CHAPITRE X

Si dans certains pays, la souveraineté du peuple a été justement accusée de s'accommoder des procédés du gouvernement despotique, aux Etats-Unis, en prenant possession d'un pays où le droit commun d'Angleterre a dès l'origine implanté les institutions libres et maintenu le respect des droits, elle ne s'est nullement trouvée gênée par ce contact; elle s'est même prêtée sans aucun effort aux exigences de ces institutions préexistantes. A peine remarque-t-on quelques symptômes passagers d'embarras ; et, encore, si on les observe avec un soin minutieux, on remarque qu'ils proviennent d'autres causes.

Ceci nous amène à l'examen d'une autre question tout aussi importante : il s'agit de savoir si la souveraineté du peuple peut s'accommoder d'un régime stable, ou si, au contraire, elle se plaît dans des changements incessants. Disons d'abord ce qui en est aux Etats-Unis, puis nous verrons comment les choses se passent ailleurs, et peut-être pourrons-nous indiquer alors pourquoi, aux Etats-Unis, la démocratie est plus disposée à l'immobilité qu'aux violents changements, et pourquoi dans d'autres pays les changements perpétuels qu'on lui reproche peuvent être fort bien dus à des causes toutes différentes.

Voici la constitution fédérale; elle est adoptée en 1787, ratifiée en 1789, à condition qu'elle subisse d'importants amendements destinés à réserver les droits du citoyen contre tout empiétement de l'autorité nationale (amendements I-X)*; ces amendements une fois adoptés, la constitution fonctionne sans aucun changement jusqu'en 1804, moment où le mode d'élection du président des Etats-Unis est modifié

i. Le XI« amendement qui répondait seulement à des besoins transitoires, fut ratifié en 1794.

310 DES EFFBTS DE L\ SOOYERAINETÉ DU PEUPLE

(XIP amendement). De 1804 à 1865, le texte reste le même; aucun changement n'y est introduit. En 1865, le XIIP amendement abolit resclavage; en 1866, le XIVMéfinit les résultats de la guerre et, on peut le dire, assure la reconstitution de l'Union; en 1868, le XV* amendement déclare que nul ne sera privé du droit de suffrage en raison de sa race, de sa couleur ou de l'état antérieur de servitude. Voilà tous les changements qu'a subis la constitution des Etats-Unis dans un peu plus d'un siècle. Et il est évident pour l'observateur qu'elle n'est pas menacée d'en subir de nouveaux dans un avenir prochain. Il est bon qu'on ne donne pas trop d'attention aux projets présentés de temps à autre dans une des chambres du congrès, et qui auraient pour but de modifier en quelque point la constitution; ces projets n'ont pas en ce moment de raison d'être; seule une grande exigence nationale pourrait produire un mouvement d'opinion suffisant pour amener le vote et la ratification d'une disposition nouvelle.

Voici donc le monument qui est debout depuis un siècle, et auquel quelques retouches es-

sentielles ont été faites. Qu'on Pexamine attentivement; il est assez fortement construit dans ses parties principales pour que les grandes lignes en soient toujours reconnaissables ; mais il ne faudrait pas essayer d'y retrouver un plan tellement fixe, tellement tracé à l'avance qu'il ne puisse être retouché, remanié sans cesse par voie d'interprétation. Le texte que nous avons sous les yeux révèle bien une grande pensée d'ensemble; mais ses auteurs n'ont pas eu l'audacieux orgueil de croire qu'ils pouvaient immobiliser la pensée des générations futures, et leur imposer une rédaction en tous points immuable. C'est un texte écrit, comme le sont celui de la grande charte et de ses confirmations, la pétition du droit et le bill des droits qui forment en grande partie la constitution écrite d'Angleterre; il n'est guère plus précis en bien des sens que ces documents anglais. Et c'est un point d'une telle importance que je voudrais Je rendre ici aussi clair que possible.

Il est bien évident que la constitution des Etats-Unis a tranché certaines questions d'une manière bien nette. Elle décide, par exemple, qu'il y aura un pouvoir législatif, un pouvoir

exécutif et un pouvoir judiciaire. Labranch législative du gouvernement sera formée d'u sénat et d'une chambre des représentants; 1 pouvoir exécutif sera confié à un président él dans de certaines conditions ; le pouvoir judiciaire sera constitué aussi d'une façon déterminée à l'avance par Pacte fondamental : une cour suprême qui aura deux sortes d'attributions, en doit former la partie principale. Tout ceci est précis ; mais voici des dispositions qui le sont moins. Il est maintenant admis par tous que le pou voir exécutif constitue un pouvoir coordonné à celui du congrès et qui en est indépendant ; mais ce principe n'est pas énoncé en termes formels dans la constitution ; et à coup sûr, la nature des rapports qui doivent s'établir entre le président et le congrès n'y est pas nettement définie; la doctrine constitutionnelle s'est dégagée peu à peu des nécessités mêmes qui s'imposaient. Je citerai quelques faits à Tappui de ce qui vient d'être dit. Qu'on se rapporte au 22 août 1789. Le sénat, depuis l'installation du congrès, siège toujours à huis clos. Il est tenu un procès-verbal de ses séances, et c'est tout ce qui a survécu de ses débats pendant la première

