Chapitre II. — Dépenses supplémentaires

Section 1°: Dépenses appartenant aux exercices antérieurs : c’est-à-dire l’excédent de dépenses ou déficit de l'exercice clos, les restes à payer pour dépenses faites avant le 31 décembre, les crédits non employés de l'exercice précédent et réservés ou parce qu’il y était pourvu par des ressources spéciales qui ne peuvent être détournées de leur affectation, ou seulement parce que le conseil municipal

les a reportés pour leur assurer dans l’exercice en cours l'emploi qui n’a pu leur être donné l’année précédente.

Section 2°: Dépenses du présent exercice, c’est-à-dire les crédits additionnels ouverts pour des dépenses nouvelles depuis le règlement du budget primitif, et d’autre part les crédits annulés du budget précédent et reproduits après un nouveau vole.

Les augmentations des dépenses prévues au budget primitif doivent figurer dans cette dernière section du budget supplémentaire, à l'inverse des augmentations de recettes ; autrement l’ordonnancement serait impossible, puisque les crédits inscrits au budget primitif ne doivent pas être dépassés sans autorisation spéciale (Ordonnance du 1° mars 1835 et circulaire du 1° juillet 1837).

Dans le département de la Seine, il existe, à la dernière page du budget supplémentaire, un résumé général des pré-

visions établi d’après les allocations accordées par le pré-

fet: les chiffres du budget primitif et ceux du budget supplémentaire y sont additionnés et les crédits ouverts depuis le règlement du budget additionnel doivent plus tard y être encore ajoutés pour former le total de l'exercice

financier, tant en recettes qu'en dépenses. —

SECTION II. — Préparation du budget.

D'après l'article 33 de la loi du 18 Juillet 1837 reproduit par l’article 145 de la loi du 5 avril 1884, « le budget de chaque commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal ».

IL faut ajouter que la préparation du budget est l’œuvre du maire : les”textes en effet le sous-entendent et s’ils appellent le magistrat municipal à présenter au conseil les prévisions budgétaires, c’est précisément parce qu'il les a dressées lui-même, et que lui seul est capable de guider et d'éclairer l'assemblée délibérante chargée de la garde des intérêts locaux.

Du reste quelle autre personne serait plus compétente que le maire pour préparer et proposer au conseil municipal le tableau des recettes et des dépenses ? Quelle autre que le chef de l’association municipale qui doit connaître à fond les ressources et les besoins de la commune ?

Cette attribution était donc toute naturelle (M). Iyena

une autre raison dans ce fait qu’en règle générale tous les

(4) Macarel, Cours d'administration et de droit administratif, t.1, p. 243,

budgets sont préparés par les représentants du pouvoir exécutif: par les ministres quant à l'Etat, parle préfetquant au département. Or si en matière de finances le maire agit le plus souvent comme chef de l'association communale, il n’en conserve pas moins sa qualité d'agent du pouvoir central, en vertu de laquelle, en préparant le budget, il assure l’exécution des lois relatives à l'administration des finances communales par les municipalités: - La préparation du budget communal réclame des soins attentifs, car il est important de prévoir toutes les dépenses afin de mettre l’allocation des crédits en rapport exact avec les besoins auxquels ils doivent s'appliquer. D’après l'esprit de la Loi, en effet, le projet de budget primitif proposé par le maire devrait comprendre à bien peu de chose près l’ensemble des opérations de l’année ; mais dans la pratique, les maires et conseils municipaux ont une tendance à restreindre ces prévisions, quitte à étendre dans la suite les proportions du budget supplémentaire. Celui-ci devient alors prépondérant, et l'établissement du budget primitif est considéré comme une formalité préparatoire, comme un travail purement provisoire, lorsque, dans l’intention du législateur, il devait constituer la base du recouvrement des recettes, et marquer les limites de la mission donnée aux maires de pourvoir aux dépenses communales.

