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96 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

4 du droit d'homologation pure et simple (art. 145, $2 et 147, 8 2 ; 141 et 139) ; -— 2° du droit de modification des recettes pourréparer des omissions, pour rectifier des erreurs matérielles, ou corriger des exagérations que le maire et le conseil municipal ont laissé subsister lors du travail d'évaluation des ressources budgétaires ; — 3° du droit de réduction ou de reyetdes dépenses même facultatives (art.145, al. 2); — 4° du droit d'augmentation ou d’addition de crédits pour pourvoir à l’acquittement des seules dépenses obligatoires (art. 148), ce droit entrainant comme corollaires les droits d'inscription et d'imposition d'office.

L'exercice de chacun de ces pouvoirs est soumis par la loi à des condilions particulières, mais certains ont été considérés par le législateur comme d’une application en quelque sorte exceptionnelle ; de là la nécessité de les étudier successivement en se plaçant tant au point de vue du règlement des recettes que de l’approbation des dépenses.

1° Règlement des recettes :

Les règles admises à ce point de vue, dans le silence de la loi, sont des plus simples : elles tendent à reconnaitre à l'autorité chargée du règlement un droit général de rectification des chiffres adoptés par le conseil municipal, de façon à sauvegarder l'intérêt des particuliers et l'intérêt des communes, en veillant à ce que celles-ci fassent valoir tous leurs droits mais ne s’en arrogent pas à tort par des inscriptions exagérées (Cons. d'Etat, 26 décembre 1885,

*Leb., 999).

À cet effet les arrèlés préfectoraux ct les décrets peuvent

augmenter les prévisions qui paraissent insuffisantes ou

ajouter les recettes oubliées par lassemblée municipale,

et d'autre part réduire les crédits exagérés ou même sup-

primer ceux dont le recouvrement paraît lrop incertain (1). 2° Règlement des dépenses :

En cetle matière, la loi de 1837 posa deux principes, d'après lesquels : — 1" les dépenses proposées au budget d'une commune pouvaient être rejelées ou réduites par l'ordonnance royale ou l'arrêté préfectoral de règlement (art.:36) ; — 29 au cas où le conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l’ailocation nécessaire devait être inserite d'office après cerlaines formalités (art. 29).

Ainsi furent consacrés législativement pour la première fois d’une part le droit de rejet ou de réduction des dépenses, et d'autre .part le droit d’augmentalion des crédits.

A. Droit de réduction ou de rejet des dépenses :

Sous la loi de 1837 ce droit, qui constituait la règle fondamentale de la matière, élait applicable dans tous les cas, et d’une façon générale, que les dépenses fussent

ordinaires ou extraordinaires, obligatoires ou facultatives,

(1) Cons. d'Etat, 1er juillet 1892 (D. 93.3.105) et 3 juillet 1891 (Revue dadm., novembre 1891, p. 298) : dans ce dernier arrêt le Conseil a rejeté Je recours pour excès de pouvoir formé par la commune de Villeneuve St-Georges contre un arrété préfectoral refusant d'approuver l'inscription au budget d’un crédit dont le titre juslificatif ne pouvait pas étre représenté, mais il ne faut pas considérer cet arrèt comme une décision de principe et déduire l'irrecevabilité absolue de tout recours pour excès de pouvoir dans ce cas (Voir la note dans Aer. d'adm.}. LE

- DS PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE il

sans que l'exercice de ce pouvoir absolu de l'administration pût donner lieu à aucun recours au Conseil d'Etat. — Les lois postérieures ont apporté à ce principe une modification que l’article 148 de la loi actuelle indique en ces termes : « le décret du Président de la République ou l'arrêté du préfet peut rejeter ou réduire les dépenses qui y sont portées, sauf dans les cas prévus par le paragraphe 2 de l'article 145 et par le paragraphe 2 de l’article 147 ».

Are Resrricrion : Art. 145, &$ 2. — La disposition en question, reproduite de l’article 2 de la loi de 1867, est ainsi conçue: « Lorsque le budget pourvoit à toutes les dépenses obligatoires, et qu’il n’applique aucune recette extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives, ordinaires ou extraordinaires, les allocations portées audit budget pour les dépenses facultatives ne peuvent être modifiées par l'autorité supérieure ». Dans l'hypothèse ainsi prévue, l’autorité qui règle est donc dépouillée du droit de rejet ou de réduction relativement aux dépenses même facultatives, et elle ne dispose plus que d’une sorte de droit de vérification et d'homologation, qui ne lui permet pas de modifier les prévisions budgétaires (1). Le législateur a pensé en effet que « si le budget était dressé dans des conditions telles qu'il n'engageât pas l’intérèl général, et qu'il assurât malgré cela tous les services communaux d'intérêt public ou nécessaires à l’existence de la commune, à l'aide des ressources ordinaires de

(1) Ceci n'empêche nullement l'application de la nullité édictée par l'article 63.

l’année » il y avait lieu de soustraire alors celui-ci à l’autorisation du préfet (1).

La formule employée dans l’article 145 est claire en ellemême, mais elle manque de précision à cause de l’obscurilé qui plane sur la notion de l'ordinaire ; aussi les auteurs sont-ils généralement amenés à se poser cette question : quelles sont les hypothèses particulières dans lesquelles le décret ou l'arrêté de règlement doit respecter la souveraineté des délibérations budgétaires du conseil municipal ?

