RÈGLES DESTINÉES A ASSURER L'INDÉPENDANCE DES DEUX AUTORITÉS
Nous avons indiqué quels étaient les textes fondamentaux destinés à assurer la séparation des deux autorités administrative et judiciaire, ou plutôt à protéger l’administration contre les empiètements de l'autorité judiciaire. Comme conséquence, on dut créer des tribunaux administratifs destinés à trancher les contestations résultant des actes de l’administration. La création de ces tribunaux n'était pas suffisante pour assurer, d’une manière définitive, l’indépendance de l'administration. On pouvait craindre que l’autorité judiciaire ne tendît à empiéter sur les attributions des tribunaux administratifs, crainte d’autant plus justifiée qu'il est souvent difficile de fixer le caractère des litiges, et, par suite, de décider quelle est l'autorité compétente. Dans le but de remédier à ce danger, le législateur a-établi trois règles que nous allons étudier.
La première règle consiste dans la défense formelle faite à l'autorité judiciaire de connaître des actes d'administration. En second lieu venait
l'art. 75 de la constitution de l'an VISE, qui exigeait uneautorisation préalable donnée par décret rendu en conseil d'État pour pouvoir poursuivre les administrateurs devant les tribunaux ordinaires, à raison des faits relatifs à leurs fonctions ; cet article ayant été abrogé , nous rechercherons quelle est la situation faite par son abrogation aux fonctionnaires de l’ordre administratif. La troisième règle consiste dans la faculté pour l’autorité administrative d'arrêter l’action des tribunaux en revendiquant la connaissance de l'affaire, lorsqu'elle estime que cette affaire est de la compélence administrative : il s’agit là du conflit d’attributions.
SECTION L. — Défense faile aux tribunaux de connaître des actes administratifs.
L'invasion de l'autorité judiciaire dans le domaine de l'autorité administrative est prévue et réprimée par l’art. 127 du Code pénal. D’après le $ 2 de cet article, sont coupables de forfaiture et punis de la dégradation civique les magistrats qui auraient excédé leur pouvoir en s’immisçant dans les matières attribuées aux autorités administratives, soit en faisant des règlements sur ces matières, soit en défendant d'exécuter les ordres émanés de l'administration, ou qui, ayant permis
ou ordonné de citer des administrateurs pour raison de l'exercice de leurs fonctions, auraient persisté dans l’exécution de leurs jugements ou ordonnances, nonobstant l'annulation qui en aurait été prononcée ou le conflit qui leur aurait été notifié. L'art. 128 porte qu’une amende sera prononcée contre les juges qui auront procédé au Jugement d'une affaire revendiquée par l’autorité administrative avant la décision de l’autorité supérieure.
Ici, nous rencontrons une certaine réciprocité, et la même section du Code pénal prévoit les empiétements de l'autorité administrative sur l'autorité judiciaire. D’après l’art. 130, les administrateurs qui auraient pris des arrêlés généraux tendant à intimer des ordres ou des défenses quelconques à des cours et tribunaux, seraient passibles de la dégradation civique. S'ils ont décidé des affaires rentrant dans la compétence de l'autorité judiciaire, malgré la réclamation des parties, et avant que l'autorité supérieure ait prononcé, ils sont punis d’une amende, conformément à l’art. 131 (4).
La sanction prononcée par l’art. 127 contre les magistrats, et par l’art. 130 en ce qui concerne
(4) Les amendes prévues dans les art. 128 et 131 sont de 16 francs au moins, de 150 francs au plus.
les administrateurs, manquera le plus souvent d'efficacité Pour que les peines prononcées par ces articles puissent être appliquées, il faut que l’usurpation de pouvoir ait été accomplie avec intention ; par conséquent, ces textes ne protègent pas l’une des deux autorités contre les empiétements de l’autre lorsqu'ils sont commis par erreur ou par ignorance. Mais, si le principe n’a pas toujours en pratique une sanction efficace, il n’en est pas moins intéressant d’examiner quelle est en théorie sa portée réelle.
Pour cela, il faut fixer d’abord la nature des actes administratifs : ce sont tantôt des actes spéciaux ou individuels, tantôt des actes réglementaires. Les actes spéciaux s'appliquent à certains objets ou à certaines personnes déterminées, tandis que les actes réglementaires sont ceux au moyen desquels l'autorité administrative, en vertu d’une délégation légale, complète l’œuvre du législateur en formulant les règles à suivre sur des points de détail n'ayant pas été réglés. Les actes réglementaires ont pris le nom tantôt d’ordonnances, tantôt de décrets. Ils ne peuvent établir aucune peine (1), à moins que le législateur
(1) Arrêt du 27 janvier 1826. Il en est différemment des règlements antérieurs à 1789 ; carils émanent d'une autorité qui réunissait dans ses mains le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
n'ait délégué ce pouvoir à l'administration. I] n’est pas nécessaire que la délégation soit expresse; elle peut résulter implicitement de la loi. C'est ainsi que la loi du 27 juillet 1822, dans son article, décidait que des ordonnances détermineraient les bureaux de douane par lesquels il serait permis d'introduire les bestiaux au minimum des droits, lorsque les droits seraient différents pour une même espèce. Ces ordonnances devaient prescrire également les moyens d’ordre et de police jugés nécessaires pour empêcher la fraude que pourraient favoriser les établissements ruraux situés dans la demi-lieue de la frontière la plus rapprochée de l'étranger. Conformément à cette loi, une ordonnance du 28 juillet 1822 assujettit les détenteurs de bœufs et de vaches, habitant à une demi-lieue de la frontière, à déclarer le nombre de têtes qu'ils avaient dans leurs étables ; elle édictait la peine du double droit contre ceux qui seraient surpris avec un excédent. Un juge de police et, après lui, un tribunal refusèrent d'appliquer la peine parce qu’elle était établie par une ordonnance. L'administration s'étant pourvue devant la Cour suprême, la cassation fut prononcée par un arrêt du 12 août 1835. La cour conclut, de la généralité des expressions de l’art. 10 de la loi de 1822, que le législateur
avait voulu que ces règlements fussent le complé-
ment de la loi elle même. Le roi avait pu, par conséquent, en assurer l'exécution par une sanction pénale, sans laquelle les lois et les ordonnances rendues pour son exécution demeureraient toujours sans effet. Les lois du 28 avril 1816 et du 24 juillet 1867, relatives à l'établissement des octrois, contiennent une semblable délégation.
Les règlements faits en vertu d’une disposition légale sont préparés par le ministre compétent, puis soumis au conseil d’État réuni en assemblée générale; ils prennent alors le nom de règlements d'administration publique (1). Quant au règlement non prévu par la loi, c’est un acte fait en vertu des pouvoirs généraux conféré par la constitution au chef de l'État (2). ILest régulièrement rendu quand il intervient sur la proposition du ministre qui le contresigne. L'avis du conseil d'État n’est pas obligatoire, mais, parfois, à raison de l'importance du règlement, il est élaboré au conseil d'État.
Devant l'autorité administrative le recours contre un acte administratif est ouvert soit par la voie gracieuse, soit par la voie contentieuse ; nous ne nous occuperons que de cette dernière.
Deux voies de recours sont ouvertes : le recours
(1) Décret du 21 août 1872, art. 5.
(2) Charte de 1814, art. 14; charte de 1830, art. 13; constitution de 185?, art, 6.
par la voie contentieuse proprement dite et le recours pour excès de pouvoir. Il existe entre eux une différence fondamentale : lorsqu'on recourt par la voie contentieuse, on tend à obtenir soit la modificalion de la décision attaquée, soit même la substitution d’une autre décision à la première; au contraire, dans le recours pour excès de pouvoir, on poursuit une annulation pure et simple, une sorte de restitutio in integrum.
Lorsqu'il s’agit de décrets réglementaires, ils ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse que pour cause d’excès de pouvoir. Si, au contraire, 1l s’agit de décrets spéciaux ou individuels, ils peuvent être attaqués par la voie contentieuse proprement dite. Mais pour qu'on puisse attaquer l'acte, il ne suffit pas qu’il nous froisse dans nos intérêts, 11 faut qu'il y ait un droit lésé ; ce droit ne peul naître que d’une loi, d’un règlement ou d’une convention : nous citerons la loi sur les pensions, les règlements sur l'alignement, les contrats passés entre un particulier et l’État considéré comme personne publique. Ajoutons que l'acte individuel, comme l'acte réglementaire, peut être attaqué pour excès de pouvoir.
La théorie qui régit l’excès de pouvoir mérite d'attirer l'attention, car ce recours se rencontre constamment dans les rapports entre les particu-
liers et le pouvoir exécutif ou ses agents. Le conseil d'État n’a pas créé cette voie de recours; il l’a trouvée, au moins en germe, dans la loi des 7-14 octobre 1790, art. 8. Cette loi fut rendue au sujet d’une difficulté où le conseil de district de Gray avait excédé ses pouvoirs. Elle ne prévoyait que le cas d’incompétence et confiait au chef de l'État le pouvoir de juger les réclamations qui s'élèveraient dans ce sens à l’égard des corps administratifs. Le conseil d’État s’est approprié ce texte, l’a étendu, a déterminé les règles de procédure à suivre et les conditions suivant lesquelles le recours pour excès de pouvoir doit s’exercer. La jurisprudence a été confirmée par l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872, qui est le premier texte sur la matière. Cet article est ainsi conçu : « Le conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse et administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. » C’est purement et simplement la confirmation de la jurisprudence du conseil d'État, jurisprudence qu’il convient d’analyser.
L'excès de pouvoir peut se produire sous trois formes : 1° incompétence proprement dite ; 2° omission des formalités substantielles ; 3° détournement de pouvoirs.
Il y a incompétence lorsqu'une autorité administrative a usurpé sur les fonctions d’une autre autorité : c’est un préfet qui fixe la directon des chemins vicinaux de grande communication, empiétant ainsi sur les attributions du conseil général; c’est un conseil de revision qui tranche une question d'âge ou de domicile, queston rentrant dans le domaine de l’autorité judiclaire.
L'excès de pouvoir existe encore en cas d’irrégularité matérielle; ce qui aurait lieu si un préfet inscrivait une dépense d'office au budget communal sans avoir mis le conseil municipal en demeure de voter cette dépense. IL y aurait également excès de pouvoir si, en matière d’expropriation, le décret déclaratif d'utilité publique n’était pas précédé d’une enquête de commodo et incommodo destinée à éclairer le chef de l'Etat sur l'utilité du travail projeté.
Le détournement de pouvoirs a lieu toutes les fois que l’autorité administrative a usé de son pouvoir dans un autre but que celui pour lequel ce pouvoir lui avait été donné. Quelques applications feront mieux comprendre qu’une définition ce qu'on entend par détournement de pouvoirs. Toutes les fois qu’on construit sur le bord d'une rue, on doit demander au maire le bornage; si l'arrêté municipal, au lieu de fixer un alignement
exact, oblige à reculer, il est entaché d’excès de pouvoir : le maire n’a pas donné un alignement; il a fait, et sans droit, une véritable expropriation. Le préfet peut ordonner, pour des travaux de voirie, l'occupation temporaire d’un terrain; si, usant de ce droit, un préfet ordonne l’occupation d’un terrain sur lequel on veut ouvrir un chemin, c'est une expropriation : 1l commet un excès de pouvoir.
L’excès de pouvoir peut-il avoir lieu pour violation de la loi? La loi du 16 septembre 1807, dans son art. 17, a admis qu'on pouvait se pourvoir au conseil d’État contre les arrêts de la cour des comptes pour violation de la loi. De même, la loi du 27 juillet 1872, relative au recrutement de l’armée, décide qu’un recours contre les décisions des conseils de revision est ouvert pour violation de la loi; mais le ministre de la guerre peut seul agir (1).
Ces textes semblent bien impliquer une distinction entre l'excès de pouvoir et la violation de la loi. La même distinction se retrouve dans l’art. 88 de la loi du 10 août 1871, aux termes de laquelle les décisions prises par la commission départementale peuvent être déférées au conseil
(1) Ce recours a lieu dans l'intérêt de la loi; toutefois l’annulation profite aux parties lésées, art. 30 de la loi du 27 juillet 1872.
d'État, statuant au contentieux, pour cause d'excès de pouvoir ou de violation de la loi, ou d’un règlement d'administration publique. La jurisprudence du conseil d'État ne fait pas rentrer, en général, la violation de la loi dans l'excès de pouvoir ; sa doctrine est conforme aux lois que nous venons de citer. Parfois, cependant, le conseil d'État a rendu des décisions en sens contraire : c'est ainsi qu'il a annulé, comme rendus en dehors des cas prévus par la loi, des décrets portant suppression de la croix d'honneur.
Le recours pour excès de pouvoir, étant une voie de recours extraordinaire, ne peut être admis qu'à défaut de tout autre recours par la voie contentieuse. Cette règle a été appliquée rigoureusement par le conseil d'État. En étendant son contrôle, il tenait, sans doute, à ce qu'on ne püût lui adresser le reproche de constituer une juridiction universelle. Un arrêté du préfet, fixant la taxe de stationnement des voitures sur la voie publique, fut attaqué pour excès de pouvoir devant le conseil d'État. Ce pourvoi fut écarté, parce qu'une autre voie était ouverte aux plaignants; ils pouvaient refuser de payer la taxe et se laisser poursuivre devant les tribunaux de l’ordre judiciaire compétents en matière de contributions indirectes (1).
(1) Arrêt du 19 mai 1865.
