CG

lativement à l'approbation des crédits devenus nécessaires après le règlement du budget primitif: suivant la règle établie par la loi de 1837 (art. 34), les crédits supplémentaires étaient autorisés par le préfet dans les villes dont celui-ci était appelé à régler le budget primitif; dans les autres c'était ordinairement par le ministre de l’intérieur, et exceptionnellement par le préfet lorsqu'il s'agissait d'autoriser des crédits additionnels pour tes dépenses urgentes. — Dans le silence de la loi de 1867, le ministre de l’intérieur pensa que cette règle restait applicable, et que dans les villes ayant 3 millions de revenus, dont le budget était réglé par décret,les crédits additionnels devaient être autorisés par le ministre de l’intérieur, tandis que dans les autres cas le préfet était compétent. Mais plus tard, un autre ministre de l’intérieur, M. de Marcère, décida que les crédits supplémentaires des villes de 3 millions de revenus devaient être approuvés par décret, car la délégalion faite au ministre de l’intérieur par l’article 34 de la loi de 1837 tenait seulement au grand nombre des budgets communaux soumis au règlement du roi, mais sous l’empire de l’article 45 de la loi de 1867 la formalité d’un décret à propos des crédits additionnels n'avait plus chance d’entraver aucun service (Circ. du 4 mai 1876). — Cette interprétation a été consacrée par la loi de 18$4, qui a définitivement assimilé le budget supplémentaire au budget primitif, tant au point de vue du vote qu'à celui du règlement (1).

(1) L’amendement Peulevey a fait disparaitre la distinction que la

Ainsi, en résumé, après divers changements réalisés au cours de ce siècle, les principes posés en l'an X ont subsisté, mais le progrès a consisté à étendre les pouvoirs des préfets en matière de règlement et à restreindre les cas d'approbation par le chef de l'Etat,

Cette règle générale de règlement des budgets communaux, qui est la principale application de ce qu'on a appelé bien à tort « la tutelle administrative » organisée par la loi vis-à-vis des communes, a soulevé de nombreuses dis- - cussions au Parlement et a provoqué souvent de vives critiques de la part des auteurs. — M. Leroy-Beaulieu, et tous ceux qui, malgré les divergences de caractère et de mœurs, croientpouvoir proposer l'application en France des institutions de l'Angleterre, ont flétri « le système hautement avoué de tutelle administrative qui autorise une “intrusion perpétuelle des fonctionnaires gouvernementaux dans les moindres actes des administrations locales » ; ils ont condamné « cette ingérence quotidienne et tracassière qui a pour effet d’étouffer dans les localités L'esprit d’initiative et le sentiment de la responsabilité personnelle, ces formalités excessives qui entourent et arrêtent tous les mouvements de la vie communale, qui sont une cause de lenteurs inouïes, d'irritation, de découragement ». Ils ont

conclu que « le fruit de tout ce système, c’est un grand

première rédaction de l'article 46 établissait, au point de vue de l’autorisation des crédits additionnels entre les communes ayant 3 millions de revenus et celles qui atteignaient ou dépassaient ce chiffre (J.0/f., Débats parlem., 2 mars 1883; Sirey, Lois annotées, 1881-1890, p. 590, sous art. 145).

84 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

développement de la bureaucratie, c'est-à-dire de la pédanterie routinière et de l’impuissance inconsciente (1) ». Dans l'enceinte parlementaire, certains hommes qui ne regarderaient pas à jeter le trouble dans la société moderne et à ruiner notre pays pour faire triompher leurs théories, ont demandé avec ardeur, dans le cours de ces dernières années l’élablissement de l'autonomie communale absolue, qui tendrait enfin à supprimer le contrôle et la surveillance du gouvernement (2). Quelques-uns d’entre eux cependant n’ont pas été si loin : ainsi dans le discours. qu'il prononça à la Chambre au commencement des débats relatifs à la loi de 1884 (3), M. Goblet;bien qu'il ait ardemment combattu la tutelle administrative et l’état de minorité des communes (à propos desquels il disait: «ces mots paraissaient déjà odieux à Royer-Collard qui les considérait comme attentatoires à la liberté »), a proposé d'augmenter les attributions des conseils municipaux et d’affranchir les communes, mais cela seulement « dans la mesure du possible, et dans tout ce qui ne touche pas aux intérêts de l'Etat ». — L'homme politique, qui a tenu ce langage ne s'oppose donc pas absolument au principe du contrôle de l'administration supérieure surtout en matière de finances ; et cette double restriction a d'autant plus de

(1) Leroy-Beaulieu, Administration locale en France et en Angleterre, p, 329.