D’après une première théorie, on ne doit pas admettre que l’inscription dans un budget des seules catégories de recettes, indiquées par l’article 133 comme faisant partie du buget ordinaire puisse toujours paralyser le droit de rejet, puisque l’on trouve dans ce texte des ressources ordinaires par leur nature, et aussi des ressources extraordinaires que les besoins de la comptabilité pratique ont fait passer au budget ordinaire. En effet, disent les partisans de cette opinion, d’une part ni la circulaire du miuaistre Duchâtel en 1842 ni la mention des centimes spéciaux pour insuffisance de revenus à la fin de l’article 433 de la loi de 1884 n'ont changé la nature des recettes en question, qui restent extraordinaires malgré tout ; et d'autre part il est absolument nécessaire de remarquer que les 3 centimes affectés aux dépenses des chemins vicinaux ordinaires et les 3 autres destinés aux chemins ruraux reconnus (2) sont qualifiés d’impositions extraordinaires tant par l’article 141 que

(4) Voir rapport de M. de Marcère, loc. cit. au Journ. Off. (2) Loïs des 24 juillet 1867 et du 20 août 1881.

100 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

par les lois qui les ont créés; ct il en est de même pour les centimes accordés en vue de secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de la territoriale. Enfin, d'après un lroisième argument, la nécessité de l’approbation appliquée par l’article 133 aux centimes pour insuffisance de revenus constitue une mesure relative aux seules impositions extraordinaires, et doit rendre possible par conséquent le droit de rejet ou de réduction lorsqu'une de ces imposilions a été comprises dans un budget (1).

Aux termes de la théorie contraire, l’article 145 serait applicable à tous les budgets communaux comprenant les seules recettes de l’article 133, c'est-à-dire notamment à ceux renfermant-des centimes pour insuffisance de revenus du moment que ceux-ci ne sont «pas affectés à des dépenses extraordinaires. Non seulement cette interprétaton plus large: du texte est confirmée par la circulaire du 15 mai 1884, mais encore elle est en parfaite harmonie avec l'esprit général de notre loi municipale qui subordonne le caractère des recettes à celui des dépenses correspondantes : ce doit être là en effet le véritable critérium à suivre, et c’est le seul qui permette de sortir de l’obscurité résultant de la confusion faite à maintes reprises par le législateur de 1884 entre la nouvelle distinction du budget ordinaire et extraordinaire et la division ancienne de la loi de 1837 en recettes ordinaires cet extraordinaires.

Les auteurs de la loi qui régit actuellement les commu-

(1) V. Morgand, Loi municipale (t, I, p. 349).

nes ont, sans aucun doute, manqué d’esprit de suite dans l'élaboration des articles relatifs au budget communal, mais sans attribuer à une inadverlance de leur part la règle par eux établie quant à l'approbation spéciale des centimes pour insuffisance de revenus, on peut dire qu'ils ont intentionnellement consacré celte exception au principe général pour restreindre le plus possible l’usage de ces impositions, dont l'abus présenterait un danger certain. Quoi qu'il en soit, nous pensons que ni l'alinéa final de l'arlicle 433, ni les qualifications de certains centimes créés par des lois particulières ne préjugent d’une façon absolue de la nature des recettes en question, et ne constituent des arguments qui puissent prévaloir contre l'esprit de la législation municipale (1).

La jurisprudence administrative a fait de nombreuses applications de Particle 145 ; mais en général les arrèts du Conseil d'Elat statuant sur les recours pour excès de pouvoir formés contre les arrêtés préfectoraux de règlement se bornent à constater que dansla commune demanderesse les dépenses sé soldent sans le secours d'aucune recetle extraordinaire. À ce point de vue les arrêts de principe n'existent guère, et l’on trouve surtout des décisions de détail qui ne constituent pas une théorie complèle sur la

question. Il a été jugé par exemple que les excédents de

(4) La Cour des comptes, lorsqu'elle a eu à appliquer le texte relatif au départ de compétence entre elle et les conseils de préfecture pour le jugegement des comptes de gestion, a consacré cette seconde interprétation, considérant comme recettes ordinaires les centimes pour insuffisance de revenus affectés à des dépenses ordinaires annuelles.

102 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

recettes ordinaires reportés au budget de l’année suivante doivent figurer au nombre des recettes ordinaires, car le caractère accidentel de ces ressources ne peut suffire, en l’absence d’une disposition légale, à les faire considérer comme ressources extraordinaires au sens de la loi de 1884 (Arrêt du 16 novembre 1888, Leb., p. 827). De même aussi, le Conseil d'Etat a établi qu'une commune ne pouvait pas invoquer l'article 145, alinéa 2, lorsqu'elle était grevée d’impositions extraordinaires affectées notamment au service de plusieurs emprunts (Arrêts des 5 février 1892, Leb., p. 106 et 29 avril 1892, Leb., p. #10). De semblables décisions ne sont.pas suffisantes . pour en déduire une règle d'interprétation basée sur la jurisprudence ; mais ceci n'empêche pas qu’elles viennent confirmer le principe déjà posé, et d’après lequel, dans les cas où l’article 145, alinéa 2, est jugé inapplicable, l'arrêté ou le décret de règlement peut supprimer les crédits destinés aux dépenses obligatoires et, à plus forte raison, ceux relatifs aux dépenses facultatives, pour affecter les recettes en question aux dépenses obligatoires insuffisamment pourvues. Toujours la décision prise en ce sens par l'autorité chargée de règlement est définitive, ct le Conseil d'Etat ne peut annuler qu'au seul cas d'excès de pouvoir.