Quand le conseil d’État admet le pourvoi formé pour excès de pouvoir, son arrêt n’a-l-il qu'un effet relatif ou produit-il un effet absolu? Nous distinguerons : si l’acte attaqué est indivisible dans ses effets, l’arrêt l’annule d’une façon absolue; sinon, on applique la règle : res inter alos judicata aliis neque nocere neque prodesse potest.
Nous venons d'établir au moyen de quel mode le conseil d’État a pu étendre son contrôle sur l'administration tout entière; il nous reste à voir dans quels cas le recours est admis contre les actes administratifs.
Lorsque l'acte émané de l'autorité exécutive est l'exercice d’un pouvoir discrétionnaire qui lui est confié, c’est un acte de pure administration qui ne peut donner lieu à un recours par la voie contentieuse. Un arrêté par lequel ie ministre chargé de la police, usant des pouvoirs qui lui sont conférés par l’art. 7 de la loi du 3 décembre 1849, prononce l'expulsion d’un étranger hors de France, constitue une mesure de police et d’ordre public prise dans la limite de ses attributions et qui ne peut être déférée au conseil d'État par la voie contentieuse (1). Toutefois, l’omission ou la violation des formes établies par les lois et les règlements suffit, en général, pour faire passer un
(1) Décret du 8 décembre 1853 (De Solms).
acte de pure administration dans la classe des actes qui donnent ouverture à la voie contentieuse. Ces formes, en effet, sont des garanties données aux administrés ; lorsqu'elles sont omises ou violées, 1l y a un droit lésé.
La jurisprudence du conseil d'État écarte le recours par la voie contentieuse lorsqu'il s’agit d’un acte politique au gouvernemental. Doit-on considérer seulement comme actes politiques les actes faits en vertu des lois constitutionnelles ? Faut-il aussi considérer comme tels les actes que fait le gouvernement en dehors de ses pouvoirs, toutes les fois qu’une pensée politique les inspire? La jurisprudence considère comme actes politiques tous ceux qui sont inspirés par une idée politique. C’est en ce sens qu’a été rendu, d’après un avis conforme du conseil d’État. le décret du 18 juin 1852, confirmant l'arrêté de conflit pris par le préfet de la Seine le 28 avril 1852 et décidant que le décret qui restituait au domaine de l'État les biens qui avaient fait l’objet de la donation du 7 août 1830 était un acte politique et de gouvernement, dont l'exécution et les effets ne pouvaient être soumis à l’appréciation de l’autorité judiciaire. Cette doctrine a eu de l’écho dans la jurisprudence même des tribunaux : la cour de Paris, dans un arrêt du 29 janvier 1876 relatif à l'expulsion du prince Napoléon, se prononça dans
le même sens. D'après cet arrêt, l’arrêté par lequel le ministre de l’intérieur a prescrit de reconduire immédiatement à la frontière un citoyen dont la présence en France pouvait, à raison des circonstances, devenir une occasion de troubles, constitue un acte de gouvernement dont la légalité échappe à l'appréciation de l'autorité judi- Claire.
On ne saurait trop combattre cette Jurisprudence du conseil d'État en cette matière. Si malheureusement elle s'acclimatait dans notre pays, aucun citoyen ne serait à l’abri de l'arbitraire du gouvernement. Lorsqu'un acte de l'autorité exécutive est entaché d’excès de pouvoir, est-1l admissible que celui qui est atteint ne puisse trouver des juges, par cela seul que l’acte a été fait dans un but politique ?
Le décret du 22 janvier 1852 annulait la donation du 7 août 1830, parce qu'il la considérait comme frauduleuse. C'était là une question tout au moins douteuse. Dès lors, l’autorité compétente élait l'autorité judiciaire, seule chargée de prononcer la validité ou la nullité des donations.
En ce qui concerne l’arrêt du 29 janvier 1876, la cour devait, en effet, se déclarer incompétente, car il s'agissait d’un acte administratif. Mais, comme cet acte était illégal, c’est au conseil d'État qu'il appartenait de l’annuler.
En résumé, un acte inspiré par des raisons . politiques est politique, en ce sens qu’il tombe sous le contrôle des Chambres; mais il est inadmissible que l’acte puisse produire des effets juridiques dont la connaissance échapperait aux tribunaux, ou, encore, qu'un acte émané d’un ministre, parce qu’il est politique, puisse acquérir la valeur d’une loi. Une pareille doctrine serait la négation du principe de la séparation des pouvoirs. La constitution deviendrait lettre morte. Les droits qui forment la base de toute société, au premier rang desquels se placent la propriété et la liberté individuelle, seraient à la merci du gouvernement.
Nous n’entendons pas nier pour cela l'existence de l’acte politique, gouvernemental et souverain. Mais on ne doit considérer comme tels que ceux qui rentrent dans les limites de la délégation constitutionnelle faite au chef du pouvoir exécutif. Quant aux autres actes, illégalement rendus, ils restent illégaux alors même qu’une idée politique les aura inspirés. Toutefois, le tribunal n'aura jamais à les annuler; il statuera seulement sur les actions possessoires, sur les deman : des en indemnité ou en revendication qu’ils pour ront faire naître (1).
(1) Aucoc, liv. c., I, p. 38.
Les réclamations auxquelles peuvent donner lieu les concessions de territoire et l’exéculion de traités diplomatiques, constituent des questions de gouvernement qui ne peuvent être portées devant le conseil d'Etat statuant au contentieux, d’après le décret du 31 décembre 1861 (1). Le conseil d'État s’était déjà prononcé dans le même sens par deux décisions relatives à des dotations impériales réclamées conformément aux stipulations des traités de 1814.
D'un autre côté, la Cour de cassation, par un arrêt du 11 août 1841, décida que les traités internationaux légalement stipulés, reçus et publiés, avaient le caractère de lois, et, en conséquence, ne pouvaient être interprétés et appliqués que par les autorités chargées d'appliquer les lois.
On a cru qu'il y avait divergence entre la jurisprudence du conseil d’État et celle de la Cour de cassation (2). Adopter cette opinion serait commettre une confusion : 1l faut distinguer entre les effets politiques et les effets civils des traités. Comme actes politiques, les traités ne relèvent que du pouvoir discrétionnaire ; aussi le conseil d'État décide-t-il, dans les arrêts précités, qu'il
(1) Affaire Corso.
(2) Ordonnance du 5 décembre 1838 (duchesse de Saint- Leu). — Ordonnance du 2? août 1844 confirmant un conflit élevé devant le tribunal de la Seine (prince Louis-Napoléon).
ne saurait en être saisi par la voie contentieuse. Mais quant aux conséquences découlant des stipulations insérées dans les traités pour les droits individuels et civils des citoyens, la contestation ne touche en rien aux relations internationales. D'un autre côté, on ne peut pas dire qu’il y a là un acte administratif; le conseil d’État le reconnaît. Qui donc, alors, pourrait déterminer les effets de ces traités, sinon les tribunaux de l’ordre judiciaire ?
On range aussi parmi les décrets gouvernementaux ceux quisont relatifs aux faits de guerre et les décrets portant collation des titres de noblesse. Enfin, le conseil d’État a jugé que les décisions de la commission des grades dans l’armée n'étaient pas susceptibles d’être attaquées par la voie contentieuse. L’arrêt du 15 novembre 1872 (2) se base sur ce que la commission statue souverainement, conformément à l’art. 3 de la loi du 8 août 1871.
C’est donc aux tribunaux administratifs seuls qu’ilappartient de réformer ou d'annuler les actes de l’administration. En présence d’un acte adnunistratif, l'autorité judiciaire doit-elle se déclarer incompétente ? Peut-elle, au contraire, inter-
(1) Trolley, Cours de droit administratif, 1, p. 161. (2) Affaire de Carrey de Bellemare.
préter cet acte? Comme il est facile d’altérer le sens d’un acte, sous prétexte de l’interpréter, l’autorité judiciaire ne peut pas, en principe, interpréter les actes administratifs.
Néanmoins, dans certains cas, la loi autorise formellement les tribunaux à examiner les actes de l'administration et à se prononcer sur leur légalité, ce qui a lieu, par exemple, en matière d’expropriation, d’après l’art. 14 de la loi du 3 mai
L'autorité judiciaire a également le droit d’apprécier la légalité des actes réglementaires. Il y a sur ce sens un texte formel : c’est l’art. 471, n° 15, du Code pénal, qui frappe des peines de simple police la contravention aux règlements légalement pris par l’autorité administrative. N'est ce pas indiquer clairement que les tribunaux ont le droit d'apprécier la légalité du règlement? Ce droit ne doit pas être restreint aux conséquences pénales du règlement ; il doit s’appliquer aussi, alors même qu'il s’agit d’en déduire des conséquences civiles. L'art. 471 du Code pénal, en effet, a constaté une règle préexistante, conforme aux vrais principes qui régissent la maüère et qu'on pourrait formuler ainsi : tout règlement légalement rendu produit les mêmes effets qu'une loi.
Il a toujours été admis par la jurisprudence
que, en présence d’une ordonnance inconstitu tonrelle, les parties lesées pouvaient opposer la force d'inertie en se refusant à son exécution. Si, sur ce refus, elles étaient traduites devant les tribunaux, les juges examinaient si l'ordonnance était viciée de l'excès de pouvoir qu'on lui reprochat; et, en cas d’affirmative, ils se refusaient à lui prêter le secours du pouvoir judiciaire et renvoyalent impunis les prétendus délinquants. Les magistrats, en agissant ainsi, ne se mettent pas en contradiction avec la loi qui leur défend de connaître des actes administratifs : ils ne réforment pas l'ordonnance inconstitutionnelle ; ils s’abstiennent seulement de lui prêter leur con . cours. Ces droits d'examen et de refus de concours sont formellement reconnus à l'autorité judiciaire par l’art. 471 (1).
Il en est différernment des décrets inconstitutionnels rendus sous ie Consulat et l’Empire. La jurisprudence les a toujours considérés comme passés en force de constitutionnalité lorsqu'ils n’avaient pas été annulés par le Sénat. conformément à la constitution du 22 frimaire an VIIT. En effet, cette constitution établissait un sénat conservateur chargé d'annuler les actes qui violeraient la constitution ; ces actes devaient lui être
(1) De nombreux arrêts se sont prononcés en ce sens.
déférés par le Tribunat. On avait objecté, à l’encontre de cette jurisprudence, que, à dater du 19 août 1807, époque de la suppression du Tribunat, il n'existait plus d'autorité pour déférer les actes du gouvernement à la censure du Sénat conservateur. À cela la Cour de cassation fit observer que le Sénat lui-même était autorisé à prononcer d'office l’inconstitutionnalité de l'acte, et que chaque citoyen avait le droit de la signaler par des pétitions. Elle maintint donc sa jurisprudence (1).
Toutefois, il y a un tempérament à cette jurisprudence. Par un arrêt des chambres réunies du 13 mars 1832, la Cour de cassation a déclaré que le décret du 12 février 1814, rendu par l'impératrice Marie-Louise, régente, lequel prescrivait, sous peine de nullité, certaines formalités à observer pour la publication des actes de sociétés commerciales, n’avait point force de loi en ce qu'il excédait les bornes du pouvoir exécutif délégué à Marie-Louise et statuait sur un objet du domaine dèe la puissance législative. L'arrêt ajoute que, si les décrets rendus par l’empereur sur des malières législatives sont réputés avoir force de loi lorsqu'ils n’ont pas été annulés ou attaqués constitutionnellement pour excès de pouvoir, ce principe,
(4) Arr. 4 août 1827, 4 avrilet 25 mai 1829.
consacré par la jurisprudence, ne saurait être étendu aux décrets rendus par l’impératrice Marie-Louise pendant sa régence, au delà des termes des pouvoirs à elle délégués par des lettres patentes quilui conféraient la régence (1). Mais dans les divers cas où les tribunaux se trouvent en présence d’un acte réglementaire illégalement rendu, ils doivent se borner à refuser leur concours, sans jamais annuler cet acte.
L’acteréglementaire, étant le complément de la loi, peut être interprété comme elle par les tribunaux de l’ordre judiciaire. Nous avons déjà dit qu'il en était différemment pour les actes spéciaux. Quand ceux-ci offrent des difficultés d’interprétation , l’autorité judiciaire doit surseoir à statuer quant au fond, et renvoyer les parties à se pourvoir administrativement pour faire interpréter l'acte. Toutefois, les tribunaux ne sont pas obligés de s'abstenir par cela seul que l’une des parties prétend que le sens d’un acte administratif produit en justice est obscur ou équivoque. Si, malgré cette allégation, l'acte paraît clair et précis aux tribunaux, ils peuvent passer outre au
(4) Dès le lendemain de l'arrêt rendu sur ses conclusions, le procureur général Dupin a, comme député, déposé sur le bureau de la Chambre une proposition ayant pour objet de rendre à l'avenir obligatoires, sous quelques modifications, les formalités prescrites par le décret du 12 février 1814.
jugement du fond sans s’arrêter à la demande en renvoi devant l'autorité administrative pour interprétation. De nombreux arrêts ont été rendus en ce sens par la Cour de cassation (1); le conseil d'État, ayant eu à se prononcer sur la question, a adopté la même doctrine (2).
La Cour de cassation s’est efforcée d'empêcher qu’on ne donnât à cette règle une extension trop grande. Dans un arrêt du 27 février 1855, elle s'exprime ainsi : « Si les tribunaux sont compétents lorsqu'il y a lieu non pas d'interpréter un acte administratif obscur, mais bien d'appliquer un acte clair, il ne dépend pas d'eux d’usurper les attributions de l'autorité administrative, en qualifiant actes clairs des actes ambigus et en prétendant appliquer, quand ils ne font qu'’interpréter.» Bien que le principe soit posé très nettement en théorie, il n’en restera pas moins très délicat de décider en fait s’il y a interprétation ou seulement application.
