chimériques à l'égard du pouvoir judiciaire; mais, ici, il était juste de le contenir.

Si l’on abandonne le contentieux administratif aux tribunaux ordinaires, plus d’un danger est à craindre. Ou les juges seront dociles envers le pouvoir, alors administration mettra sa respon-

() Loi des 16-24 août 1790.

sabilité à couvert derrière l’inamovibilité du juge ; ou bien les juges se montreront les antagonistes de l'administration, et alors celle-ci sera sous leur dépendance, elle tombera en tutelle. « La justice tiendra sans cesse le glaive et la balance suspendus sur la tête du gouvernement, le citant chaque jour à sa barre, lui rompant en visière; ce seraient les éphores de Sparte; ce serait le grand justicier d'Aragon (1). » Ce témoignage a sa valeur, sous la plume d’un écrivain qui était loin d’être un partisan enthousiaste de la juridiction administrative.

En outre, les affaires de l'administration ne sauraient supporter la complication, la lenteur des formes ordinaires de la procédure établie pour régler les intérêts des citoyens entre eux. Elles exigent une solution plus prompte; elles exigent aussi la connaissance des détails de l’administration. Il est bon que ces questions litigieuses soient tranchées par des hommes habitués aux affaires administratives par leur situation même de conseillers de l'autorité active.

On a fait valoir contre les tribunaux administratifs que l'administration était à la fois juge et partie. Il ÿ a là une erreur, au moins partielle,

(1) Duc V. de Broglie, Des tribunaux administratifs. Revue française de novembre 1829.

puisque les autorités administratives à qui incombe la solution du contentieux diffèrent presque toujours des autorités chargées de l’adminis : tration active; ce qui est vrai, surtout depuis que la loi de 1872 a donné au conseil d'État un pouvoir propre en malière contentieuse. Il est regrettable que cette séparalion entre le jugement et l’action ne soit pas absolue, qué le préfet préside le conseil de préfecture, que le garde des sceaux préside le tribunal des conflits, que les ministres aient des attributions contentieuses. Ce sont là des réformes urgentes, sur lesquelles tous les théoriciens sont d'accord. Mais si l'œuvre est imparfaite sur quelques points de détail, estce une raison suffisante pour la condamner dans son ensemble ?

Ce n’est donc pas au nom des principes que l’on peut attaquer la juridiction administrative, puisqu'elle tient à la séparation des pouvoirs, puisqu'il est logique que les litiges d'ordre administratif soient tranchés par des hommes versés dans ces questions. Peut-on l’attaquer au nom de l'intérêt privé, inexorablement sacrifié à l'intérêt général par la jurisprudence administrative? Là encore nous n'hésitons pas à répondre négativement; et les exemples abondent à l'appui de notre opinion.

Dans un mémoire sur les résultats comparés

de la jurisprudence du conseil d'État et de la Cour de cassation concernant les alignements et permissions pour la grande et la petite voirie, mémoire publié par M. Cotelle, nous voyons que, dans cinq questions, le conseil d'État sacrifie les intérêts du service public de la voirie aux intérêts de la propriété privée, tandis que la jurisprudence de la Cour de cassation est plus rigoureuse. Un homme qui, par sa science, a honoré le conseil d'État, a donc eu raison de dire que l’un des mérites propres de la juridiction administralive consiste en ce qu’elle est, en ce qu’elle peut être une juridiction modératrice et modérée (1). Elle le peut, parce que le juge du contentieux administratif, élant mêlé à la pratique des affaires adminislratives, se rend mieux compte des difficultés que pourrait rencontrer l'administration si des solutions trop rigoureuses étaient adoptées. Dès lors, 1l n’impose à l'intérêt privé que les sacrifices absolument nécessaires dans l'intérêt général.

Les contraventions en matière d’alignement sont de la compétence civile pour la petite voirie et de la compétence administrative pour la grande voirie. Quand une réparation a été faite sans

(1) Aucoc, article paru dans le Moniteur universel du 25 août 1864.

(Nos.

avoir obtenu d'autorisation, alors que cette formalité était nécessaire, la Cour de cassation prononce l’amende et la démolition. Le conseil d'État n’ordonne la suppression que si les travaux sont confortatifs; sinon, il prononce simplement l’amende (1). On rencontre la même différence entre les deux jurisprudences pour ce qui concerne les constructions nouvelles. .