2° Resrricrion : Art. 147, K 2. — La seconde hypothèse dans laquelle la loi ait limité l’application du principe général est prévue par l'article 147, K 2, aux termes duquel

l'autorité chargée du règlement ne peut pas réduire ou

rejeter la somme inscrite au budget pour les dépenses imprévues, lorsque celle-ci est fournie par les receltes ordinaires, après le paiement intégral des dépenses obligatoires. Ici encore la loi subordonne donc à deux conditions le pouvoir absolu des conseils municipaux, ce sont: l’imputation du crédit pour dépenses imprévues sur les recettes ordinaires, etl'acquittement préalable des dépenses obligatoires ; mais la rédaction de l'article 147 n'empêche nullement l’application de ce texte lorsque des recettes sont comprises dans le budget pour faire face à des dépenses extraordinaires même facultatives,

L'article 147 n'a pas reproduit la limitation de la loi de 1837 et les conseils municipaux peuvent par conséquent certains articles de recettes affecter définitivement aux dé-: penses imprévues,sans être désormais obligés de rester audessous d’un maximum représenté par le dixième des recettes.

B. Droit d'augmentation ou d'addition de crédits.

La loi de 1884 traite, dans la partie finale de l’article 148, du second pouvoir conféré à l'administration supérieure pour le règlement des dépenses : le droit d'augmenter les crédits volés par le conseil municipal ou d’en ajouter à ceux qui ont été inscrits dans le projet budgétaire est certainement plus important et plus grave que le droit de réduction ou de rejet, car lorsque l'autorité chargée du règlement réduit ou supprime des articles de dépenses dans le but de rétablir l'équilibre, elle fait usage de son droil supérieur de contrôle, tandis que dans l’autre hypothèse

elle ajoute aux prévisions élablies et se substitue à l’assem-

104 PREMIÈRE PARTIE. -— CHAPITRE Il

blée locale. Cette différence explique pourquoi dans le premier cas, aussitôt l'approbation donnée, les crédits sont définitivement ouverts et les dépenses peuvent être mandatées, pourquoi aucune formalité n’est alors prescrite, tandis que, dans l’autre cas, le législateur a édicté un ensemble de règles auxquelles il a subordonné la validité de l'inscription d'office.

Le principe posé par l’article 148 on fine est le suivant : l'autorité qui règle ne peut augmenter les dépenses ou en introduire de nouvelles qu'autant que les unes et les autres sont obligaloires.

Nous avons déjà vu que dans tous les cas où les dépenses obligatoires sont insuffisamment dotées ou sont acquittées - au moyen de ressources extraordinaires, l’arrêté préfectoral ou le décret de règlement peut y affecter tout ou partie des sommes destinées par le conseil municipal aux dépenses facultatives. Mais ce pouvoir eût été insuffisant pour la sauvegarde des intérêts généraux, si la loi n'avait pas conféré à l'administration supérieure un droit plus considérable encore, en ayant soin toutefois d'en régler rigoureusement les conditions d'exercice.

Elle a en effet permis à l'autorité qui règle d'augmenter les crédits inscrits, ct d'en ajouter de nouveaux aux prévisions budgétaires ; et à cet effet elle lui a concédé le droit d'inscription. d'office et le droit d'imposition d'office, qui sont la sanction de toutes les dispositions légales imposées aux conseils municipaux pour l’établissement du budget, mais.ne tendent pas cependant à porter atteinte. aux fran-

chiscs communales.

a) Inscription d'office (art. 149).— Ce droit considérable, qui a pour résultat d'imposer aux communes des dépenses malgré leur volonté, est destiné à empêcher l'arrêt des services municipaux essentiels à la continuation de la vie communale.

Le législateur a consacré à cette importante matière des dispositions assez détaillées. Il a d’abord fixé les conditions de l'inscription d'office, en établissant en premier lieu qu'elle ne peuts’appliquer qu'aux seules dépenses obligatoires (Cons. d'Et., 31 mai 1895, commune de Pithiviers, Leb., p. 466) : les préfets et le chef de l'Elat peuvent donc rejeter ou réduire les dépenses non obligatoires volées par le conseil municipal, mais il leur est formellement interdit par l'article 149 de les augmenter.

Parmi les dépenses obligatoires que concernent ce texte, il faut comprendre celles indiquées par l’article 136, comme les dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics, à la réparation des édifices communaux, à la réfection des chemins, etc. ; et en outre, il faut considérer comme obligatoire le paiement des dettes exigibles, c’est-àdire de toutes les dettes qui, représentant même des dépenses facultatives, sont arrivées à échéance et ne font l’objet d’aucune contestation (C. d'Et., 26 février 1892, commune de Lion-s.-Mer, Leb., p. 18#): les préfets peuvent donc toujours inscrire au budget l'allocation nécessaire pour les rembourser (1); et à ce point de vue, le lé-

(1) ILa été jugé par le Conseil d'État (7 août 1885, D. 87, 3, 29) que le remboursement d'un paiement indû (somme versée par l'Etat en surplus

gislateur ne s’est pas seulement préoccupé de venir en aide aux créanciers communaux en les faisant payer, il a entendu avant tout réserver à l'administration la faculté d'apprécier les voies et moyens de la commune et de proportionner les sacrifices de celle-ci à ses ressources. Autrement, les services municipaux et les intérêts mêmes du Trésor se trouveraient compromis par un respect aveugle des droits privés, s'il était possible d’épuiser toutes les facultés contributives des communes pour le paiement intégral de leurs dettes.