Nous avons ainsi déterminé les conséquences immédiates de la règle aux termes de laquelle les tribunaux ordinaires ne doivent pas connaître des actes d'administration. En dehors
(1) Cass., 16 avril 1838 ; 17 juillet 1849 ; 13 juillet 1862.
(2) Arrêt du conseil d’État du 21 mai 1858 (hérit. Frère et Boutin).
des sanctions pénales que nous avons énumérées, nous en trouverons plus loin une autre qui consiste dans la faculté pour l'administration d'élever le conflit et d'arrêter ainsi les usurpations de l'autorité judiciaire.
SECTION Il. — De la responsabilité des fonctionnaires de l'ordreadministratif devant les tribunaux de l’ordre judiciaire.
Dans notre ancien droit nous ne rencontrons aucune disposition destinée à préserver les agents de lPadministration des poursuites judiciaires. Mais il ne faut pas oublier quelle situation privilégiée leur était faite : dans chaque branche de l'administration publique, les préposés trouvaient au faîte et dans le sein même de l’administration une juridiction dont ils étaient exclusivement justiciables pour tous les faits relalifs à leurs fonctions (1). C’est ainsi que le grand conseil du roi connaissait des crimes imputés à ses membres. Toutefois, celte règle n'était pas toujours respectée. Saint-Simon rapporte que ie lieutenant de police d’Argenson et le prévôt des marchands Trudaine furent mandés devant le parlement de Paris pour y recevoir debout, découverts
(1) Faustin-Hélie, Traité de l'inst. criminelle, t. XII, p. 258-
et en audience publique, les remontrances et les ordres du premier président: l’un sur la police de la capitale, l’autre sur l’état de l'hôtel de ville (1). Il n'y a là qu'une preuve nouvelle de cet esprit d’envahissement dont les parlements étaient animés.
Conformément aux théories qu'a fait prévaloir la révolution de 1789, les agents du gouvernement sont en principe responsables de leurs actes. Cette responsabilité fut proclamée, à l’occasion du renvoi de Necker, par un décret en date du 13 juillet 1789, décidant que les ministres et les agents civils et militaires seraient responsables de loute entreprise contraire aux droits de la nation et aux décrets de l’Assemblée. L'idée qui avait inspiré ce décret se retrouve dans la déclaration des droits de l’homme du 3septembre 1791. L'article 15 de cette déclaration dispose, en effet, que la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.
On considéra comme nécessaire d'apporter des restrictions au principe de la responsabilité des fonctionnaires. En effet, l'administration chargée d'appliquer les lois d'intérêt général se trouve le plus souvent en opposition avec les intérêts privés; et on pouvait craindre que les particu-
(1) Saint-Simon, Mémoires, liv. X, p. 293.
liers lésés ne profitassent de la disposition nouvelle pour traduire presque à chaque instant les fonctionnaires devant les tribunaux. Ceux-ci. appelés à examiner les actes administratifs, seraient arrivés peu à peu à les censurer, peut-être même à en rendre l’application impossible. On eut donc soin de tempérer la règle que l'on venait d'établir en la combinant avec le principe nouveau de la séparation des pouvoirs. C'est pourquoi l’article 13 de la loi de 1790 défendit aux juges, sous peine de forfaiture, de citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions, défense qui se trouve reproduite dans la constitution du 3 septembre 1791.
L'article 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII n’est guère que la reproduction de ces deux textes. Il est conçu cependant en termes moins absolus et s'exprime ainsi : « Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d’une décision du conseil d'Etat : en ce cas, la poursuile a lieu devant les tribunaux ordinaires. » Il suffit de lire cet article pour comprendre que le but poursuivi par le législateur n'a pas été de protéger le fonctionnaire, mais bien de protéger la fonction. Et alors même que cela ne résulterait pas du texte, il suffirait pour s’en convaincre de se reporteraux
dispositions qui ont précédé cet article et qu'il a eu pour but de remplacer. Il y avait done un lien étroit entre le principe de la séparation des pouvoirs et l'article 75 ainsi compris. Mais, comme l’article 75 contenait une dérogation au droit commun en faveur des agents du gouvernement, il n'en fut pas moins vivement attaqué, et certains abus vinrent jusllfier ces attaques.
Nous allons. étudier rapidement les effets de l’article 75. Cette élude n’a pas seulement un intérêt historique, elle nous servira à mieux comprendre la portée du décret du 19 septembre 1870 qui a prononcé l’abrogation de l’article 75.
Après la chute du premier empire, on avait soutenu que l’article 75 avait disparu avec les autres actes constilutionnels du régime tombé, par suite de la promulgation de la charte de 1814. On faisait, en outre, observer que cet article était contraire à la Charte, qui proclamait l'égalité de tous les citoyens devant la loi, Ces arguments ne furent pas admis par les tribunaux : la jurisprudence judiciaire où administrative décida cons tamment que Particle avait survécu à la consti- Lution dont il faisait partie. Par un arrêt du 30 novembre 1821, la Cour de cassation pose en principe que l’article est maintenu parce que ce n'est pasune disposition d'ordre constitutionnel, mais une institution administrative se rattachant
au principe de la séparation des pouvoirs.
Quant à l’argument tiré de la violation de la charte de 1814, il était facile de lui répondre : il ne s'agissait pas d’un texte d'exception venant protéger les fonctionnaires, mais d’une règle destinée à mettre l’acte administratif au-dessus des atteintes de l’autorité judiciaire. Sans doute, par voie de conséquence, cet article consacrait une exception au principe d'égalité de tous les citoyens devant la loi; mais ce n’était pas là une exception unique. N’avons-nous pas vu, en effet, que les sénateurs et députés ne pouvaient être poursuivis, durant la session, sans une autorisation du corps auquel ils appartiennent? De même, l’article 510 du Code de procédure civile décide qu'un magistrat ne peut être pris à partie sans la permission préalable du tribunal devant lequel est portée la prise à partie.
En 1832, la nouvelle rédaction de l’article 129 du Code pénal était venue donner à l’article 75 une consécration légale. Dans les projets de loi qui furent élaborés de 1832 à 1836, on supprimait le système de l'autorisation par le conseil d'Etat, en y substituant des garanties analogues à celles que les lois accordent aux représentants de l’autorité judiciaire, et même en permettant aux ministres de revendiquer la responsabilité des actes accomplis par des agents subordonnés.
Après de longues discussions, le système contenu dans l’article 75 de la constitution de lan VIII fut maintenu; parmi ses défenseurs nous citerons MM. Thiers, Vivien et de Salvandy. Néanmoins, la nécessité d'une autorisation préalable fut contestée de nouveau après la révolution de 1848. Fidèle à sa première doctrine, la Cour de cassation, par son arrêt du 29 avril 1848, décida que l’article 75 avait un caractère purement législatif et n’était pas une disposition spéciale à une forme de gouvernement.
Nous avons vu que l’art. 75 ne s’appliquait pas aux ministres. Sous la constitution de 1852, 1ls Jouissaient d’une autre garantie, celle de ne pouvoir être mis en accusation que par le Sénat, et de n'être justiciables, pour crimes et délits, que de la haute cour de justice. Un privilège du même genre leur a été conféré par la constitution de 1875. En ce qui concerne l’action civile, si les ministres n'étaient pas couverts par l’art. 75, ils étaient protégés contre les tribunaux judiciaires par la règle sur la séparation des pouvoirs administratf et judiciaire qui s'étend à tous les administrateurs. Le recours aux tribunaux civils contre les actes des ministres n’offre donc qu’une faible garantie, car c'est presque toujours soit un acte de gouvernement, soit un acte administratif dont les tribunaux ne peuvent connaître et dont
un conflit viendra les dessaisir. La véritable responsabilité ministérielle est la responsabilité politique qui s'exerce devant le parlement.
La nécessité d’une autorisation préalable s’appliquait à tousles autres agents du gouvernement. Cette rédaction peu précise facilitait toutes les extensions. Nous allons voir que diverses restrictions ont été apportées par des lois postérieures.
Par agent du gouvernement, on pouvait entendre tous les agents faisant partie de l’ordre administratif, puisque la règle avait été établie comme conséquence du principe de la séparation des pouvoirs. Les lois de finances du 8 décembre 1814 et du 28 avril 1816 firent exception pour les agents des contributions indirectes poursuivis à raison des crimes ou délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Ne pouvant supprimer les contributions indirectes, on s’efforçait de diminuer ainsi l’impopularité qui avait pesé sur les droits réunis. De même à partir de 1816 les employés des contributions directes qui se prêtaient à la perception d'impôts non régulièrement votés, purent être poursuivis en restitution sans autorisation préalable, conformément à l’article final de la loi annuelle du budget.
Mais si ces lois avaient créé des exceptions, le
principe n’en restait pas moins entier, et la jurisprudence eut à déterminer quels étaient les agents garantis dans le sens de l’art. 75. D’après un arrêt de la Cour de cassation qui peut être considéré comme fixant la question de principe en cette matière, pour être considéré comme agent du gouvernement, il faut être dépositaire d’une portion de l'autorité gouvernementale et administrative, agir au nom du gouvernement, sous sa direction médiate ou immédiate, et faire partie de la puissance publique (1). Par suite la jurisprudence refusait d'attribuer la qualité d'agent du gouvernement aux membres des conseils généraux et des conseils municipaux, ainsi qu'aux magistrats de l’ordre judiciaire.
L'autorisation est nécessaire seulement à raison des faits qui se rattachent à l'exercice de la fonction. Mais il importe peu que les faits ne constituent ni crime, ni délit, ni contravention : l’autorisation est nécessaire même pour l’action civile (2). Toutefois, elle n’est pas nécessaire pour des crimes ou délits n’ayantaucun rapport avec les actesdela fonction, quand même, dansl’accomplissement du crime ou du délit, l'agent se serait servi de l'influence que lui donnaient ses fonctions. C’est
(1) Arr. du 3 mai 1838.
(2) Arrêts de cass. du 8 août 1840 et du 16 février 1847, qui s'appuient principalement sur les textes antérieurs à l’art. 75.
pourquoi la Cour de cassation a décidé que le chef d’un bureau arabe en Algérie, poursuivi pour complicité d'assassinat, ne pouvait invoquer cette immunité, lors même que la complicité résulterait d’un abus des pouvoirs que ses fonctions lui conféraient (1).
La règle en cette matière se trouve posée dans un autre arrêt de la Cour en date du 41 mars 1864, qui est ainsi conçu : « Attendu que la garantie de l’art. 75 n’est que la conséquence du principe fondamental de la séparation des pouvoirs ; qu'elle n’a pour objet que d'assurer l'indépendance de l'administration à l'égard de l'autorité judiciaire et de protéger, non la personne inculpée, mais Pacte administratif, qu'il ne suffit pas à son application que la partie poursuivie soit un agent du gouvernement, n1 même que les faits incriminés se soient produits pendant qu’elle remplissait sa mission, qu'il faut essentiellement, ainsi que le prescrit l’art. 75, que ces faits soient relatifs à la fonction, en d’autres termes, qu’ils soient un acte de Ja fonction elle-même, avec laquelle ils s’idenüfient et dont ils constituent l’exercice, bien qu’abusif; que c’est alors au conseil d'Etat qu'il appartient, même au cas où le fait reproché serait qualifié crime ou délit par la loi, de reconnaître
(1) Arrêt du 3 octobre 1857.
l'abus, de proclamer la responsabilité personnelle de l'agent, et de livrer, s’il ya lieu, sa personne aux tribunaux. »
Le conseil d'Etat avait une doctrine un peu différente de celle de la Cour de cassation. Il exigeait bien que l'acte fût relatif aux fonctions et décidait que la garantie ne s’appliquait point aux gardes des bois soumis au régime forestier pour les délits de chasse commis par eux, même dans l'exercice de leurs fonctions, car il n’existait aucun rapport entre les devoirs de ces gardes et les faits de chasse illicite qui leur étaient reprochés (1). Par contre, il décida plusieurs fois qu'il y avait lieu d'examiner si la poursuite devait être autorisée pour des voies de fait commises par des agents du gouvernement pendant qu'ils étaient dans l'exercice de leurs fonctions.
Comme le but du législateur de l’an VIII avait été de protéger la fonction, la nécessité d’une autorisation préalable ne subsistait pas moins, quand, au moment des poursuites, le fonctionnaire avait cessé d'exercer ses fonctions (2). Une autre conséquence résultait de ce que la garantie couvrait la fonction : c'est que l’agent poursuivi ne pouvait y renoncer.
(1) Arrêts, 6 août 1850 (Henry), 8 novembre 1853 (Allard).
(2) Il y a sur ce point une exception pour les comptables
infidèles et destitués, fondée sur un avis du conseil d'Etat du 16 mars 1867.
L'art. 75 dit que le conseil d'Etat rend une décision. Malgré cette expression, on a toujours considéré que le conseil n’avait pas de pouvoir propre. C’est en ce sens qu'a été rendu Part. 13 du décret du 30 janvier 1852. L'affaire était instruite en la forme administrative, parce que le gouvernement jJouissait d’un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser l'autorisation de poursuivre. Par conséquent, aucune des règles en usage pour le contentieux administratif n’était appliquée : il n’y avait n1 publicité, ni débat oral, ni aucune voie de recours. C'était là un des plus graves reproches que l’on pouvait adresser à l’art. 75, car la publicilé est toujours un obstacle à l'arbitraire.