M. Aucoc nous indique quelles sont, suivant des conseillers à la Cour de cassation, les causes de ces divergences. « Ils ont reconnu que l’autorité judiciaire était très prudente quand il s’agissait d'apprécier la légalité d’une mesure que l’administration défendait énergiquement comme nécessaire dans l'intérêt public, et ils croyaient que cette prudence, cette timidité, était un acte de sagesse pour des juges qui ne sont pas familiers avec les difficultés que rencontre chaque jour l'administration dans l’accomplissement de sa tâche et qui doivent se préoccuper des conséquences de leur décision. [ls ne blâämaient pas la hardiesse du conseil d'Etat; mais ils l’expliquaient par la spécialité de ses travaux juridiques et administratifs, qui lui assure une complète liberté d'esprit, parce qu'elle lui permet

(1) Cass., 22 avril 1864. Arrêt du conseil d'Etat du ?0 janvier 4833. La Cour de cassation à fini par se rallier à la jurisprudence du conseil d'Etat.

d'apprécier en pleine connaissance de cause non seulement le sens des lois administratives et des règlements, mais l’utilité même des mesures dont la légalité est contestée (1). »

C’est dans cet esprit que le conseil d'Etat à presque toujours jugé el qu'il est arrivé, avec une législation incomplète, à former une jurisprudence de plus en plus fixe et homogène, répondant à tous les besoins, protégeant l’intérêl général, sans demander des sacrifices trop onéreux aux intérêts privés.

Supposons que la juridiction administrative soit supprimée : qu'arriverait-il? Croit-on que les particuliers y trouveraient un surcroît de garanties? Avec l'abolition du contentieux administratif on verrait augmenter, dans une grande proportion, les recours portés devant l’administration active par la voie gracieuse. Aucune règle n est imposée à l’administration en matière gracieuse; elle statue avec un complet arbitraire. I] n'y a donc aucune exagération à soutenir que la juridiction administrative est la plus sûre garanüe des droits des particuliers. Par conséquent. on à eu tort d'écrire : « L'idée de la séparation des pouvoirs adminisiratif et judiciaire a fait for-

(1) Aucoe, Discussion à la Société de législation comparée, Bulletin de l'année 1873, p. 300-301.

tune; mais le profit a été pour l'administration et la perte pour les citoyens (1). » L'auteur de ces lignes, avant d'émettre cette affirmation, aurait dû comparer, et non sans profit, la jurisprudence du conseil d'État, qu'il attaquait, avec celle de la Cour de cassation.

On a développé un dernier argument contre les tribunaux administratifs. On a dit qu'ils étaient contraires à l'unité judiciaire, que la justice ordinaire devait s'appliquer à tout le monde, même à l’État. Nous ferons observer d’abord que l'unité Judiciaire ne semble pas être le but poursuivi par le législateur, qui a multiplié les tribunaux spéclaux : tribunaux de commerce, tribunaux de prud'hommes, jurys criminels, jurys d’expropriation. En agissant ainsi, il s’est conformé à un principe qui tend de plus en plus à régir le monde moderne : le principe de la division du travail. D'un autre côté, c'est une erreur de dire que les tribunaux de l’ordre judiciaire représentent seuls la justice ordinaire, donnant ainsi à entendre que les tribunaux administratifs sont des Juridictions d'exception. La vérité est que l'unité de la justice ne s'oppose en rien à ce qu’il y aiten France des autorités différentes pour juger les

() Duvergier de Hauranne, De l’ordre légal en France, t. I, D. 204

contestations de droit civil et les litiges administratifs. Il y a deux autorités ayant mission de dire le droit : l’une est chargée de la défense des droits privés et individuels; l’autre veille sur les intérêts collectifs et sénéraux. Dans la limite de leur compétence, chacune de ces autorités est un tribunal ordinaire. |

Si attaquée, la juridiction administrative a eu la bonne fortune d’être défendue par tous ceux qui, ayant fait du droit administratif l'étude de toute leur vie, possèdent le plus d'autorité sur celte question. Tous ont soutenu la juridiction administrative, sinon dans son organisation, du moins dans son principe. Qu'il nous suffise de citer MM. Ad. Chauveau (1), Serrigny (2), Dareste (3), Vivien (4), Batbie (5), Aucoc (6).

Un projet de loi pour la suppression des conseils de préfecture ayant été soumis à la commission de décentralisation, celle-ci demanda l’avis de l’ordre des avocats au conseil d’État. En réalité, attaquer les conseils de préfecture, c'était mettre en question tout le contentieux adminis-

(1) Ad. Chauveau, Principes de comp. adm., t. 1.

(2) Serriguy, t. I, p. 65ets.

(3) Dareste, la Justice administrative, p. 195 et 679. (4) Vivien, Eludes administratives, t. 1, p. 140.

(5) Batbie, Droit public et administratif.

(6) Aucoc, Conférences, t. 1, p. 392 ets.

tratif. Le conseil de l’ordre se prononça pour le maintien des conseils de préfecture, qu'il considérait comme une institution très utile. [l fit seulement quelques réserves quant à l’organisation.

