laryland, 1770, dôclarntion des droits, section V

2. Il y a cependant des exceptions considérables ; depuis i780, le Massachussetts, par exemple, a élu son gouverncui chaque année.

Enfin il n'est presque pas question défaire élire par le peuple les autres fonctionnaires de PEtat (secrétaires d'Etat, procureurs généraux, contrôleurs, etc.)

En réalité, dans cette première période, et malgré quelques exceptions, il est vrai de dire que le gouvernement composé d'une législature et d'un pouvoir exécutif, émane de l'élection, mais qu'il en émane seul. Le pouvoir judiciaire n'en sort pas, les autres fonctionnaires de l'Etat n'en sortent pas non plus.

Mais le temps marche; le parti démocratique entend tirer les conséquences de la doctrine de la souveraineté du peuple; alors les élections Xégislatives deviennent plus fréquentes, la du- ^ée des fonctions du gouverneur est raccourcie, ^on pouvoir souvent diminué; les juges deviennent électifs; les fonctionnaires principaux de l'Etat le deviennent aussi. Ceci marque la période qui s'ouvre lors de l'accession au pouvoir du parti démocratique au commencement de ce siècle, qui atteint son apogée entre 1840 et 1855, et qui se terminée l'avènement du parti républicain vers 1861.

A mon sens, deux constitutions peuvent être

regardées comme les modèles à peu près complets de cette période : celle de TEtat de New- York qui porte la date de 1846, et celle de TOhio adoptée en 1850. Ce qui vient d'être dit fait comprendre ce qu'est la constitution de New- York; celle de TOliio mérite une mention spéciale; allant plus loin que celle de New- York, elle a enlevé au gouverneur jusqu'au droit de veto; celui-ci doit faire exécuter les lois, mais il ne participe plus au pouvoir législatif; dans les deux constitutions les juges sont élus pour une période de six et de huit ans, et tous les fonctionnaires principaux le sont pour un temps très court.

Il ne faut pas être trop sévère dans le jugement à porter sur cette époque, ni sur ces formes constitutionnelles. Celui qui se laisserait aller à la critique sans réserves, serait contredit par les résultats que l'idée démocratique a produits. C'est pendant cette période d'environ soixante ans, il ne faut pas l'oublier, que les Etats-Unis se sont vraiment constitués; c'est sous cotte politique du laisser faire, de l'application aux faits du principe de la souveraineté du peuple, que la population s'est développée,

jue les Etats se sont créés, que l'esprit public s'est vraiment constitué. Le gouvernement do L ''Etat était très faible, le pouvoir j udiciaire n'offrait guère de point de résistance dans ces changements continuels de personnes qu'il subissait ^ans cesse, et dont il devait naturellement souffrir; mais les droits individuels étaient proclaxiiés bien haut, et la tradition anglaise, à l'ombre de laquelle ils s'étaient fait reconnaître, était maintenue : les déclarations des droits de toute oette époque en sont des témoins irrécusables. Il y eut donc, encore une fois, beaucoup de très bonnes choses dans cette période démocratique; ce qui devait y mettre un terme, c'était la faiblesse de l'idée même qui était au fond de tout. Avoir confiance dans le peuple est sans doute chose vraie en principe général; le peuple désire faire le bien; rarement, jamais même, si on le veut, la majorité n'entend faire le mal. Mais la fréquence des élections ne rapproche pas l'élu du peuple, comme on l'a dit ; au contraire, elle l'en éloigne nécessairement ; de telle sorte que, plus les élections se multiplient, moins les élus représentent la majorité. Ceci peut sembler étrange, et cependant rien

n'est plus vrai : le peuple n'est pas un être abstrait ; c'est un composé d'êtres humains, juxtaposés, mais qui n'en ont pas moins les plus grands intérêts en commun ; ils forment ce corps de citoyens qui, se rattachant au passe par la tradition des ancêtres, ont reçu d'eus un grand héritage qu'il est de leur devoii d'agrandir encore afin de le transmettre à leur tour dans de meilleures conditions à ceux qui viendront après eux; pour employer un mot peu français, ils sont liés au passé et à l'avenir par les attaches d'une indestructible solidarité, ou, pour parler la langue chrétiennequi exprime autrement bien cette même idée, il existe dans chaque peuple une union des âmes qui depuis l'origine de la nation jusqu'à sa dernière décadence en fait un grand tout.