La nécessité d’une autorisation préalable n’em- - pêchait pas l’information judiciaire ; mais il ne pouvait être décerné aucun mandat, nm subi aucun interrogatoire sans l'autorisation du gouvernement (1). Il est à remarquer que le défaut d’autorisation, en cas de poursuite contre un agent du gouvernement, ne donnait pas lieu à un conflit de la part de l'administration, confo:mément aux prescriptions de l’art. 3 de l'ordonnance du 1% juin 1828. Il en résultait seulement une exception d'ordre public, d’après laquelle le tribunal
(1) Décret du 9 août 1806, art. 3.
saisi devait surseoir à statuer (1). Cette exception, étant d'ordre public, pouvait être invoquée en tout état de cause, même pour la première fois devant la Cour de cassation (2). La sanction de l’art. 75 de la constitution de l’an VIIL ne se trouvait donc pas dans la faculté pour l’administration d'élever le conflit; elle résultait des art. 127 et 129 du Code pénal que nous avons déjà cités.
Telles étaient les règles relatives à l’autorisation préalable, et ces règles eussent été conformes au principe de la séparation des pouvoirs, siaucun abus ne s'était produit et si le conseil d'Etat s'était toujours inspiré de la doctrine émise par la Cour de cassation dans son arrêt de 1864.
D’après les comptes rendus des travaux du conseil, 154 demandes à fin de poursuites criminelles furent introduites de 1861 à 1865. Sur ce nombre l'autorisation fut accordée à l’égard de 53 fonctionnaires; on la refusa pour 77. Ilest àremarquer qu'un certain nombre de poursuites autorisées n'aboutirent pas à une condamnation, car il fut prononcé par les juridictions compétentes 37 condamnations et16 acquittements.
Mais si le conseil d'État se montrait impartial
(1) Arr. de cass. du {1 avril 1863.
(2) Arr. du 30 novembre 1858.
toutes les fois que les demandes en autorisation de poursuivre soulevaient seulement des questions d'ordre purement privé ou d'ordre purement administratif, 1l ne faisait pas toujours preuve de la même équité quand il s'agissait de questions électorales. Parfois, en ces matières, les abus de pouvoir reprochés aux administrateurs, notamment aux préfets, étaient couverts par le refus d'autorisation. Comme ce sont ces questions-là qui passionnent surtout l'opinion publique, 1l ne faut pas s'étonner des attaques fort vives dont l’art. 75 fut l’objet.
Beaucoup, considérant comme une des conséquences inséparables de cet article des abus qu'il eût été facile, sinon de supprimer, tout au moins d’amoindrir, en demandaient l’abrogation. C’est ainsi que M. Dareste écrivait : « L’art. 75 n’est pas une conséquence da principe de la séparation des pouvoirs; car si le jugement d’un procès de ce genre soulève une question administrative, ie conflit peut toujours être élevé. Cet article ne fait autre chose que de conférer au gouvernement le droit d’arrêter arbitrairement le cours de la justice (1). »
Quelques jurisconsultes réclamaient seulement des réformes. Parmi eux était M. de Cormenin,
(1) Dareste, la Justice administrative, p. 520.
qui s’exprimait ainsi : « Ce serait un grand pas vers un meilleur système que de vouloir, ainsi que de bons esprits en ont depuis longtemps reconnu la nécessité, ôter la garantie à tous les agents inférieurs ou supérieurs du gouvernement autres que les maires ou adjoints, sous-préfets et préfets (1). » Cette opinion était partagée par M. Faustin-Hélie (2). A l'appui de cette restriction, on faisait valoir que la privation de la garantie constitutionnelle, dont tous les agents de l'administration des contributions indirectes avaient été dépouillés depuis 1814, avait produit les plus heureux résultats et réhabilité dans l’opinion publique cette branche de l’administration.
Une réforme était, en effet, nécessaire; il eût fallu, tout au moins, restreindre la garantie «de l’art. 75 aux préfets et sous-préfets, qui sont les agents de l'administration active par excellence. En outre, l’autorisation de poursuivre aurait dû êlre accordée par le conseil d'État, statuant au contentieux; cette attribution aurait même pu être transférée au tribunal des conflits. Avec cette double réforme, les abus auraient, sans aucun doute, disparu, et on eût réussi de la sorte à prévenir bien des conflits. Les mesures préventives
(1) De Cormenin, Droit administratif, t. IL, p. 541. (2) Faustin-Hélie, Traité de l’instr. crimin., t. III, p. 307.
étant loujours supérieures aux mesures répressives, C'était là un avantage sérieux. On eût, par suite, évité la fréquence des conflits, et certes, il est peu désirable de voir se répéter trop souvent ces luttes entre deux juridictions d'ordre différent.
Les partisans d’une réforme ne devaient pas l'emporter, et l'art. 75 de la constitution de lan VIII disparut tout entier à la suite d’un décret du 19 septembre 1870, rendu par le gouvernement de la Défense nationale. Voici Le texte de ce décret :
Art. 1%, — L'art. 75 de la constitution de Pan VIIT est abrogé. Sont également abrogées toutes autres dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour objet d’entraver des poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre.
Art. 2. — Il sera ullérieurement stalué sur les peines civiles qu'il peut y avoir lieu d’édicter, dans l'intérêt public, contre les particuliers qui auraient dirigé des poursuites téméraires contre des fonctionnaires.
Ce dernier article a pour but de prévenir les inconvénients que pourrait entraîner la suppression de l'autorisation préalable, en protégeant, dans une certaine mesure, les fonctionnaires
contre les rancunes des particuliers. Mais cette
disposition est restée dépourvue de sanction, car aucune loi postérieure n’est intervenue pour statuer à cé sujet.
Le grand inconvénient du décret du 19 septembre 1870 est qu'il n’est pas précédé d’un exposé des motifs, ce qu’explique suffisamment la date à laquelle il a été rendu. Suivant la remarque de M. Hallays-Dabot (1), ce décret a été édicté en quelque sorte ab irato, sans élaboration, sans discussion aucune, comme cela arrive toujours dans les périodes d’effervescence et de désorganisation. D'un autre côté, il est rédigé en termes peu précis, et pour le jurisconsulte ou le juge qui recherche quelle est exactement la portée du décret, rien ne vient le guider dans son étude, aucun document préparatoire ne lui permet de pénétrer d’une façon certaine la pensée de ceux qui l’ont rédigé.
L'art. 1% abroge non seulement l’art. 75 de la constitution de l’an VIIT, mais encore toutes autres dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour objet d'entraver des poursuites diri= gées contre des fonctionnaires publics. On s’est demandé si cette disposition entraînait l’abrogation des art. 499 et suivants du Code d’instruc-
(1) Récueil des arréts du conseil d'Etat, année 1873, p. 125 du 1er supplément.
tion criminelle, relatifs aux poursuites contre les magistrats, ainsi que celles des art, 505 et suivants du Code de procédure civile, qui règlent les formes à suivre pour la prise à partie contre les Juges. La Cour de cassation a décidé que ces dispositions, applicables à tous les fonctionnaires de l'ordre judiciaire, étaient encore en vigueur, sans distinguer entre les règles de diverses natures relatives aux poursuites criminelles et aux actions à fins civiles (1).
D’après le rapport qui fut présenté à l’Assemblée nationale par M. Taillefert, relativement aux décrets du gouvernement de la Défense nationale, les dispositions spéciales visées par l'art. 1% du décret, et qui ont disparu avec l’art. 75, sont au nombre de trois : les préfets pouvaient autoriser la mise en jugement des préposés d’un octroi municipal {arrêté du 19 thermidor an X); ils pouvaient dénoncer aux tribunaux, après avoir pris l'avis des sous-préfets, les percepteurs des contributions directes pour des faits relatifs à leurs fonctions, sans que l’autorisation du conseil d'État fût nécessaire (arrêté du 10 floréal an X); enfin, le directeur général de l'enregistrement pouvait autoriser des poursuites
(4) Arrêts: 15 septembre 1871, 14 juin 1876.
contre de simples employés (arrêté du 9 pluviôse an X).
Nous connaissons maintenant les dispositions qui ont été supprimées par le décret du 19 septembre 1870. Mais il nous reste à résoudre une question plus importante et plus délicate, qui peut se résumer ainsi : quelles sont les conséquences du décret en ce qui touche les pouvoirs de l'autorité judiciaire, lorsqu'elle est saisie d’une action contre un fonctionnaire public? La compétence judiciaire est-elle absolue? N'est-elle pas, au contraire, restreinte par les textes qui ont consacré le principe de la séparation de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative?
Sur cette question, la jurisprudence a hésité avant de se fixer, et l'on a vu se produire un désaccord complet entre la Cour de cassation et le tribunal des conflits. Nous allons examiner un certain nombre des espèces les plus importantes, afin d’en dégager la solution qui a prévalu.
Dès le mois de décembre 1870 se présentèrent deux affaires, où le fonctionnaire en cause était le préfet de Maine-et-Loire. Le 2 décembre 1870, M'° veuve Dune assignait ce préfet devant le tribunal d'Angers pour diffamation envers la mémoire de son mari, lui réclamant 20,000 francs de dommages-intérêts. Le préfet, ayant proposé un déclinatoire d’incompétence, le vil rejeter par
le tribunal; alors il prit un arrêté de conflit. Cet arrêté fut examiné par la commission provisoire faisant fonction de conseil d’État. Le commissaire du gouvernement, M. Laferrière, conclut à la validation du conflit, en se fondant sur le principe de la séparation des pouvoirs. Le rapporteur était M. Aucoc. Il fit observer que, par suite de labrogation de l’art. 75, les agents du gouvernement pouvaient être poursuivis sans autorisation devant les tribunaux judiciaires pour tous leurs actes personnels, et que, en outre, l’ordonnance du 1% juin 1828 interdisait d'élever le conflit pour revendiquer, au profit de l'autorité administrative, le droit d'apprécier préjudiciellement si l'autorisation de poursuivre les agents devait être accordée. Adoptant les conclusions de son rapporteur, la commission provisoire annula l'arrêté de conflit pris par le préfet de Maine-et- Loire.
Vers la même époque, le même fonctionnaire fut en butte à d’autres poursuites basées sur un motif analogue. Par une affiche, en date du 31 décembre 1870, publiée dans tout le département, il reprochait au directeur et à un rédacteur de l’Union de l'Ouest (1) d'exciter leurs conci-
(4) Ce journal avait été suspendu à la suite d’un article attaquant très vivement la dissolution des conseils généraux par décret.
toyens à la guerre civile, de se rendre coupables de connivence avec l'ennemi, de trahir la patrie, Ces imputations furent considérées par les personnes mises en cause comme calomnieuses et diffamatoires. Elles intentèrent donc une poursuite contre le préfet devant le tribunal correctionnel d'Angers. Ce tribunal s'étant déclaré Imcompétent, appel fut interjeté devant la cour statuant correctionnellement. Le préfet prit alors un arrêté de conflit dont l’annulation fut prononcée, annulation motivée par le décret de 1870 et l’article 3 de l'ordonnance du 1% juin 1828. L'affaire revint alors devant la cour d'Angers, qui condamna le préfet à 100 francs d'amende (1). Un pourvoi fut formé devant la Cour de cassation et il fut admis par elle, parce qu'on n'avait pas suivi les prescriptions de l’article 10 de la loi du 20 avril 1810, exigeant pour la poursuite en police correctionnelle de certains hauts fonctionnaires, parmi lesquels les préfets, que l'initiative des poursuites soit prise par le procureur général conformément à l’article 479 du Code d’instruction criminelle. Par suite l'arrêt fut cassé sans que le renvoi devant une autre cour fût prononcé.
Après cassation, le procureur général près la cour d'Angers fit assigner le préfet devant la
(1) Arrêt du 17 novembre 1871.
première chambre de cette cour, Alors fut formée devant la Cour de cassation une demande en renvoi pour cause de suspicion légitime, demande qui fut accueillie par arrêt du 16 mai 1872.
L'affaire fut renvoyée devant la cour d'Orléans ; celle-ci, sans apprécier la mesure administrative, qui, dans l’espèce, consistait dans la suspension du journal, condamna le préfet à 500 francs d'amende pour diffamation par arrêt du 20 juin
Cet arrêt fut attaqué en cassation. Le principal argument invoqué en faveur du pourvoi consiste dans la violation du principe de la séparation des pouvoirs et peut se formuler ainsi : Il est vrai que l’article 75 est abrogé ; mais toutes les autres règles qui découlent du principe de la séparation des pouvoirs subsistent, et elles doivent être d'autant plus strictement appliquées que l’autorisation préalable du conseil d'Etat est supprimée. La Cour suprême n’admit pas cette théorie et le pourvoi fut rejeté (1). L’argument décisif invoqué par le conseiller rapporteur fut la décision de la commission provisoire que nous avons relatée plus haut. L'arrêt de la Cour de cassation dans cette affaire nous semble irréprochable : on n’attaque pas un acte administratif, mais seulement
(1) Arr. du 25 janvier 1873.
un fait de diffamation, un acte personnel d’un agent administratif. L'article 75 étant aboli, au nom de quel texte pouvait-on entraver la marche de l'autorité judiciaire ?