Les prévisions consignées par le maire dans le budget doivent s'étendre à une période de temps d’une année civile : du 1‘ janvier au 31 décembre ; elles ne doivent com-

prendre que des recettes auxquelles il y a droit acquis pendant les douze mois, et les dépenses qu’elles comportent doivent être faites durant ce même délai. Seulement, tandis que le passif est arrêté, l’actif est seulement indiqué, car 1l n’est pas possible de prévoir d'avance le rendement exact de toutes les recettes.

Les règles relatives à la préparation du budget primitif comme à son vote, sont généralement applicables au budget supplémentaire ; par conséquent, c’est le maire qui est aussi chargé d’établir celui-ci.

Il doit dresser les deux budgets dans le mois d’avril, c'est-à-dire à l’époque qui suit la clôture de l'exercice de l’année précédente, et se place avant la session de mai du conseil municipal qui est consacrée comme nous le verrons aux délibérations sur les finances : ainsi, il se trouve en état de posséder tous les éléments nécessaires à l’établissement du budget supplémentaire de l’année antérieure dont l'exercice vient d’être clôturé au 31. mars, et d'autre part il peut préparer le budget primitif de l’année future, de façon à permettre au conseil municipal de le voter en temps utile, et au préfet de l’approuver avant la mise en recouvrement lors du 4* janvier suivant. —

Des auteurs, zélés partisans du principe de self government, et ardents défenseurs de la décentralisation, ont critiqué la disposition de la loi qui donne au maire l’attribution de préparer le budget. « En France, a dit notamment M. Paul Leroy-Beaulieu, le fardeau de l’administra-

tion municipale repose sur le personnage qui a le nom de

maire. C'est lui qui tient réellement dans la main, presque: à.sa discrétion, les finances de la commune. Selon qu'il a des goûts d'ordre ou de dissipation, des desseins modestes ou des visées grandioses, les finances de la commune sont. ménagées ou épuisées. Il faut bien avouer que c’est le deuxième cas qui est le plus fréquent. Il ne se rencontre presque jamais en France de conseil municipal qui intervienne d’une manière minutieuse et efficace dans -le vote du budget; d’un autre côté l’on ne trouve que trop souvent des maires entreprenants, dépensiers, désireux de rendre leur gestion immortelle par quelque grande œuvre de magnificence stérile et de vraie ostentation. »

Cette critique est certainement exagérée bien qu’elle repose sur des observations fondées, car, si importante et si étendue que soit l'attribution qui consiste à préparer le. budget, notre législation a organisé en quelque sorte un double contrôle, à la suite duquel seulement l’état budgétaire établi par le chef de la municipalité acquiert une valeur définitive. Tout d’abord, en effet, le vote du conseil municipal est la condition préalable nécessaire de toutes les opérations d’ordonnancement accomplies par le maire, qui ne peut, comme nous le verrons, délivrer de mandats de payement valables que dans la seule limite des crédits votés. Mais, en admettant, ce qui est loin d’arriver sans cesse, que le conseil municipal soit à la dévotion du maire et vote,les yeux fermés, l’état budgétaire proposé par celuici, la loi a encore réservé comme garantie des contribua-

bles « la surveillance de l'autorité supérieure », exercée

par le préfet qui, pour le règlement de tous les budgets, est en droit d'exiger des municipalités des observations détaillées sur la nature et les motifs des propositions du maire comme sur les conditions du vote du conseil municipal (4). —

La préparation du budget se distingue, ainsi que nous l'avons déjà remarqué, des actes ordinaires de gestion : elle est en effet accomplie par le maire considéré non seulement comme chef de l’association communale, mais encore comme représentant du pouvoir central ; et elle aune importance particulière, car elle assure la non interruption des services publics de la commune : en l'absence du budget, le recouvrement des recettes et Je payement des dépenses deviennent impossibles,et la vie de toutes les agglomérations locales doit être suspendue. Aussi le législateur a-t-il de bonne heure prévu le cas où le maire manquerait à l’accomplissement de cette importante fonction ; l’article 15 de la loi de 1837 dans l’extrème généralité de ses termes disposa d’abord que : « Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l'en avoir requis, pourrait y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial. »

Sous l’empire de cette législation, la doctrine et la jurisprudence étaient divisées : tandis que les tribunaux admi-

nistratifs, interprétant largement ce texte, autorisaient le

(1) Circul. min. int, du 20 avril 1834 (Bulletin, années 1833 à 1835, p. 194),

préfet à accomplir, au nom du maire, mème les actes de gestion, des auteurs éminents soutenaient la théorie contraire et ne reconnaissaient au préfet le droit de se substituer au magistrat municipal que pour les actes administratifs proprement dits et pour les actes d'administration publique.