(2) Proposition de loi de H.Michelin (Annexe 2073,J.0f., 1896,2e volume, p. 1382) ayant pour objet la suppression de la tutelle administrative et la réorganisation administrative conformément au principe de la souveraineté nationale.

(3) Séance du 8 février 1882 (J. Of., Débats parlem., p. 243 et 248 à 253).

force dans la bouche d’un partisan non seulement de ia décentralisation mais même de l'indépendance communale.

Par contre, des esprits éminents ont reconnu la nécessité de la règle générale d'approbation qui domine la législation des finances communales; et dans ce sens, ils ont créé un courant d'idées assez fort pour entraîner les Chambres lors du vote de la loi de 1884. Cette autre thèse est nettement résumée dans quelques lignes de l’introduction écrite par Foucart pour l'ouvrage sur le pouvoir municipal d'Henrion de Pansey, que l’on peut opposer à la citation empruntée plus haut à M. Leroy-Beaulieu : « La commune personne morale, dit l’auteur, ne doit pas jouir d'une liberté complète, car la bonne administration de son patrimoine est un des éléments de la prospérité générale : si on laissait aux communes le droit de disposer, comme elles l’entendraient, de leurs biens, il arriverait trop souvent qu’elles feraient des dépenses inutiles, des entreprises ruineuses, il viendrait un moment où elles ne pourraient plus supporter les charges locales qui leur sont imposées, ni concourir pour leur quote-part à l'exécution de ces mesures qui participent à la fois de l’intérêt général et de l'intérêt communal. L'administration des communes ayant une grande influence sur le bien-être général doit donc être dirigée avec un esprit de sagesse et d'ensemble que l’on ne trouverait pas toujours dans des administrations exposées à l'influence des petites passions de loca-

lités ».

Les mêmes observations ont été présentées sous une autre forme par M. de Marcère dans l’un des plus remarquables passages de son rapport: « Le contrôle administratif, a-l-il dit, consiste à maintenir les communes sous la règle inflexible des lois générales, à les empècher de nuire aux intérêls de la nation ou de compromettre leur propre avenir. Qui donc, si ce n’est l'Etat lui-même, connaît les, lois, se rend compte des intérêts généraux, peut étendre sa prévoyance au delà du présent, lui qui est immortel » (1).

- Il n’y a pas d'idée plus juste que celle-là : le principe général de contrôle administratif en matière de finances communales repose en effet sur le lien étroit qui existe entre les intérêts locaux d’une part et les intérêts généraux confiés à la garde de l'Etat d'autre part.

Malheureusement Foucart, comme les rapporteurs de la Chambre et du Sénat, se sont crus obligés d'employer dans d’autres endroits, après bien des auteurs, les expressions de « tutelle administrative », de « minorité des communes » pour qualifier les rapports légaux de l'Etat et des communes ; « or ces termes ne couvrent pas seulement une idée fausse, mais aussi une idée dangereuse qui mène à desconséquencesadministratives etpolitiquesredoutables auxquelles la puissance des mots sert de véhicule au sein des masses populaires ». En effet « l’assimilation, entre les mineurs et les communes, entre la tutelle du droit civil et l'ensemble des mesures administratives relatives aux

(1) Rapport de M. de Marcère, Annexe au procès-verbal de la séance de la Chambre du 29 décembre 1882, n° 1545, Journ. Off.

communes, même avant leurs successives et considérables atténuations depuis 1830, est fausse de tout point. Les deux institutions sont absolument différentes au point de vue tant de leur raison d’être que de leur régime légal » (4).

En 1884, les Chambres après les Commissions parlementaires ont sans hésitation décidé le maintien du principe d'approbation des budgets municipaux par l'administration supérieure. Se référant aux lois de 1837 et 1867, elles en ont consacré une double application, etont laissé subsister non seulement la nécessité d’une approbation de l’ensemble des prévisions budgétaires, mais encore celle d’une autorisation spéciale pour certaines dépenses ou recettes (art. 68 n°° 7,9,10, 11 et 12).