Une autre affaire fournit à la Cour de cassation l'occasion d'affirmer sa doctrine et la portée qu’elle donnait au décret du 19 septembre 1870. Par un arrêt du 3 juin 1872 elle déclara que le décret du 49 septembre 1870 autorisait les tribunaux à apprécier et à qualifier les actes imputés aux fonctionnaires et qui donneraient lieu à une action er réparation civile. Cet arrêt est particulièrement intéressant à examiner à raison du rapport et des conclusions qui l'ont précédé.
D’après le conseiller rapporteur, M. Dagallier, les tribunaux peuvent désormais apprécier et qualifier l'acte imputé au fonctionnaire et qui sert de base aux poursuites dirigées contre lui. «S'il en étail autrement, dit-il, et si les tribunaux étaient encore forcés de renvoyer l'examen de l’acte incriminé à l’autorité administrative, ne serait-ce pas sous une autre forme, mais atteignant exactement au même but, renouveler la garantie que le décret de 1870 a entendu supprimer ? Je ne me dissimule pas que c’est une atteinte portée au principe de la séparation des pouvoirs ; mais qu'y faire ? La loi l'a ainsi voulu, et elle ne peut être exécutée qu'à ce prix. »
Les conclusions de l'avocat général renferment des idées analogues à celles qui furent émises par le rapporteur ; et ces conclusions empruntent une grande partie de leur importance à la personne même de l'avocat général : M. Reverchon, dont l'autorité en matière administrative est incontestable. Qu’a fait le décret du 19 septembre 1870? se demande le représentant du ministère public. Il a généralisé les dérogations partielles que certaines lois avaient déjà fait subir à l’article 75 de la constitution de l’an VIII. De l’exceplion il a fait la règle, et par suite il a donné à la règle, 1l a donné à l’abrogation absolue qu’il a décrétée, le caractère et les effets des abrogations spéciales antérieurement prononcées : « Oui, continue M. Reverchon, ce décret a porté une atteinte incontestable au principe de la séparation des pouvoirs, et l’on ne peut guère supposer que ses auteurs ne l’aient pas signé en pleine connaissance de cause. Mais alors même qu'ils n’en auraient pas vu toute la gravité, l'autorité judiciaire n’a pas à le juger, et elle doit, comme le conseil d'Etat l’a déjà fait dans des circonstances identiques, en assurer exacte et sincère application.» Adoptant ces conclusions, la chambre des requêtes rejeta le pourvoi du général Meyère et confirma l’arrêt de la cour de Dijon.
Cet arrêt de la chambre des requêtes étendait
singulièrement la portée du décret de 1870. Non seulement il permettait aux tribunaux de connaître sans aucune entrave des faits personnels des administrateurs ; mais il les appelait aussi à apprécier et qualifier les actes imputés aux agents du gouvernement et donnant lieu à une action en réparation civile. Avec cette doctrine, l'autorité judiciaire, juge des administrateurs pour tous leurs actes, devenait indirectement juge de l'acte administratif : c'était plus qu’une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, c'était sa suppression. En vain l’on fait appel à la décision rendue par la commission provisoire, dans l'arrêt du 7 mai 1871 (Engelhard) ; mais dans la question il ne s'agissait pas d’un acte administratif, il s'agissait d’un délit de diffamation qui pouvait être apprécié sans porter aucune atteinte à l'acte administratif. Dans ce cas-là il est bien certain que depuis l’abrogation de l’article 75 l'autorité judiciaire est seule compétente. |
Pour connaître complètement l’avis de la commission provisoire, il faut se reporter à un autre arrêt du 7 mai 1871 (1) (Taxil). Dans cet arrêt il est dit que l’autorité judiciaire statuant correctionnellement est compétente pour connaître des
(1) Cet arrêt constituait un changement de jurisprudence. Voir arrêt 17 août 1866 (Benoît d'Azy), rendu contrairement à de remarquables conclusions de M. Aucoc.
poursuites Intentées par un particulier contre les membres d’une commission municipale, à raison de ce qu'ils ont signé une délibération contenant des imputations qualifiées diffamatoires par le plaignant. L'arrêt ajoute : C'est à l'autorité administrative seule qu'il appartient de réformer ou d'annuler l’acte administratif ; mais l'autorité judiciaire a le droit de frapper les personnes, si elles ont commis un délit prévu par la loi pénale, et de leur appliquer les peines édictées. Cet arrêt émané de la commission provisoire est contraire à la doctrine qui avait été soutenue devant la Cour de cassation et adoptée par elle.
Le tribunal des conflits que venait de rétablir la loi du 24 mai 1872, eut bientôt à se prononcer sur le sens du décret du 19 septembre 1870. Il nous reste à rechercher quelle est la solution qu'il fit prévaloir.
La première décision contenant la doctrine générale du tribunal des conflits est celle du 26 juillet 1873 (Pelletier). Le général commandant l'état ” de siège, dans la première division militaire, avait fait saisir, à la gare de Creil, le premier numéro du journal /e Devoir. Le propriétaire-gérant assigna devant le tribunal de Senlis ce général et le préfet de Oise, pour faire déclarer la nullité de la saisie et obtenir des dommages-intérêts. Le tribunal de Senlis, s'appuyant sur le décret du
19 septembre 1870, pensa que les tribunaux pouvaient examiner les actes administratifs et rechercher si, par suite d’une faute ou d’un abus de pouvoir imputable au fonctionnaire, ces actes étaient de nature à donner lieu au profit de qui de droit à une action en dommages-intérêts. Le tribunal de Senlis reconnaissait que cette manière de voir portait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, mais telle était, suivant lui, la portée du décret de 1870, et décider autrement serait consacrer à nouveau les immunilés que ce décret avait entendu abolir.
Ce jugement était donc la reproduction exacte de la doctrine de la Cour de cassation. Le préfet de l'Oise ayant pris un arrêté de conflit, l'affaire vint devant le tribunal desconflits. Voici comment, à ce sujet, s’exprimait le commissaire du gouvernement, M. David, au début de ses conclusions : « Si telle était la portée du décret du 19 septembre 1870, il faudrait bien reconnaître qu’il ne se serait pas borné à atteindre le principe de la séparation des pouvoirs dans les abus qu'avait pu présenter le système de protection institué et organisé en son nom en faveur des fonctionnaires publics, mais qu’il aurait encore préparé à bref délai l’anéantissement même de ce principe dans sa garantie la plus essentielle, qui est l’interdicüon faite aux juges de connaître des actes adminis-
tralifs, et dans sa sanction la plus pratique, qui est le droit pour l'administration de revendiquer devant l'autorité judiciaire la connaissance et le contrôle de ses propres actes par la voie du confht, puisque cette garantie et cette sanction seraient tenues en échec dans les instances poursuivies devant l'autorité judiciaire contre les fonctionnaires publics. »
Ayant ainsi établi les inconvénients qu’entratnerait cette extension démesurée de la compétence judiciaire, le commissaire du gouvernement fait alors remarquer que la doctrine de la Cour de cassation repose sur une confusion entre les actes administratifs proprement dits, protégés par la garantie réelle, qui est de l'essence même du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, et les faits relatifs aux fonctions protégées autrefois par une garantie personnelle spéciale aux agents de l’administration. L'’interdiction faite aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient, constitue une règle de compétence absolue et d'ordre public, destinée à protéger l’acte administratif. Comme la saisie du journal /e Devoir avait incontestablement le caractère d’un acte administratif, il est interdit aux tribunaux civils d'examiner et d'apprécier cet acte.
Le tribunal des conflits, validant l'arrêté pris par le préfet de l'Oise, sanctionna les conclusions du commissaire du gouvernement. L'arrêt décide que le décret du 19 septembre 1870 n’a eu pour effet que de supprimer la fin de non-recevoir résultant du défaut d'autorisation avec toutes ses conséquences légales, et de rendre ainsi aux tribunaux judiciaires toute leur liberté d’action dans les limites dé leur compétence, mais qu'il n’a pu avoir également pour conséquence d'étendre les limites de leur juridiction, de supprimer la prohibition qui leur est faite, par d’autres dispositions que celles spécialement abrogées par ce décret, de connaître des actes administralifs, et d'interdire, dans cé cas, à l’autorité administrative le droit de proposer le déclinatoire et d'élever le conflit.
Le principe ainsi posé, le tribunal des conflits eut plus d’une fois à en faire l'application. Nous citerons, sans nous y arrêter, l'arrêté du 28 no- vembre 1874 (journal /a Réforme), car l'affaire se présentait dans les mêmies conditions que celle que nous vénons d'examiner.
En 1877, le préfet de la Gironde avait refusé l'autorisation de colportage à deux journaux. Le propriétaire de ces journaux intenta contre lui une action en dommages-intérêts à raison de cette mesure, soutenant qu’elle était illégale, et que,
dans le cas où l’illégalité d’un acte administratif est manifeste, elle constitue une faute lourde qui peut être considérée comme un fait personnel dé Padministrateur. Le tribunal de Bordeaux s’étant déclaré compétent pour statuer sur cette affaire, le préfet prit un arrêté de conflit qui fut validé pour les motifs suivants : la délivrance des autorisations de colportage appartenant aux préfets d’après la loi du 27 juillet 1849, art. 6, les mesures prises par lui ont essentiellement le caractère d’actes de police administrative. Alors même que ces mesures seraient illégales, cela ne peut suffire pour les dépouiller de leur caractère d’actes administrabfs et les transformer en faits personnels. L’autoritéjudiciaire doit donc se dessaisir, car elle ne peut, sans s'ingérer dans les opérations administratives, prescrire indirectement au préfet de révoquer ces actes en le condamnant à des dommages-intérêts pour chaque jour d’interdiction de colportage.
Dans le cours de la même année, une question toute différente, s'étant présentée devant le tribunal des conflits, fut résolue dans le même sens. Un ancien député citait devant le tribunal correctionnel de Montbéliard l'imprimeur et léditeur du Bulletin des communes, leur demandant des réparations civiles pour le délit de diffamation qu'ils auraient commis en imprimant et publiant
un compte rendu dela revue de l’armée de Paris; le ministre de l’intérieur était également cité comme civilement responsable. Un déclinatoire ayant été présenté par le préfet, il y fut fait droit en ce qui concernait la demande en réparation civile intentée contre le ministre de l’intérieur ; mais le tribunal se déclara compétent pour connaître de l’action en diffamation Intentée contre l'imprimeur et l'éditeur. Alors le préfet du Doubs prit un arrêté de conflit. Quand l'affaire fut portée devant le tribunal des conflits, le commissaire du gouvernement se prononça pour l'annulation de cet arrêté. [l soutint que la publication contenue dans le Bulletin des communes, n'étant pas conforme au but que s’était proposé le législateur en créant ce Bulletin, ne pouvait avoir le caractère d’un acte administratif. En effet, d’après le décret fondamental du 12 février 1852, le Bulletin des lois doit contenir les lois, les décrets et les instructions du gouvernement, ou une analyse sommaire de ces divers actes. Les autres insertions, étrangères au but visé par le législateur, n’ont par là même aucun caractère officiel. Dans la partie non officielle les rédacteurs du Bulletin peuvent insérer ce que bon leur semble, mais sous leur responsabilité personnelle, soumise auxrègles du droit commun.
Ces conclusions ne furent pas admises par le
tribunal des conflits. Il considéra que le compte rendu avait le caractère d’un acte administratif, que les passages attaqués, comme diffamatoires, ne pouvaient être détachés de cette publication officielle avec laquelle ils se confondaient, pour être considérés et appréciés isolément ; en conséquence, 1l décida que lautorité judiciaire ne pouvait statuer sur la demande qui lui était soumise.
Il nous est impossible d'approuver cette décision, qui impose une restriction peu rationnelle à la compétence de l'autorité judiciaire. On ne peut admettre qu'un article de polémique puisse être considéré comme un acte administratif, par cela seul qu'il a été inséré dans un journal destiné à recevoir des publications officielles. Et quand bien même la diffamation serait contenue dans un acte administratif, du moment où l’on peut, sans apprécier l’acte administratif en lui-même, rechercher si cet acte contient un délit de diffamation, les tribunaux judiciaires sont compétents pour en connaître. Si, réellement, il y a diffamation, ils punissent le délit fait personnel de l’adsinistrateur, tout en laissant subsister Pacte administratif auquel il leur est interdit de porter atteinte. Cette doctrine était celle de la commission provisoire, comme le prouve l'arrêt du 7 mai 1871 (Engelhard). Le tribunal des conflits n’a pas
renversé cette jurisprudence. La décision que nous venons de critiquer s'applique à un cas tout spécial : on à classé parmi les actes administratifs un acte qui ne méritait aucunement cette classification.
Généralisant les diverses espèces que nous venons de passer en revue afin d’arriver à fixer la jurisprudence définitive du tribunal des conflits, nous dirons que le décret du 19 septembre 1870, en abrogeant l’art. 75 de la constitution de l’an VIII, a eu pour effet de permettre à l'autorité judiciaire de statuer sans entrave sur les délits et les fautes imputés à des fonctionnaires publics et constituant des faits qui leur étaient personnels. Mais le décret de 1870 n’a pas abrogé la règle par laquelle les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des actes administratifs ; pour soutenir qu’on à introduit une telle innovation, il faudrait produire un texte absolu, précis : tel n’est pas le décret de 1870.
Ainsi fixée, la doctrine du tribunal des conflits ne mérite pas le reproche qui lui a été fait de ne tenir aucun compte du décret de 1870 et de rétablir, au profit des fonctionnaires publics, une garantie analogue à celle que leur assurait l’art. 75. En effet, outre que l'autorité judiciaire est toujours compétente pour connaître des faits personnels reprochés aux administrateurs, dans
les cas où elle est obligée de se dessaisir, c’est à la suite d’une appréciation, par voie contentieuse, de la nature de l’acte incriminé; et les tribunaux ne sont plus jamais tenus de surseoir à statuer en attendant une autorisation qui rentrait dans le pouvoir discrélionnaire de l'administration.