On trouve encore un témoignage en faveur de la juridiction administrative dans les écrits de M. Reverchon, qui fut successivement maître des requêtes el avocat près le conseil d'Etat. « Nous ne saurions, dit-il, en parlant du conseil d'Etat, trop approuver l’esprit général qui anime cette excellente juridiction, l'élévation et le judicieux libéralisme de ses décisions en ce qui touche le fond même des affaires sur lesquelles 1l est appelé à statuer. Nous ne croyons pas qu'aucun tribunal, fût-ce même la Cour de cassation, eût réussi, tout en faisant leur juste part aux exigences de l'intérêt administratif, à protéger plus fermement les droits privés contre les exagérations de cet intérêt dans les questions contentieuses de travaux publics, de voirie, de contributions directes (1). »

Tous ces témoignages ont une valeur incontestable sous la plume d'hommes versés dans Îles études administratives. Ils répondent victorieusement aux attaques dont le contentieux administratif a été l’objet. Dès lors nous ne nous

(1) Reverchon, article publié dans le Droit du 12 mars 1863.

Sspelie

étonnerons pas de voir le conseil d'Etat survivre à tous les projets de loi dont le but primitif était de le détruire ou de le réformer profondément.

Afin de mettre à néant les attaques dirigées contre le défaut d'indépendance des tribunaux administratifs l’inamovibilité a été réclamée pour les conseillers d'Etat et les conseillers de préfecture. Cette thèse a été soutenue par deux écrivains de grande valeur : MM. Macarel et de Uormenin (1).

Nous ne sommes. pas partisan de l’inamovibilité conférée aux juges administratifs. Si elle est nécessaire pour les membres des tribunaux de l’ordre judiciaire qui n’ont à statuer que sur des intérêts privés, il en est différemment pour les tribunaux administratifs. Les juges de l’acte administratif seraient les véritables chefs, les seuls chefs de l'administration s’ils étaient inamovibles. Le pouvoir exécutif devrait se soumettre à leurs ordres si peu raisonnables qu'ils fussent, ou entrer perpétuellement en conflit avec eux, conflits sans solution légale, qui pourraient amener une solution extra-légale. La séparation des pouvoirs n’existerait plus le jour où l'autorité exécutive se

(1) Macarel, Des tribunaux administratifs. — De Cormenin, Du conseil d'Etat envisagé comme conseil et comme juridiction dans notre monarchie constitutionnelle.

= 10 trouverait ainsi Impuissante en présence de juges administratifs inamovibles, maîtres de l’administration et irresponsables.

La proposition de MM. Macarel ct de Cormenin s'explique par l'état des esprits à l'époque où ils écrivaient. Alors la juridiction administrative était vivement combattue ; dans le but de la sau— ver, peut-être aussi, cédant à l'entraînement général, ils demandèrent pour ses représentants Pinamovibilité.

Pour résumer tout ce que nous avons dit sur le contentieux administratif, il nous suffira de citer un fragment du rapport fait par M. Vivien en 1849, lors de la réorganisation du conseil d'Etat. « Dans l'opinion de la commission le contentieux administratif ne saurait en aucune façon être soumis aux tribunaux ordinaires. Les lois et les contrats administratifs appartiennent à un ordre de principes, d'idées et d'intérêts complètement étranger aux juridictions civiles; 1l faut, pour les appliquer, des connaissances pratiques, des études légales qu’on ne trouverait pas auprès de ces juridictions. Il y aurait danger pour l’administration à la soumettre à des juges qui ne sont pas initiés à ses nécessités, à ses usages, à ses besoins, qui, par devoir, se préoccupent presque exclusivement du droit privé et dont l’invasion dans le domaine administratif aurait bientôt

détruit le principe tutélaire de la séparation des pouvoirs.

« La création de juridictions spéciales répondrait à une partie de ces objections. Des juridictions spéciales pourraient être composées de manière à offrir les garanties de lumière et d'expérience nécessaires au jugement des contestations administratives. Mais, placées en dehors de lPadministration, elles seraient exposées à s’en séparer bientôt par l'esprit et les tendances que leur imprimerait l'habitude d’une juridiction indépendante ; elles seraient tentées à leur tour d’absorber dans leur autorité celle du gouvernement, et bientôt l'administration tout entière pourrait devenir leur subordonnée pour ne pas dire leur vassale. »

Les adversaires de la juridiction administrative ne se maintinrent pas toujours sur le terrain théorique. Sous la Restauration, la suppression de la juridiction du conseil d'Etat fut réclamée à diverses reprises à la tribune, comme dans la presse.