Il n'appartient pas à l'autorité chargée du règlement d'attribuer à une dépense le caractère de: dépense obligatoire, notamment-en déclarant une dette exigible (1) : dans ce cas, il y a lieu à surseoir à l'inscription jusqu’à ce que l'autorité compétente ait prononcé sur la difficulté soulevée ; aussi la jurisprudence du Conseil d'Etat admet-elle toujours en principe le recours des communes, tendant à

contester le caractère obligatoire d’une dépense inscrite

d'une subvention relative à l'instruction primaire) constitue une dette exigible et par suite une dépense obligatoire. Par contre, le Conseil a décidé (29 décembre1893, Leb., p. 880) que l’arrêté par lequel le préfet inscrit d’oftice une dépense destinée au remboursement d’avances de salaires d’ouvriers ayant effectué, sous la surveillance d’un régisseur, des travaux à un chemin communal, était entaché d’excès de pouvoir sila commune contestait que le régisseur se fût conformé aux ordres reçus.

(1) D’après un arrêt du Conseil du 24 mars 1879 : en l'absence d'une décision de l'autorité compétente sur la question de savoir si en vertu d’une convention intervenue entre l'Etat et une commune pour l'établissement d’une station télégraphique, la commune est tenue de payer la somme réclamée par l'administration des postes, dont elle conteste le montant, le préfet ne peut pas attribuer à la dépense le caractère de dette exigible et par suite excède ses pouvoirs en en inscrivant d'office le montant,

d'office par un arrêté préfectoral (C. d'Et., 30 avril 1880, D. 81.3.9; 11 mars 1887, Leb., p. 214 ; 12 décembre 1894, Leb., p. 937).

L'inscription d'office étant un moyen de contrainte pour obliger les municipalités à l’acquittement des dépenses obligatoires, elle ne peut, en second lieu, porter que sur des dépenses auxquelles le conseil municipal a refusé de pourvoir. — Mais cette autre condition se trouvant réalisée, l’administration supérieure a un pouvoir discrétionnaire : elle peut même, par exemple pour réparer une omission antérieure, inscrire des dépenses relatives à un exercice précédent bien que le nouveau budget ait été déjà approuvé par elle (Cons. 4'Et., 7 août 1875, D. 76.3.23): d'autre part elle a le droit absolu de ne pas procéder à l'inscription d'office qui est pour elle une pure faculté (Cons. d’Et., 4 août 1876, Leb., p. 743), et son refus est alors définitif, sauf seulement le recours possible des intéressés (des créanciers de la commune) par la voie gracieuse.

La loi qui n'a prévu aucune formalité pour l'exercice du droit de rejet ou de réduction a établi en matière d’inscription d'office des conditions de forme qui constituent pour les communes une garantie sérieuse contre l’arbitraire de l'autorité supérieure. L'article 149 est en effet conçu en ces termes : « Aucune inscription d'office ne peut ôtre opérée sans que le conseil municipal ait été au préalable appelé à prendre une délibération spéciale à ce sujet. — S'il s’agit d'une dépense annuelle et variable, le chiffre

en est fixé sur la quotité moyenne pendant les trois der-

nières années. — S'il s’agit d'une dépense annuelle et fixe de sa nature ou d’une dépense extraordinaire, elle est inscrite sur sa quotité véclle. » Il en résulte donc que: 4° l'inscription d'office doit être précédée d’une mise en demeure du conseil municipal qui est ainsi appelé à prendre une délibération spéciale ; — 2° qu’elle résulte,en dehors du cas où elle est faite par décret, d’un arrêté préfectoral pris en conseil de préfecture; — 3° qu'elle est soumise à des règles spéciales quant à la fixation du chiffre de la dépense.

1° La première de ces prescriptions cst destinée à appeler l'attention du conseil municipal sur l'insuffisance de dotation d'une dépense obligatoire, et à l'avertir qu'au cas de refus par lui d'y pourvoir au moyen d'un crédit suffisant, l'autorité chargée du règlement devra user de la prérogative à elle.conférée par la loi. L'importance de la mise en demeure cest grande, non seulement parce qu’en paralysant toute demande en décharge elle rend possible la mise en recouvrement, et par suite conslitue la condition nécessaire de l'inscription d'office, mais aussi parce qu’elle fixe le chiffre de la dépense sur laquelle celle-ci doit porter. C’est pourquoi la jurisprudence, interprétant strictement l'esprit de la loi, applique sans cesse avec rigueur cette condition imposée par l’article 449, et exige formellement que les administrations municipales aient élé appelées à prendre une délibération spéciale (1). À ce propos, le Conseil

(1) Circulaire minist. du 4er juillet 1837, — Arrêts du Conseil d'État des 271 novembre 1885 (Leb., p. 814); et 16 novembre 1894 (Leb., p. 593).