Il n’est pas douteux que l'art. 75 avait une corrélation étroite avec le principe de la séparation des pouvoirs, et qu’il avait été établi pour en assurer dans certains cas l’exacte application. Mais, dans la pratique, cet article entraîna des abus, et, plus d’une fois, il servit à protéger le fonctionnaire, alors qu'ileût dû protéger seulement la fonction. Pour faire disparaître ces abus, les auteurs du décret du 19 septembre 1870 pensèrent qu'il élait nécessaire de supprimer l’article qui les avait fait naître; mais l’art. 75 a seul disparu et le principe de la séparation des pouvoirs subsiste. Il subsiste privé seulement d’une de ses sanctions; mais 1l reste encore, pour en assurer l'exécution, la défense faite aux juges de connaître des actes administratifs, règle que nous avons déjà étudiée, et le conflit que nous allons étudier.
SECTION IL. — Confhis.
S 1%. — Généralités.
Dans notre ancienne législation, la procédure du conflit n’était pas organisée comme elle l'est actuellement. Cela provenait de ce que la ligne de démarcation entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative était à peine esquissée. Lorsqu'il fallait résoudre les questions de compétence, ce soin appartenait au roi en son conseil. Le roi en son conseil revisait de sa pleine autorité tous les jugements; il réglait les compétences ; il évoquait le fond; il cassait les arrêts des parlements: 1l posait la borne où 1l le voulait (1).
C'est ainsi qu'un arrêt du conseil du 18 décembre 1663 a cassé l'arrêt du parlement de Metz, par lequel il avait sursis à l'enregistrement d'un traité conclu entre Louis XIV et le duc de Lorraine. Voici comment l'arrêté du conseil était motivé : « Considérant qu'il n'appartient nullement aux officiers de ses cours de parlement ni autres de délibérer sur les traités que Sa Majesté fait avec des princes étrangers, ni d'entrer en
(1) Rapport de M. de Cormenin devant la commission chargée depréparer l'ordonnance de 182$.
aucune connaissance des motifs desdits traités, mais bien de les faire publier et tenir la main, en ce qui les concerne, à l'exécution d'iceux, suivant ce qui leur est ordonné par Sa Majesté, et que ce que les officiers du parlement ont entrepris en cette occasion est au-dessus du pouvoir de la cour et préjudicie au service de Sa Majesté. À quoi étant nécessaire de pourvoir, Sa Majesté, étant en son conseil, a cassé, révoqué et annulé ledit arrêt (1). »
Le conflit, tel que nous le connaissons, est né durant la période révolutionnaire. Il fut institué pour faire prévaloir le principe nouveau dont la Constituante avait fait la base de toute notre organisation judiciaire et administrative. L’article 13 de la loi du 16 août 1790 décidait que les juges qui se rendraient coupables d’usurpation envers les actes ou les fonctionnaires administratifs, seraient punissables de forfaiture; mais nous avons déjà démontré que cette sanction ne pouvait être efficace dans tous les cas. La Convention, dans son omnipotence, jugea inutile de réglementer l'exercice du conflit; elle préféra annuler les jugements qui lui paraissaient entachés d’incompétence (2). Nous verrons bientôt
(4) Dareste, la Justice administrative en France, p. 211. (2) Décrets du 22 prairial an II et du 4er fructidor an IIT,
que la législation des conflits date de la loi du 91 fructidor an III.
Il y a conflit lorsque deux juges, n'étant pas d'accord sur leur compétence respective, se déclarent tous les deux compétents ou tous les deux incompétents, relativement à la même contestation. Dans le premier cas, le conflit est dit positif; il est négatif dans le second cas.
Il existe une autre division des conflits : ce sont tantôt des conflits de juridiction, tantôt des conflits d’attributions. Il y a conflit de juridiction quand le différend s'élève entre deux magistrats du même ordre, judiciaire ou administratif. Ce conflit ne touche en rien à la séparation des pouvoirs : il est tranché par l'autorité hiérarchique, et le dernier mot appartient soit à la Cour de cassation, soit au conseil d'État. Quand la lutte de compétence se produit entre deux juridictions d'ordre différent, il y a conflit d’attributions : c’est celui-ci que nous avons à examiner.
Lorsque le conflit d’attributions est négatif, c'est-à-dire lorsque l'autorité judiciaire et l’autorité administrative se déclarent l’une et l’autre incompélentes, il n’existe aucun danger pour la séparation des pouvoirs. Mais de ce conflit, s’il n'était pas réglé, résulterait pour les parties un déni de justice; c’est pourquoi il a fallu décider
quelle autorité serait chargée de résoudre Ja difficulté. Dans le silence de la loi, c’est à la jurisprudence qu’il appartient de déterminer la juridiction compétente : cette juridiction fut le conseil d'État. Par un arrêt du 24 décembre 1818, le conseil d'État annule à la fois un arrêt d’un conseil de préfecture et un arrêt de la cour de Poitiers qui se déclaraient incompétents sur la même affaire. Le conseil d'État s’attribuait ainsi le droit de résoudre les conflits négatifs d’attributions, considérant sans doute que c'était là une conséquence de la loi qui lui avait conféré le soin de régler les conflits positifs. Sa décision fut confirmée par l’ordonnance royale du 12 décembre 1821. L'art. 8 de cette ordonnance est ainsi conçu : « En ce qui concerne les règlements de juges entre l’administration et les tribunaux, qualifiés de conflits négatifs, il y sera procédé comme par le passé. » L’ordonnance de 1828 ne s’occupe point des conflits négatifs ; le règlement de ces conflits appartint au conseil d'État jusqu'à la création d’un tribunal spécial pour juger les conflits positifs d’attributions, à qui on attribua également les conflits négatifs (1).
Nous n'avons pas à nous préoccuper davan-
(1) Titre IT du règlem. du 26 octobre 1849 ; art. 27 de la loi du 24 mai 1872.
tage de ce mode de conflit où l'intérêt privé se trouve seul en jeu. D'ailleurs, les conflits négatifs sont rares, surtout si on les compare aux conflits positifs : de 1861 à 1865, le conseil d’État n’a eu à se prononcer que sur dix conflits négatifs (1).
Les conflits positifs d’attributions sont à la fois plus nombreux et plus intéressants : établis dans un intérêt d'ordre social, ils représentent la sanction la plus efficace du principe de la séparation des pouvoirs. Dans cette étude des conflits, nous passerons rapidement sur tout ce qui touche à la forme, à la procédure, ce qui ne présente en notre matière qu’un intérêt secondaire. Nous aurons principalement à rechercher en quelles matières le conflit peut être élevé, quelle est l'autorité compétente pour statuer.
C’est en l’an IIT que se place la loi organique des conflits positifs d’attributions. Par une loi d'ordre du jour du 16 fructidor an IIT, la Convention avait défendu de nouveau aux tribunaux de connaître en aucune façon des actes d’administration. Reconnaissant que les peines édictées par la loi n'étaient pas toujours suffisantes pour assurer l’exacte application de la règle, elle rendit la loi du 21 fructidor an III. L'art. 27 de cette loi contient la disposition suivante : « En cas de
(1) Aucoc, Conférences, t. TI, p. 561.
conflit d’attributions entre les autorités judiciaire et administrative, il sera sursis jusqu’à la décision du ministre, confirmée par le Directoire exécutif, qui en référera, s’il est besoin, au Corps législabf. » M. de Cormenin, dans le rapport qu'il présenta à la commission chargée de préparer l’ordonnance de 1828, dit qu'il n'y a pas d'exemple de référé au Corps législatif pour la décision du conflit. Cette assertion n’est pas rigoureusement exacte; car on peut citer un exemple de référé législatif. Le 2 prairial an V, le Directoire adressa un message au conseil des Cinq-Cents relativement à un conflit élevé entre l'administration de la marine et un juge de paix; et ce fut le 23 fructidor an VIT que cette assemblée prononça sur le conflit (1). Nous devons faire remarquer que l'initiative du référé n’aptint pas au Directoire, mais qu’elle fut prise par le conseil des Cinq-Cents lui-même (2).
Le Consulat, en instituant le conseil d'État, rangea parmi ses attributions la solution des conflits. Nous lisons, en effet, dans l’art. 11 du règlement du 5 nivôse an VIII, que le conseil d’État a mission de prononcer sur les conflits qui
(4) Taïllandier, Commentaire sur l'ordonnance des conflits, p. 3.
(2) Boulatignier, Conflits, n° 456.
peuvent s'élever entre l'administration et les tribunaux , sauf l'approbation du gouvernement.
Par l'arrêté du 13 brumaire an X fut réglementé l'exercice de ce droit. Dès qu’une question attribuée à l'autorité administrative était portée devant l'autorité judiciaire, le ministère public devait requérir le renvoi devant la juridiction compétente, et faire insérer ses réquisitions dans le jugement à intervenir. Le silence des parties ne pouvait couvrir l’incompétence du tribunal qui devait, de lui-même, se déclarer incompétent, car la séparation des pouvoirs tient à l'ordre public. Si le tribunal refusait le renvoi, le procureur devait eninstruire le préfet, qui prenait alors un arrêté de conflit. L'arrêté de brumaire ne déterminait pas d'une manière précise les délais pour la présentation, la transmission et le règlement des conflits.
Une ordonnance du 12 décembre 1821, rendue pour compléter l’arrêté de l’an X, détermina certaines règles sur la forme et l'instruction des conflits positifs. Elle s’occupa surtout de l'intervention des parties privées par voie d'observations, mais, en réalité, ne porta aucun remède à la plupart des abus qui existaient antérieurement. C’est ainsi qu'on vit des arrêtés de conflit validés même après un arrêt déliniuf, pourvu que le délai du
pourvoi en cassation ne fût pas expiré (1). Pour jusüfier cette décision on disait que l'incompétence des tribunaux était d'ordre public et qu’elle pouvait être proposée en tout état de cause.
Mais on violait un autre principe qui importe non moins à l'intérêt public : le principe de l’autorité de la chose jugée. « Dans une société régulière la chose définitivement jugée est le dernier mot des contestations humaines; elle couvre et purge tous les vices; elle couvre et doit couvrir celui de l’incompétence comme tout autre (2). »
Cet abus n’est pas le seul qu’on puisse signaler à cette époque ; l'administration, avec cette arme du conflit, s’attribuait des affaires absolument étrangères à sa compétence. Le conseil d'Etat, sous prétexte qu'elles se ratlachaient à une question d'impôts, attirait à lui presque toutes les questions électorales (3).
En présence de tels abus, les protestations s’élevaient nombreuses, et, sous le ministère Martignac, on reconnut nécessaire de les examiner.Par un arrêté du 16 janvier 1828, le garde des sceaux, M. Portalis, nomma une commission composée
(1) Décret du 6 janvier 1814.
(2) Reverchon, Dictionnaire de Block, voir Conflit.
(3) Discours du duc Decazes devant la Chambre des pairs, le 18 juin 1828.
de MM. Henrion de Pansey, Allent, Cuvier, Jacquinot de Pampelune, Zangiacomi, de Cormenin, Agier, Lepoitevin, Delacroix-Frainville ; on y adjoignit plus tard M. Taillandier, qui fut nommé secrétaire (1). Cette commission avait pour objet: 4° d'examiner suivant quelles règles et quelles formes et dans quelles limites le droit de revendiquer les affaires dont la connaissance appartient à l'administration, soit en vertu des lois qui ont réglé ses attributions, soit en vertu de lois spé— ciales, pouvait et devait être exercé, aux termes des lois existantes, par les agents du gouvernement ; 2 de proposer et rédiger, s’il y avait lieu, les dispositions réglementaires qui pourraient paraître nécessaires et utiles pour maintenir l’autorité de la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans porter atteinte à l'indépendance de l’action de l’administration.
Dans son rapport, M. de Cormenin trace d’une façon remarquable l'historique des conflits. Examinant les procédés du Directoire, il montre « combien un gouvernement faible et par conséquent tyrannique peut abuser de cet instrument contre la liberté des citoyens et la sûreté des propriétés ». Puis il énumère les abus qui se sont perpétués sous les régimes qui ont suivi le Direc-
(1) I a publié un commentaire sur l'ordonnance de 1828.
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toire et les réformes proposées par la commission.
$ 2. — Autorité chargée de juger les confhts d'attributions.
La commission eut à décider quel serait le juge des conflits. Un membre proposa de déférer le règlement des conflits à la Cour de cassation. Cette proposition fut combattue par Cuvier : son discours est relaté en entier dans le commentaire de M. Taillandier (1). Nous ne citerons que la première phrase, qui indique bien le caractère de la thèse soutenue par l’éminent conseiller d'Etat. « Le conflit, dit-1l, est le moyen accordé au pouvoir amovible et responsable pour se défendre contre le pouvoir inamovible et irresponsable. » Il nous semble que le conflit ne devrait pas être ainsi compris : son but doit être d'assurer au même titre l'indépendance de l'autorité administrative et de l’autorité judiciaire. Il nous faut néanmoins reconnaître que la doctrine développée par Cuvier pouvait s’appuyer à bon droit sur les précédents historiques et notamment sur les travaux de l’Assemblée constituante. La commission, se rangeant à l'opinion de Cuvier, pensa
(1) Taillandier, Commentaire, p. 106 ets.
qu'il fallait laisser au pouvoir exécutif le soin de régler les conflits.
