PROJET DE RÉFORME DE LA LÉGISLATION | BUDGÉTAIRE DES COMMUNES
- Au cours de cette élude rapide nous avons eu plusieurs
fois déjà l’occasion de parler du courant de décentralisation qui est allé toujours en s’accentuant depuis la Restau-
ration jusqu'à nos jours, et qui a été la cause de diverses
réformes de la législation budgétaire des communes.
La première tendance avait consisté d’abord seulement
‘accomplir une œuÿre de déconcentration : ce fut là le ‘but des ordonnances de 1821 et de 1823, puis des décrets ‘de mars 4852 et avril 1861 ; mais depuis la loi de 1867 on
est entré plus franchement dans la voie de la décentralisa-
tion véritable, bien que la loi de 1884 n'ait pas à ce point
de vue accompli des réformes aussi larges que lon. eût pu
le désirer.
Durant l'époque postérieure à la loi municipale actuelle,
. l'idée de décentralisation a certainement fait des progrès
nouveaux : les travaux de la commission administrative de décentralisation ont abouti dans ces derniers temps à l'élaboration de deux remarquables rapports de MM. Poubelle et Alapetite faits en 1895 et 1896 (1). — D'autre
c5{4) Doit Poubelle des 15 et 18 juillet 1895 : J, 0/f.,23 juillet ;: — jee port Alapetite, 18 août 1896 ; J. Off., 20 août.
part, aux termes d’un décret paru à Officiel 1 le 17 février 1895, ila été créé une commission parlementaire de décentralisation chargée de procéder à l’étude des moyens de réaliser la décentralisation et la simplification des services administratifs : d’après le rapport du président du conseil des, ministres, cette commission devait principalement s ‘occuper de « l'extension à donner au pouvoir de décision propre et définitive des agents exécutifs locaux afin de décharger l'administration centrale, et d’ autre part, elle devait étudier la possibilité de faire participer davantage à l’action administrative les assemblées locales déli., bérantes et consultatives (1). ñ On est arrivé aujourd’ hui à ne plus contester les bte “ les dangers de la centralisation sous laquelle nous vivons encore : la simplification des services, la suppression des formalités inutiles, la recherche des économies, la vie rendue aux autorités locales et particulièrement aux communes sont en effet des points communs aux programmes des divers partis politiques qui tous proclament la nécessité de décentraliser, c'est-à-dire de multiplier les points de centralisation.
Seulement la décentralisation, quoiqu Welle soit devenue . presque un lieu commun, n'est pas une réforme aisée à réaliser relativement à la législation budgétaire, à cause.
des liens qui existent forcément entre les finances loca:
(1) Ce langage est singulièrement inexact, car ce serait aboutir à une
dangereuse confusion d'attributions que de faire participer des conseils à l’action administrative. : l
les et celles de l'Etat. Un effort a été tenté cependant par l’un de nos derniers ministères, qui mettant à profit Jes utiles travaux de la commission administrative de décentralisation, a déposé sur le bureau de la Chambre des députés un projet de loi à la date du 27 octobre 1896 (4). Ce projet ne constitue pas une refonte partielle de la loi de 1884 au point de vue de la législation du budget communal : il consiste seulement à en modifier quelques articles. Les points sur lesquels il porte sont relatifs à l’extension des pouvoirs du conseil municipal et à la modification des règlesde compétence en ce qui concerne les impositions annuelles pour insuffisance de revenus, et celles destinées aux dépensesextraordinaires et aux emprunts.
- Le point de départ de la réforme relativement aux centimes pourinsuffisance de revenusse trouve, d'après l'exposé des motifs, dans l'impossibilité chaque jour plus grande où est l’administration centrale d'exercer réellement et avec efficacité le contrôle que la loi lui confie én cette matière. Pour remédier à cet état de choses M. Barthou propose donc de modifier le paragraphe final de l’article 133, et de donner au conseil municipal le droit de voter définitivement les impositions pour dépenses annuelles, tant obligatoires que facultatives, lorsqu'elles n’excèderont pas dix centimes additionnels. C’estau-dessus de ce maximum seulement que le préfet serait appelé à autoriser les centi-
mes généraux pour insuffisance de revenus.