. d'État a décidé que la communication du préfet au conseil municipal doit être suffisamment précise et explicite pour que celui-ci n’ait pas à douter du parti que l'administration est prête à prendre : ainsi, il a été jugé que la mise en demeure n'était pas valablement faite lorsque le préfet n’avait pas indiqué qu’il considérait comme obligatoire la dépense non pourvue, ou encore lorsque par une simple lettre il avait transmis à l’assemblée communale la réclamation faite par un créancier contre l'absence d’un crédit dans les prévisions budgétaires (Cons. d’'Et., 14 novembre 1879, Leb., p. 677).

D'une façon générale l'administration peut recourir à la mise en demeure dans tous les cas où le conseil municipal, n'a pas, lors de l'établissement du budget, pourvu à une dépense obligatoire ; il n'est même pas nécessaire qu’il y ait eu délibération et vote négatif. Une fois cette démarche faite vis-à-vis de la municipalité, il y a lieu d'attendre que celle-ci puisse se prononcer ; seulement, si elle s’en abstient à dessein, les arrêts décident que l'autorité supérieure peut considérer cette abstention comme un refus et procéder par suite à l'inscription d'office (Cons. d'Et., 29 novembre 1885, D. 87.3.48), sans craindre que dans ces conditions la mise en demeure soit non avenue.

20 Lorsque l'inscription d'office est l’œuvre du préfet, celui-ci ne peut inscrire une dépense obligatoire omise ou insuffisamment prévue par le conseil municipal qu'au moyen d’un arrêté pris en conseil de préfecture, et cela à peine de nullité. Sous l’empire des lois antérieures, la

110 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE hi

jurisprudence était déjà très fixée en ce sens: le Conseil d'Etat le 14 mai 1880, avait notamment annulé, comme rendue contrairement à la loi, une décision d’un préfet qui, dans l’arrêté de règlement du budget additionnel de la commune de Bruyères-le-Chatel, avait purement et simplement inscrit d'office le complément d’une dépense d'entretien d’un chemin vicinal.

Il est très généralement admis, en dehors des termes de l’article 149, que l'inscription d’office doit en outre avoir lieu seulement par un arrêté ou un décret spécial : cela résulte des prescriptions ministérielles qui n’ont véritablement de raison d’être que pour le cas de règlement par décret, puisqu’au cas de compétence des préfets une décision spéciale est nécessaire, l’assentiment du conseil de préfecture étant requis pour la validité de l'inscription d'office et nullement pour celle de l'arrêté de règlement.

30 Enfin l'article 149 établit encore que l’autorité chargée de la mission de régler les budgets communaux doit observer des règles spéciales pour la fixation du chiffre des dépenses à inscrire. Elle doit en effet distinguer: . d’une part les dépenses annuelles variables qui sont inscrites d’après leur quotité moyenne des trois dernières années, et d'autre part, les dépenses annuelles fixes ainsi que les dépenses extraordinaires qui figurent avec leurs chiffres réels.

Cette disposition remonte à la loi de 1837 (art. 39): il n'en est pas question dans les rapports du baron Mounier

et de M. Vivien ; le ministre seul y fit allusion dans l'exposé

RÈGLEMENT DÙÜ BUDGET 111

des motifs du projet de loi, mais il se borna à indiquer que le texte en question était destiné à fixer les limites que l'inscription d'office ne devait pas dépasser ; il ne donna aucun éclaircissement sur le sens des termes employés, et même en confondant, sousla dénomination générale de dépenses annuelles, les dépenses fixes d’un côté et les dépenses extraordinaires de l’autre, il fit une grave erreur d'interprétation, car le législateur ne pouvait songer à assimiler à des dépenses annuelles (fixes ou variables), c’està-dire ordinaires, des dépenses extraordinaires qui sont purement accidentelles ettemporaires. Ily a donc lieu de se demander ce qu’il faut entendre ici par dépenses fixes et dépenses variables? D'après M. Morgand (1), il faudrait considérer ces expressions comme empruntées à l'arrêté consulaire du 17 germinal an XI, dont les articles 2 et 3 “opposaient les dépenses fixes représentées par les frais d'administration en général, à toutes les autres dépenses. Mais la législation de 1837, n'ayant pas reproduit cette distinction, ne s'y est sans doute aucunement référée, et a dû substituer au contraire à cette ancienne terminologie la division des dépenses en ordinaires et extraordinaires. Dans ces conditions, les mots « fixes et variables » auraient repris, dans la loi de 1884, leur acception ordinaire : les dépenses fixes de l’article 149 seraient donc toutes celles dont la quotité ou la base est déterminée soit par des lois ou règlements, soit par des décisions particulières des au-

(1) Loi municipale, t. 11, p. 456.

torités locales dans la mesure de leur compétence. M. Morgand lui-même estime en effet que les auteurs des lois de 41837 et 1884 ont envisagé d’une façon large la formule de l'an X[, et qu'ils ont eu en vue non seulement les dépenses limitativement déterminées dans lParrêté consulaire, mais aussi toutes celles dont le chiffre est ou peut êlre fixé d’avance, notamment les traitements des instituteurs et institutrices, ceux du personnel de la police municipale dans les villes de plus de 4.000 habitants où la dépense a été réglée par des décrets spéciaux, ceux des receveurs et de tous les employés ou agents communaux, la part des communes dans les dépenses des aliénés ou des enfants assistés, et dans les frais d'entretien des chemins de grande communicalion ; la dépense des communes pour l'indemnité de logement aux curés et desservants et l’entretien des édifices servant au culte, les pensions régulièrement liquidées à la charge des communes, les dépenses résultant de contrats, etc. Quant aux dépenses variables, ce serail par suite toutes les autres dont la quotité ne peut être connue que lors de l’établissement et au moyen d'une appréciation plus ou moins sérieuse des besoins d’une commune.

