CHAPITRE VIL

TERRITOIRE PRÀNÇÀI8 DB 8HANGH1Î.

335. Les Européens établis en Chine, en Corée et au Japon ont, ainsi que nous l'avons dit (y. n^ IKli, 221 et 223), reçu des traités le droit d'occuper des quartiers spéciaux dans les villes et ports où ils peuvent résider. Ces quartiers ne font pas seulement l'objet d'une désignation administrative de la part des autorités locales : ils sont, en quelque sorte, cédés aux Européens» non pas en pleine propriété, mais à titre de jouissance indéfinie : de là le nom qui leur a été donné : concession pour les Français et settlemerU pour les Anglais. Il s'ensuit que lorsque des Français obtiennent des concessions individuelles, ils ne sont pas propriétaires des emplacements, mais simples locataires à titre perpétuel.

La concession faite aux gouvernements européens de ces quartiers n'emporte pas, de la part de la Chine, abandon complet de son droit de souveraineté dans retendue de la circonscription concédée. La preuve en est que ceux qui l'occupent n'échappent pas aux taxes que les autorités locales jugent utile d'établir, pourvu que ces taxes soient communes à tout l'empire, et ne pèsent pas uniquement sur les Européens. De plus, les actes d'achat de terrain délivrés aux Européens par les consuls ne peuvent être exécutés qu'après un arrêté revêtu du sceau des autorités chinoises.

Toutefois, ce droit ne reste pas intact, puisque ces autorités ne peuvent arrêter leurs propres nationaux dans l'étendue de la concession qu'après que le mandat d'arrêt a été contresigné

par le consul compétent, ce qui ressemble quelque peu à la formalité d'extradition (1).

336. En second lieu, les pouvoirs de police et d'administration les plus étendus sont abandonnés aux consuls étrangers sur le territoire concédé, ce qui a eu pour conséquence l'établissement d'un régime administratif» organisé par les gouvernements concessionnaires, partout où TafOuence des nationaux Européens le rendait nécessaire. L^enchevétrement des attributions concédées par les autorités locales avec celles qui sont conférées aux gouvernements étrangers rend assez difficile une définition du caractère juridique de la concession. C'est, en définitive, Torganisation, sous une forme nou<velle, en Extrême-Orient, de ce que dans les Échelles on appelle le corps de la nation. La concession française de Shangha!, qui compte environ 400 Européens, a été dotée do cette organisation depuis 1855; c'est une sorte de municipalité, sous la présidence du consul général, qui a, comme celles de France, des attributions d'administration, avec cette différence toutefois qu'elles sont beaucoup plus étendues et qu'elles concernent quelquefois des objets dépassant la sphère des questions municipales.

337. Nous avons déjà dit (n<> 29) comment fut établi, en 1854, le règlement international (2) qui faisait des quartiers européens une seule ville administrée par un conseil électif de sept membres. Ce système ne demeura pas longtemps en vigueur, car, dès l'année suivante, à la suite d'incidents diplomatiques survenus entre la France d*une part, TAngleterre et les État-Unis d*autre part, le consul de France déclara ne plus vouloir se conformer au règlement commun et reprit son indépendance. A la suite de celte déclaration, Tadminislration de la concession française fut distincte de celle des autres et le consul de France en constitua une exclusivement française, pour Taider dans une tâche que rendait difiîcile la présence de 50,000 Chinois sur notre concession.

(1) Voir pour la Corée l'art. A du traité du 4 juin 1886.

(2) Ce règlement porte le nom de « L&nd Régulation ».

Il délégua ses poayoirs à un conseil de cinq membres, nommés par lui et agréés par les propriétaires fonciers. Ce conseil, qui fut réuni à partir de 1862, se jugeant le représentant des propriétaires et non pas du consul, éleva dans Padministration des prétentions qui aboutirent à des conflits; pour les faire cesser on dressa un nouveau règlement, qui fut mis en vigueur le 11 juillet 1866 : c*est celui qui régit encore la concession, sauf quelques modifications apportées par Tarrèté du 14 avril 1868.

338 . Ce règlement présente certaines particularités. D*abord il émane, non du gouvernement central, mais du

consul général à Shanghaï, qui exerce de cette façon ses pouvoirs d*administration et de surveillance (1) ; il doit être considéré comme un acte de délégation de la part du consul, qui ne conserve pour lui que ce qu'il y a utilité à retenir, au point de vue national et qui abandonne au conseil tout ce qui touche exclusivement aux intérêts locaux. Cette particularité mérite d^attirer Tattention, car elle donne la raison du départ exceptionnel d^altributions fait entre le conseil et le consul.

Ensuite, il a été en quelque sorte soumis à Tapprobation des consuls étrangers dont les gouvernements ont des ministres plénipotentiaires à Pékin, i raison de certaines stipulations relatives aux individus de nationalités étrangères (voir notamment l'art. 6).