Il ya là deux point de vue particuliers, deux règles qui se complètent pour assurer la protection de la fortune communale, et qui vont ètre étudiées successivement.

La mise en œuvre du principe d’approbalion a été et reste toujours la question délicate. Il est bien certain en effet que si l'administration supérieure n'avait pas rendu souvent des décisions erronées, arbitraires ou entachées d'abus d'autorité, la prétendue « tutelle administrative » n'eüt pas soulevé d'aussi nombreuses critiques. — Pour

être utile, le rôle de l'autorité chargée du règlement ou de

(1) Ces lignes sont empruntées à M. Ducrocq. Dans les précédentes éditions de son Trailé de Droit administratif et dans ses cours, l’auteur a toujours lutté contre la théorie erronée de la tutelle administrative, et nous ne saurions mieux faire que de renvoyer à son nouvel ouvrage sur cette question, si vigoureusement traitée, t. 1, p. 384 et suivantes du Traité de Droit administratif'el de législation française des finances (Te édition 1897).

l'autorisation suppose tout d’abord chez celle-ci la connaissance précise des besoins des diverses catégories de communes et des ressources qu'elles peuvent utiliser ; de plus il nécessite un examen approfondi des prévisions budgétaires établies par les autorités locales. Or, les préfets étant accaparés par d’autres attributions d’un caractère plus militant, le travail est fréquemment fait dans les bureaux des préfectures par des employés dépourvus sice n’est des connaissances utiles, au moins de la largeur de vue et de l'esprit de suite nécessaires dans ces questions. Il serait désirable cependant que le règlement des budgets, et l'autorisation des impositions extraordinaires ne fussent pas une pure formalité ; d'autant plus que l’observation rigoureuse de la loi ne serait pas un obstacle à la décentralisation administrative : l’intervention des préfets ou du Chef de PEtat en matière de finances locales ne s'oppose pas en effet à la simplification des services administratifs, ni à la réduction du nombre des fonctionnaires ; et d’autre part elle ne risque pas, autant qu’on l’a prétendu, de porter atteinte à l'initiative individuelle, puisque les communes peuvent toujours se renfermer dans les

limites de l’article 145 et jouir des prérogatives que ce texte leur confère.

SECTION II. — Approbation de certaines recettes et dépenses.

Il existe, à propos du budget communal, une double

dérogation au principe nouveau aux termes duquel la loi

RÈGLEMENT DU BUDGET 89 de 1884 a reconnu comme définilives et exécutoires par elles-mêmes les délibérations des conseils municipaux : la première, dont il va être parlé d’abord, consiste dans la nécessité d’une autorisation spéciale de l’autorité supérieure relativement à certaines receties ou dépenses; la seconde résulte de l'application du règlement à l’ensemble du budget.

Tout d’abord aux termes de l’article 68, les communes ne peuvent pas, sans l’assentiment de l'administration supérieure, recouvrer certaines recettes ordinaires, comme des droits de voirie, de stationnement, el en général toutes autres taxes perçues à leur profit conformément à l’article 133 et rangées par des auteurs dans une catégorie à part sous la rubrique de « Ressources sans affectation spéciale » (1).

D'autre part une autorisation spéciale est nécessaire pour lever des impositions extraordinaires ou contracter des emprunts. Cette dernière disposition a pour but d'interdire aux conseils municipaux de grever les communes de charges, qui, soit par leur étendue soit par leur durée, pourraient compromettre l’état de leurs finances et porter atteinte au crédit public; et elle a d'autant plus d’importance que les municipalités ont chaque jour une tendance plus marquée à recourir aux impositions extraordinaires

de toute nature (2).

(1) Le Sénat, auteur de cette disposition a tenu à ce que les conseils municipaux ne puissent ni frapper des impôts nouveaux ni changer l’assiette des diverses taxes communales, ni même exagérer leur quotité.

(2) Voir sur ce point le rapport de M. de Marcère, et le discours de M. Lizot au Sénat dans la séance du 8 février 1884.