L'article 85 de notre loi municipale actuelle devait reproduire identiquement l’article 15 de la loi-de 1837; mais entre temps l’article 493 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique avait mis fin aux controverses et consacré la jurisprudence en décidant que: « Dans le cas où le maire négligerait de dresser et de soumettre au conseil municipal le budget de la commune, le préfet, après l'en avoir requis, pourrait y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial. »

Depuis lors, il n’y a donc plus de doute et il n’est plus question de restreindre la portée générale de l’article 85 : par conséquent si le maire à refusé ou même simplement négligé.de préparer le budget en temps utile, le préfet peut dresser l’état des prévisions budgétaires à soumettre aux délibérations du conseil municipal ou le faire établir par un délégué spécial, c’est-à-dire par l’un de ses subordonnés spécialement désigné à cet effet.

Nous croyons que, pour se conformer à l’esprit de la loi plutôt qu’à la lettre de son texte, il faut même considérer qu'il y à là pour le préfet non pas seulement une faculté ou un droit mais un devoir, car s’il restait libre d'agir suivant

son bon plaisir, la protection des intérêts communaux ne

serait qu'insuffisamment assurée. Ceci ne veut pas dire toutefois que dans tous les cas le préfet doive, sans aucune condition, se substituer au maire : d'après les deux lois municipales et le décret de 1862, il faut au moins un cas de négligence de la part de celui-ci. Mais il y a là une question de fait à propos de laquelle le préfet a une cer+ taine liberté d'appréciation, car, dans les communes importantes, le budget n'étant en réalité jamais voté dans la session de mai, la négligence du maire qui ne l'a pas préparé pour cette époque n’a pas la même gravité que dans les petites communes où l’encombrement des affaires ne force pas à transgresser les prescriptions légales quant à la date du vote. Du reste, afin d'éviter une intervention du préfet à la légère, la loi a exigé que celui-ci fit au maire une réquisition préalable, suivant une règle généralement appliquée dans les cas où l’autorité préfectorale accomplit

les actes du maire (1).

SECTION III. — Vote du budget.

Le projet de budget ainsi établi par le maire est voté par le conseil municipal aux termes des articles 19 et33 de la loi de 1837, 68 et 145 de la loi de 1884.

Le premier texte législatif qui posa le principe du vote des prévisions budgétaires par le conseil délibérant sur les intérêts locaux, fut le décret du 14 décembre 1789 : il

(1) Arr. Cons. d'Etat, 8 février 1868, 5. 68.2.61.

établit d’une part que les comptes des maires ou des bureaux municipaux seraient soumis aux conseils municipaux avant d’être vérifiés par les directoires de district et arrêtés par les direetoires de départements, et d’autre part que les conseils généraux (c'est-à-dire les assemblées constituant la totalité de la représentation municipale) seraient spécialement appelés à délibérer sur les impositions extraordinaires, sur les emprunts, les aliénations d’immeubles, etc. (1).

Dans la suite, cette règle fut maintenue malgré les changements apportés dans l'organisation administrative des communes ; c’est ainsi qu’on la rencontre dans les lois de frimaire an VIet an VIT (2) et surtout dans la loi du 28 pluviôse an VIIT (3), puis dans les arrêtés des 4 thermidor an X et17 germinal an XI. Enfin sur ce point la première grande loi municipale devait en 1837 consacrer le principe des diverses lois antérieures : elle a en effet classé le vote du budget parmi les délibérations du conseil municipal soumises à l’approbation de l’autorité supérieure, c’est-àdire dans la deuxième catégorie qui, d’une façon générale, était composée de tous les objets d'intérêt communal sur lesquels les lois et règlements appelaient alors les conseils

municipaux à délibérer.