Ilest à peine besoin de dire que le chiffre des dépenses dites fixes n’est pas forcément invariable : ceci n’est nullement indiqué du reste par la qualification en question. Au contraire, il y a lieu de remarquer que dans certains cas le chiffre d'inscription des dépenses variables est déterminé exceplionnellement par la quotité réelle, comme s'il

s'agissait de dépenses fixes: le Conseil d'Etat a jugé en

effet qu'une dépense, quoique variable, ne peut figurer au budget que pour son montant réel si elle a été faite deux fois seulement (C. d’Et., 28 mai 1886, Leb., p. 451) ; et la même solution doit s'appliquer nécessairement dans le cas de création d’une commune nouvelle.

Les diverses règles de l’article 149 relativement à l'inscription d'office étant ainsi indiquées, quelle est leur sanction? — Tout d'abord les parties intéressées ont la ressource de la voie gracieuse, qui leur permet de s’adresser à l’auteur de la décision ou à son supérieur hiérarchique.

En outre, dans certains cas, la nullité de l’inscription d'office peut être demandée devant le Conseil d'Etat. Ce recours ne rentre nullement dans le contentieux proprement dit puisque l'inscription n’est pas un acte administratif mais bien un acte réglementaire accompli en vertu d’une délégation du pouvoir législatif, et que d’autre part elle ne porte atteinte à aucun droit acquis. Par conséquent, en cette matière, le Conseil peut seulement être saisi pour incompétence ou excès de pouvoir, et dans les espèces qui lui sont soumises il ne juge pas au fond, mais examine seulement les conditions dans lesquelles les représentants du pouvoir exécutif ont pris l'arrêté ou le décret d’inscription d'office (1).

En principe, il y a excès de pouvoir lorsque l'agent, investi du droit de connaître de l'affaire sur laquelle il a

statué, a pris une résolution qui lui était interdite, ou bien

(4) Ducroq, Trailé de droit administratif, t. II, p. 223 et suiv. C. — 8

114 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

lorsqu'il a agi en violation des formes substantielles, ou enfin lorsqu'il a usé de son pouvoir en dehors des cas el conditions fixés par la loi. On trouve une application de la dernière de ces formes de l’excès de pouvoir au cas d’inscription d'office d’une dépense dont le caractère obligatoire n’est pas établi ; mais dans la plupart des autres cas, le recours des communes est fondé sur la violation des formes, principalement lorsque le préfet a négligé de mettre en demeure le conseil municipal préalablement à l’inscription, et lorsqu'il n’a pas pris son arrêté en conseil de préfecture. Du reste quelle que soit la cause du recours, celui-ci ne peut être dirigé que contre l'arrêté d’inscription, et jamais contre l'arrêté de mise en demeure qui est une mesure préalable réalisée au moyen d’un acte d’administration pure, et ne peut être attaqué que par la voie gracieuse. 7

Le nombre des arrêts rendus en cette matière sur des recours pour excès de pouvoir est considérable. Le Conseil d'Etat considère les additions de crédits faites par les arrêts préfectoraux de règlement comme valant inscription d'office et engendrant par suite le recours en question. Après plusieurs arrèts en ce sens (1) le Conseil a confirmé cette jurisprudence dans deux décisions plus récentes de janvier et février 1892: le dernier de ces recours était intenté par la commune d’Azillanet et fondé sur cette considération que le préfet, en augmentant un crédit lors du rè-

(1) Arrêts des 14 mai 1880 (Leb., p. 452) et 26 décembre 1885 (Leb., p. 999) notamment.

glement, n'avait pas observé l’article 149 de la loi munici: pale : dans cette affaire le commissaire du gouvernement, M. Valabrègue,n’osa pas conclure à l’admission du recours ; « la solution de cette question de recevabilité, dit-il, dépend du caractère qui sera reconnu appartenir dans ce cas à la décision préfectorale ; si les additions apportées par le règlement sont définitives, si elles valent inscription d'office, la commune pourra attaquer l'arrêté qui aura réalisé les augmentations de crédit ou inscrit des dépenses nouvelles, mais qui, pris en vue du règlement, n’aura jamais été précédé des formalités de l’article 449 ». La question étant ainsi posée, le commissaire crut,en examinantlaloi, trouver deux textes relatifs ay droit du préfet d'augmenter les dépenses obligatoires votées par le conseil municipal, c’est-à-dire l’article 148 in /ine et l’article 149. Par suite, pour ne pas admettre un doubleemploi,il prétenditque dans l'hypothèse du premier de ces articles les additions apportées au titre des dépenses par arrèté de règlement n'étaient pas définitives et ne constituaient en quelque sorte qu’une mise en demeure adressée au conseil par le préfet lors de l’approbation du budget ; tandis qu’au contraire, dans le cas de l’article 149, elles étaient obligatoires et permettaient l’ordonnancement. M. Valabrègue était donc disposé à ne pas admettre le recours puisqu'il n’y avait pas application de l'article 149 dans l'espèce, mais la jurisprudence déjà ferme dans le sens contraire l’empêcha de se prononcer de cette facon. Quant à l'arrêt rendu, il jugea le recours de la com-