Dans le cours de l’année 1828, parut dans la Revue française (1) un article du duc Victor de Broglie à propos d’un ouvrage récent de M. Ma-

(1) Revue française, nov. 1828. Des tribunaux administratifs.

carel. On rencontre dans cet article la plupart des arguments qui ont servi depuis aux partisans de la juridiction civile. L'auteur considère que, en conférant l’inamovibilité aux tribunaux administratifs, on leur donnerait une trop grande indépendance. Il n’y a, selon lui, qu'un parti à prendre, c’est de dégager le contentieux administratif proprement dit de tout ce qui n’est pas lui en l’épurant de toutes matières judiciaires. Voici les résultats sommaires auxquels aboulit sa doctrine : toute réclamation élevée contre un acte quelconque du gouvernement statuant de puissance à sujet doit être portée devant le gouvernement lui-même; par contre, toute question dont la solution se trouve d'avance écrite dans un texte est du ressort des tribunaux. Mais il seraitintéressant de savoir ce que le duc de Broglie entendait par ces mots : un acte de gouvernement statuant de puissance à sujet. Est-ce que le gouvernement ne statue pas de puissance à sujet toutes les fois que c'est un intérêt général qui détermine son action ? Et alors la doctrine soutenue dans la Revue française aboutit à sacrifier l'intérêt particulier qu’elle prétend sauvegarder, puisqu'elle donne une extension démesurée au gracieux administratif. Il nous semble d’ailleurs que toute la théorie du duc de Broglie repose sur une confusion entre le gracieux et le contentieux : c’est

ainsi qu’il fait rentrer dans le contentieux administratif des actes compris dans le pouvoir discrétionnaire de l’administration (1).

Ce fut également pendant l’année 1828 que M. Gaëtan de la Rochefoucauld demanda à la Chambre des dépulés de régler par une loi les attributions du conseil d'Etat. Cette proposition, combattue par M. Portalis, fut soutenue par M. Dupin. Durant cette discussion la véritable base du contentieux administratif fut déterminée par M. de Vatimesnil, alors ministre de l’instruction publique. Il débute en prouvant la constitutionnalité du conseil d'État et continue en ces termes : « [l me reste à vous parler de la juridiclion du conseil d'Etat en matière contentieuse. On attaque cette juridiction; mais l’attaquer, n'est-ce pas attaquer lexistence du pouvoir administra- Uüf? Ainsi que je l'ai déjà indiqué, ce pouvoir rend des décisions qui touchent à des intérêts particuliers et qui peuvent les froisser. Tant qu'il n'ya pas de réclamations, l'administration poursuit sa marche sans obstacle; mais si des réclamations surviennent et si ceux qui les forment

(1) L'article du duc de Broglie entraîna une réfutation de la part de M. Henrion de Pansey, et ce fut le premier président de la Cour de cassation qui défendit la juridiction administrative du conseil d'Etat. Cette réfutation a été publiée par

M. Cotelle sous ce titre : Un mot sur le contentieux du conseil d'Etat.

prétendent les appuyer sur des droits acquis, soit en vertu des lois, soit en vertu de contrats, voilà un litige qui naît entre l'administration et les individus qui se plaignent. Ce litige, qui le décidera? Seront-ce les {ribunaux? Il faut distinguer : si la matière est telle que la décision ne puisse entraver et suspendre le cours de l'administration, on doit la renvoyer aux tribunaux. Mais, dans le cas contraire, les tribunaux ne sauraient en connaître; car s'ils en connaissaient, l’administration leur serait soumise, son action serait paralysée, son indépendance serait perdue sans retour. Quelques inconvénients particuliers qui peuvent dériver de la juridiction admimistrative ne sauraient entrer en balance avec cette grande perturbation de l’ordre social. » C'était parler en homme politique et en jurisconsulte. Ce discours est le meilleur qui ait été prononcé sous la Restauration dans toutes les discussions relatives au conseil d’État.

Entin en 1829, on proposa de rejeter du budset une allocation de 100,000 francs concernant le conseil d'État. Dans la séance du 8 juin, M. de Cormenin vint défendre le contentieux administratif dans un remarquable discours, où 1] passait en revue les attributions contentieuses du conseil d'État et les services qu’il avait rendus. Puis le ministre de la justice s’engagea à présenter un

projet de loi pour la session suivante. On préparait en effet une loi sur la réorganisation de la justice administrative quand survint la révolution de juillet 1830.