(1) Décret du 14 décembre 1189, articles 54 et 57, Dalloz, Rép., loc. cit, p. 169.

(2) Rapport Monnier à la Chambre des Pairs, séance du 19 mars 1835, Dalloz, Rép., loc. cit., p. 240 ; et 1er rapport à la Chambre des députés par M. Vivien, séance du 26 avril 1836, Dalloz, eod. loc., p. 258.

(3) Duvergier, t. 19, p. 392.

Les textes de la loi de 1884 relatifs au vote du budget sont très brefs ; pas plus que ceux de la loi de 1837, ils n'indiquent dans quelles conditions ni à quelle époque ont lieu les délibérations budgétaires des conseils municipaux.

: Quant à l’époque du vote, il existe des textes antérieurs à 1884 (auxquels notre loi municipale peut être censée se reporter, mais qui sont assez obscurs) : c’est d’abord l’ordonnance royale du 28 janvier 1815 dont il faut combiner les deux premiers articles ainsi conçus : « La session ordinaire des conseils municipaux aura lieu, comme par le passé, du {** au 15 mai de chaque année (art. 1). » — « Pour la formation ou la révision du projet de budget de l’année courante, chaque conseil se réunira incessamment à l’époque qui sera fixée par le préfet (art. 2). » — Ces articles pourraient sans doute être plus explicites, cependant, à cause de l’objet spécial et restreint de l’ordonnance qui ne traite que de la comptabilité communale, ils sont généralement interprétés d’une façon uniforme, et c'est dans ce sens qu’ils ont servi de base à l'instruction ministérielle du 20 avril 4834 dans laquelle le ministre écrivit cette phrase très nette... « C’est dans la session du mois de mai que les conseils municipaux doivent s’occuper de l’examen et de la discussion du budget. »

On peut encore citer l’article 488 du décret du 31 mai 1865, duquel il ressort que le budget ne peut être voté dans une session antérieure à celle du mois de mai, car

celle-ci est la première qui ait lieu après la clôture de

l'exercice fixée au 31 mars. Seulement ce texte est par trop large et semble autoriser la pratique actuelle qui consiste bien souvent, surtout dans les fortes communes, à ne voter le budget qu’en fin d'année, dans l’une des deux dernières sessions des conseils municipaux, dans celle d'août et même dans celle de novembre. Le législateur de 1884 aurait donc eu raison de donner force de loi à l’instruction ministérielle de 4834, et d'établir définitivement que toutes les délibérations budgétaires auraient lieu désormais au mois de mai : c'était le moyen d’obliger les maires à préparer le budget au mois d'avril, de contraindre les administrations locales à hâter l’arrèt de leurs propositions, d'assurer la transmission régulière du budgetavant le 1* septembre et de rendre ainsi plus facile la vérification par l'autorité chargée du règlement définitif des receltes et dépenses.

Le seul point que notre loi municipale ait tranché en cette matière est relatif à la nature de la session durant laquelle est voté le budget communal : nous croyons en effet, bien qu'on soutienne le contraire, que ce doit être au cours d’une session ordinaire seulement. Cette solution nous semble se dégager de l’article 46 qui, après avoir indiqué l’époque et la durée des quatre sessions ordinaires, dispose que: « la session pendant laquelle le budget est discuté peut durer six semaines »: or, ce deuxième paragraphe ne peut être qu’une exceplion au paragraphe précédent, et nous en avons la preuve par la rédaction même

de Particle, qui dans sa dernière partie traite encore des

sessions ordinaires, tandis que l’artiéle 47 s'occupe des sessions extraordinaires (1).

La loi est muette sur le mode à adopter dans les délibérations sur le budget et ne dit nulle part si les conseils municipaux doivent le voter article par article ou bien seulement par section ou par chapitre, et il y a lieu de se demander si le législateur a omis involontairement de s'expliquer là dessus (ce qui est très probable), ou si au contraire il n’a pas voulu consacrer une règle dont l’uniformité aurait pu être un inconvénient.