: Les délibérations des conseils municipaux qui établis saient des contributions extraordinaires étaient déjà soumises à une approbation spéciale par la loi de 1837: leur exécution était subordonnée à un arrêté préfectoral, ou à une ordonnance royale pour les communes de moins ou de plus de 100.000 francs de revenus, dans le cas où il s'agissait de pourvoir à des dépenses obligatoires. Relativement aux autres dépenses, il fallait une ordonnance royale ou une loi. — Cette règle fut profondément modifiée par la loi de 1867 qui par une heureuse innovation élargit sensiblement les pouvoirs propres des conseils municipaux. Aujourd'hui toutes les impositions extraordinaires qui s'élèvent au-dessus de 5 centimes et sont à percevoir pendant plus de 5 ans sans toutefois dépasser en durée une période de 30 ans, et en quotité le maximum fixé annuellement par le conseil général, doivent faire l'objet d’une approbation préalable qui est alors donnée par le préfet, sans distinction à faire actuellement entre les diverses catégories de communes ni entre les dépenses facultatives ou obligatoires. D'autre part lorsque la contribution extraordinaire dépasse le maximum fixé par le conseil général, elle est autorisée par un décret du président de la République, qui est soumis au Conseil d'Etat lorsque la durée excède 30 ans. Enfin la loi de 1884 contient en outre une règle spéciale relativement aux centimes pour insuffisance de revenus dont elle soumet l'approbation soit à un arrêté préfectoral soit à un décret suivant qu’il s’agit

dé faire face à des dépenses obligatoires ou facultatives :

cette disposition finale de l’arlicle 133 est le seul cas où la législation actuelle ait reproduit l’ancienne distinction qui était en 1837 la base du système d'approbation des impositions extraordinaires.

Relativement aux emprunts, le mode d’autorisation diffère actuellement suivant la gravité que cette opération doit présenter pour les finances communales : si les em-: prunts sont remboursables sur les revenus ordinaires, la loi confère aux conseils municipaux un pouvoir exclusif, et n’établit la nécessité de l'autorisation préfectorale que dans les cas où le délai de remboursement est supérieur à 30 ans (1). Au contraire, les emprunts remboursables en 30 ans au moyen d'impositions extraordinaires restant dans les limites du maximum fixé par le conseil général, ou encore au moyen de toutes ressources autres que des impositions (coupes extraordinaires de bois par exemple), doivent toujours être approuvés par les préfets (art. 142 et 143). Et d'autre part, sile maximum fixé par le conseil général est dépassé, ou si le délai d’amortissement excède 30 ans, on retrouve dans la loi les garanties établies relativement à la levée des ressources extraordinaires, c’est-àdire qu’il y a alors nécessité d'un décret du Président de la République, avec en outre intervention du Conseil d'Etat dans la seconde hypothèse.

Enfin, comme: en 1867, une loi est nécessaire pour per-

(1) Dans ce cas le Conseil d’Etat refusait avant 1884 d'admettre les recours pour excès de pouvoir, mais actuellement les préfets, en vertu de l’article 63, peuvent, sauf recours au Conseil, prononcer la nullité des délibérations prises en violation d'une loi ou d’un règlement.

92 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

mettre tout emprunt, de quelque durée que ce soit, qui atteint 4 million, ou porte à ce chiffre le total des sommes non remboursées par une même commune (1).

La circulaire du 15 mai 1884, assez laconique sur beaucoup de points, est venue compléter cependant cette législation en recommandant aux préfets de limiter le plus possible le nombre et la quotité des emprunts et en fixant les pièces justificatives qui doivent être fournies à l'autorité chargée de l’approbation. De plus, elle prescrit d'appliquer les règles ci-dessus aux acquisitions ou travaux payables par annuités ; et il convient d'ajouter en outre que la jurisprudence du Conseil d’État assimile encore aux emprunts les engagements à long terme pris par les commu-

nes.

SECTION III. — Règlement du budget.

$ 1. — Transmission du budget à l’autorité compétente.

Le budget, une fois voté par le conseil municipal est transmis par les soins du maire au sous-préfet, qui après l'avoir examiné, le fait passer au préfet pour en opérer le règlement. L'envoi fait par les municipalités doit comprendre, outre les trois exemplaires du budget, divers documents qui sont destinés à donner à l'administration les éléments nécessaires de son contrôle, en lui permettant

de s’éclairer sur les besoins dé chaque commune et sur la

(1) Une législation spéciale existe quant aux octrois,mais nous n’entrerons pas dans cette question, vu l'adoption du principe de suppression des octrois. à

façon dont les municipalités ont entendu y pourvoir. Ce sont :