(1) Projet par M. Barthou alors ministre de l'intérieur : annexe au procès-verbal de la séance du 27 octobre 1896: J. Off., Débats parlem:, n° 2060).
‘186 LIVUMECT «TROISIÈME PARTIE
i: Ên second lieu, les dispositions du projet concernent les
impositions destinées aux dépenses extraordinaires et aux
-annuités d'emprunts ; de ce chef, elles sont de deux ordres:
tout d’abord la limite des attributions des conseils muni-
cipaux serait reculée, et ceux-ci pourraient voter pour des dépenses extraordinaires d'utilité communale et pour des emprunts, non plus cinq centimes additionnels pour cinq ans, mais dix centimes pour dix ans. D'autre part, auto risation de ces mêmes centimes, dans le cas où ils dépasseraient le maximum en question, serait l’objet d'une réforme due à ce fait que dans beaucoup de communes la Jimite fixée aujourd’hui par le conseil général d’une façon immuable à vingt centimes est le plus souvent dépassée;
ét que par suite, même si la durée des impositions n’ex-
cède pas trente ans, les préfets sont incompétents pour
donner l'autorisation nécessaire. Aussi pour éviter qu'il nwintervienne dans ces circonstances un décret simple ôu rendu en Conseil d'Etat, le projet tend à faire élever de vingt à trente le nombre des centimes dont le conseil général peut autoriser le vote : cette modification aurait
donc pour effet d'étendre la compétence préfectorale. Dans
Je même ordre d'idées, M. Barthou propose en outre dé
remplacer le contrôle législatif sur les emprunts par lintervention d’un décret rendu en Conseil d'Etat (art. 144 et 143 nouveaux).
Enfin, reste en troisième lieu le changement proposé relativement à l’article 145, et qui consisterait à élargir cette
disposition décentralisatrice reprise de la loi de 1867. La
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nôuvelle rédaction de ce texte assurerait en effet une béaucoup plus grande indépendance aux conseils municipaux : tandis que les communes, sous l'empire de la loide 1884, ne peuvent jouir du bénéfice de l’article 145 qu’en Pabsence de toute imposition extraordinaire dans leur bud- -get, le projet leur confère cette même prérogative aux cas -où leurs dépenses obligatoires sont acquittées avec le secours de toutes les impositions extraordinaires dont le nouvel article 141 autorise le vote définitif. Une telle disposition admettrait donc l’intangibilité absolue d’un budget communal qui comprendrait non seulement des centimes généraux pour insuffisance de revenus, mais encore des ‘centimes pour chemins vicinaux et toutes autres impositions considérées comme extraordinaires.