Mais si ces citoyens sont prêts, dans les moments de péril, à sacrifier leurs biens et leurs vies pour la défense de la patrie ; si, de temps è autre, ils s'arrachent spontanément aux occupations qui remplissent leur existence, à leurs plaisirs mêmes, si l'on veut, pour donner quelque temps aux soins de la chose publique, ob ne peut pas cependant compter qu'une natioE

de cinquante, de soixante ou de soixante-dix millions d'êtres humains, interrompe la marche de ses affaires une fois ou deux par an pour discuter les questions de politique électorale, pour s'enrégimenter, d'abord en vue d'uneélection et puis en vue d'une autre, et ainsi de suite, au printemps et à l'automne. Par conséquent, il se formera nécessairement au sein d'une société pareille deux catégories d'hommes : l'une qui fera de la politique sa propre chose, son affaire presque constante, et l'autre qui ne s'occupera guère de ce que fera la première.

Ceci est dans la nature même des choses : d'où ce résultat forcé, que la fréquence même des élections, la multiplicité des fonctions électives, enfin le système démocratique presque pur de la constitution de New- York et de celle de l'Ohio, amènera la division dont il vient d'être parlé entre la classe politique et le gros des citoyens. Et quelle conséquence aura cette division ? ici les faits les mieux établis vont nous le dire : le pouvoir législatif se composera des élus de la classe politique, les autres fonctionnaires en sortiront aussi.

Que Dieu me garde de répéter ici les injus-

tices dont on accable trop souvent ceux qu'on nomme avec dédain les politiciens ; il y a des politiciens qui deviendront un jour des hommes d'Etat distingués et parfois de grands hommes; il y en a beaucoup qui ont acquis peu à peu et honnêtement une f^xpérience précieuse des affaires et des hommes : ceux qui ont eu affaire à eux, et qui n'ont pas cru sur parole les mauvais proposdont ils sont l'objet, rendront témoignage en faveur de ce que je dis ; c'est à ceux-là que j'en appelle des jugements erronés ou portés à la légère qui semblent avoir été prononcés contre les politiciens. Et ici je demande à ceux qui ont traité des affaires avec les hommes importants de leur Etat ou du congrès des Etats-Unis, combien ils en ont ti'ouvé qui avaient été séduits par des promesses ou gagnés avec de l'argent. Il y aurait d'ailleurs une manière bien simple d'en finir avec ces accusations : qu'on prenne la liste des vingt ou des vingt-cinq sénateurs des Etats- Unis qui conduisent et gouvernent cette grande assemblée; qu'on se renseigne minutieusement sur chacun d'eux, sur leurs antécédents, sur leurs moyens d'existence; alors on pourra porter un jugement. Et moi qui ai fait maintes

et maintes fois ce travail, je l'ai porté depuis longtemps ce jugement : c'est un acquittement sans réserve. Et de même de la chambre des représentants, et de même des hauts fonctionnaires fédéraux. S'il y a eu quelques scandales dans un pays d'implacable publicité, les enquêtes qu'ils ont provoquées n'ont-ellos pas fait ressortir, dans la plupart des cas, la parfaite honnêteté du corps ?

Et si ce que je viens de dire du gouvernement des Etats-Unis est vrai, il en est à tout prendre de même de chacun des Etats. Il y a

partout des leaders j des conducteurs d'hommes dont la réputation est à l'abri de toute critique. Toutefois il faut ici tenir compte de la masse des élus; or le nombre même de ces élus multiplie les chances de mauvais choix, et, quand à cela se joignent les dangers d'immenses tentations, il doit nécessairement se produire sur différents points des faits regrettables.