Les délibérations des conseils municipaux en matière de finances ont plusieurs objets qu’il est essentiel de distinguer : elles portent d’abord sur les comptes du maire c’està-dire sur la récapitulation par lui faite de toutes les opérationsde l'exercice antérieur clos au 31 mars précédent; puis ensuite sur les chapitres additionnels du budget en cours ; et enfin sur les propositions du magistrat municipal pour l'exercice futur qui s'ouvrira au 1° janvier prochain. Ce système, d’après lequel un conseil est appelé à s'occuper en même temps de trois budgets différents, remonte à la période antérieure à 1837, et il a été maintenu par la loi de cette époque comme par celle de 1884, à cause des avantages qu'il présente. En effet l'examen du compte du maire formela base du travail des conseils municipaux: en présentant l’économie générale et rapide de lexercice écoulé,

il indique les améliorations obtenues et en prépare de nou-

(1) Cette solution est conforme à l’ancienne législation, notamment à

l’article 16 de l'arrêté de thermidor an X. . .

velles, il résume les opérations d’un budget antérieur et sert d'introduction au budget du prochain exercice pour lequel il permet d'établir des prévisions aussi voisines que possible de la réalité. D’autre part la discussion des chapitres additionnels, relatifs à un exercice plus récent encore, vient ajouter un nouvel élément de précision dans le vote du budget primitif de l’année suivante.

La loi a établi certaines règles particulières à propos de ees trois sortes de délibérations. La seule qui concerne le vote émis sur le compte administralif remonte à un arrêté du 9 pluviôse an IX (art. 5), d’après lequel le maire devait être remplacé à la présidence du conseil municipal par un conseiller lorsque ses comples étaient présentés ; les lois de 1837 (art. 25) et de 1884 (art. 52) y ont apporté une légère modification en interdisant la présence du maire seulement lors du scrutin.

Quant au vote du budget supplémentaire, il y a lieu d'appliquer les dispositions relatives au budget primitif, comme l'indique le seul texte qui se réfère à cette distinction, l’article 146.

En principe, toutes les recettes et toutes les dépenses figurant au budget primitif, ou au budget supplémentaire sont discutées par le conseil municipal, et font l’objet d’un vote émis par lui. Les seules exceptions résultent des articles 149 et 150, qui se réfèrent aux cas particuliers d’inscription d'office, et d’absence de budget faute de règlement en temps utile dont il sera traité plus loin.

D'autre part bien que la loi de 1884 ait étendu beaucoup

les pouvoirs propres des assemblées municipales,et qu’elle aitadmis pour la première fois qu'en règle générale leurs délibérations seraient exécutoires par elles-mêmes (ce qui était l'exception jusque-là), elle a conservé la disposition de l’article 19, premier alinéa, de la loi de 1837, aux termes de laquelle les délibérations sur le budget communal étaient soumises à l'approbation de l’autorité supérieure chargée du règlement (1). Cependant il y a lieu de remarquer que dans certains cas, par application de textes restrictifs empruntés à la loi de 1867, l'intervention du préfet où du gouvernement cesse en cette matière d’être réelle : malgré la règle fondamentale d'autorisation, le vote de lPassemblée municipale est alors souverain, en ce sens que l’administration supérieure, dans les hypothèses prévues par la loi, ne peut pas y porter atteinte (2).

Il en est ainsi, tout d’abord, dans deux cas dont la loi traite à propos du règlement du budget, mais qu’elle aurait dû mentionner pour ordre dans l’article 68,au lieu d'y reproduire à tort l’article 49 de la loi de 1837 antérieurement abrogé sur ce point.

Le premier de ces cas est prévu par l’article 145 d’après

lequel le décret ou l’arrêté préfectoral relatifau règlement

(4) Articles 69, alinéas 9 et 10, loi de 1884.

(2) Cette opposition entre la règle ancienne et les principes nouveaux qui ont été introduits dans la législation municipale en 1867 apparait nettement à l'inspection du texte même des articles 3 et 5 de la loi de cette époque.

ne peut ni rejeter, ni même réduire les dépenses portées dans un budget qui pourvoit à toutes les dépenses obligatoires, sans affecter aucune recette extraordinaire même aux dépenses facultatives. Gette exception, dont il sera question dans le chapitre suivant, s’explique facilement, car les intérêts des individus et ceux de l'État étant, dans ces conditions, absolument sauvegardés, rien ne s’oppose à ce que les administrations locales disposent souverainement des excédents de leurs recettes ordinaires sur les dépenses obligatoires.