Enfin, il ne limite pas seulement aux Français le droit de faire partie du corps municipal, il admet à y entrer, comme électeurs et comme éligibles, les étrangers résidant sur la concession.

339. Organisation et eompoiition du corps municipal. — Le corps municipal se compose du consul général de France à Shanghaï et de huit conseillers. Ceux-ci ne sont pas exclusivement pris parmi nos nationaux, et comprennent par moitié

(1) Il a été cependant élaboré par une eommission spéciale, réonie en 1866, an ministère des Affaires étrangères, sons la présidence du baron Gros.

des Français et des étrangers non indigènes ; ils sont nommés par un corps électoral composé de tous les Français et de tous les étrangers, âgés de 21 ans, remplissant Tune des trois conditions suivanles :

1» Possession, en vertu d'un titre de propriété régulier, d'un terrain situé dans les limites de la concession ;

2^ Occupation sur cette concession de tout ou partie d'un immeuble à titre de locataire et payement d'un loyer annuel de mille francs au moins ;

Z^ Résidence sur la concession depuis plus de trois mois et justification d^un revenu annuel de quatre mille francs.

La liste des électeurs est dressée par le consul, quila revise tous les ans et convoque rassemblée des électeurs.

Tout électeur âgé de 2j ans est éligibie et les conseillers sortants peuvent être réélus.

Le vote est secret et se fait au scrutin de liste : chaque liste doit comprendre un nombre égal de résidents français et de résidents étrangers. Les quatre candidats qui, parmi les résidents français, ont réuni le plus de voix, sont proclamés élus ; il en est de même des candidats au titre étranger. Les protestations contre les opérations électorales ne sont pas portées devant une juridiction spéciale; c'est le conseil municipal qui est lui-même chargé de la vérification des pouvoirs de ses membres.

Le conseil est nommé pour deux ans et renouvelable par moitié tous les ans. Les conseillers décédés ou démissionnaires sont remplacés en même temps que les conseillers sortants, à moins que le conseil ne se trouve réduit de plus de moitié; dans ce cas, l'élection a lieu dans le plus bref délai possible.

Pour permettre aux nombreux Chinois, établis sur la concession, de faire écouter leurs doléances dans le conseil, il a été décidé qu'un ou plusieurs notables chinois ou chefs de corporations désignés par le consul, de concert avec le taotai, peuvent, si le consul le juge à propos, être admis aux séances avec voix consultative.

340. Le conseil ne se réunit que lorsqu'il est convoqué par le consul, qui est tenu de le faire toutes les fois que la moitié des membres lui en adresse la demande par écrit.

Le conseil a pour président le consul, qui est assisté d*un vice-président et d'un trésorier, élus chaque année.

Les délibérations sont prises à la majorité des voix ; en cas de partage, le consul a voix prépondérante.

Le conseil municipal peut être suspendu par le consul pendant une durée qui ne peut excéder trois mois. Celte décision est immédiatement portée à la connaissance du ministre de France résidant à Pékin, qui peut, s'il le juge nécessaire, prononcer, sous la réserve de l'approbation du gouvernement métropolitain, la dissolution du conseil. Dans le cas de dissolution, le conseil municipal est remplacé par une commission que désigne le consul, et les électeurs sont convoqués dans les six mois qui suivent la dissolution.

Les séances du conseil ne sont pas nécessairement publiques ; mais, quand elles ne l'ont pas été, le conseil peut décider, après approbation du consul, que les procès-verbaux en seront publiés. Toutefois, la séance dans laquelle le budget des recettes et des dépenses est arrêté, est publique, à moins que la moitié du conseil ne s'y oppose. Ces dispositions présentent des analogies frappantes avec notre ancienne législation municipale ; on s'est efforcé, dans la mesure du possible, d'assurer au consul toute Tautorité nécessaire pour faire respecter ses pouvoirs, mais on n'a rien négligé pour entourer l'exercice de ces prérogatives de toutes les garanties de nature à éviter les abus faciles à commettre à une si grande dislance du gouvernement central.

L'existence du conseil n'interdit pas au consul le droit de consulter directement, s'il le juge utile et après avis du conseil, tous les électeurs et même tous les Français et étrangers non électeurs de la concession, peur avoir leur avis sur les questions d'intérêt général qu'il croit devoir leur soumellre.

341 . Fonctionnement. — Les altributions du conseil municipal sont très élendues : elles comprennent non seulement le pouvoir de délibération, mais aussi celui d'administration ; la distinction faite en France entre ces deux pouvoirs, dont le premier est donné aux conseils municipaux et le second réservé exclusivement aux maires, n'existe pas dans le règlement de Shanghaï.