- Gette dernière modification aurait sans aucun doute pour résultat de rendre encore plus obscure la notio: de l'ordinaire ; aussi croyons-nous qu'un projet de réforme de la législation actuelle devrait commencer par faire: une bonne fois table rase des vestiges dé l’ancienne loi de:1837;.en posant définitivement le principe de la relativité.de la na-. ture des recettes. L’unique crilérium employé pour quàs lifier celles-ci devrait en effet, conformément à l'esprit de .Ja loi de 1884, être tiré de la nature de la dépense corres: pondante ; et de cette façon, le vœu émis dans le rapport de M. Aläpetite sérait réalisable, car on pourrait éviteres confusions de termes embarrassants pour les municipalités, en cessant par exemple de qualifier d’extraordinaires des impositions destinées d’une façon constante au paie:
ment des dépenses annuelles et ordinaires,
En dehors de cette observation, on peut, pour apprécier l'utilité des réformes proposées par M. Barthou, distinguer celles-ci en deux catégories. Les premières, relatives à l'approbation des impositions extraordinaires en général,
ne sont que des mesures de déconcentration : lorsqu'elles tendent à substituer à l’ intervention du pouvoir législatif des décrets rendus en Conseil d’ Etat, elles sont pleinement justifiées, car ainsi que l’a constaté en 1884 le baron de Ravignan, les projets de loi d'intérêt local, qui figurent en tête de l’ordre du jour et sont empreints d’un certain caractère d'urgence, sont examinés légèrement et toujours
avec précipitation (1). Quant aux réformes dû même ordre qui étendent les cas de compétence préfectorale, leur
valeur est subordonnée à l'efficacité même du contrôle
exercé sur les finances des communes par les représen-
tants du pouvoir central: vu la multiplicité des attributions des préfets et l'importance croissante du côté politique de leur mission, on peut envisager en sceptique la garantie assurée dans bien des cas par l’autorisation ou l’approbation préfettorale, qui souvent est donnée purement et simplement par les bureaux des préfectures (2). Par suite, la question se pose de savoir si l'élévation du chiffre des centimes additionnels à
généraux constituerait une utile modification de la loi ac-
tuelle, puisqu'elle viendrait augmenter les cas d'approba-
(1) Séance du Sénat du 16 février 1884.
(2) Cette observation est soulignée par M. Batbie à la page 146 du t. 4 de son Traité de Droit administratif.
à autoriser par les conseils.
ton, par les préfets? M. Poubelle, qui a le premier mis en avant cette idée, ne l’envisageait pas, il est vrai, au même: point de vue, car lui- -même ne pouvait guère concevoir de doute sur l'efficacité du contrôle des préfets. Mais il espérait que les conseils généraux, lorsqu'ils jouiraient d’une: latitude plus grande, renonceraient à fixer invariablement à vingt le chiffre des centimes extraordinaires, et prenant sérieusement en considération la situation particulière de chaque commune, proportionneraient. désormais à leurs besoins le nombre des centimes octroyés. Ce serait un très important résultat à à atteindre, mais il y a lieu de se demander si le changement de législation dans ce sens modifierait la façon de faire des conseils He raux ?
Les aütres mesures, contenues dans le proj et de loi de 1896, constituent au contraire une tentative de décentralisation et d’une façon générale on ne saurait que louer en
cela le gouvernement qui les a proposées. Ceci ne veut pas Fe toutefois qu’elles soient à l'abri de toute critique et qu’elles assurent d’une façon certaine les garanties dues aux contribuables et le ménagement des forces contributives du pays, en concédant aux communes une plus grande indépendance au point de vue financier. À
- Tout d’abord, il ne faut pas se laisser leurrer par la qualification d’annuels attribuée généralement aux centimes pour insuffisance de revenus ; et il est nécessaire que les municipalités ne s’habituent pas à considérer comme im-
muable ce qui est en réalité annuel, qu’elles n’excèdent pas
le principal au moyen de l'accessoire et ne rendent pas
permanentes des recettes destinées à l’origine à faire face.
