CHAPITRE PREMIER

L'exécution du budget communal tend à assurer d'une part le recouvrement des produits et recettes, et d'autre

part le paiement des dépenses. Ces opérations sont confiées

à deux catégories distinctes d'agents, conformément à la règle fondamentale adoptée par nos lois sur la comptabilité publique: le recouvrement et le paiement rentrent dans les attributions du comptable, c’est-à-dire du receveur, chargé exclusivement du maniement des deniers, tandis que la liquidation et l’ordonnancement des dépenses à payer sont opérés par le maire, qui remplit ainsi des fonc-

tions d'ordonnateur (art. 153).

SECTION I. — Recouvrement des recettes.

Aux termes de l’article 153 de la loi de 1884, qui n'est que la reproduction de l’article 62 de la loi de 1837: « Les recettes communales s’effectuent par un comptable chargé seul et sous sa responsabilité de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui seraient dues. Tous les rôles de taxe, de sous-répartition et de prestations locales, doivent êtreremis à cecomptable. »

Les fonctions des comptables des communes sont exercées de plein droit par les percepteurs, qui sont des agents du ministère des finances, soumis directement à la surveillance des receveurs particuliers. Ainsi, et à l'inverse de ce qui se passe aux Etats-Unis, l'Etat fournit en général le concours de ses propres agents aux communes, car la grande majorité de celles-ci serait dans l’impossibilité d'obtenir des garanties suffisantes de solvabilité des receveurs auxquels elles seraient obligées de n’assurer qu'un trop médiocre traitement,

Mais le décret du 30 frimaire an IV, autorise la nomination d’un receveur municipal spécial dans les communes disposant d’un certain revenu dont le chiffre, fixé d’abord à 20.000 francs, fut porté ensuite à 30.000 depuis

1837 (1). Le conseil municipal peut alors demander la no-

(1) Des propositions furent faites Lors de la discussion de la loi de 4884 à la Chambre par la commission parlementaire, puis au Sénat, pour élever ce chiffre à 50 ou à 60,000 francs, en raison de la progression des bud-

mination du receveur spécial, par le préfet ou par décret du président de la République (si les recettes ordinaires s'élèvent à 300.000 francs) (art. 156 ; avis du Conseil d'Etat du 30 novembre 1886, Revue d'administration, 8T, t. II, p. 78). Lorsque la liste de trois candidats présentés par l'assemblée locale a été agréée par l'administration, il en est préalablement référé au ministre des finances pour la vérification du chiffre des revenus indiqués, car celui-ci doit représenter seulement des recettes ordinaires et doit avoir été constant pendant trois années consécutives. — En principe, le receveur municipal est chargé seul du recouvrement des recettes, mais certaines exceptions résultent à ce point de vue des lois et règlements : c'est ainsi, tout d’abord, que le produit des centimes additionnels communaux est recouvré par les percepteurs, en même temps que le principal des contributions directes perçu au profit de l'Etat et le montant des centimes additionnels imposés au profit du département, et le versement aux communes en esl effectué tous les mois ou au moins tous les trois mois. Il en est de mème pour les centimes attribués aux communes sur le principal de l’impôt des patentes, de la taxe des chevaux et voitures et sur le produit des permis de chasse. — D'autre part, le receveur municipal se borne à centraliser et à encaisser certaines recettes dont la perception est faite soit par des agents spéciaux, soit par des intermédiaires au cas de régie simple ou in-

gets communaux (séances des Aer mars 1883, 29 mars 1884). — Le projet de loi déposé en 1896 par M. Barthou contient une même disposition,

téressée ou au cas de mise en ferme : c’est le système appliqué aux octrois, aux droits d'expédition d’actes de l'état civil, aux droits de stationnement, aux droits de location dans les halles et marchés, aux droits de pesage, etc. D'une façon générale, les règlements relatifs à la perception de cestaxes municipales déterminent dans quelles conditions celle-ci s'effectuera sous le contrôle du receveur.

