CHAPITRE PREMIER

SECTION I. — Divisions générales du budget.

Il existe dans la loi et dans la doctrine, diverses divisions ou distinctions faites relativement au budget communal, : considéré tant en lui-même que sous le rapport des recettes et dépenses comprises dans son cadre général.

Budget primitif et budget supplémentaire. — Tout d'abord le budget communal est un ensemble formé du budget primitif et du budget supplémentaire, dont la réunion constitue la totalité des opérations de chaque exercice financier (1). — Le budget primitif est dressé le premier,

(1) Dans les communes importantes, on peut He mentionnés dans le compte administratif du maire des articles de recettes accidentelles non prévues au budget supplémentaire et des crédits ouverts par autorisation spéciale après l'approbation du budget supplémentaire (Ces formules sont

celles adoptées dans le département de la Seine). Mais cette pratique n’est pas absolument conforme à l'esprit des lois et circulaires ministérielles,

dans le courant de l’année antérieure à sa période d’exécution ; c’est donc l’état de prévision fondamental, qui est Ja base de l’administration financière de la commune. Mais ce budget principal comporte souvent des erreurs et surtout des lacunes nombreuses, car, à cause de l’établissement préalable, il arrive fréquemment que des recettes y ont élé omises ou faussement évaluées et que des dépenses n'y ont pas été prévues ou ont été imputées sur des crédits insuffisants. Aussi, le budget supplémentaire, qui est voté seulement dans le cours de l'exercice, est-il destiné à compléter le budg et primitif, et c’est pourquoi du reste il est appelé souvent budget additionnel, ou encore budget de liquidation.

Le budget supplémentaire, comme nous l'avons déjà indiqué dans le chapitre précédent, a une origine récente, et remonte seulement à l’ordonnance de 1834 ; jusque-là les restes à payer et à recouvrer rentraient dans le chapitre de l’arriéré, tandis que l’excé dent des exercices antérieurs et les dépenses non prévues dans les budgets primitifs figuraient parmi les recettes et dé penses extraordinaires. L'adjonction de ces divers chiffres durant l’année obligeait à modifier en cours d’exercice les prévisions premières. C'est du reste ainsi qu'aujourd'hui encore, dans les finances départementales, le budget rectificatif est le résultat

d'une refonte du budget préalable, opérée par les conseils

d’après lesquelles l’époque de la confection du budget supplémentaire semble bien être le dernier délai accordé aux autorités locales pour ajouter des éléments nouveaux aux prévisions budgétaires primitives.

généraux dans la session d'août: ce mode de procéder a bien l'avantage de réduire les écritures, mais il présente un inconvénient grave, c'est de faciliter les erreurs. Or dans le cercle étroit de la commune, où le plus souvent les conseillers municipaux sont moins éclairés que des membres du conseil général, où les receveurs n’ont pas la pratique de la comptabilité acquise aux trésoriers généraux des départements, il était essentiel d’aplanir les difficultés que pouvait soulever l'administration financière. Par conséquent, l'ordonnance de 1834 prit une mesure essentiellement sage, lorsqu'elle décida d'ajouter au budget primitif, — mais en maintenant sa forme et son unité premières, — des chapitres additionnels dont l’ensemble comprendrait : d’une part les ‘opérations en recetles et en dépenses reportées de l'exercice précédent, et d'autre part les crédits supplémentaires autorisés depuis le 1° janvier et les receltes non prévues au budget primilif. Dans la suite, la loi du 18 juillet 1837 maintint cette innovation (1), et notre loi municipale de 4885 n’a fait que s’y référer dans la disposilion très brève de l’article 146.

- Ceci dit à propos du budget primitif et supplémentaire, il nous reste à indiquer successivement deux autres distinctions faites par le législateur de 1884, au point de vue des éléments qui composent le budget communal ; il s'agit de la division en budget ordinaire et budget extraordinaire, et d'autre part du classement des dépenses en obli-

gatoires et facuilatives.