Le second cas, indiqué dans l’article 148 et prévu par l’article précédent, se rattache à un autre ordre d'idées : ce fut la loi de 1837 qui, la première, autorisa dans certaines conditions les conseils municipaux à inscrire au budget par une délibération définitive un crédit pour dépenses imprévues ; cette disposition nouvelle de son article 37 fit alors l'objet d’une longue discussion dans les Chambres. Nous en trouvons la trace dans les travaux préparatoires, notamment dans le premier rapport de M. Vivien, et dans le deuxième rapport du baron Mounier, dont l’auteur a donné à ce propos les explications suivantes : « Un article né dans l’autre Chambre permet l’ouverture d’un crédit pour dépenses imprévues, ce crédit qui ne doit pas excéder ledixième des recettes ordinaires ne peut être réduit par le préfet ou par le Roï, que s’il y a insuffisance des revenus pour subvenir aux dépenses obligatoires... La plupart des budgets contiennent déjà un crédit pour les dépenses de

cette nature ; l’article présenté n'apporte donc en réalité à

l’état de choses actuel d'autre changement que celui de remettre au conseil municipal la fixation de ce crédit » et de le rendre irréductible, aurait dû ajouter le rapporteur; « la double limite dans laquelle la loi renferme l’existence de cette faculté ne permet pas de craindre qu'il en résulte dommage pour la comptabilité communale ».

Les législateurs de 1884 partagèrent cet avis et ils trouvèrent même excessives les garanties assurées aux contribuables en 1837. Aussi, persuadés de la réelle utilité du crédit pour dépenses imprévues, ils le maintinrent en principe, mais ils modifièrent le$ conditions de son vote en supprimant la limitation établie par la loi antérieure, et en laissant les conseils municipaux libres d’affecter aux dépenses imprévues, si la richesse de Ia commune le leur permettait, plus du dixième des ressources ordinaires. — Cette réforme pourrait être critiquée parce que, contrairement à la notion essentielle du budget, elle introduisit un élément tout à fait indéterminé dans ce qui devrait être un ensemble de prévisions précises. Quoi qu'il en soit, elle laissa substituer la nécessité d’imputer le crédit en question sur les revenus ordinaires, après le paiement des dépenses obligatoires ; et en outre, si les rédacteurs de la loi de 1884 renoncèrent dans tous les cas à exiger l’approbation préalable par le préfet ou le sous-préfet, ils reproduisirent les dispositions légales antérieures quant au contrôle sévère que l’assemblée municipale doit exercer sur l’emploi des crédits votés pour les dépenses imprévues,

En dehors de ces deux exceptions au principe général d'approbation, il en existe deux autres qui ont été indiquées dans la partie générale de la loi : tout d’abord l’article 141 autorise les conseils municipaux à voter dans la limite du maximum fixé annuellement par le conseil général, et pour cinq ans seulement, cinq centimes de contributions extraordinaires d'utilité communale. D'autre part le même texte ajoute que les conseils péuvent voter les emprunts communaux remboursables ou sur les centimes en question ou sur les ressources ordinaires, quand l'amortissement ne dépasse pas trente ans.

Non seulement la loi ne fait pas ici la moindre réserve quant àla nécessité d'approbation par l’autorité supérieure, mais encore l’article 14 dit à propos des emprunts que les conseils peuvent les voter et régler. Or ce deuxième mot très significatif, employé en 1837 pour désigner les délibérations exécutoires par elles-mêmes et appelées quelquefois réglementaires, indique bien que le législateur moderne à conféré ici aux assemblées communales un pouvoir propre non subordonné à la ratification de l’autorité supérieure.