Pour toutes les autres recettes communales, et malgré leu diversité, le recouvrement est opéré par le receveur municipal, qu'il s'agisse des cas prévus par l’article 140 ou de celui auquel se rapporte l’article 154 : le premier de ces articles assimile aux contributions directes, pour le recouvrement, des taxes particulières dues ‘aux communes en vertu de lois ou d’usages locaux c’est-à-dire les taxes d’affouage, de balayage, de pavage ou d'empierrement etc., même la taxe sur les chiens (L. 2 mai 1855) et les contributions ou subventions en argent pour dégradations aux chemins vicinaux (L. 21 mai 1836 et 25 juillet 1873) (1), toutes taxes qui sont par conséquent perçues par le receveur municipal en vertu d’un rôle nominatif dressé par les maires ou d’autres agents, mais rendu exécutoire par: le préfet.

Quant à l’article 154, il établit que toutes les recettes

municipales pour lesquelles les lois et règlements, n’ont

(D) Pour ces dernières taxes, la partie de l’article 140, relative à la ré partition, n’est pas applicable, car elles sont assimilées aux contributions directes, seulement quant aux formes de recouvrement (Mém. des percept., 1882, p. 262),

pas prescrit un mode spécial de recouvrement, s'effectuent sur les états dressés par le maire seul et rendus exécutoires par le visa du sous-préfet, ou du préfet dans l’arrondissement du chef-lieu de département (1). Cette disposition concerne, d’après le rapport fait à la Chambre par M. Vivien le 26 avril 1836 (2), les recettes qui ne peuvent s'effectuer dans la forme rapide et énergique employée pour les contributions directes : par exemple le prix des ventes mobilières et des locations, l’exécution d'actes passés par la commune comme propriétaire et qui n’ont pas l’autorité des actes administratifs ; il y a lieu d'ajouter encore les taxes qui ne sont pas soumises à l’article 140, et enfin toutes les créances qui ne comportent pas de titre exécutoire résultant soit d’un acte notarié, soit d’un jugement (Bordeaux, 8 février 1893, S. 94, 2, 25). Jusqu’en 1837, la mise en recouvrement était impossible dans de semblables conditions, mais l’article 63 de la première grande loi municipale, a permis ainsi aux maires de rendre exécutoire d’une façon générale, tous les titres de créance des communes par la simple formalité du visa du sous-préfet qui suffit à valider les poursuites pratiquées dans la forme ordinaire.

Les budgets, les autorisations d'impôts extraordinaires

(1) Dalloz, Rép., loc, cil., p. 263.

(2) Dans la loi de 1837, de même que dans l’article 544 du décret du 31 mai 1862, il n’était pas question du préfet, or cette addition faite en 1884, n’a pas pour but de permettre au préfet de de substituer au souspréfet, mais seulement de combler une lacune en substituant la compé-

tence du préfet à celle de son subordonné dans la commune chef-lieu de chaque département,

ou d'emprunts, les rôles d’impositions et de taxes, les expéditions des jugements et des contrats ou même les originaux de ceux-ci, et toutes autres pièces et titres qui concernent les diverses catégories de recettes dont le receveur municipal opère lui-même le recouvrement, lui sont toujours communiqués par le receveur des finances, qui, après les avoir reçus de Ja Préfecture, en prend l'indication, afin de conserver l’un des principaux éléments du contrôle hiérarchique qu’il doit exercer contre les receveurs-percepteurs et de la surveillance dont il est obligé d’entourer la gestion des receveurs spéciaux (art. 512, déc. 1862). D’après l’'Instruction générale (art.1288 et suivants),le receveur municipal, à qui des titres de perception parviendraient par une autre voie el sans être revêtus du visa ou cachet du receveur des finances, devrait les renvoyer aux fonctionnaires expéditeurs, et en donner avis au receveur des finances.Cette prescription ne s'applique pas toutefois aux produits tels que les dons, recettes de quêtes,etc., qui ne peuvent résulter d’un titre préexistant et qui peuvent êlre aussitôt encaissés par le receveur municipal, sauf à lui à prévenir le receveur des finances et à se faire remettre par le maire un état de ces sommes semblable à celui qui est envoyé à la recette par le chef de l’administration municipale (Circulaires des 145 novembre et 24 août 1861).