Et ici nous touchons au plus grave danger du système des élections trop fréquentes ; c'est l'irresponsabilité presque complète de l'élu. D'abord, comme il ressort de ce qui vient d'être dit, que l'immense majorité des citoyens

vaquent à leurs affaires, parmi tous ces hommes occupés, combien en est-il qui puissent suivre avec attention ce que fait le membre de la législature de l'Etat élu dans leurs districts? Une grande majorité des électeurs n'en sait rien ni n'en peut rien savoir. Mais, même en admettant qu'un citoyen le sache, quel moyen pratique a-t-il de s'en prendre à lui? Sans doute, à la rigueur, il peut se plaindre par la voie de la presse; mais il a presque toujours d'autres préoccupations, et il n'aime pas d'autre part, à se mettre en avant d'une manière bruyante. Il peut sans doute adresser une pétition à l'assemblée même. Mais avant qu'elle eût examiné la plainte, la session serait terminée et les pouvoirs du mandataire incriminé auraient expiré. Par conséquent, ou le citoyen ignore, ou il forme les yeux pour ne pas s'engager dans la lutte, ou le représentant accusé rentre trop tôt dans la vie privée pour qu'il puisse être atteint. Aussi, en ce qui regarde le pouvoir législatif, cet abus même dos élections, cette extension même des attributions dos corps élus, devaientils contribuer à mettre à néant la vieille formule anglaise d'après laquelle il était admis que le

ET LE POUVOIR LÉGISLATIF 2i3

^pouvoir législatif représente le peuple. Oui, en Angleterre il a représenté le peuple contre le pouvoir féodal du roi, mais aux Etats-Unis contre qui représente- t-il le peuple? Serait-ce contre la souveraineté du peuple, par hasard? Ceci est absurde à supposer.

Il faut bien ajouter aussi, pour être complet, que certains grands scandales ont hâté le moment qui devait venir tôt ou tard. Mais ces grands scandales qui ont uni un instant les meilleurs d'entre les citoyens de New- York, et qui ont précipité la réaction contre les excès du système démocratique, ne sont pas la vraie ou au moins la seule cause du changement qui s'est opéré dans les esprits. Au fond dans les pays où le peuple est seul souverain, le pouvoir législatif n'est plus destiné au rôle de tribun du peuple qu'il a rempli avec tant de succès en Angleterre ; il représente sans doute le peuple en ce sens qu'il vote les impôts, et qu'il fait les lois nécessaires ; mais il ne représente pas ce même peuple contre les principes royaux et féodaux qui n'existent plus.

Et, pour le dire en passant, partout ou la souveraineté du peuple existe explicitement ou

même implicitement, le même phénomène se produit ou se produira. On pourrait concevoir en Russie, en Allemagne des assemblées reprétant encore le peuple et soutenues par le peuple dans Tancien sens du mot. On n'en peut plus concevoir en France; et que dirions-nous même au sujet de cette grande assemblée des communes d^\ngleterre, si nous entendions presser la question ?

Et nous entrons ici tout naturellement dans la période de réaction qui est fort dessinée aux Etats-Unis. Mais, pour bien comprendre le sens des faits qui se produisent, revenons-en au moment où le parti démocratique, ayant atteint Fapogoe de son pouvoir, a rédigé la constitution de Nev^-York. Ce document, si important dans l'histoire constitutionnelle du pays, contient déjà une idée que n'auraient pas conçue les rédacteurs des constitutions de la première époque : il ne s'agit plus seulement dans la constitution de New- York, de faire le départ des droits réservés au citoyen ou à l'individu, que le pouvoir législatif no saurait atteindre ; il s'agit de bien autre chose : aux termes de cette constitution, le pouvoir législatif ne

ET LE POrVOIK LÉflISLATIF 2{o

'ciurait légiférer sur certains sujets. La constivition qui restreint son domaine, règle d'une ixoon définitive diverses matières de législaion . Kn d'autres termes, le pouvoir constituant, *" est-à-dire le peuple, dispose une fois pour outes, et par mesures constitutionnelles, c'est- L-dire immuables, de certaines questions qui :>ar leur essence même, sont du ressort naturel lu pouvoir législatif ^ Presque à la mômedato, L'Ktat d'Indiana ouvre une autre voie; la constitution qu'il adopta en 1851, énumère vingtsix catégories de sujets qui ne sauraient être traités par le pouvoir législatif ^ C'est en grande partie son ancienne juridiction sur des matières spéciales qui lui est enlevée par le 3)ouvoir souverain du peuple.