mune d’Azillanet absolument recevable; et, en effet,le droit

116 PREMIÈRE PARTIE. —— CHAPITRE Il

d'inscription est consacré seulement par l’article 148 on fine, et réglementé par le second texte, l'article 449 ; aussi l’augmentation ou l'addition de dépenses ne peut jamais avoir lieu valablement que moyennant l'observation de toutes les conditions de forme de l’article 149. Donc l'inscription d'office faite par simple arrêté de règlement est entachée d'excès de pouvoir et la recevabilité du recours admise par le Conseil d'Etat est, à ce point de vue, absolument conforme à la loi.

Dans toutes les hypothèses envisagées jusqu'ici, l'inscription d'office s’appliquait plutôt à un.ou à quelques articles de dépenses obligatoires mais elle peut encore être employée dans le cas où l’ assemblée communale n'aurait pas voté le budget, avec la formelle volonté de ne pas accomplir ce devoir: pour que le fonctionnement des services communaux ne soit pas suspendu, le préfet, après une mise en demeure au conseil municipal, procède alors à l'inscription d'office de toutes les dépenses obligatoires conformément à l’article 149. Cette théorie, sans être admise par tous comme cela a été déjà expliqué, est cependant en accord avec l'instruction générale de 1859 et semble être plus en harmonie avec les textes de la loi de

1884, que celle d'après laquelle il y aurait sr appliquer l'article 150, 2e alinéa.

b} Imposilion d'office (art. 149). — Cet autre droit, conféré à l'autorité chargée du règlement, est la conséquence du droit d'inscription d'office : il ne suffit pas en effet que

l'administration supérieure porte au titre Il d’un budget

de commune, les dépenses obligatoires essentielles à la marche des divers services, il faut encore qu’elle puisse pourvoir à leur acquittement par la création de nouvelles ressources, si le conseil se refuse à accorder des crédits.

Le législateur a pensé sans doute que l'inscription d’office pourrait souvent vaincre les résistances de l'assemblée communale et déterminer celle-ci à voter les sommes nécessaires à l’acquittement des dépenses inscrites. Mais cette opposition du conseil persistant, il y a lieu alors d'imposer à la commune les crédits nécessaires conformément à la disposition. finale de l’article 149.

La réglementation du droit d'imposition d'office a été l’objet de certains tâtonnements en 4837 : après avoir voulu en investir le préfet statuant en conseil de préfecture, le Parlement décida que ce pouvoir serait exercé par le Roi lui-même, et qu'en outre l'ordonnance royale ne devrait pas autoriser d'imposition d'office au delà du maximum fixé par la loi annuelle de finances, car en dehors de cette: limite une loi-deviendrait nécessaire (1). La législation de 1884 a reproduit l’ancien article 39 en substituant seulement la nécessité d'un décret à celle d’une ordonnance royale ; il en résulte que : 1° l'imposition d'office s’applique seulement au cas où le conseil municipal n'a pas

pourvu lui-même à l’acquittement des dépenses inscrites

(1) Depuis la loi du 14 juillet 1838 portant fixation du budget des recettes de l'exercice 1839 (Bull. des lois, 1838, no 7414), le nombre des centimes susceptibles d'être imposés d'office est fixé à dix, et exceptionnellement à vingt dans les communes ayant à acquitter le montant de condamnations judiciaires.

118 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

d'office; 2° qu’elle doit intervenir seulement dans les hypothèses où il y a insuffisance de ressources ordinaires, malgré la tentative faite par l’autorité chargée du règlement pour rétablir l'équilibre budgétaire par la rectification de certaines évaluations de recettes ; 3° qu’elle a lieu soit par décret, soit par une loi, suivant que les impositions extraordinaires nécessaires dépassent ou non le chiffre de dix ou de vingt centimes additionnels. À ce propos, le Conseil d'Etat a décidé que les impositions à frapper pour les dépenses ordinaires des chemins vicinaux, de l'instruction primaire, et pour le salaire des gardes champêtres, ne doivent pas être comprises dans les limites du maximum fixé par la loi de finances et peuvent toujours être établies par décret, quelle que soit ‘leur quotité (1). D'autre part une autre exception dans le même ordre d’idées résulte de la. loi du 21 mai 1836 (art. 5) relativement aux impositions pour chemins vicinaux qui peuvent tou- Jours être imposées d'office par le préfet dans la limite du maximum, c'est-à-dire jusqu'à concurrence de trois journées de prestations et 5 centimes additionnels.