La loi de 1837 avait, en cette matière, reproduit la loi de finances du 15 mai 1818 : elle avait établi que tous les emprunts votés par la représentation locale devaient être autorisés par une ordonnance royale ou même par une loi

“quant aux communes ayant plus de 100.00 francs de revenus ; d'autre part elle avait exigé que les contributions

extraordinaires destinées aux dépenses obligatoires fussent

votées avec le secours des plus imposés et approuvées (conformément à la volonté de la Chambre des Pairs) par les préfets, par ordonnance du Roi ou par une loi suivant les distinctions de l’article 40.

Les règles actuelles remontent donc seulement à la loi plus libérale du 24 juillet 1867 qui augmenta sensiblement les pouvoirs propres des conseils municipaux à propos tant des contributions extraordinaires que des emprunts ; cette législation nouvelle n'a été modifiée que sur deux points en 1884 : sa disposition relative aux emprunts remboursables sur les ressources ordinaires en douze ans a été d’abord appliquée à tous ceux dont le délai d’amortissement est de trente ans, et d’autre part l'intervention du Conseil d'Etat a été supprimée dans tous les cas.

La loi de 1867 avait maintenu aussi la garantie résultant du concours des plus imposés au vote des contributions extraordinaires et des emprunts, mais cette pratique, fréquemment attaquée comme contraire aux principes démocratiques, fut abrogée par uneloispéciale le 5 avril 1882.

En résumé, -en dehors des principales restrictions qui viennent d’être indiquées, en général le principe d’approbation a été maintenu en 1884 pour les délibérations des conseils municipaux relatives aux finances ; seulement nous verrons dans la suite que, suivant les cas, les pouvoirs conférés à l'autorité chargée du règlement sont plus ou moins étendus. —

Après avoir envisagé le vote du budget dans les condi-

tions normales, il reste à examiner le cas dans lequel les

prévisions budgétaires ont été votées tardivement, ou mème n’ont fait l’objet d'aucune délibération du conseil municipal qui s’y est formellement refusé.

Il y a lieu de distinguer, avec l’article 150 de notre loi municipale, deux hypothèses particulières suivant que, pour une commune, il ÿ a eu un budget voté l’année précédente, ou suivant qu’il n’en existait pas antérieurement.

Dans la première de ces hypothèses, la disposition de l’article 150, reproduite de la loi de 1837, établit qu'au cas où le budget n’est pas définitivement réglé avant le commencement de l'exercice auquel il se rattache, les recettes et dépenses doivent continuer à être effectuées conformément au budget précédent. Cette décision du législateur de 1837, motivée sans doute par l'habitude que beaucoup de conseils municipaux avaient déjà contractée à cette époque de repousser jusqu’à la fin de l’année le vote du budget, avait pour but de remédier à ces retards constants qui empèchaient les préfets ou le gouvernement d'opérer en temps utile le règlement des états budgétaires. Malgré cela, le texte en question, conçu en termes très généraux doit s'appliquer à toutes les causes qui font obstacle au règlement du budget communal, et notamment dans les cas où cette transgression des lois et circulaires résulte soit de ce qu'un conseil municipal n’a pas terminé l'examen des prévisions budgétaires dans la dernière session ordinaire, soit mème de ce qu’il n’en a pas encore com

mencé la discussion (1).

(1) Art. 35, L. 1837; art, 450, S 4er, L, 1884.

On pourrait conclure de là que le refus de la part de l'assemblée municipale de voter le budget est un des cas qui doivent rentrer dans la généralité des termes de l’article 150. Les auteurs toutefois ne sont pas d'accord sur ce point : les uns prétendent que le conseil municipal doit voter le budget et que, faute de l’accomplissement de cette obligation, l’article 150, dans lequel on ne trouve aucune distinction, s'applique de plein droit, D’autres au contraire sont d'avis qu’en pareil cas, il faut suivre les prescriptions de l’article 149 relatives à l'inscription d'office, et décider que le budget, dressé par le préfet, après mise en demeure préalable du conseil municipal, ne pourra comprendre que les dépenses obligatoires votées l’année précédente (1).