Les articles 516 et suivants du décret de 1862 disposent que le receveur doit recouvrer les divers produits aux

échéances déterminées par les litres de perception ou par

l'administration et délivrer lors de chaque versement fait à sa caisse une quittance détachée par lui de son journàl à souche, et généralement revêtue d’un timbre de Ofr. 25 centimes, à la charge du contribuable lorsque la recette excède 10 francs ou constitue un acompte sur une somme plus forte. En outre, le receveur passera écriture sur ses livres des sommes qu'il reçoit, et fera mention du paiement en marge des titres de perception. Toutes ces mesures permettent d'éviter les erreurs, de vérifier le bien fondé de certaines réclamations et facilitent le contrôle {Instruction générale, art. 842).

Enfin les receveurs municipaux sont tenus sous leur responsabilité personnelle de faire’ toutes les diligences pour la perception des revenus, dons, legs et autres ressources affectées au service des communes, et de faire faire contre les débiteurs en retard tous exploits, poursuites, significations et commandements nécessaires (Décr. 1862, art. 518). Le recouvrement des taxes communales assimilées peut être poursuivi pendant trente ans, à partir de la remise des rôles aux comptables par le sous-préfet ou le préfet de l’arrondissement chef-lieu de département. Pour le recouvrement de leurs revenus et des produits dont la perception n’est pas assimilée à celle des contributions directes, les communes sont soumises aux règles de droit commun du Code de procédure civile ; après le commandement et la saisie-exécution, le maire peut toutefois, avant la vente des meubles, donner au receveur l’ordre de sur-

seoir, et dans ce cas celui-ci en informe aussitôt le préfet D 0

et le receveur des finances. — Lorsqu'une action judiciaire doit être intentée, le maire est dans la nécessité d'obtenir au préalable l'autorisation du conseil de préfecture suivant les articles 121 et suivants de la loi municipale : ilen est ainsi notamment, dans l'hypothèse d’une assignation en validité d'une saisie-arrêt que le receveur à faite en vertu d’un titre exécutoire sans aucune autorisation; ou bien encore dans le cas où des héritiers, malgré les premiers actes de procédure se refusent au versement d’un don ou legs payable en argent (1).

Les conseils municipaux et l'autorité qui règle les budgets peuvent décider l’admission en non-valeur des recettes jugées par eux irrécouvrables, mais ces décisions tendent seulement à rayer provisoirement les créances de l'actif des communes ; elles ne déchargent pas les comp tables de leur responsabilité et ne constituent pas pour eux

un quitus (Instr. générale, art. 1537).

SECTION II. — Ordonnancement des dépenses.

L’ordonnancement est l'exercice du droit attribué par les lois à un administrateur de faire payer une dépense publique ; il tend à la délivrance d’un mandat de paiement ou d'une ordonnance de délégation, selon que l’ordonnateur enjoint au comptable de verser entre les mains du créancier les sommes à lui dues, ou selon qu'il prescrit à un

(1) C’est le maire qui poursuit la délivrance des libéralités faites en immeubles ou objets mobiliers (Inst. Se ., art. 949).

ordonnateur secondaire, de faire acquitter telle ou telle dépense communale. L'ordonnancement est donc la condition préalable nécessaire du paiement qui en est la mise à exécution (art. 503, décret 1862).

L'acte d’ordonnancement, constitue une large prérogative conférée au maire. « Le titre d’ordonnateur, disait en 1836 M. Vivien dans son rapport, attribue au maire des droits étendus lui permettant de juger de la nécessité des dépenses facultalives, de déterminer le chiffre qu'elles atteindrontet l’époque où elles auront lieu» ; orlespouvoirs du maire ne s'étendent pas absolument jusque-là et l'ordonnateur des dépenses communales n’a pas une liberté d’action aussi complète, car il remplit toujours ses fonctions sous le contrôle de l'assemblée municipale et sous la surveillance de l'administration supérieure, et que, d’autre part, il agit en vertu d’un mandat tacite qui lui est donné par le conseil municipal et dans les limites duquel il doit expressément se maintenir pour représenter valablement la commune et engager ses finances. L’étendue de ce mandat est fixée par le budget même ; c’est ce qu’exprimaient l’ordonnance du 31 mai 1838 et, après elle, le décret du 31 mai 1862, en établissant qu'aucune dépense ne pourrait être acquittée si elle n'avait été préalablement ordonnancée sur un crédit régulièrement ouvert. Par conséquent, le maire ne peut faire payer par la caisse municipale du receveur que dans la limite des crédits votés par le conseil municipal et de ceux inscrits d'office par l'autorité