Cette révolution porta au pouvoir l’un des adversaires les plus en vue du contentieux administratif: le duc de Broglie devint ministre de . l'instruction publique et président du conseil d'Etat. Sous son impulsion fut rendue l’ordonnance du 20 août 1830 (1), nommant une commission pour préparer un projet de loi sur la réforme à introduire dans l’organisation et les attributions du conseil d'Etat. Les études de la commission, présidée par le duc de Broglie après la mort de Benjamin Constant, tendirent principalement à savoir si on pouvait sans inconvénient distraire certaines matières du contentieux du conseil d'Etat. Mais, comme ces éludes pouvaient se prolonger pendant un certain temps, le gouvernement résolut de donner satisfaction à l’opinion publique en accordant de suite quelques réformes. Dans ce but furent rendues les deux ordonnances du 2 février et du ‘12 mars 1831.

Par l'ordonnance du 2 février étaient établis la publicité des audiences du conseil d'Etat statuant au contentieux et le droit de défense orale.

(1) Moniteur universel du 22 août 1830.

L'un des membres du comité de justice administrative devait faire un rapport en assemblée générale du conseil d'Etat : il résumait les faits, les moyens et les conclusions des parlies, et soumettait le, projet d'ordonnance proposé par le comité. Telles étaient les dispositions contenues dans l’article 2, dispositions trouvées défectueuses par le barreau près le conseil d'Etat, qui présenta à ce sujet des observations. L'’ordonnance du 31 mars rapporta la disposition de l’article 2, qui prescrivait la lecture en séance publique du projet d'ordonnance proposé sur chaque affaire par le comité de justice administrative. Nous ferons remarquer que l'ordonnance du 2 février n'était pas applicable aux autorisations de plaider demandées par les communes ou établissements publics, aux demandes en autorisation de poursuivre devant les tribunaux les fonctionnaires publics en raison de leurs fonctions ni aux appels comme d'abus.

Le rapporteur de la commission nommée en 1830 était M. de Vatimesnil. En mars 1833 il déposa un projet intitulé : Projet de loi sur la compétence et la juridiction en matière de contenticux administratif et sur les fonctions du conseil d'Etat. Ce projet, qui comprenait 245 articles, avait un vice capital: on n'avait pas cherché à poser un principe, à fixer une ligne de

démarcation bien nette ; c'est une série d'espèces où les principes essentiels de compétence se trouvent mêlés avec la juridiction et l'instruction. I] eûL fallu déterminer en première ligne les caractères distincts du gracieux et du contentieux. Ceci posé, on eût déterminé les principes d’après lesquels on devait distinguer le contentieux administratif du contentieux ordinaire, laissant au conseil d'Etat, alors chargé de trancher les conflits d’attributions, le soin d'appliquer les règles générales aux diverses espèces particulières qui pourraient se présenter. Au lieu d’agir ainsi, le législateur de 1833 voulut tout prévoir. De l’emploi de cette méthode analytique résulta un imbroglio, en quelque sorte fatal ; et le projet ne put aboutir à une loi.

Cette Lentalive n’en est pas moins intéressante pour connaître l’état de l'opinion. Il n’est plus question de supprimer la juridiction administrative ; on veut seulement la fortifier en l’améhorant. Le projet ne détruisait même pas la juridiction contentieuse des préfets, ce qui eût été pourtant l’une des réformes les plus nécessaires.

A cette époque une réaction se produil en faveur de la juridiction administrative. Cette modificalion dans l'opinion tient à plusieurs causes. L'une des plus importantes est la publicité des audiences du conseil d'Etat organisée par les

deux ordonnances de 1831 (1). Cette publicité, outre qu’elle donnait aux parties une satisfaction sérieuse, à appelé l'attention du public sur la jurisprudence et les traditions du conseil d'Etat, et montré qu'il ne méritait pas les critiques que lui adressaient ses détracteurs. Nous avons vu que ces ordonnances avaient permis aux avocats de joindre des observations orales à leurs mémoires, qu'elles avaient institué un ministère public avec mission de conclure non dans l'intérêt de l'Etat, mais dans l'intérêt de la loi; et ces deux innovations n’avaient pas peu contribué au revirement qui se produisait dans l'opinion publique.

D'un autre côté, longtemps la juridiction administrative avait été rendue responsable des vices et des rigueurs de certaines parties de la législation qu’elle avait à appliquer. Nous voulons parler de cette législation transitoire et exceptionnelle née des violences de la révolution et des embarras financiers que les troubles du pays et de longues guerres avaient amenés. Ainsi les déchéances établies pour liquider les dettes arriérées de l'Etat qui frappaient sans avertissements préalables des créanciers de bonne foi,

(1) Il a fallu attendre jusqu’en 1862 une réforme semblable pour les conseils de préfecture.

faisaient naître de vives irritations, et ces 1rritations retombaient sur la juridiction chargée d'appliquer ces déchéances. Il en était de même pour les questions litigieuses sur la validité ou l'interprétation des ventes de biens nationaux, questions qui rallumaienttant de passions à peine éteintes. Mais peu à peu les litiges de cette nature étant épuisés, le contentieux administratif ne s’appliqua plus que d’après une législation normale et fut dès lors moins vivement attaqué (1).