Mais jusqu'ici nous n'avons encore que des essais, presque des tâtonnements ; la pensée que le peuple, dans l'exercice de sa souveraineté, va limiter les attributions du pouvoir législatif est à peine indiquée; et, d'autre part, laréaction

1. Voir les articles VII et VIII de la constitution de New- York, (CAaWers and Constitutions, vol. II, pp. 1361-1363.)

2. Constitution d'Indiuna, art. IV, Sect. 32, aussi art. XI, charters and Constitutions^ vol. I, p. 517 et p. 323.

contre la pensée qu'il représente plus spécialement la nation, ne s'est pas encore bien développée.

Toutefois ces idées ne tardent pas à se dégager; on les trouve dans la constitution d'Illinols de 1870, dans celle de la Pensylvanie de 1873, et dans les amendements à la constitution de New- York de 1874. Depuis, le mouvement, déjà bien indiqué dans ces trois constitutions, n'a fait que s'accentuer ; la constitution du Colorado et celles des Etats du Dakota méridional, du Dakota septentrional, du Montana et de Washington qui viennent d'être admis dans l'Union, ont tiré des conséquences encore plus extrêmes. Mais si même les constitutions que nous venons de mentionner ont fravé la route, et nous montrent mieux la direction nouvelle des esprits, le dernier mot n'est pas encore dit.

Dans la constitution adoptée par l'Etat d'Illinois en 1870, le gouverneur qui précédemment était élu pour une période de quatre ans, restera en fonction pendant le même temps ; toutefois, d'après la constitution précédente (celle de 1848), il n'avait qu'un droit de veto limité comme suit : il pouvait renvoyer aux

chambres, avec ses objections, la mesure à laquelle il s'opposait, mais une simple majorité suffisait à maintenir cette mesure malgré le veto, à condition que le vote des deux chambres fût "nominatif; en 1870, au contraire, il est décidé que les deux tiers des voix de chaque assemblée sont requis pour l'adoption d'une loi malgré les objections du gouverneur : c'est la disposition de la constitution fédérale et celle des premières constitutions d'Etat qui est adoptée*. L'élection des juges n'est l'objet d'aucun changement. Ceux de la plus haute cour étaient élus précédemment pour neuf ans, ils continueront à l'être pour le même temps. Mais où l'esprit nouveau perce, c'est dans le chapitre qui traite du pouvoir législatif; le peuple j^ou- Terain réuni en convention, s'est préoccupé de diminuer, de limiter les pouvoirs du corps législatif, et la constitution contient une longue énumération de ce qu'il lui est interdit de faire. Elle énumère, comme l'avait tait celle d'Indiana, vingt-six classes do sujets qui ne sau-

l. Charters and constitution^, cliaciine des constitutions dont il va être parlé est imprimée dans cet important recueil.

raient être traités parle pouvoir législatif. Mais elle va plus loin ; elle ordonne que toutes les fois qu'une matière deviendra l'objet d'une loi d'intérêt général, elle ne saurait faire ultérieurement le sujet d'une mesure spéciale. Parmi les exclusions ainsi prononcées sont comprises toutes concessions à faire aux compagnies industrielles ou commerciales.

En 1873, la Pensylvanie va beaucoup plus loin encore . Sou s l'empire de la constitution précédente (1838), le gouverneur de l'Etat était élu pour trois ans ; en 1873 la durée de ses fonctions est étendue d'un an; il est donc maintenant élu pour quatre ans. En ce qui regarde le pouvoir j udiciaire, une extension remarquable est adoptée sur la durée des fonctions du magistrat. Aux termes d'un amendement constitutionnel voté en 1850, les juges de la cour suprême de l'Etat étaient élus pour quinze ans; en 1873 il est décidé que la durée de leurs fonctions sera de vingt et un ans ; en même temps, pour la première fois, il est déclaré que les juges ne seront pas rééligibles. Une prolongation proportionnelle a lieu pour les cours inférieures. Mais laissons celles-ci de côté. Qui peut douter

d^ la situation d'indépendance d'un juge de la ^o\jp suprême élu pour vingt et un ans, qui ne P^iit être avancé, ni déplacé et qui ne saurait as- Pirerà une réélection ? Sans doute on peut re- S^'t^etter même cette limitation de la fonction à ^ingt et un ans, quand on la compare à la ma- ^istrature à vie des juges de la cour suprême *ics Etats-Unis ou de ceuxduMassachussets ; ttiais, d'autre part, on trouve dans une période ^e vingt et un ans un élément de véritable stat)ilité.