chargée du règlement. En outre, il est dans l'obligation

de tenir compte de l’application de la règle générale de la spécialité qui l'empêche d’affecter une recette à une dépense de son choix, et le force, quelles que soient les circonstances, à respecter les conditions d’emploi fixées par le conseil municipal pour un exercice. Même au cas de nécessité ou d'urgence, il ne peut pratiquer aucun virement, c'est-à-dire appliquer un crédit à une dépense pour laquelle il n’a pas été ouvert, si une détision spéciale de l'assemblée communale, approuvée par l'autorité qui règle le budget, ne lui en donne pas l'autorisation. Ainsi donc le maire ordonnateur ne conserve pas normalement une initiative absolue, quoique l'on puisse dire avec M: Vivien « qu’il est chargé de l’appréciation morale des convenances et des besoins de la commune, conformément aux crédits ouverts par le budget ».

La loi, du reste, impose aux maires ordonnateurs certaines conditions dont l’inobservation empêcherait l'acte d’ordonnancement d’avoir son effet. Tout d'abord, il ne suffit pas seulement qu'un crédit soit ouvert au budget pour une dépense, il faut encore que celle-ci soit liquidée : l’ordonnateur procède à la liquidation au moyen des titres qui lui fournissent la preuve des droits des créanciers, sauf toutefois le recours des intéressés devant les tribunaux ordinaires ; ét s’il y a contestation, par exemple sur le chiffre d’une dette, l’ordonnateur est dans l'obligation de la laisser trancher, car autrementil dépasserait sa compétence (art. 152, loi 1884; cire. ministérielle, 3 mai 1832).

En second lieu, les dépenses ordonnancées par le maire

doivent se renfermer dans la limite des ressources réalisées etdisponibles (art. 503, décret de 1862), puisque le comptable ne peut payer qu'après avoir préalablement recouvré des recettes suffisantes ; et c'est pour ce motif que ler eceveur doit, à la fin des deux premiers mois de chaque trimestre, remettre à l’ordonnateur un état de sa caisse en recettes et en dépenses, et à l'expiration de chaque trimestre un bordereau de situation qui présente par exercice les sommes à recouvrer et à payer, l'indication des opérations effectuées déjà relativement à chaque article du budget, et enfin les chiffres du numéraire disponible ainsi que des fonds en compte courant au Trésor (Instr. génér. art. 989 et 990). -

Enfin les actes d'ordonnancement des dépenses d’un exercice doivent être terminés au 15 mars de l’année suivante, et les créanciers ont jusqu’au 31 du même mois, époque de la clôture, pour se présenter à la caisse du receveur. Les mandats non payés à ce jour, sont annulés de plein droit; et un nouvel ordonnancement est nécessaire par la suite pour que ces dépenses puissent être acquittées et les restes reportés au budget de l'exercice suivant (art. 507 et 508, décret de 1862).

Chaque mandat de paiement, délivré par le maire conformément à ces règles, doitcontenir diverses énonciations: les noms et qualités du créancier, pour déterminer son individualité ; la nature de la dépense et le motif du paiement; le montant de la somme à payer ; la désignation du

crédit budgétaire employé, laquelle se fait en énonçant le

chapitre, l'article et même, s’ilestutile, le paragraphe qui prévoit la dépense dans le budget primitif, et dans le budget additionnel ou les autorisations spéciales; enfin le nombre et l'indication des pièces justificatives. (es pièces qui doivent être jointes au mandat, sont celles établissant que la dépense a été régulièrement autorisée et que la somme mandatée est légitimement due; elles sont du reste indiquées dans un tableau annexé à l'Instruction générale de 1859, tant pour les dépenses du personnel que pour celles du matériel. |

Le décret de 1862 ajoute encore que les ordonnateurs sont chargés sous leur responsabilité de remettre les mandats aux ayants droit; ils doivent, par conséquent, reconnaître l'identité de ceux-ci, ou vérifier les pouvoirs de leurs représentants, et exiger des récépissés pour justifier de l'émission des mandats (art. 504).