Lorsque les travaux de cette commission furent terminés, le gouvernement rendit l'ordonnance du 1% juin 1828, qui est restée la base de notre législation. Il eût été préférable que le législa teur intervint dans une matière aussi importante, d'autant plus que, par une discussion publique, bien des points obscurs auraient pu être élucidés, beaucoup d’autres questions auraient pu être étudiées. En 1836, on présenta à l’Assemblée générale du conseil d'Etat un projet pour convertir en loi la plupart des dispositions contenues dans l’ordonnance de 1828 ; mais ce projet ne fut pas soumis aux chambres.
Une importante modification fut apportée à la législation en vigueur par l’article 89 de la consütution de 1848, décidant que les conflits d’attributions entre l'autorité administrative et l’autorité Judiciaire seraient réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de cassation et de conseillers d'Etat, désignés tous les trois ans en nombre égal par leur corps respectif, et que ce tribunal serait présidé par le ministre de la justice. Le règlement d'administration publique du 26 octobre 1849 et la loi du 4 février 1850 organisèrent ce tribunal et réglèrent les formes de procéder devant lui.
L'innovation introduite était parfaitement iogique. Le conflit étant une lutte entre les dépositaires du pouvoir administratif et les dépositaires du pouvoir judiciaire, il faut pour le trancher une autorité qui puisse s'imposer aux uns et aux autres. Longtemps ce fut le chef de l'Etat au nom duquel se rendait la justice, ordinaire ou administrative, délécuée ou retenue. Mas le jour où l’on eut supprimé la justice retenue, on pensa qu'il valait mieux ne laisser aucune juridietion au chef du pouvoir exécutif. D’un autre côté, le conseil d'Etat ayant un pouvoir de décision propre en matière contentieuse, on ne pouvait lui accorder de trancher, seul, une contestation dans laquelle il se trouvait être une des parties en cause. Le seul juge possible était un tribunal commun à l’une et l’autre des autorités en conflit. C’est dans ce but qu’on créa un tribunal mixte, où prirent place en nombre égal les représentants du tribunal le plus élevé soit de l’ordre judiciaire, soit de l’ordre administratif.
Si idée était juste, l'application en fut moins heureuse. M. Batbie (1) adresse des critiques méritées à l'institution telle que l’organisa la loi de 1850. Le tribunal le plus souvent se trouvait partagé en deux camps et les quatre voix de la Cour
(1) Batbie, liv. c., t. VIL p. 390:
de cassation tenaient en échec les quatre suffrages du conseil d'Etat; c'était alors le ministre départiteur qui rendait l’arrêt. Par suite la jurisprudence était exposée, sur les questions de compétence, à des variations ministérielles, si fréquentes même sous les gouvernements absolus et si brusques sous le régime parlementaire. «Si, en fait, ajoute-t-il, l'inconvénient que Je viens de signaler ne s’est pas produit, il faut l’attribuer plutôt au bon sens et à la modération des ministres qui ont présidé le tribunal qu’à la bonté de linstitution. »
Quand, en 1872, on s’occupa de réorganiser le tribunal des conflits, il fut permis d'espérer qu’on tiendrait compte de ces justes critiques, surtout lorsque la commission eut choisi pour rapporteur celui-ià même qui les avait émises. M. Batbie songea, en eflet, à placer entre les conseillers d'Etat et les conseillers à la Cour de cassation un personnage plus stable qu’un personnage politique, afin d'assurer autant que possible la permanence des solutions (1). Il proposait en conséquence de composer ainsi le tribunal : trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus par les conseillers d'Etat en service ordinaire, trois conseillers à la Cour de cassation nommés par leurs
(1) Journal officiel du 19 février 1872.
collègues, trois membres désignés par l'Assemblée nationale au scrutin secret et à la majorité absolue ; en outre, la présidence était enlevée au garde des sceaux pour être confiée à un membre du tribunal choisi par ses collègues.
Ce projet fut vivement attaqué (1). On faisait observer que le législateur ne devait pas intervenir dans la composition d’un corps judiciaire. Cette objection était juste; mais on aurait pu confier aux six membres élus par le conseil d'Etat et la Cour de cassation le droit de se compléter par l’adjonction de trois autres personnes. La commission tint compte de l’objection. Elle alla même plus loin dans la voie des concessions et revint à l’idée de faire présider le conflit par le garde des sceaux (2). Seulement, au lieu de désigner comme président, en son absence, le ministre de l’instruction publique, elle pensa qu'il fallait laisser les membres du tribunal nommer eux -mêmesun vice-président, Les propositions de la commission devinrent l’article 25 de la loi du 24 mai1872.
Le tribunal des conflits fut par suite composé du garde des sceaux, président, de trois conseil-
lers d'Etat et de trois conseillers à la Cour de
(1) Voir le discours de M. Gaslonde au Journal officiel du 24 mai 1872.
(2) Rapport supplémentaire au Journal officiel du 29 mai
cassation élus par leurs collègues, de deux juges et de deux suppléants nommés par la majorité des autres membres. Ces magistrats, élus pour trois ans et indéfiniment rééligibles, choisissent eux-mêmes un vice-président. Enfin, pour que ce tribunal puisse valablement délibérer, il faut que cinq membres au moins assistent aux séances.
Nous n’adresserons qu’un reproche à cette loi : il est regrettable que la commission, désavouant sa première doctrine, ait confié au garde des sceaux la présidence du tribunal des conflits. Membre de l'administration active, personnage politique, présente-t-il les garanties d’impartialité sans lesquelles il n'y à pas de vrai magistrat?
$S 3. — En quelles matières le conflit peut-il être élevé ?
Dès maintenant nous savons comment est organisé le tribunal des conflits et nous pouvons recnercher quelles sont les affaires qui sont portées régulièrement devant lui. Le législateur n’avait posé nulle part un principe général. De là étaient nés de nombreux abus auxquels l’ordonnance de 1828 s’efforça de remédier.
Pour justifier le conflit, l’incompétence de l'autorité judiciaire ne suffit pas ; il faut encore que l'autorité administrative soit compétente.
C'est une conséquence de la nature du conflit : alors seulement il y a lutte entre les deux autorités. Cette opinion est confirmée par l’article 9 de l'ordonnance de 1828, portant que l'arrêté par lequel le préfet élèvera le conflit revendiquera la cause. C’est pour cela aussi que le conseil d'État a annulé des conflits élevés par des préfets dans des cas où, suivant eux, les consëils de préfecture avaient outrepassé leurs pouvoirs (1). Par trois arrêts du 15 juillet 1832, le conseil d'État a décidé que les préfets ne pouvaient pas élever le conflit devant les jurys de revision, parce que ces jurys n'étaient que des autorités administratives substituées par la loi du 22 mars 1831 aux conseils de préfecture avec des pouvoirs plus étendus. À plus forte raison, il est interdit d’élever le conflit pour revendiquer, au profit d’une juridiction de l’ordre judiciaire, la compétence usurpée par un autre tribunal du même ordre.
Ainsi, lorsqu'un tribunal de première instance prélend fixer une indemnité, tandis que ce droit appartient au jury d’expropriation, le conflit d’attributions n’est pas admissible (2).
L'ordonnance de 1828, par son art. 1°, dispose qu'à l'avenir le conflit ne sera jamais élevé en
(1) Ordonnances du 6 septembre 1820 et du 24 mars 1832. (2) Décrets du 15 décembre 1853 et 12 mars 1863.
matière criminelle. Rarement le conflit avait été employé au criminel; toutefois, le Directoire n'avait pas craint d'en faire usage. Il en avait même usé de la façon la plus arbitraire : la question de savoir si l’on était émigré, prêtre déporté, chouan, déserteur, embaucheur ou espion, susceptible d’être arrêté ou condamné à mort, était jugée par l'administration (1). Il était indispensable de prévenir le retour de semblables abus. C’est aux magistrats de l’ordre judiciaire, seuls, qu'il appartient de statuer sur la liberté et la vie des citoyens.
Il peut cependant, devant les tribunaux criminels, se présenter des questions préjudicielles rentrant dans la compétence administrative; mais on à voulu à ce point éviter, en matière criminelle, les usurpations de l'autorité administralive, qu’on a toléré l'examen de ces questions préjudicielles par l’autorité judiciaire. Il n’en résulle pas que les magistrats de cet ordre soient nécessairement compétents pour résoudre ces questions; mais on ne peut, à l’aide du conflit, les contraindre à différer leur jugement jusqu'à ce que l'autorité administrative ait tranché la question préjudicielle. C’est à eux seuls qu’il ap-
(1) Sirey, Du Conseil d'Etat selon la Charte, n° 139; rapport de M. de Corrienin.
partient de reconnaître leur incompétence sur des questions du ressort de juridictions administratives qui se présenteraient dans le cours d’un débat criminel. Sans doute, c’est leur devoir d'agir ainsi; mais l'administration ne dispose , d'aucune arme pour les contraindre. La Cour de cassation n’a, du reste, pas hésité à faire respecter les limites de compétence entre les deux autorités : par un arrêt du 15 juillet 1819, elle a annulé la décision d’un conseil de guerre qui se reconnaissait compétent pour juger un comptable poursuivi pour dilapidation des deniers publics, sans qu'il eût été préalablement décidé par l’autorité compétente si ce comptable était reliquataire dans les comptes de sa gestion (1).
Il importe de bien fixer le'sens de la restriction contenue dans l’art. 1%, Ne comprend-elle que l'action publique tendant à faire prononcer une peme? S’étend-elle à l’action civile dont le but est d'obtenir une réparation pécuniaire, c’est-àdire des dommages-intérêts? Nous croyons à la possibilité d'élever le conflit contre l’action civile. Alors même qu’une action civile est jointe à l’action publique en matière criminelle, cette action civile ne constitue pas pour cela une matière cri-
(1) Lorsque l'autorité administrative eut examiné les comptes, elle reconnut que le comptable, loin d’être en débet, se trouvait en avance, Boulatignier.
minelle, et les dispositions exceplionnelles de l’art. 4% ne doivent pas faire obstacle à l’application des règles ordinaires sur la compétence. Notre solution est la même si la partie qui se prétend lésée par un acte criminel d’un agent administratif intente, à ce sujet, une action civile principale (1). Les rédacteurs de l'ordonnance voulaient enlever à l'administration la faculté de réclamer la connaissance d’un crime; 1ls ne pensaient donc qu’à l’action publique. Pour s’en convaincre, il suffit de lire cette phrase de M. Taillandier : « Dans un procès criminel, il ne saurait y avoir lieu à conflit, car c’est uniquement sur la plainte de l'administration que la chambre des mises en accusation, et ensuite la cour d'assises, peuvent être saisies. Si l'administration ne se plaint pas, l’action criminelle n’est pas exercée (2). »
L'art. 2 de l'ordonnance réglemente la faculté d'élever le conflit en matière correctionnelle. Cet article est ainsi conçu : « Il ne pourra être élevé de confliten matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants : 1° lorsque la répression du délit est attribuée, par une disposition
(1) Ordonn. du 9 février 1847 (Legat). Ce système a été soutenu par Serrigny, I, 232; Batbie, V, 393: Aucoc, I, 547: Foucart, III, 681. Contra, Chauveau, 1, 243.
(2) Taillandier, liv. c., p. 119.
législative, à l'autorité administrative ; 2 lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d’une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l'autorité administraüve en vertu d’une disposition législative. Dans ce dernier cas, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. » Le principe est donc que le conflit ne peut pas être élevé en matière correctionnelle, à moins d’un texte de loi précis.
Le premier cas prévu par l’art. 2 est celui où une disposition législative attribue à l'autorité administrative la connaissance de tel ou tel délit. C'est ainsi que toutes les contraventions en matière de grande voirie donnent lieu à des poursuites devant le conseil de préfecture (1). Mais la jurisprudence n’a pas reconnu une compétence absolue aux conseils de préfecture : ils peuvent appliquer les peines pécuniaires et doivent en référer aux tribunaux pour l'application des peines corporelles (2).
Quant au second cas, voici l'hypothèse qu 1 prévoit : si des entrepreneurs ou des ouvriers, employés à l'exécution de travaux publics, sont cités en police correctionnelle soit pour blessures,
(1) Loi du 29 floréal an X, art. 4.
(2) Décrets du 23 avril 1807 et du 2? février 1808; ordonn. du 16 juillet 1817.
soit pour homicide par imprudence, et s'ils objectent qu'ils n’ont fait que se conformer à la désignation du cahier des charges, quand le ju gement dépend de l’examen de cette question préjudicielle, elle doit être tranchée par l'autorité administrative (1).
C’est en nous appuyant sur cet art. 2 que nous pouvons résoudre une controverse sur la question de savoir si le conflit peut être élevé devant les tribunaux correctionnels pour revendiquer la connaissance des délits de droit commun, par exemple du délit de diffamation, émanés des corps municipaux. Cette question a divisé le conseil d'État et la Cour de cassation. Le conseil d'État soutenait l’affirmative (2), en se fondant sur l'art. 60 de la loi des 14-22 décembre 1789 sur la constitution des municipalités. Cet article est ainsi conçu : « Si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps municipal, il pourra exposer ses sujets de plainte à l’administration ou au directoire du département, qui y fera droit sur l’avis de l’administration de district qui sera chargée de vérifier les faits. »
(4) Cass., 16 avril; conseil d'Etat : ordonn. du 23 avril 1840 (Sauphar), du 30 avril 1847 (administration des forêts c. Devilliers).