éventuellement à l'insuffisance des revenus. RER
- H y aurait là en effet un danger qui serait à redouter au
cas où les municipalités, multipliant au delà de dix le nombre de ces centimes, ne seraient pas arrêtées sur cette pente par un refus d’approbation dé la part des préfets. Aussi, serait-il sage, pensons-nous,de rapprocher les centimes pour insuffisance de revenus des impositions extraor-
dinaires proprement dites, et de les renfermer avec ces
dernières dans les limites d’un maximum unique. Cette:
mesure aurait l'avantage de supprimer en cette matière le contrôle Spécial du préfet. Par suite les conseils municipaux deviendraient libres de voter définitivement les centimes: pour insuffisance de revenus dans. les limites assez larges que fixeraient la loi et les conseils généraux; et d'autre part, il serait ainsi établi une barrière infranchissable que les budgets communaux ne pourraient pas dépasser. | |
Ce système, étendu sagement par la loi annuelle des finances et appliqué avec circonspection par les conseils
généraux suivant les ressources des diverses communes,
pourrait peut-être en outre permettre de modifier les dis-
positions actuelles relatives à toutes les impositions.extra-
ordinaires sans exception. Dans la législation de 1884 en
effet les responsabilités sont à ce point de vue trop divisées; chaque autoritéa pourainsi dire sa zone d’action,et sa négli-
gence est encouragée souvent par ce fait qu’elle s’en
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LÉGISLATION BUDGÉËTAIRE DES COMMUNES f9t
remet à l'autorité supérieure pour accomplir la mission qu'elle-même pourrait remplir. Cet inconvénient disparaitrait avec la suppression des autorisations ; et un pareil syslème ne présenterait pas de dangers, si ceux des conseils municipaux, qui seraient oublieux des intérêts de leur commune et des intérêts généraux du pays, devaient être certainement arrêtés dans leurs prodigalités par un maximum qui serait variable suivant l'importance des communes, etqui ne pourrait être franchi que très exceptionnellement, dans des cas urgents, et non pas avec l’autorisation préfectorale mais plutôt après approbation par décret rendu en Conseil d'Etat.
C'est la seule façon de mettre un frein aux dépenses excessives, qui augmentent presque à l'insu des assemblées locales, et c'est le seul moyen « d'établir une sorte de digue contre laquelle viendra se briser le flot toujours montant des dépenses publiques ».
. Dans de telles conditions, l’article 145 pourrait donc consacrer alors le principe général des budgets exécutoires après le vote du conseil municipal, dans tous les cas où le maximum de tous les centimes extraordinaires et pour insuffisance de revenus ne serait pas dépassé.
. Cette réforme serait franchement décentralisatrice. Mais elle laisserait toujours subsister la question générale du règlement des budgets communaux: À ce point dè vue l'application de la législation actuelle serait déjà rendue plus aisée, car les préfets débarrassés de l'autorisation préalable des impositions extraordinaires pourraient-se
consacrer plus exclusivement au règlement des budgets.
Néanmoins il serait peut-être possible au législateur de rechercher un moyen de contrôle plus sérieux et surtout plus direct.
Notre pensée n’est pas de présenter ici une solution à un problème aussi complexe ; notre inexpérience des affaires publiques ne nous y autorise certainement pas ; mais nous nous sommes demandé si les intérêts locaux et généraux ne seraient pas mieux sauvegardés par des commissions financières communales ou cantonales qui, fonctionnant pour un certain nombre de communes suivant la population, seraient composées de délégués élus dans chacune des agglomérations de contribuables et présidées par les souspréfets. Chacun des membres de ces commissions, éloigné de la politique comme n'étant titulaire d’aucune charge publique, ni d'aucun mandat électif, pourrait se former aux questions d'administration financière des communes avec facilité, car chaque citoyen est directement intéressé à l'économie des deniers communaux. D'autre part, le président représenterait plus particulièrement les intérêts généraux et ceux du Trésor, et jouissant d’une voix prépondérante ou mème d’un droit de veto limité, il assure rait sans relâche le ménagement des facultés contributives
du pays, en veillant toujours aux intérêts de l'Etat lui-
même, dans la mesure où ceux-ci seraient engagés par le
règlement des budgets municipaux.
Sans rechercher comment on pourrait appliquer, dans
le domaine de la réalité, cette vague idée, nous nous con-.
tentons en terminant ce travail de la soumettre à l’appréciation des hommes, qui ont le désir de voir modifier
dans le sens de la décentralisation la législation budgétaire des communes.
Vu :
k Le Président de la thèse, DUCROCQ.
AVE Le Doyen,
E. GARSONNET. E Vu et permis d'imprimer : Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris, GREARD.