De toutes ces prescriptions, il résulte qu’un maire se rendrait coupable d’une grave irrégularité, en donnant au comptable des mandats en blanc ou des reconnaissances de remboursement en blanc, à la suite d'opérations financières failes pour le placement des fonds communaux. Cette pratique est d'autant plus regrettable qu’elle peut permettre à un receveur sans scrupule de tenir une comptabilité fictive et de cacher ainsi la situation véritable de la caisse municipale endettée par les malversations et détournements, et elle a du reste pour résultat d'engager la commune pour toutes les sommes qui excéderaient le cau-

tionnement du receveur infidèle, —*

Nous avons supposé jusqu'ici que l’ordonnancement était fait par le maire, parce que l’article 152 de la loi municipale s'exprime ainsi : « le maire peut seul délivrer des mandats ». Mais ce texte ne doit pas être pris à la lettre, car,.dans deux hypothèses, celle de suppléance du maire et celle d’ordonnancement d'office, ce n’est pas le chef de l'administration municipale lui-même qui fait fonction d'ordonnateur.

À .Suppléance ou délégation.— Tout d’abord par ces mots « le maire seul » de Particle 152, il faut, suivant le désir même de la commission parlementaire de la Chambre, entendre le maire ou, faute de celui-ci, la personne qui le remplace. En effet, lorsque momentanément il n’y a pas de maire dans une commune ou lorsque celui-ci se trouve absent ou empèché, l’adjoint ou un conseiller municipal en remplit les diverses fonctions et, en particulier, est chargé de l’ordonnancement des dépenses communales (art. 84, loi de 1884), Mais il peut arriver, d’autre part,qu’au lieu d’une suppléance intégrale, il y ait une simple délégation faite par arrêté spécial du maire au profit d’un de ses adjoints ou d’un conseiller, et relativement aux seules attributions d’ordonnateur : le délégué peut alors accomplir valablement tous actes d'ordonnancement en se conformant aux règles ci-dessus. Seulement dans ces deux cas, la loi autorise le receveur à exiger que l'arrêté de délégation soit porté à sa connaissance ou que des justifications suffisantes lui soient données touchant les pouvoirs du suppléant, afin que sa responsabilité se trouve sauve-

gardée. #

B. Ordonnancement d'office. — Dans cette hypothèse prévue par le 2° paragraphe de l’article 152, le maire refuse arbitrairement d’ordonnancer une dépense et la loi, pour protéger les droits des créanciers communaux, décide alors que, par application du principe de l’article 85, le préfet peut se substituer au maire et rendre en conseil de préfecture un arrêté par lequel il autorise le paiement de la dette. Ce droit de l'autorité administrative ne doit être exercé qu’à propos d’une dépense à la fois régulièrement autorisée et liquide : le préfet ne peut donc pas ordonnancer d'office une dépense même obligatoire, lorsque le budget ne comporte pas le crédit destiné à y pourvoir (Cons. d'Etat, 4 mai 1894, D. 95.3.52); et, d'autre part, l’ordonnancement d'office par lui opéré n’est valable que s’il porte sur une dépense obligatoire en vertu d’un texte de loi, ou par suite d’un engagement antérieur de la commune créant des droits au profit des tiers (Cons. d'Etat, 13 juillet 1883, D. 85, 3.43 et 26 déc. 1885, D. 87.3.43). Mais il s’en suit que le préfet à le pouvoir de mandater toute somme inscrite d'office par arrèté préfectoral antérieur, rendu conformément à l’article 149 soit dans le seul but de vaincre la résistance du conseil municipal, soit, immédiatement avant l’ordonnancement, afin de le rendre possible (Cons. d'Etat, 12 février 1888, D. 89.5.97).