(2) Ordonn. 11 février 1842 (Dessany); 29 juin 1847 (Fabrique d’Aijonac) ; 11 avril 1848 (Carité:.
Nous pensons que le recours dont parle l'art. 60 est un recours par la voie gracieuse devant l’autorité administrative supérieure. Cela semble résulter des termes mêmes du texte :«Il pourra exposer ses sujets de plainte à l'administration »; termes que vient fortifier l'art. 61, permettant la poursuite devant les tribunaux, sous la condition d’une autorisation préalable. Il est doac manifeste que, tandis que l’art. 61 prévoit le recours par la voie contentieuse, l’art. 60 prévoit seulement le recours par voie gracieuse; dès lors, l’arogument tiré de cet article, et qui formait la base de la jurisprudence du conseil d’État, est sans valeur.
La Cour de cassation avait, par de nombreux arrêts, adopté la doctrine que nous soutenons, contrairement à celle du conseil d'État (1). Cette jurisprudence a été également suivie dans deux décisions (2) de la commission provisoire qui, en 1870, remplaça le conseil d’État. Depuis cette époque, le tribunal des conflits s’est prononcé dans le même sens (3); de telle sorte que l’ancienne jurisprudence du conseil d’État se trouve complètement abandonnée.
(1) Cass., 17 mai 1845, 28 juin 1861, 22 janvier 1863. (2) Arrêt du 7 mai 1871 (Taxil); 18 mai 1872 (Bornier). (3) Arr. 28 décembre 1878, 13 décembre 1879.
L'art. 3 décide que le conflit ne pourra pas être élevé dans certains cas où l’on a négligé de remplir les formalités préliminaires exigées par la loi. Voici le texte de cet article : « Ne donneront pas lieu au conflit : 4° le défaut d'autorisation, soit de la part du gouvernement, lorsqu'il s’agit de poursuites dirigées contre ses agents, soit de la part du conseil de préfecture, lorsqu'il s'agira de contestations judiciaires dans lesquelles les communes ou les établissements publics seront parties; 2° le défaut d'accomplissement des formalités à remplir devant l'administration préalablement aux poursuites judiciaires. »
Il est facile de comprendre pourquoi le conflit est prohibé dans ces différents cas. Les formalités omises ne constiluent, en effet, que des mesures de protection : leur absence peut faire naître une exception; mais elle ne suffit pas pour rendre, quant au fond, l'affaire administrative.
Ayant examiné les cas dans lesquels l’ordonnance de 1828 a restreint le droit pour l’administration d'élever le conflit, nous devons rechercher maintenant quelles sont, dans les matières les plus importantes qui touchent au droit civil et au droit admimistratif, les questions qui ne doivent pas être revendiquées à l'encontre de l’autorité judiciaire.
Il n'y a aucune difficulté quand le législateur a
édicté des dispositions précises ; mais la question devient délicate lorsque, dans le silence des textes, on recherche quelles sont, sur ce point, les conséquences du principe de la séparation des deux autorités.
L'autorité judiciaire a soutenu dans quelques jugements que le droit commun devait s’appliquer à l'administration, au point de vue du fond, du moment qu’un texte spécial n’y avait pas expressément dérogé. Dès lors, les tribunaux civils auraient été compétents, à défaut de texte contraire, pour statuer sur tous les litiges relatifs à la propriété, aux contrats el quasi-contrats, aux délits et quasi-délits, que l'administration fût ou non en cause. Cette doctrine, en contradiction avec le principe de la séparation des pouvoirs, n’a jamais été admise par la Cour de cassation.
Comme il est impossible de poser un principe général, des difficultés se produisent sur presque toutes les matières, notamment sur celles qui sont, sans conteste, de la compétence de l’une des deux autorités.
Sans prétendre épuiser ce sujet, nous allons étudier quelques-unes des questions les plus 1mportantes réservées à la compétence judiciaire.
1. Questions de propriété. — En principe, l’autorité administrative est incompétente toutes les
fois qu'il s’agit d’une question de propriété prenant son origine dans un titre privé (1). Certains textes contiennent une attribution formelle; c’est ainsi que les art. 8 et 9 de la loi du 28 août 1792 renvoient aux tribunaux les réclamations relatives aux biens communaux. Mais c’est surtout en l'absence des textes quela question estimportante.
Les décisions de la jurisprudence abondent.
Dans un arrêt du 8 juillet 1807, le conseil d'État s’exprimait ainsi : « Considérant que les questions de propriété entre le gouvernement et les particuliers appartiennent, par le droit commun, à la juridiction des tribunaux, et que l'exception prononcée par l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII ne s’applique qu'aux contestations relatives aux ventes nationales... »
Dans un autre arrêt, du 20 juin 1837, le conseil d’État décidait que l’aliénation volontaire consentie par un conseil municipal et les contestations qui pouvaient résulter de cette aliénation devaient être soumises à la juridiction ordinaire des tribunaux. Il s'agissait d’une difficulté entre la ville de Paris et l'État. La jurisprudence serait la même si la question s'élevait entre deux communes où une commune et un particulier (2).
(1) Nous laissons ainsi de côté les questions relatives aux ventes nationales.
(2) Voir ordonn, du 29 janvier 1839,
L'autorité Judiciaire est compétente non seulement pour la vente elle-même, mais aussi pour les conséquences de la vente, telles que les demandes en garantie, en nullité.
Ce principe, en vertu duquel toutes les questions de propriété sont de la compétence de l’autorité judiciaire, comporte des exceptions.
Il appartient aux conseils de préfecture de prononceér sur le contentieux des domaines nationaux. Cette compétence s'explique par les conditions politiques au milieu desquelles on procéda à la vente des biens nationaux : le législateur voulut garantir les acquéreurs contre les réclamations des anciens propriétaires. D’autre part, il s'agissait d'interpréter un acte administratif, car ces ventes avaient été effectuées devant les administrations de district ou de département.
La compétence judiciaire se trouve également restreinte en ce qui concerne le partage des communaux. Le conseil de préfecture est compétent pour les contestations relatives au mode de partage, pour l'interprétation des actes de partage et pour l’exécution des conditions auxquelles sont soumis les usurpateurs de biens avant de devenir propriétaires (1). Les tribunaux civils sont
(1) Ordonn. du conseil d'Etat du 7 août 1816 et du 16 novembre 1835.
compétents pour toutes les contestations relatives à la propriété des communaux possédés par des particuliers qui fondent leur propriété sur un titre immémorial et non sur un partage. Cette distinction est établie, notamment, par un arrêt de cassation du 18 mars 1806.
Il faut bien, d’ailleurs, se garder de confondre les questions de propriété des communaux avec celles relatives au mode de jouissance. Le mode de jouissance étant réglé par l'autorité administrative. il lui appartient de connaître des difficultés qui s'élèvent à cette occasion.
S'agit-il de savoir dans quelle proportion deux communes ont droit à la jouissance de tels communaux? c’est affaire judiciaire (1). S'agit-il de savoir d’après quel mode cette jouissance sera réglée; si ce sera, par exemple, par feu ou suivant l'étendue des propriétés? c’est affaire administrative (2).
Quand un particulier élève contre la commune la prétention d’avoir une plus grande part de jouissance que celle qui lui est attribuée, il semble bien que les tribunaux judiciaires sont compétents, car il s’agit de trancher une question d'aptitude personnelle (3). La jurisprudence a
(1) Décr. ?8 nov. 1809. Ordonn. 10 août 1825.
(2) Décr. 6 juin 1806.
(3) En ce sens, Chauveau, t. III, p. 377; contra, Serrigny, nom?
varié sur ce point; mais ses variations semblent tenir surtout à la diversité des moyens invoqués dans la demande. Quand c’est le domicile du demandeur qui est contesté, le tribunal civil est compétent, à moins, pourtant, que la fixation du domicile ne soit liée à une question de délimitaton de commune; alors, la compétence apparüendrait à l'autorité administrative.
Les questions de délimitation étant de la compétence de l'autorité administrative, tandis que les questions de propriété privée appartiennent à l'autorité judiciaire, les deux autorités peuvent se trouver en conflit sur un même point. Ainsi, dans le cas où l'autorité administrative fixe les limites d’un cours d’eau, tandis que le tribunal statue sur l’alluvion, comment concilier les deux compétences ? L'autorité judiciaire distinguait la délimitation administrative et la délimitation naturelle. Quand la délimitation administrative était plus éloignée que la délimitation naturelle, elle considérait le terrain comme frappé d'une expropriation indirecte et déguisée, et, sans porter atteinte à l'acte administratif en lui-même, résolvait le droit du particulier en une indemnité réglée par experts (1). ,
Dans la même hypothèse, le conseil d'Etat dé-
(1) Arr. 20 mai 1862.
cidait que la réclamation ne pouvait se produire que par.la voie de l’excès de pouvoir. D'après lui, le préfet, du moment où il ne fixait pas la limite véritable, accomplissait de la sorte une expropriation, ce qu'il n'avait pas le droit de faire. C’est en ce sens que furent rendus les arrêts du 30 novembre 1869 (Pascal), du 7 mai 1871 (Gabouin) et du 13 mai 1872 (Patron).
La jurisprudence a été fixée par un arrêt du tribunal des conflits en date du 11 janvier 1873 (de Pâris-Labrosse). Le particulier peut toujours attaquer l'acte de délimitation pour excès de pouvoir. En outre, dans le but de protéger le droit de propriété, on tend à faire prédominer les appréciations de l'autorité judiciaire. Le tribunal des conflits accorde, en effet, aux tribunaux le droit de déclarer si le terrain a cessé, par le mouvement naturel des eaux, d’être susceptible de propriété privée, et de régler l'indemnité de dépossession dans le cas où l’administralion maintiendrait une déllmitation contraire aux déclarations de l’autorité judiciaire.
Les tribunaux sontcompétents pour les actions possessoires, mais à la condition de ne pas porter attente à un acte administratif. Ils ne pourraient donc pas accorder à un particulier la possession de parcelles attribuées par le préfet à des chemins vicinaux par un arrêté d’alignement.
IL. Expropriation. — Nous avons dit qu’en principe la propriété privée était protégée par l'autorité judiciaire contre les atteintes de l’administration. Mais, comme l'intérêt privé doit céder à l'intérêt général, le principe de linviolabiité de la propriété subit des exceptions.
L'art. 545 du Code civil s'exprime ainsi : « Nul n'est tenu de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d'utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité. »
L'Assemblée constituante, s’emparant du principe de la séparation des pouvoirs, avait cru devoir laisser à l’autorité administrative seule le ‘droit de déclarer l'utilité des travaux qui entraînaient l'expropriation et celui de régler l’indemnité due au propriétaire dépossédé (1). La compétence de l'administration avait été maintenue par les lois du 28 pluviôse an VIII et du 16 septembre 1807.
A partir de la loi du 8 mars 1810, la propriété fut placée sous la protection de l’autorité judiclaire; l'administration conserva seulement le droit de déclarer l'utilité publique.
Enfin, la loi du 22 juillet 1833, puis celle du 3 mai 1841, remplacèrent le tribunal par le Jury d’expropriation pour le règlement de indemnité.
(4) Art. 4 de la loi des 7-11 septembre 1790.
Les droits de l'administration furent également restreints, en ce sens qu’une loi fut nécessaire pour déclarer l'utilité lorsqu'il s'agissait de travaux réputés importants.
Le jugement d'expropriation, d’après l'art. 20 de la loi de 1841, ne peut être attaqué que par la voie du recours en cassation, et seulement pour incorapétence, excès de pouvoir ou vices de forme du jugement.
Si, après la décision du jury, il s'élève un débat sur le sens et la portée de cette décision, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient d’en connaître, et l'arrêté préfectoral de cessibiité ne fait pas obstacle à l'interprétation judiciaire (1). Le jury d’expropriation tient la place de l’autorité judiciaire; en outre, 1l s’agit d’une dépossession : les tribunaux civils doivent donc être compétents.
llse peut que l'administration s'empare d’un terrain sans avoir rempli les formalités nécessaires pour l’expropriation. À qui le particulier lésé peut-il s'adresser? Le conseil d'État a d'abord admis que l’autorité judiciaire pouvait être. saisie d'actions possessoires et d'actions en revendica-
(4) Trib. des conflits, arrêts du 15 mars 1850 (Ajasson de Grandsagne); 7 février 1856 (chemin de fer du Nord); 11 décembre 1862 (Navarre).
on (1), refusant aux tribunaux civils ie droit d'accorder des dommages-intérêts ou d’ordonner la discontinuation des travaux.
À parür de l’année 1842, un changement s’opère dans la jurisprudence du conseil. Il permet à l'autorité judiciaire d'accorder des dommagesintérêts par l'ordonnance du 29 juin 1842 (Panneber). Dans d’autres décisions (2), il lui permet même d’ordonner la discontinuation des travaux entrepris irrégulièrement. Sur un seul point, le conseil d'État a persisté à opposer des restric= tons à la compétence judiciaire. Il ne reconnaît pas aux tribunaux civils le droit d’ordonner la destruction des travaux commencés par l’administration (3). En droit, les tribunaux devraient pouvoir ordonner la remise des lieux dans l’état primitif. Mais le conseil d'État a considéré que ce serait anéantir en pure perte des travaux utiles, puisque l’administration recommencerait les travaux aussitôt l’expropriation commencée; et il a pensé qu'il était d’intérèt général de ne pas imposer au Trésor des sacrifices inutiles.