Si le gouverneur et les juges de la Pensyl- "vanie ont gagné à l'adoption de la constitution de 1873, on ne saurait en dire autant du pouvoir législatif auquel le pouvoir souverain du peuple a pris soin de bien marquer des limites sans lui cacher en rien qu'il était quelque peu tenu en suspicion. D'abord vingt-six sujets de législation lui sont interdits, comme dans la constitution d'Indiana et dans celle d'Illinois ; puis d'autres prescriptions sont insérées en vue de mettre le pouvoir législatif dans l'impossibilité de se mêler de bon nombre d'affaires importantes ; il n'y a pas à entrer ici dans les détails de cette longue suite de précautions mi-

nutieiises * ; il suffit simplement de faire obser— • ver que le pouvoir constituant les édicté parc^^e^ce qu'il est fort en garde contre les dangers qu^ Muue des tentations diverses peuvent faire courir aur -#ai] législateur.

La Pensylvaniea moins été sous l'empire des^E^ es idées démocratiques que ne Ta été New- York la constitution de New- York en 1846 a pu etr* citée même comme le type à peu près comple -^ii^^t du système préconisé par un grand parti. Nous «ïs y trouvons un gouverneur élu tous les deu>*^^ •^' ans, une chambre basse, (assemblée) élue tous^ ^ les ans, un sénat élu tous les deux ans, enfiirr^^ nous remarquons quelques restrictions à Téten— — duo des attributions législatives dont le pouvoir"'^ constituant a disposé. En même temps la consti — tution de New- York a créé un pouvoir judiciaire reposant principalement sur une cour suprême composée do jugesélus pour huit ans; enlin, comme nous l'avons déjà dit, les principaux fonctionnaires de TEtat sont électifs. On

1. Il peut être fort intéressant pour ceux qui étudient ces sortes de questions de pénétrer dans les détails ; aussi nous les référerons particulièrement aux sections 5-33 de Tarticle III ; voir Charters and constitutions, vol. II, pp. ici 74-7 7.

le voit, le système est presque complet ; il eût plu dans son ensemble et dans beaucoup de ses parties aux créateurs mêmes des principes politiques qui prévalurent dans la constituante française de 1789. Eh bien! qu'est-il advenu? Après une vingtaine d'années de pratique, d'épouvantables scandales se révèlent tout à coup. La magistrature, dans une de ses parties presque vitales, et le pouvoir législatif, par quelques-uns de ses actes, en sont responsables ou au moins y sont gravement compromis ; aux yeux de l'observateur, ces événements qui ont ébranlé un moment l'opinion entière, n'étaient qu'un incident delasituationcrééeparlesinstitutionsconstitutionnelles ; aussi l'occasion était bonne ; on se mit à l'œuvre; et, sans être changée, la constitution de 1846 fut considérablement amendée. D'abord le gouverneur gagne à ces changements : élu pour deux ans aux termes de la constitution de 1846, il le sera maintenant pour trois; il a naturellement gardé le pouvoir do veto. Pour adopter une mesure malgré ce veto, il faut le vote des deux tiers de chacune des chambres ; ce gouverneur sera investi d'un autre pouvoir législatif qui, cette fois, est nouveau : aucune

mesure votée par les deux chambres ne d( viendra loi après leur ajournement, à moin-s" -^ que le gouverneur ne l'approuve dans les trente -^ jours qui suivront cet ajournement, (Amende-^'^" ments, article IV, section IX*"**.) Ainsi, pen^ — - -** dant les dix derniers jours de la session, me — -•■ ment où la plupart des mesures sont adoptées^ss s après avoir passe jusque-là par les diverses^^sss épreuves du travail législatif, une mesure est-Ji" t présentée au gouverneur ; celui-ci la tient en réserve, si bon lui semble; et, après l'ajournement de la législature, il a trente jours de plus pour l'approuver ou pour la supprimer. Il a encore d'autres pouvoirs au sujet des mesures budgétaires. On les trouvera définis dans L même section ; mais il serait difficile de les^ss s analyser ici sans entrer dans des explications^^^s longues et techniques. Et enfin, pour marquer en quelle haute estime ce gouverneui doit être tenu, la constitution lui assure un traitement de dix mille dollars (cinquante mille^^^ francs) et une résidence < convenablement meublée >. En d'autres termes, et par le fond d(