Cette conception spéciale de l'organisation administrative de la ville française tient à une nécessité imposée par les conditions exceptionnelles dans lesquelles cette ville est établie. Le consul de France, qui est le chef de la colonie, n*est pas, en efifet, un agent presque uniquement employé, comme le maire, à Tadministration municipale ; il a d'autres attributions d'ordre général beaucoup plus importantes et qui exigent une part considécable de ses soins et de son attention; aussi a-t on dû confier au corps délibérant tout ce qui concernait radmlnistralioii pour ne conserver au consul qu'un pouvoir de surveillance et de contrôle, indispensable au maintien dans la concession de Tordre et du respect de notre influence.

En second lieu, il était difficile de donner au consul la mission d'établir l'impôt nécessaire pour constituer les ressources de la concession : une assemblée collective, composée des représentants des contribuables, pouvait seule, conformément aux principes de notre droit, procéder à ce travail.

Les attributions du conseil peuvent se répartir en trois groupes :

1<* Attributions de délibération, identiques à celles de nos conseils municipaux ;

%^ Attributions d'admini&traiiua et d'exécution, dévolues en France aux maires;

3^ Attributions relatives à rétablissement et au recouvrement de l'impôt.

Dans le premier groupe se trouvent les délibérations concernant le budget des recettes et des dépenses, les acquisitions, ali(?nations, échanges et locatipns de propriétés, l'ouverture des rues et places, les projets de construction des quais, jetées et ponts, les plans d'alignement et les expropriations.

Daos le second groupe il convient de ranger celles qui ont trait à la rédaction des règlements de voirie et de salubrité, aux services de l'éclairage des rues, de la distribution des eaux, de Texéculion des travaux d'utilité publique, et enfin à la nomination des employés municipaux, à leur suspension et à leur révocation.

Dans le troisième groupe figurent les délibérations qui

ont trait à TimpAt et aux revenus municipaux , elles sont très étendues, puisque le conseil municipal délibère sur les tarifs de perception des revenus municipaux, sur la reparution des taxes entre les contribuables, sur le mode de recouvrement de l'impôt et sur les demandes en réduction ou en décharge.

342. £n ce qui concerne l'établissement des taxes des revenus municipaux et leur répartition entre les contribuables, nous n'avons rien à dire : on s'explique facilement pourquoi ces attributions ont élé conférées au corps municipal. La question parait plus grave en matière d'impôts. Le règlement est muet sur le vote de l'impôt. Il était autrefois voté par les propriétaires; rien n'indique que la pratique ait changé. Quelle est la conséquence de ce vole ? A-til pour elTet de rendre l'impôt obligatoire ou de le laisser facultatif? Sur une contestation élevée en 1866 par des ctntribuahles qui soutenaient que l'impôt, n'ayant pas été établi par la loi, conformément à la Constitution française, était facultatif, la Cour de cassation a repoussé cette thèse en s'appuyant sur le vote de rassemblée des proprietaiics et sur le consentement des demandeurs eux-mêmes qui devaient être, dans ces circonstances, astreints à tenir leur engageuient (1). Que serait-il advenu si les réclamants avaient justifié qu'ils avaient voté à Tassomblce des propriétaires contre l'impôt? Il est permis de croire que la Cour de cassation eût été plus embarrassée pour en établir le caractère obligatoire à l'égard des opposants .

Le conseil municipal délibère sur les demandes en réduction et en décharge de 1 impôt ; c'est là une allribulion grave, qui a un véritable caractère judiciaire. L'absence de juridiction administrative en Extrême-Orient a évidemment dicté celic solution aux rédacteurs du règlement : mais pourquoi n'avoir pas donné ce pouvoir au tribunal consulaire? Est-ce à raison du principe de la séparation des pouvoirs qui s'étendrait jusqu'en Extrôme-Orient? Nous ne le croyons pas:

(1) Casâ., civ. i3 août td'O (Maynard et «atrei» contre Ortmaoïj.

il eût été peut être plus logique de saisir cette juridiction, qui est seule capable de rendre des décisions judiciaires ayant toutes les conséquences juridiques de ces décisions, tandis qu'on peut se demander quelle est la force exécutoire d'une délibération du conseil municipal comportant refus de réduction (i), puis qu'elle n'est, en réalité, qu'une décision administrative et ne saurait être assimilée à un jugement. Si le caractère obligatoire de Timpôt n*est pas coQte>table, il peat sembler étrange qu'on n'ait pas conféré à un vériiable tribunal le soin de statuer sur les contestations auxquelles il est appelé à donner lieu.

Le conseil n'est compétent que sur les demandes en réduction et en décharge ; s'il s'agit de poursuites exercées pour retard de payemeut de Timpôt, le receveur municipal doit ciler le contribuable devant le tribunal consulaire.