période du gouvernement ; par ce corapte rendu et par les règlements adoptés à l'avance, on savait fort bien que ce jour-là, le président des Etats-Unis était venu présider le sénat; le cérémonial adopté d'avance était fort connu ; ce qui se passa l'était aussi d'une manière générale. Mais voici qu'un grand journal de New- York publie en ce moment même les notes qu'écrivait surson agenda un sénateur alors en fonctions*. tt L'huissier, y est-il écrit, nous dit bientôt après que le président (Washington) était arrivé. Le président a été introduitet a pris le fauteuil de ûotre président. Il s'est levé et nous a dit abrupt^ment qu'il était venu nous rendre visite pour ^ou s demander notre avis et notre consentement ^^ sujet du traité à conclure avec les Indiens ^^ sud; qu'il avait amené avec lui le général *^Uox ^ qui connaissait bien l'affaire. > La dis- ^^^sion s'engage alors sur la question do sa- ^^ir si l'avis et le consentement doivent êtredon- ^^^, ou si les pièces doivent être renvoyées au "^^tïiité compétent; finalement Maclay lui-même

* « Journal of WiUiani Maclay, senator from Pcnsylvania ^"^^^9i, publié par le New-York Sun;27 uvrU eL4 mai 1890. ^« Alors secrétaire de la guerre.

appuie cette seconde motion qui est en conflit avec les désirs du président; alors Washington reprendla parole : < Ceci fait échouer l'objet que j'avais en vue quand je suis venu ici >, dit-il en commençant; puis le moment d'irritation passé, Washington se range à la proposition d'un ajournement jusqu'au lundi suivant. Au jour dit, Washington est de nouveau au sénat, de nouveau assis dans le fauteuil du président de cette assemblée, et de nouveau il préside la séance. Cette fois < il est placide et serein, et manifeste le désir de s'arranger; un long débat s'engage alors ; > nous parlâmes et nous parlâmes, dit Maclay ; enfin le traité est ratifié et le président se retire. Il ne revint plus au sénat; cette tentative l'avait irrité; George Washington n'était en rien un orateur, il n'avait pas non plus les qualités qu'il faut pour conduire ou maîtriser une assemblée; ces deux tentatives le lui avaient plus que prouvé ; par conséquent il se retira dans ses attributions, ou, pour mieux dire, à partir de ce jour il se traça à lui-même le cercle de ses attributions dont ses successeurs ne se sont plu s départis. Mais quand, le 24 août 1789,

"Washington vint s'asseoir dans le fauteuil du président du sénat, il ne fit rien, il ne tenta rien qui ne fût strictement conforme au texte de la constitution. Eût-il eu d'autres facultés, celles d'Hamilton par exemple ; eût-il été, comme lui un leader, un < debater > par instinct, il serait très probablement arrivé que, dans les grandes affaires, au moins dans celles où le sénat siège comme conseil du pouvoir exécutif, il serait venu présider ce conseil. Et s'il 6û avait été ainsi, sans qu'il y eût eu un mot de changé dans la constitution des Etats-Unis, elle ^ en eût pas moins été une constitution toute ^^fterentedece que nous la voyons de nos jours. Autre exemple de nature aussi à faire ré- ^^ohir : depuis l'origine du gouvernement ^^Ux lois sont restées dans les statuts des ^tats-Unis; l'une d'elles, adoptée le 22 juillet 1789, et à coup sûr préparée par Thomas J^fferson, organise le département d'Etat ; ^^le porte que le secrétaire d'Etat « conduira ^^s affaires du département comme le président l'ordonnera \ > L'acte en question suppose ^ue toute communication que le secrétaire

i. Voir U. S. Revised statutes sections 202.

3f6 DES EFFETS DE LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE

d'Etat devra faire au congrès, sera par lui adressée au président qui la transmettra, s'il le juge convenable.

Mais voici qu'en même temps, Alexandef Hamilton, qui est secrétaire du trésor, prépare la loi qui doit organiser son département; si JefFerson veut séparer l'exécutif du congrès, Hamilton, orateur né, fait pour commander aux hommes, pour leur imposer sa volonté, ne veut pas perdre ses moyens d'action ; il entend que la chambre des représentants soit tenue de l'écouter ; aussi la loi du 2 septembre 1789 porte ces mots : < le secrétaire du trésor fera des rapports oi^aux ou par écrit, comme il peut en être requis * >.

Lequel des deux secrétaires de Washington était le plus près du texte de la constitution? Pour moi, ce texte en main, je ne saurais le dire ; mais ce qui est évident, c'est qu'une fois le pli pris, nul n'a plus douté que ce ne fût Jefferson.

Mais supposons que Jefferson et Hamilton eussent demandé le même droit ou du moins réclamé le même privilège ; qu'ils eussent été