Faute d'observation de la double condition fixée par l’article 452, l’acte d’'ordonnancement d'office est entaché d’excès de pouvoir : il en est ainsi lorsque le préfet opère direc-

tement la liquidation d’une dette ou lorsqu'il mandate une

EXÉCUTION DU BUDGET COMMUNAL . 137 somme supérieure à celle volée par le conseil municipal. Dans cette dernière hypothèse le supplément de crédit ne serait « régulièrement ouvert », qu'après une inscription d'office préalable et le Conseil d'Etat semble avoir faussement appliqué la loi en rendant un arrêt contraire le 45 juin 1888 (2 espèce, ville d'Alger, D. 89.3.73). — Toutes les règles en question relatives à l'ordonnancement d'office, s'appliquent même dans les cas où les mandats, au lieu d'émaner du maire lui-même, sont émis par un adjoint ou un conseiller municipal qui le supplée dans l’accomplissement de ses fonctions ou qui est délégué par Jui ; la loi n'avait nul besoin de s'expliquer sur ce point, dans une disposition spéciale.

Ecritures de l'ordonnateur. — D'une façon générale, le maire, en sa qualité d’ordonnateur, est chargé de conserver la trace de tous les mandats de paiement délivrés ; dans les communes importantes, le décret de 1862 pres crit même de consigner les opérations de liquidation et d’ordonnancement sommairement sur un journal et un grand livre, et avec plus de détails sur des registres auxtliaires dans la forme déterminée par les préfets (art. 509).

Toutes ces écritures, qui doivent tomber d’accord avec celles du comptable dont elles sont en quelque sorte la

-contre-partie, constituent le principal élément de la vérification du compte administratif faite par le conseil municipal ; elles doivent, en outre, servir de base aux décisions que le conseil de préfecture et la cour des comptes sont appelés à rendre dans le jugement des comptes de gestion

du receveur.

SECTION III. — Paiement des dépenses.

: Le comptable, chargé du maniement des deniers communaux, est à la fois receveur et payeur : c’est ce qui ressort neltement de la rédaction même de l’article 453 de la. loi municipale dont la dernière partie est ainsi conçue : « Le receveur est chargé seul et sous sa responsabilité... d’acquitter les dépenses ordonnancées par le maire, jusqu’à concurrence des crédits régulièrement accordés. »

: Le paiement des dépenses n'est que la mise à exécution des mandats délivrés par l’ordonnateur, aussi les receveurs municipaux n'ont-ils pas qualité pour juger des motifs des dépenses, mais seulement pour apprécier certains faits qui s’y rapportent et qui constituent l’unique base de leur responsabilité.

Les receveurs sont tenus, en effet, d’acquitter les mandals émis par le maire ou les ordonnances de délégation par lui délivrées dans la limite des crédits régulièrement accordés ; ils ne peuvent ni refuser, ni même retarder le paiement que dans certains cas:

a) Lorsque la dépense ordonnancée ne porle pas sur un crédit ou excède celui-ci ;

b) Lorsque les pièces produites sont insuffisantes ou irrégulières ;

c) Lorsqu'il ÿ a opposition au paiement dûment signifiée au comptable (art. 520, Déc. 1862);

Et il y a lieu d'ajouter:

d) Lorsqu'il y a insuffisance de fonds dans la caisse communale à cause des retards qui se produisent quelques fois dans les recouvrements (Art. 1000, Inst. gén.).

Non seulement la loi a déterminé ces cas d’une façon précise, mais elle oblige les receveurs à délivrer immédiatement au porteur du mandat impayé une déclaration motivée lui permettant d'en référer aussitôt au maire. En dehors de ces hypothèses prévues par l’article 520 du décret de 1862, le paiement doit avoir lieu toujours sur la présentation du mandat. Si le comptable a toutes les raisons, malgré la régularité des pièces, pour croire que l’ordonnateur a été trompé par le prétendu créancier, il peut en référer à l’auteur de l’acte d'ordonnancement, mais si Celui-ci maintient le mandat, le payeur est alors dans la nécessité d’en acquitter le montant.

On peut donc dire que le rôle propre du comptable communal, dont la caisse est alimentée par des recouvrements opérés normalement, consiste seulement à vérifier la réalité et la régularité des dépenses et à pourvoir à leur acquittement. La réalité de la dépense ressort de l’examen de toutes les pièces revêtues du visa de l’ordonnateur ; la régularité est soumise à l'ouverture, par un vote approuvé ou par une inscription d'office, d’un crédit sur lequel doit être imputée la dépense ordonnancée. Le payeur, faute d’agir ainsi, peut être forcé en recette par Je juge des comptes pour toutes les dépenses irrégulièrement acquittées par lui; et, d'autre part, s’il ne s’est pas

conformé aux prescriptions de l’article 520, il peut être

obligé à réparer le dommage causé aux créanciers de la commune et être exposé même à la perte de son emploi (art. 520, Instr. gén. art. 1002).