343. Pouvoirs du consul. — Les attributions données au conseil municipal n'emportent pas pour celte assemblée le droit de délibérer souverainement : le règlement réserve au consul un pouvoir de contrôle, analogue à celui qu'exercent les préfets de Fiance sur les conseils municipaux, et consistant dans la faculté de rendre exécutoires ou non les délibérations du conseil. Celles qui sont inscrites dans les six premiers numéros de l'article 9 du règlement (2) doivent être obligatoirement rendues exécutoires par le consul dans le délai de huit jours. Quant aux autres qui sont comprises entre les numéros 7 et 11 du même article, le consul peut refuser de les rendre exécutoires, par décision motivée et sous réserve de l'approbation du ministre de France à Pékin (3).

(1) La question a d'autant plus d'importance que la délibération prise à oe sujet esi de celles que le consul est tenu de rendre exécutoires.

(2) Ce sont les délibérations poriani sur les objets suivants : 1* le budget des receltes et des dépenses municipales; â* les tarifs de perception des revenus municipaux ; 3« la répartition des taxes entre les contribuables; i" Les demandes en décharge ou en réduction d'impOts; 5» le mode de recouvrement de l'impôt; 6* les acquisitions, aliénations, échanges et locations de propriétés municipales.

(3) Ces délibérations sont relatives : 1« à l'ouverture des rues et des places publiques, avec projets de construction des quais, jetées, ponts, canaux, aux projets d'alignement, à remplacement des hallss, marchés,

Les règlements de police sont établis, non par le conseil municipal, mais par le consul, qui, sur ce point, a gardé ses droits, ce qui était indispensable. Ces règlements sont tout différents de ceux que le conseil municipal a compétence de faire pour la voirie et la salubrité, car ils ne s^ appliquent qu'aux mesures de police destinées à maintenir dans la concession le bon ordre et la sécurité. L'organisation de la police est exclusivement conâée au consul, qui en nomme les agents, les suspend et les révoque ; quant à la dépense, elle est inscrite au budget municipal. Le régime est à peu près analogue à celui qui est adopté en France pour les villes de plus de 40,000 âmes, ayant un personnel spécial de police (1).

344. Il esta remarquer que le fonclionnement régulier de la municipalité de Shanghaï suppose Taccord entre le conseil et le consul; si cet accord n*exislait pas, on pourrait se demander ce qui arriverait. Le consul aurait-il la faculté de ne tenir aucun compte des dispositions du règlemeot et d'imposer sa décision ? A raison du caractère spécial de ce règlement, qui n*est pas un acte émanant du gouvernement, mais une simple délégation volontaire faite par le consul, on peut croire que légalement il aurait, s'il le voulait, la faculté de reprendre l'intégralilé de ses droits. On comprend aisément les inconvénients qui peuvent résulter d'un pareil sys* tème : nous n'hésitons pas cependant à le considérer comme le meilleur et comme le seul qui soit de nature à ménager rindépendance de nos concitoyens de Shanghaï tout en maintenant au représentant du gouvernement l'autorité indispensable pour les protéger en cas de besoin contre les tentatives de désordres et de troubles.

345. Jugement des contraventions, Ayrestation des prévenus. — La compétence varie suivant quM s^agit des con-

abattoirs, cimetières ; S* aux traraax d'assainhsenieDt et de Tiabîlité ; 3* aux expropriatioos pour cause d'utilité publique; A'> aux règlements de voirie et de salubrité.

(1) Le corps de police, à Shanghaï, porte la dénomination de garde municipale ; il comprend un élément européen et un élément indigène. Le chef de la garde et les employés gradés sont choisis dans le personnel européen ; les agents sont répartis par moitié en Européens et en Ckiiiois.

traventions aux règlements établis pfir le conseil ou de celles qui concernent les règlements consulaires. Les premières sont jugées par un délégué du conseil municipal , sauf recours au consul ; les secondes^ par le consul lui-même ou par un officier du consulat, délégué par lui.

Si ^individu poursuivi pour infraction à des règlements de voirie ou de police, aussi bien que pour retard dans le payement de rimpôt, récuse la compétence du conseil, du consul ou du tribunal consulaire, il est renvoyé immédiatement devaut ses juges naturels.

Nous avons fait plus haut allusion à l'approbation du règlement municipal par les Puissances représentées à Pékin. Celte approbation a été motivée par Finsertion d'un article concernant l'arrestation d'un prévenu étranger sur le territoire de la concession. D'après cet article, les mandats d'arrôt, jugements, ordonnances de saisie, etc., émanant d'un juge ou d'un tribunal étranger et destinés à recevoir leur ex( cution dans la concession, doivent, au préalable, sauf le cas d'exlrôme urgence, être présentés au consul de France, ou tout au moins au chef de la police municipale. Celui-ci peut toujours faire accompagner, par un ou plusieurs de set agents, le porteur du jugement ou du mandat et il doit, s'il en est requis, lui donner assistance.