1° Le compte d'administration du maire et celui du receveur municipal : le premier permet d'établir une comparaison facile entre les recettes et dépenses inscrites au budget nouveau et la plupart des articles constatés au budget du dernier exercice clos. D'autre part, le compte de gestion sert à indiquer l'écart qu’il y a lieu d’escompter entre les évaluations faites à priori et le recouvrement des recettes. Ce double examen permet donc de rectifier les erreurs ou les omissions faites antérieurement et de rapprocher autant que possible les prévisions de la réalité. r

2° Le règlement définitif des recettes et dépenses de l'exercice clos, suivant la circulaire du 40 avril 1835, afin de donner à l'administration la possibilité de voir dans quelles conditions elle a réglé le budget antérieur.

3° Le rapport du maire et les délibérations du conseil municipal, qui fournissent les plus utiles renseignements sur les soins que la municipalité a apporté à la défense des intérêts dont la garde lui est confiée par l’ensemble des contribuables de la commune.

4° Un cahier d'observations détaillées que vient compléter le document précédent, car l'administration locale y consigne les motifs du maintien ou de l’établissement des articles du prochain budget (Circulaire du 20 avril 1834).—

La loi ne s’est pas occupée de fixer un délai pour la

transmission de ces diverses pièces, mais il doit être fait par le maire le plus tôt possible, surtout si le vote du conseil municipal a été retardé au delà de la session ordinaire du mois de mai, car autrement le sous-préfet se trouverait dans l’obligation de ne pas examiner les budgets communaux, ce qui est toujours regrettable car ce fonctionnaire, rapproché des populations, estencore mieux en état que le préfet de juger de l'utilité ou de l'urgence des dépenses à faire, et peut par ses indications rendre plus aisée la tâche du préfet.

Quant aux budgets des villes de 3 millions de revenus, qui doivent être réglés par décret, à raison mème de lim: portance des chiffres, ils sont encore soumis au préfet, mais celui-ci est chargé seulement de les examiner et il doit ensuite les envoyer avec toutes les pièces et l’ensemble de ses observations au ministre de l’intérieur qui prépare le décret de règlement à soumettre à la signature du

Président de la République.

$ 2. — Pouvoirs de l’autorité chargée du règlement.

Le règlement du budget. communal a pour but d'établir définitivement les prévisions de recettes et les autorisations de dépenses et de les rendre exécutoires. C’est un acte de pure administration, mais dont l'exercice est circonscrit dans des limites précises et dominé par des conditions de forme dont l'observation est placée sous la garantie du re-

cours pour excès de pouvoir (1).

(1) Dufour, Trailé de droit administralif (t. UE, p. 588).

La première de toutes les règles à observer pour l’autorité chargée du règlement, est de ne pas approuver de budgets en déficit (1), car l'équilibre budgétaire est la plus sûre garantie d’un crédit solide. Aussi est-il admis que les préfets ne peuvent régler un budget en déficit que dans le cas où il existe des restes de l'exercice antérieur permettant de rétablir la balance pour l’année suivante, ou encore lorsqu'il est certain que les recettes du budget supplémentaire dépasseront dans la mesure nécessaire les dépenses correspondantes.

Du reste, l’autorité qui règle peut toujours réaliser l’équilibre budgétaire, puisqu'elle peut même recourir à des impositions extraordinaires pour éviter-les dangers du déficit. s

D'une façon générale, l'administration supérieure peut assurer l'efficacité de son contrôle sur les budgets communaux, tant par l’autorité morale qu’elle doit savoir conserver, que par les pouvoirs spéciaux dont elle dispose : ceux-ci, pour la plupart, font l’objet de dispositions de la

loi de 1884; en général, ils varient selon qu'il s’agit de

dépenses ou de recettes, selon que celles-ci sont ordinaires

ou extraordinaires, ou que les dépenses sont obligatoires

ou facultatives. Suivant les cas, l'autorité qui règle jouit:

(4) La circulaire du 20 octobre 1885 (Bull. 1885, p. 327) s’exprimait en ces termes sur ce point : « Il est de la plus haute importance que les dépenses soient chaque année maintenues strictement dans la mesure des ressources qui peuvent y être appliquées. Vous devez apporter le plus grand soin dans le règlement ainsi que dans l'examen des crédits additionnels, car

l'excédent de dépenses résulte le plus souvent des créditsadditionnels votés en cours d'exercice... » :