CHAPITRE II

SECTION I. — Notions historiques et générales sur l'approbation de certaines dépenses et le règlement du budget.

La centralisation de l’ancien régime avait contribué à augmenter peu à peu, du XVII* siècle jusqu’en 1789, les pouvoirs conférés aux intendants royaux en matière de

f finances.

C’est précisément du droit de contrôle étroitement exercé par ces-agents de la couronne que dérive en quelque sorte le principe actuel du règlement du budget commu- . nal par Pautorité administrative.

Les lois de la Révolution, après avoir créé une organisation administrative nouvelle, laissèrent subsister le droit de surveillance des finances locales ; mais en le confiant aux administrations collectives de départements, elles le maintinrent dans d’étroites limites : le décret du 14 décembre 1789 en effet soumit seulement à l'approbation des directoires de départements le vote des impositions extraordinaires et des emprunts.

. Ce système subsista jusqu’au jour où la France fut régie par la législation essentiellement centralisatrice de

l'an VIII: mais la loi du 28 pluviôse établit que les budgets communaux une fois votés seraient à l'avenir transmis par les maires aux sous-préfets, et de là aux préfets qui seraient chargés de les arrêter définitivement (art. 15, al. 15).

L'arrêté du 4 thermidor an X conserva cette disposition et maintint le principe nouveau ; et il fit une division centre les diverses communes suivant leur richesse, afin de proportionner en quelque sorte les garanties à l’importance des revenus de chacune d’elles : dans les villes ayant moins de 20.000 francs de revenus (1), il laissa subsister la compétence des préfets ; mais pour toutes les autres, il décida que l’état général des recettes et dépenses serait approuvé désormais par les consuls sur la proposition du ministre de l’intérieur, et le Conseil d'État entendu (2). Sous le premier Empire il n’y eut pas de changement à cette législation, si ce n’est que l'approbation de l'empereur remplaça celle des consuls.

A la chute de Napoléon, une ordonnance royale chargea le ministre de l’intérieur de régler les budgets des communes dont les revenus s’élevaient à 10.000 francs et au-dessus. Mais cette mesure ne fut applicable qu’à l’exercice de 1814, et bientôt une autre ordonnance de 1815 rendit le règlement des budgets communaux aux préfets ou

au Chef de l'Etat suivant l'importance des villes. Ce fut un

(1) Les revenus étaient les recettes ordinaires proprement dites : ord. mars 1816.

(2) V. art. 30 de l'arrêté de thermidor an X.

retour à la législation de l'an X, mais avec cette différence, que, d’après la disposition nouvelle, les budgets qui devaient être approuvés par ordonnance royale n'étaient plus soumis à l’examen du Conseil d'Etat (1). Quant au chiffre de 10.000 franes, il continua à servir de base à la distinction faite entre les communes jusqu’en 1817, époque à laquelle il fut porté à 30.000 francs (2).

Le gouvernement de la Restauration, de tendances libérales, songea de bonne heure à présenter au Parlement un projet de loi municipale pour modifier l’organisation administralive de l'Empire ; aussi, en attendant l'élaboration de la loi nouvelle, qui du reste ne put ètre promulguée qu’en 1837, la monarchie réalisa certaines mesures de déconcentration par les deux ordonnances de 1821 et 1823 (3). La première, pour simplifier les services administratifs, conféra aux préfets des pouvoirs plus étendus, en leur permettant de régler les budgets de toutes les communes qui n'avaient pas 100.000 francs de revenus, et elle ne réserva le droit de contrôle du pouvoir royal que relativement au très petit nombre de cités qui jouissaient de recettes ordinaires plus fortes. — D'autre part, l’ordonnance de 1823 soumit pour la première fois les budgets et comptes des villes n'ayant pas 100 francs de revenus aux sous-préfets à charge par eux seulement d'en rendre

compte aux préfets par des bordereaux sommaires.

(1) Ordonnance du 28 janvier 1815, article 8.

(2) Ordonnance des 16-28 mars 1816, arlicle 1.

(3) Ordonnance des 8-21 août 1821, et ordonnance des 23 avril-10 mai

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Cette dernière disposition fut abrogée en 1837 par la loi municipale qui supprima la compétence des sous-préfets. Quant à la réforme de l'ordonnance de 1821, elle fut maintenue à cette époque (1); et il fallut dans la suite la concilier avec les deux décrets du 26 mars 1852 et du 13 avril 1861, lesquels d’une façon générale, et sans faire de distinction entre les communes, transférèrent aux préfets le règlement de tous les budgets communaux, du moment qu’ils ne comportaient pas de dépenses extraordinaires (2). Il résulta donc de l’ensemble de ces divers textes que les préfets, en l’absence d’impositions extraordinaires, eurent ‘une compétence absolue et exclusive, mais que les budgets des villes ayant 100.000 francs de revenus ou plus restèrent cependant soumis à l'approbation du gouvernement, lorsqu'ils comportaient des dépenses extraordinaires. sur

Les auteurs de la loi de 1867, entrant plus avant dans la voie de la décentralisation ouverte dès le début du second Empire, portèrent à 3 millions de revenus le chiffre nécessaire pour l'application du règlement par le chef de l'État (3). Mais ils n’abrogèrent pas en principe les deux décrets de 1852 et de 1861, et par conséquent les préfets, même au-dessous du chiffre en question, ne purent approuver les budgets dans lesquels figuraient des recettes

extraordinaires que dans le cas où les nouvelles dispositions

(1) Art. 33, L. 4837.

(2) Décr. 1852, art. i et Tabl. À, n° 35: Décr. 1861, tabl, À, n° 42. (3) Art. 15, L. 1867. |

RÈGLEMENT DU BUDGËT 81

des articles 3, 5, 9 et 10 de la loi de 1867 leur en conférèrent expressément le pouvoir (1).

La loi de 1884 a simplifié beaucoup la réglementation de cetle matière: dans son article 145, elle a posé comme principe général que les budgets communaux votés par le conseil municipal seraient réglés par les préfets ; puis elle a ensuite établi qu'exceptionnellement l'approbation serait donnée par décret du chef de l'Etat pour les budgets des villes ayant 3 millions de francs de recettes ordinaires. D'autre part, l’article 168 par l’abrogation du décret de 1861 (Tabl. A, no 42) a étendu, dans les limites de cet article 145, la compétence des préfets aux budgets comportant mème des recettes extraordinaires. La seule restriction qui subsiste donc aujourd’hui résulte de l’article 142, en ce sens qu’au cas où des impositions extraordinaires nécessitent l’approbation spéciale du Président de la République, les préfets ne peuvent pas régler les budgets qui leursont soumis avant l'émission du décret exécutif (2).

En outre, la loi municipale de 1884 a apporté à la lé-

gislation antérieure une modification d’un autre ordre re-

(4) Circ. du 3 août 1867 (Bull. 67, p. 393.

(2) M. Morgand ne voit pas là une nécessité : après avoir constaté que sous l’empire des décrets de 1852 et de 1861, les préfets, malgré l'inscription en recettes d'impositions extraordinaires dépassant leur compétence, réglaient en fait les budgets des villes de 100.000 francs de revenus, quitte à subordonner la recette et la dépense correspondante à l'émission du décret approbatif, il ajoute : «la pratique à laquelle avait donné lieu les deux décrets abrogés par l’article 168, $ 4, était sage et les administrations préfectorales devraient encore aujourd’hui, lorsqu'il s'agira de dépenses extraordinaires motivant des impositions à autoriser par le pouvoir central, ne les admettre dans les budgets que sous la réserve de l’approbation de ces impositions (Loi municipale, t. Il, p. 436).