II. — Droit d' autorisation du Gouvernement

A côté de la capacité de recevoir qui existe au profit des établissements, vient se placer le droit de contrôle

d e l'Etat qui la limite et en prévient les inconvénients. De ce droit de tutelle dérive le droit d’autorisation dont nous avons à rechercher l’origine et la raison d’être.

Quelle est au point de vue historique, l’origine du droit d’autorisation exercé par le gouvernement ? Nous avons déjà montré qu’on ne peut le faire dériver directement du droit d’amortissement. Ce droit, qui est sorti du développement logique des principes de la féodalité et dont l’exercice constituait bien dans le principe une autorisation proprement dite, est devenu de bonne heure dans l’ancien droit, ainsi que nous l’avons indiqué, un impôt perçu sans contrôle et sans examen.

Si l’on peut dire que le droit du gouvernement d’autoriser les dispositions à titre gratuit, dérive du droit d’amortissement, c’est simplement en ce sens qu’au moyen de la perception de celui-ci, le pouvoir royal prit l’habitude de s’immiscer dans les affames des commu—

nautés et en vint à proclamer son droit de tutelle, par une disposition formelle.

Cette disposition se trouve dans l’édit de 1749, où le véritable droit d’autorisation apparaît pour la première fois proclamé d’une façon générale.

Ce droit ainsi proclamé par le pouvoir central est étendu par les articles 910 et 937 du Code civil. Le Code permet les libéralités de toutes sortes, mais il soumet au régime de l’autorisation toutes les dispositions à titre gratuit au profit des établissements, de quelque nature qu’elles puissent être, et quels que soient les biens qui en fassent l’objet. Ce système est encore confirmé par la loi du 2 janvier 1817 dans son article I e : « Tout établissement ecclésiastique reconnu par la loi pourra accepter, avec l’autorisation du roi, tous les biens meubles, immeubles ou rentes qui lui seront donnés par actes entre vifs ou par actes de dernière volonté. »

Le droit de contrôle du gouvernement sur les libéralités faites aux établissements et le pouvoir d’autorisation par lequel il s’exerce d’après le Code civil trouvent leur raison d’être et leur justification dans les plus sérieuses considérations.

Il y a tout d’abord l’intérêt des établissements euxmêmes sur lesquels, à ce point de vue comme à bien d’autres, le gouvernement exerce une véritable tutelle. Les établissements qu’il protège doivent être garantis contre une imprudente acceptation qui pourrait ensuite les grever de charges trop lourdes.

L’intérêt des familles est également un des motifs qui ont guidé le législateur ; il se trouve indiqué dans le

préambule de l’édit de 1749. Il y a pour la puissance publique un devoir de protection à l’égard des héritiers dépouillés par suite de libéralités excessives auxquelles la vanité peut ne pas rester étrangère, et c’est pourquoi dans la pratique il ne sera jamais statué sur l’acceptation des libéralités que lorsque les héritiers auront été mis en mesure de faire connaître leurs motifs d’opposition. Il faut bien reconnaître cependant que dans une législation qui admet des héritiers à réserve, ce n’est pas l’intérêt des familles qui constitue le motif principal de la tutelle administrative en matière de libéralités. Il faut en chercher la raison véritable dans l’intérêt public.

C’est en effet dans un intérêt d’ordre public que le pouvoir d’autorisation trouve sa source et sa raison d’être. On a pu, au moment de la rédaction du Code, envisager certaines considérations d’une nature plu§ spéciale. On avait craint par exemple la restitution des biens nationaux imposée par le clergé sous les apparences de fondations libres, et c’est pour cela que l’article 73 de la loi du 18 germinal an X avait décidé que les fondations ecclésiastiques ne pourraient consister qu’en rentes sur l’État acceptées avec autorisation du Gouvernement, disposition qui fut du reste abrogée par la loi de 1817. On avait pu aussi envisager le préjudice résultant pour le fisc de la perte des droits de mutation, préjudice qui n’existe plus depuis la loi du 20 février 1849, qui a soumis les biens de mainmorte à une taxe annuelle. Mais la considération dominante, c’est la raison économique (1), c’est le danger

1. Rapport de M. Gasparin, cité par Dufour, Traité de droit administratif, t. V., p. 382.

qui existe pour la richesse publique dans une accumulation excessive de biens entre les mains de personnes qui ne meurent point, aliènent peu, et que nos anciennes coutumes ont si bien caractérisées en les appelant gens de mainmorte. « Ces acquisitions sans fin, dit Montesquieu, « paraissent aux peuples si déraisonnables que celui qui « voudrait parler pour elles serait considéré comme un « insensé (1). » On comprend qu’il y ait là un intérêt social de premier ordre qui puisse justifier le pouvoir de contrôle accordé à la puissance publique. Le droit de s’associer librement pourrait être reconnu à tous sans qu’il en résultât par là même la faculté d’accumuler les biens entre les mains des associations, même personnes morales. Ce sont là deux questions distinctes, et la constitution de la mainmorte ne serait pas une conséquence nécessaire de la liberté d’association, parce qu’il devrait toujours subsister pour le pouvoir central un droit d’intervention fondé sur l’intérêt de tous.

Cette idée du danger qui résulte de la constitution de la mainmorte se trouve déjà dans le préambule de l’édit de 1749 : « Il arrive souvent que par les ventes qui se « font à des gens de mainmorte, les biens immeubles qui « passent entre leurs mains cessent pour toujours d'être « dans le commerce, en sorte qu’une très grande partie « des fonds de notre royaume se* trouve actuellement « possédée par ceux dont les biens, ne pouvant êtredimi- « nués par des aliénations, s’augmentent au contraire « continuellement par de nouvelles acquisitions. » Évidemment ces considérations ne sauraient avoir perdu de