… Cette responsabilité des comptables était une sanction nécessaire, mais la loi a fixé les cas possibles de refus de paiement, « afin de supprimer toute cause de retards qui pourraient nuire à la marche des services municipaux, afin de ne pas laisser dans la main des comptables un arbitraire aussi fàcheux en lui-même que contraire à leurs attributions ». | En somme les receveurs ne sont pas les maîtres de l'exécution du budget communal et restent, dans leurs attributions relatives au paiement des dépenses, subordonnés aux ordonnateurs. Toutefois le décret de 1862 n’a pas accordé aux maires le droit de réquisition dont jouissent les ordonnateurs des dépenses de l’Etat qui peuvent, sous leur responsabilité personnelle, en vertu de l’article 91 de ce décret, enjoindre aux payeurs d’acquitter les ‘mandats. Sans doute qu'aux yeux des auteurs du décret sur la comptabilité publique, les dépenses communales, touchant de moins près à l’intérêt général, ne motivaient pas une semblable mesure; et, en effet, très généralement, leur urgence n’est pas telle que le paiement n’en puisse être différé dans les cas prévus par l’article 520. Du reste, Jorsqu'un comptable communal retarde l’acquittement d’un mandat à cause de l’inaccomplissement des formalités ou de l'insuffisance des justifications nécessaires, l'ordon-

nateur ou les créanciers de la commune, qui jugent mal

fondées les réticences du receveur, peuvent demander au ministre de requérir par écrit, sous sa propre responsabilité, qu’il soit passé outre au paiement de la dépense si celle-ci lui paraît suffisamment justifiée (circulaire 30 novembre 1876) (4). Dans ces conditions, le receveur doit exécuter l’ordre du ministre et il annexe au mandat et à la copie de sa déclaration l'original de la réquisition qu'il a reçue (L. 16 septembre 1897, art. 18).

Ecritures du comptable. — Elles sont tenues en partie double par les receveurs municipaux spéciaux, et en partie simple par lesreceveurs-percepteurs(art. 1540, Instr.gén.).

D’après l’article 521 du décret de 1862, les receveurs spéciaux doivent employer :

1° Un journal à souche pour l'enregistrement des receltes et la délivrance des quittances aux parties versantes.

2 Des livres de détail où les recettes et dépenses sont classées par nature.

3° Un journal général présentant toutes les opérations décrites sur les livres de détail et la situation journalière de la caisse.

4° Un grand livre contenant le rapport à chacun des comptes qui y sont ouverts, des recettes et dépenses inscrites au journal général. |

Les receveurs-percepteurs ne tiennent pas ces deux derniers livres, qui sont remplacés par un livre de comptes destiné à ouvrir un compte distinct pour chacun des ser-

(1) Bulletin, 1816, p. 694 : cette circulaire, comme l’a dit son auteur, complète celle du 22 février 1810 (Bull., 1870, p. 61).

vices, et par unlivre récapitulatif qui présente la situation complète de tous les services dont ces comptables sont chargés.

. Les livres sont clos et arrêtés au 31 décembre par le maire en présence du comptable, et le procès-verbal qui est dressé de cette formalité constate l’état de la caisse, le montant des avances et créances à recouvrer, et les va-

leurs en portefeuille. pR

SECTION IV. — Comptabilités occultes.

Le comptable de la commune est seul chargé des recouvrements et des paiements : toutepersonne autre, qui s’ingère sans titre dans le maniement des deniers communaux, se livre à une gestion occulte et devient un comptable de fait (art. 152 et 155, L. 1884). Le législateur estime qu’il y a dans un pareil acte une usurpation des fonctions du. comptable : il ne considère ni l’existence de malversations, ni l'intention de fraude ; à ses yeux, le fait d’avoir perçu ou employé des fonds publics sans en être chargé engendre un cas de comptabilité occulte, dont l’origine est le plus souvent l'ignorance des lois. Cette disposition de l’article 155, destinée à empêcher toute dilapidation des deniers publics, entraîne souvent des conséquences très dures, car si la bonne foi du coupable suffit à écarter la sanction pénale, elle n'empêche pas toutefois qu’une responsabilité fort lourde ne subsiste encore.