Les trois règles en question sont applicables à tous les cas d'imposition d'office, que le conseil municipal, après avoir volontairement compris certaines dépenses dans un budget, se refuse ensuite à y pourvoir, ou qu’au contraire il rejette dès l’abord et dans leur ensemble toutes les pré-

visions établies par le maire ; dans la dernière de ces hy-

(4) Voir Béquet, Rép.,t. 6, p. 254, en note : avis du 28 décembre 1854.

pothèses seulement il y a lieu à inscription d'office préalable, mais autrement le mode d'affectation employé est toujours le même, c’est l'imposition d’office autorisée par l’article 149. —

En dehors de l'inscription et de l'imposition d'office, la loi a mis à la disposition de l'administration d’autres moyens de contrainte plus graves dont elle peut user dans des conditions et des hypothèses spéciales: il s'agit du droit de vente des biens communaux et du droit d'emprunt d'office.

Vente des biens communaux. —— Aux termes de l’article 110 de la loi de 1884 la vente des biens mobiliers ou immobiliers d’une commune, autres que ceux qui servent à un usage public, peut être poursuivie sur la demande de tout créancier muni d'un titre exécütoire, mais seulement après autorisation donnée par un décret présidentiel qui détermine les formes de la vente. C'est là une application de l’article 2092 du Code civil en même temps que des règles protectrices établies par le droit administratif vis-à-vis de la commune personne morale, à la charge de qui les tribunaux ordinaires peuvent reconnaître des obligations, sans toutefois prescrire aucun acte tendant directement à l’exécution. ;

Emprunt d'office. — L'autorité administrative peut encore, lorsqu'une commune refuse de créer les ressources nécessaires aux frais d'acquisition, de construction ou d’appropriation des locaux scolaires, ou à ceux d’acquisi-

tion du mobilier de classe, pourvoir à ces dépenses, si

elles sont obligatoires, au moyen d’un emprunt d'office. C’est la loi du 20 mars 1883, qui, en des termes absolument restrictifs, a indiqué cette seule hypothèse d’emprunt d'office, considérant cette mesure comme tout à fait exceptionnelle et la subordonnant à un avis favorable du

conseil général ou à un décret rendu en Conseil d'Etat.

SECTION IV. — Absence de règlement. — Effets du règlement.

$ 1. — Absence de règlement.

Après avoir fixé les conditions du règlement, la loi a prévu le cas où le budget communal ne serait pas réglé avant le début de l’exercice auquel il s'applique.

L'article 150 relatif à cette hypothèse ne fait aucune distinction : ses termes absolument généraux se rapportent à toutes les causes qui peuvent empêcher le règlement du budget municipal avant le 1° janvier, même à l’absence de vote du conseil sur les prévisions établies par le maire. IT y a lieu seulement selon noùs, et pour les raisons indiquées au chapitre précédent, à en écarter l'application au cas où l'assemblée communale a arrêté le cours normal des travaux relatifs au budget, par un refus formel de délibérer et d'émettre les votes nécessaires.

Dans les autres cas d'absence de règlement, la loi de 1884, après les lois antérieures a établi, que le budget de l'exercice précédent doit momentanément servir de base

aux opérations de paiement et de recouvrement ; et faute

de budget antérieurement établi, ces mêmes opérations s'effectuent suivant un budget dressé par le préfet avec toute liberté d'action, sauf à lui à se conformer aux règles

restrictives établies touchant l'inscription d'office.

$ 2. — Effets du règlement.

L'article 149 et l’article 150 sont en quelque sorte les sanctions des dispositions légales relatives au règlement du budget. Autrement, les assemblées locales auraient la faculté de supprimer l'intervention de l’autorité administrative en provoquant volontairement des retards dans leurs travaux financiers, ou en refusant d'émettre un vote et de donnerainsi la consécration première aux tableaux des prévisions établies par le maire.

L’approbation générale du budget que les conseils municipaux sont ainsi dans l’impossibilité d'éviter, a pour but de rendre définitives les prévisions admises par le vote des assemblées locales, et d'établir, sans aucune possibilité de modification postérieure, les recettes et dépenses pour le prochain exercice : le nombre et la quotité des divers articles qui composent l’ensemble du budget, sont désormais fixés, et c’est sur cette base que se feront d’abord l'exécution du budget, et ensuite le contrôle et le jugement des comptes.

Malgré cela, le règlement ne crée aucun droit ni en faveur de la commune, ni au profit des tiers, car tous les articles budgétaires mentionnés après un vote du conseil mu-

nicipal ou une inscription d'office tendent seulement à

constater des créances ou des dettes, mais ils ne constituent pas par eux-mêmes des titres pour ou contre la commune.

Le règlement du budget a en outre pour effet secondaire de déterminer la compétence, pour le cas où l’interprétation d’un article de recette ou de dépense serait nécessaire : en effet, au cas où l’approbation des budgets et des impositions extraordinaires résulte d’arrêtés préfectoraux, l’interprétation de ces actes est donnée par les préfets, avec recours au ministre de l’intérieur ; et dans tous autres cas, c’est ce dernier qui est compétent pour les décisions interprétatives. |

Publicité des budgets. — Nous en avons terminé avec l'établissement du budget communal, et avant d’arriver à une seconde phase, c’est-à-dire à la mise à exécution du budget ainsi élaboré, nous ajouterons quelques mots seulement sur la publicité des budgets et des comptes.

D'après l'article 160 de la loi de 1884, les budgets et comptes sont déposés dans les mairies, où tous les habitants des communes peuvent en prendre communication, ou même copie avec faculté de les publier. Les communes de 100.000 francs de revenus sont seules obligées de publier

leurs budgets et comptes par la voie de l'impression. —