A la suite du projet de M. de Vatimesnil nous en voyons plus d’un échouer avant le jour où fut volée la loi du 4% mars 1845 sur le conseil d'Etat. Mais les rapporteurs de ces différents projets repoussaient l’idée de renvoyer aux tribunaux le contentieux de l’administration en tout ou en partie (2).

En résumé, toutes ces controverses ardentes aboutissent à une loi qui, repoussant toutes les innovations proposées, donne une sanction légale à l'ordre de choses établi. La juridiction administrative et le conseil d'Etat restent intacis, malgré toutes les critiques dont ils ont été l’objet et dont le principal effet a été de fortifier le con-

Qu) Aucoc, le Contentieux administratif, article paru dans le Moniteur universel du 13 août 1864.

(2) Voir notamment le rapport de M. Dalloz à la séance du 10 juin 1840.

Lentieux administratif à deux points de vue différents : en démontrant sa nécessité, en lui faisant réaliser de nombreuses améliorations.

La juridiction des conseils de préfecture, étant d’un ordre inférieur, a été moins souvent attaquée que celle du conseil d'Etat, et son existence a été moins menacée. Ainsi, lorsque, en 1851, le conseil d'Etat et la grande commission d’administration intérieure de l’Assemblée nationale étudièrent un projet sur les conseils de préfecture, on se borna à demander de meilleures garanties pour assurer le choix des conseillers, leur indépendance et le bon fonctionnement de linstituüon.

En 1865, M. Bethmont présenta un amendement par lequel il demandait la suppression des conseils de préfecture, en transportant leurs attributions contentieuses aux tribunaux civils.

Le rapport de M. Amédée Lefèvre-Pontalis concluait à l’adoption de cette proposition ; rnais la discussion de ce rapport ne fut jamais mise à l’ordre du jour. Loin de supprimer les conseils de préfecture, l’Assemblée nationale les dota bientôt d’une attribution nouvelle par l’arlicle 8 de la loi du 2 août 1875 sur l'élection des sénateurs.

Comme le conseil d'Etat, le conseil de préfecture conserve donc ses attributions contentieuses, et, après des discussions approfondies, on s’aper-

çoit qu'il vaut mieux perfectionner la juridiction administrative que la supprimer.

S 3.— Quel est le juge de droit commun en matière contentieuse administrative.

Nous ne pouvons clore cet examen rapide du contentieux administratif, sans rechercher quel est en cette matière le juge de droit commun. Sur ce point trois opinions se sont fait jour :

Dans un premier système on soutient que les conseils de préfecture sont juges de droit commun en matière contentieuse administrative. Les partisans de ce système citent à l'appui de leur opinion les paroles prononcées par le rapporteur de la loi de l'an VIIL. Il est vrai que, si l’on s’en tenait au rapport de Rœderer, on devrait décider que tout le contentieux administratif a été remis, sauf exception, entre les mains des conseils de préfecture. Mais il est quelque chose qui a plus de valeur encore que l'exposé des motifs : c’est le texte même de la loi; c'est l’article 4. Cet article, loin de donner une compétence générale aux conseils de préfecture, la leur refuse au moins implicitement. Procédant par voie d'énumération, l’article 4 est par là même restrictif : la solution des cas qu'il ne prévoit pas appartient nécessairement à une autre autorité administrative.

Un second argument est invoqué en faveur de la compétence générale des conseils de préfecture. Cet argument s'appuie sur les termes d’un décret, rendu, il est vrai, à l'occasion d'une affaire particulière, mais qui a été inséré au Bulletin des lois. Le conseil d'État, par ce décret, annulait un arrêté préfectoral pour cause d’incompétence et renvoyait les parties devant le conseil de préfecture. Le motif invoqué est ainsi conçu : « Considérant que, d’après la loi du 28 pluviôse an VIII et autres lois postérieures, le préfet est seul chargé de l'administration et que dès:lors il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont purement d'administration, mais que les conseils de préfecture sont institués pour prononcer sur toutes les matières contentieuses administratives ; qu'ainsi la compétence de chacune de ces deux autorités doit se déterminer d’après la nature ou contentieuse ou purement administrative de la question proposée. » Ce décret semble, d priori, reconnaître que les conseils de préfecture sont juges de droit commun en matière contentieuse ; mais, pour bien saisir sa portée, il ne faut pas oublier dans quelle circonstance il a été rendu. Le décret n’examine les attributions des conseils de préfecture que dans leurs rapports avec celle des préfets, et, dans cet examen, s'inspirant de l'esprit de la loi de l'an VIIT, il laisse aux préfets

la partie active et réserve aux conseils de préfecture la partie contentieuse. Il ne faut donc pas invoquer ce décret lorsqu'il s’agit de trancher d’une manière générale la question de compétence entre les diverses juridictions administratives. Cette question, le conseil d'Etat n'a pas eu à s'en préoccuper dans l’espèce ; elle reste donc tout entière, et rien ne vient atténuer l’argument décisif que nous fournit l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VII.