Les cas de comptabilité occulte sont extrêmement di-

vers, puisque non seulement les ordonnateurs, mais encoré les simples particuliers peuvent, dans les circonstances les plus différentes, s’immiscer dans le maniement des fonds communaux. Il ne peut être question ici, d'envisager lés formes variées que rèvet sans cesse la comptabilité occulte (1); nous dirons seulement quelques mots de lhypothèse la plus habituelle, celle où l’ordonnateur, contrairement à sa mission, effectue des recouvrements ou des paiements. — Il y a une incompatibilité absolue entre les fonctions du comptable et celles de l’ordonnateur ; l’ordonnance du 14 septembre 1822, qui en a établi le principe, a fait disparaître une des causes principales des graves désordres financiers signalés aux assemblées de notables de 1787 et 1788 ct aux Etats généraux de 1789.

L'article 455 de la loi de 1884 n’est que la reproduction de cette règle absolue: il s'applique en particulier au maire, dès que celui-ci sort de la limite de ses attributions d’ordonnateur, par exemple lorsqu'il perçoit des deniers avec l'intention de les affecter à un service communal, même si ceux-ci restent sans emploi. Le critérium qui permet alors de décider qu’il y a gestion occulte dans ces circonstances est fondé sur le fait d’un maniement des deniers publics ; aussi la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour des comptes considère-t-elle que l'émission de mandats fictifs ou de mandats en blanc ne tombe pas

sous le coup de l’article 155, parce que, dans ces condi-

(4) Voir de Swarte, Comptabilité occulle, introduction, t. 1.

tions, le maire commet, il est vrai, une dangereuse irrégularité dans l’accomplissement de ses devoirs d’ordonnateur ; mais il ne se substitue nullement au comptable (Cons. d'Etat, 19 mai 1882, D.83.3.107, C. de Berlancourt).

La sanction générale de la défense de s’ingérer sans autorisation légale dans le maniement des deniers communaux, se trouve dans le même article. Aux termes de ce texte, tout comptable de fait est passible de l’action du Code pénal qui punit le délit d’immixtion dans les fonctions publiques (1); et, en outre, il encourt la grave responsabilité incombant aux comptables réguliers, tant au point de vue administratif qu’au point de vue pécuniaire : contraint à justifier de l'emploi fait par lui des deniers publics, il voit ses biens frappés par l’hypothèque légale de l’article 2121 du Code civil, et peut être obligé à restitution par le juge des comptes, ou être frappé d’une amende s’il ne produit pas sès comptes dans les délais légaux.

Du reste, les comptabilités occultes sont assujetties aux «mêmes règles que les comptabilités régulières; elles sont soumises aux mêmes juridictions, qui les admettent seulement lorsqu'elles sont conformes au budget et qu’elles ont fait l’objet du vote, de l’approbation ou des autorisations prescrites. La Cour des comptes ou le conseil de préfecture statuent conformément à la procédure ordinaire

et dans les formes dont il sera question plus loin ; enfin les

(1) V. texte, art. 258, C. pén. Au cas de bonne foi de la personne qui s’est constituée comptable de fait, cette sanction pénale est écartée.

recours contre leurs décisions sont les mêmes qu'en matière de comptabilité régulière.

C’est aux receveurs municipaux, qu’il appartient principalement de signaler à leurs chefs, les gestions occultes : du reste, en rendant leurs comptes, ils affirment que les dépenses qui y sont portées ont été failes pour le service et qu’il n’en existe aucune autre, aussi sont-ils directement responsables des sommes qu'ils ont laissé toucher irrégulièrement (arrêt C. comptes, 25 juillet 1835).

Enfin les cas de comptabilités irrégulières peuvent être déférés aux juges des comptes par les préfets ou bien être évoqués directement par les juridictions compétentes elles-

mêmes.