Non seulement cette dernière théorie est conforme à l’article 821 de l’Instruction générale de 1859, mais ellen’est pas en contradiction avec l’article 149 de la loi municipale : en effet les termes mêmes de ce texte : « si un conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire... » peuvent parfaitement être compris comme se référant au refus du conseil municipal de voter le budget puisque le but principal des prévisions budgétaires est surtout d'assurer des ressources suffisantes pour le paiement des dépenses obligatoires.

Du reste il est rationnel de ne pas consacrer une solution unique dans deux cas bien différents, c’est-à-dire lorsque l’assemblée communale se rend coupable d’une simple

(1) Dans ce sens Morgand, Loi municipale (p. 464); et Dalloz, Rép. suppl., n° 406, — En sens contraire : Desbats, Le budget municipal, p. 352.

négligence, et lorsqu'elle manque volontairement à l’accomplissement de l’un de ses premiers devoirs.

La limitation du rôle du préfet à l'établissement des articles du budget essentiels au fonctionnement des services locaux est d’ailleurs en quelque sorte une solution transactionnelle qui permet de ne pas rendre plus difficiles les rapports déjà tendus entre une assemblée locale et l’agent du pouvoir central ; et il convient d'ajouter que cette attribution de compétence laisse néanmoins subsister . l'obligation qui incombait au conseil municipal relativement au vote du budget.

Cette règle d'après laquelle, en l’absence de budget, les opérations sont faites conformément au budget de l’année précédente, tend à permettre temporairement l’ordonnancement par le maire des premières dépenses dont la nécessité s'impose dès le début de l'exercice. Le but poursuivi par le législateur indique donc que l’article 450 $ 4 autorise seulement les municipalités à mettre en recouvrement les impositions votées pour l’année antérieure et à ouvrir des crédits pour les dépenses admises au précédent budget.

La seconde hypothèse à laquelle se refère l’article 150 est celle où le budget d’une commune doit être établi pour la première fois.

Le législateur de 1837 n'avait nullement prévu ce cas. Cependant, peu de temps avant le vote de la loi de 1884, dans unecommune nouvelle où les électeurs avaient refusé de nommer un conseil municipal, le fait se produisit et

fut la cause de nombreuses difficultés ; aussi dut-on dans

cette circonstance se résoudre à violer la loi : le budget dela commune en question fut en effet dressé par le préfet qui y comprit toutes les recettes qui pouvaient être établies d'office pour subvenir aux dépensesobligatoires ; maisforce lui fut d’enfreindre la règle de mise en demeure préalable du conseil municipal consacrée pour tous les cas d’inscription d'office par l’article 39 de la loi de 1837.

Les auteurs de la loi nouvelle ajoutèrent donc à la rédaction de l’ancien article 35 qui allait devenir l’article 150, un dernier alinéa ainsi conçu : « Dans le cas où il n’y aurait eu aucun budget antérieurement voté, le budget serait établi par le préfet en conseil de préfecture. »

Les expressions employées dans ce texte nouveau sont très générales et peuvent faire naître des difficultés d’interprétation. Ainsi dans des conditions voisines de l’exemple qui vient d’être cité, c’est-à-dire dans le cas où le conseil municipal régulièrement constitué dans une commune nouvelle se refuserait à voter le budget pour la première fois, il y a lieu de se demander quels seront les droits du préfet? Ce fonctionnaire sera appelé à dresser le budget que l’assemblée municipale n’a pas voulu discuter et voter; mais pourra-t-il ycomprendre même des dépenses facultatives, comme l’y autorise, semble-t-il, le silence de l’article 150 $ 2, ou devra-t-il au contraire se conformer aux prescriptions de l’article 149, c’est-à-dire inscrire seulement des dépenses obligatoires, ordinaires ou extraordinaires, et mettre préalablement le conseil municipal en

demeure de procéder à l'élaboration du budget?

En face de ces deux interprétations différentes, nous pensons qu'il ya lieu, comme plus haut et pour les mêmes raisons, d'appliquer l'article 149 plutôt que Particle 150, malgré l'absence de toute disposition légale précise sur ce point.

C’est là la dernière question soulevée par le vote tardif du budget ou le refus de délibérer opposé par le conseil municipal; et l'étude rapide de la « Préparation et du

vote » du budget communal se trouve ainsi terminée.