Il reste cependant une dernière ressource à ceux qui considèrent le conseil de préfecture comme juge de droit commun: ils peuvent invoquer le rapport soumis à l’Assemblée législative, en 1851, par M. de Larcy. Nous savons que, aux termes du projel de loi, le conseil de préfecture devait prononcer sur toutes les matières du contentieux administratif non déférées par les lois à une autre autorité administrative; le rapporteur ajoutait qu'en décidant ainsi, on ne faisait que généraliser d’une façon complète le principe déjà proclamé par la législation tout entière. Comme l’Assemblée législative n’a pas eu à se prononcer sur le rapport de M. de Larcy, les idées contenues dans ce rapport n’ont d'autre autorité que celle qu’elles empruntent à la personne du rapporteur. Dans ces conditions, nous répondrons à M. de Larcy en citant un passage du rapport de M. Bou-

latignier dont la compétence en ces matières est au moins aussi indiscutable. Voici comment il s’exprimait : « Ilne faut pas tirer, du décret du 6 décembre 1813 et des décisions analogries qu’on peut rencontrer dans la jurisprudence du conseil d'Etat, des conséquences qui dépassent leur véritable portée Jamais, dans le conseil d'Etat, la loi du 28 pluviôse n’a été entendue en ce sens que les conseils de préfecture fussent constitués, d’une .- manière générale, juges du contentieux administratif en première instance, de telle sorte que, s’il s'élève un litige à l’occasion d’un acte de l’autorité municipale ou préfectorale, la connaissance de ce litige leur appartienne, à moins qu’elle n'ait été spécialement attribuée à une autre autorité. Au contraire, dans la pratique, on a tou- Jours tenu pour maxime certaine que les conseils de préfecture r’avaient que des attributions spéciales et déterminées, et que, en dehors des cas dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait lieu, dans le silence de la loi et par application des principes généraux sur l’organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contre des actes faits par les administrations municipales, et aux ministres, — chacun selon ses attributions, — les litiges qui résulteraient de réclamations contre les actes des préfets. » Après cette

citation, il nous paraît que le débat est clos en ce qui concerne les conseils de préfecture (1) et qu’il est impossible de leur reconnaître la juridiction de droit commun sans méconnaître le sens si évidemment restrictif de l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. La doctrine émise par M. Boulatignier a d’ailleurs été consacrée d’une façon formelle par un arrêt du conseil d'Etat du 17 mai 1851 (Doumas).

Une seconde opinion a été soutenue avec beaucoup de talent par MM. Bouchené-Lefer et Quentin-Bauchart, qui apparüinrent l’un etl’autre au conseil d'Etat. D’après eux, le tribunal ordinaire du premier degré en matière administrative serait le conseil d'Etat. Cette théorie a été émise pour la première fois dans une série d’articles de M. Bouchené-Lefer, publiés en 1863 par la Revue pratique de droit français (2). Elle a été reprise et développée avec une grande vigueur d'argumentation par M. Quentin-Bauchart (3) en

(1) M. Dufour qui, dans la première édition de son Traité de droit administratif, avait admis la compétence générale des conseils de préfecture, s’est rallié à la théorie de M. Boulatienier. Parmi les auteurs nous ne connaissons qu'un seul partisan du système que nous avone combattu: Foucart, Eléments de droit public et administratif, t. III, p. 347.

(2; Numéros des 15 avril et 1er mai 1863, 15 mai 1864.

(3) Etude sur la juridiction administrative. Revue critique de législation, 1870, XXX VII, p. 140.

1870. Voyons comment raisonnent ces deux écrivains.

La constitution du 22 frimaire an VIII confiait au conseil d'Etat le pouvoir de résoudre les difficultés qui s’élèventen matière administrative. Un arrêté des consuls du 5 nivôse an VIIL vint développer cette disposition : l’art. 11 porte que le conseil d'Etat prononce sur les conflits qui peuvent s'élever entre l'administration et les tribunaux, et sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. Dès lors, dit-on, rien n’est plus clair : les ministres sont laissés à leur rôle d’administrateurs; ils cessent d’être juges, et les fonctions qu’ilsexerçaient précédemment en cette qualilé sont transférées au conseil d'Etat.