^• Voir Charters and constitutions, vol. II, pp. 1375-76.

autorité, et parla position qui lui est faite, lef du pouvoir exécutif de New- York est )nu un personnage de premier ordre, u pouvoir judiciaire il n'est pas question

5 ces amendements, parce que, dès 1869, mendement avait été proposé et adopté, en u duquel la durée des fonctions des juges i cour suprême avait été portée de huit à orze ans \ D'autre part, le pouvoir légis-

est encore traité en suspect ; mêmes resions à peu près que celles dont nous avons

6 au sujet de l'IUinois et do la Pensylvasont imposées à son autorité et d'autres y encore ajoutées; mais passons, faute de poudire en peu de mots ce que sont ces pro-

iions. Il suffit d'ailleurs de remarquer que, îe sujet, le mouvem(3nt est donné et que les titutions plus récentes l'ont suivi. Qu'on '0, par exemple, celle du Colorado de 1876; les restrictions au pouvoir législatif ; on rait même, par une analyse un peu détail-

»ans ce même amendement de 1869, la question de la iution des juges par le gouverneur ou de leur élection umise au peuple ; le vote fut de 160,725 voix pour la lation et de 319,660 pour l'élection. Voir Charters and tutions, vol. II, pp. 1368-1373.

22i h\ SOUVERAINETÉ DU PEUPLE

lée, montrer qu'elles sont encore aggravi

Enfin il importe ici de mentionner la eoi^^^^ titution du Missouri de 1876. Dans l'article. ^^ est inséré un sous-titre sur les restrictions '

pouvoir législatif. P]n voici les clauses :

1^ Toute somme reçue par l'Etat, de quelq '^ source qu'elle vienne, doit être versée au tr" •^ sor. C'est seulement par voie d'allocatic:===^/) budgétaire qu'elle peut être soumise à l'actic:^/? du pouvoir législatif. La constitution prescriîf en termes formels l'ordre dans lequel les articles du budget doivent être votés.

2^ La législature ne contractera ni n'autorisera aucune dette ou obligation, sauf dans quelques cas exceptionnels que la constitution énumère.

3** Aucune institution, ou « corporation >, aucune municipalité, aucun individu ne recevra de la législature le pouvoir de faire usage du crédit de l'Etat sous la forme de garantie, d'avances ou de concession.

4** La législature n'a pas non plus le pouvoir de conférer à un comté, < township >, ville ou autre < corporation politique >, la faculté de faire des concessions ou d'accorder des ga-

ranties do la nature de celles qu'elle ne peut faire elle-même.

5*^ Elle ne saurait non plus autoriser des souscriptions à des actions au nom de l'Etat *.

Ceci ne dit pas tout ce qui est contenu dans ces sections ; mais c'en est assez pour le moment.

D'autre part, je ne crois pas qu'il faille attacher beaucoup d'importance, en ce qui regarde le sujet que j'examine ici, au fait que, dans beaucoup d'Etats connus sous le nom d'Etats do l'ouest, les sessions de la législature sont seulement biennales. Voici pourquoi : en premier lieu, cette disposition remonte loin dans le passé. Le Missouri l'avait adoptée dès 1820 S l'Ohio en 1851 S l'Indiana la même année *, leMichigan en 1850 ^ ; sans multiplier les exemples, ceux-ci suffisent à prouver que l'on s'est simplement inspiré des convenances de l'Etat ; on

i. Article IV, sections 43-56. Voir Charters and Constitutions, vol. II, pp, 1173-76.

2. Constitution de 1820 art. III Sect. 33, Charters and Constitutions, vol. II, p. 1103.