On invoque également dans ce système les paroles prononcées par le conseiller d'Etat Rœderer en présentant au Corps législatif la loi du 28 pluviôse an VIIL (1). Le rapporteur distingue en effet d’une façon formelle l’administration proprement dile et le jugement du contentieux. Altribuer le contentieux administratif aux ministres serait violer le principe posé. La conclusion de MM. Bouchené-Lefer et Quentin-Bauchartestque les ministres agissent seulement par voie d’auto-

(1) Moniteur du 19 pluviôse.

rité et que leurs actes n'ont jamais le caractère d’actes de juridiction. Ainsi, lorsqueles ministres prononcent sur des réclamations relatives soit aux travaux publics, soit à des fournitures faites à l'Etat, leur déclaration ne vaut que comme une manifestation des prétentions de l'Etat, et le juge, si un litige s'engage, est le conseil de préfecture dans le premier cas, le conseil d'Etat dans le second cas.

Le système que nous venons de développer peut donc se résumer ainsi: à défaut d’attribution dornée au conseil de préfecture, la matière est restée dans la compétence des ministres, jusqu’à l’arrêté du 5 nivôse an VIIT, qui atransporté la connaissance de toutes ces matières au conseil d'Etat.

Nous avons établi que les conseils de préfecture étaient juges d'exception ; dès lors la question n’est plus débattue qu’entre le conseil d'Etat etles ministres. En nous attachant à développer et à prouver le système qui accordeaux ministres la juridiction de droit commun, nous serons amené à réfuter la théorie de M. Bouchené-Lefer.

Les ministres forment le tribunal ordinaire de première instance, parce que, si la constitution de l’an VIIT leur a enlevé la juridiction souveraine qu'ils possédaient alors, elle ne leur a pas retiré la qualité de juges du premier degré, sauf

appel au couseil d'Etat. L'argument qu'on prétend tirer des paroles de Rœderer n’a aucune valeur, puisque, dans la loi même du 28 pluviôse an VIII, on n’a pas mis en pratique la remarquable théorie contenue dans l’exposé des motifs.

La jurisprudence du conseil d'Etat a reconnu la juridiction ministérielle par de nombreux arrêts (1), où il est dit que le ministre compétent statue en première instance. Un avis rendu par ce conseil le 16 thermidor an XII est ainsi concu : « Les administrateurs auxquels les lois ont attribué, pour les matières qui y sont désignées, le droit de prononcer sur des réclamations ou de décerner des contraintes, sont de véritables juges dont les actes doivent produire les mêmes effets et obtenir la même exécution que ceux des tribunaux. » Il nous semble même que le conseil d'Etat a étendu trop volontiers la compétence ministérielle, et que plus d’une fois il a considéré comme jugements des décisions prises par le ministre comme administrateur, et où ne se rencontraient pas les éléments d'un véritable litige. Il n’en est pas moins certain que les ministres ont des altributions contentieuses (2), qu'il

(1) Ordonnance du 26 février 1817 (Tabaret) ; ordonnance du 92 août 1839 (héritiers Gublain) ; ordonnance du 28 mai 1838

(Chevrier).

(2) Nous pourrions presque dire que, sur ce point, les au-

est des cas où ils doivent staluer dans le délai et les formes des affaires contentieuses, et où leur décision est un véritable jugement en premier ressort, qui ne peut être suppléé; cette décision, lorsque les délais d'appel sont expirés, acquiert force de chose jugée et devient définitive.

La législation elle-même a déféré aux ministres le jugement de certaines affaires contenticuses. Nous avons déjà indiqué la loi du 10 juillet 1850, approuvant une convention relative à l'exploitation du service postal de la Méditerranée. Citons encore la loi du 18 juillet 1860 sur l'émigration : cette loi donne au ministre de l’agriculture et du commerce le droit de régler les indemnités dues aux émigrants par les agences d’émigralion, quand celles-ci n'ont pas rempli, depuis le départ du navire, leurs engagements envers les émigrants. De même, l’art. 18 de l'arrêté du 6 germinal an VIII porte que les liquidations des prises faites concurremment par les bâtiments de l'État et des corsaires, ainsi que les contestations qui pourraient s'élever sur la part revenant à chacun, seraient jugées par je ministre de la marine.

teurs sont unanimes. Voir notamment: Macarel, Tribunaux administr., p.128; Ducrocq, Cours de droit administr., t. I, p.150; Batbie, Traité de droit public et adm., n° 53; Chauveau, Principes de compétence, t. I, p. 354; Serrigny, t. IL, p. 174; Aucoc, Conférences, t. I, n° 323.