(1) Article 34 de la loi de 1837.

ape

Budget ordinaire et budget extraordinaire. — La distinction du budget ordinaire et du budget extraordinaire se trouve dans les articles 132 et suivants de notre loi municipale.

Le budget ordinaire, aux termes de l’article 133, com-

prend d’abord, non seulement les diverses catégories de

recettes indiquées dans ce texte, mais encore et d’une

façon générale toutes les ressources annuelles et permanentes. Quant aux dépenses de ce budget, la loi ne pouvait pas en faire une énumération, même incomplète comme celle qu’elle venait de donner pour les recettes (1); aussi elle en laisse la détermination aux conseils municipaux en établissant seulement que toutes les dépenses annuelles et permanentes d'utilité communale font partie du budget

ordinaire. Il en résulte donc que celui-ci comprend toutes

les ressources el dépenses communales, marquées d’un

caractère d’annualité. et de permanence: c’est la seule définition qu’on en puisse donner.

Quant au budget extraordinaire, la loi indique sa composition de la même manière dans les articles 134 no 8 et 135 $ 2: il est formé de toutes les opérations accidentelles ou temporaires, c’est-à-dire de celles qui ne sont pas susceptibles de se reproduire annuellement (comme les

dons, legs et subventions), et de celles qui, bien qu’an-

(1) Le projet de loi qui entra en discussion le 8 février 4882, à la Chambre des députés, et qui devait être promulgué dans sa forme définitive le 5 avril 1884, contenait dans son article 110 une énumération des dépenses du budget ordinaire, mais celle-ci fut supprimée dès la première lecture par la Chambre.

nuelles, ont seulement une durée limitée (les imposilions pour remboursement d'emprunt, par exemple).

Il ressort de là en somme qu'il y a corrélation entre les deux catégories de recettes et de dépenses ; et cette corrélalion apparaît de quelque façon que l’on envisage les rapports des recettes et des dépenses: que l’on qualifie chaque dépense suivant qu’elle est acquittée avec le produit d'une recette ordinaire ou extraordinaire, ou bien qu'à l'inverse on désigne les recettes d’après le caractère des dépenses auxquelles elles doivent pourvoir (1). Cependant ceci n'implique pas, comme on pourrait le croire, qu’il y ait concordance absolue entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire : ainsi l’aurail voulu la logique, mais nous verrons bientôt que l'excédent des recettes ordinaires a été de bonne heure affecté au paiement de dépenses extraordinaires, et qu’en outre, à cause des nécessités de la pratique, la loi fut amenée peu à peu à consacrer certains expédients qui ont apporté la confusion dans les notions de l'ordinaire et de l'extraordinaire.

Nous avons déjà laissé entendre que la loi de 1884 n’avait pas créé, mais seulement consacré la distinction du budget ordinaire et du budget extraordinaire : celle-ci en

(1) Ce dernier point de vue est celui du législateur qui a considéré avec raison que les recettes se justifient par leur emploi et que leur vote est subordonné à la nécessité des dépenses à solder. L'autre point de vue est celui de certains auteurs : ceux-ci prétendent que les dépenses ne peuvent pas être a priori ordinaires ou extraordinaires, car elles changent de nature suivant la fortune des particuliers, comme suivant la richesse des communes ; d’après eux la loi tomberait dans un cercle vicieux en définissant

la recette par la dépense dont le caractère est forcément subordonné luimême à celui de la recette.

effet existait dans le domaine de la pratique, ainsi qu'en fait foi la circulaire ministérielle du 48 octobre 1838, mais elle n'avait jamais été établie encore par aucun texte législatif. La loi de 1837, en particulier, s'écartait sensiblement sur ce point de l'esprit de la loi actuelle : elle classait dans les recettes ordinaires tous les revenus produits par les biens de la commune ou par diverses impositions, et d’autre part dans les recettes extraordinaires des capitaux provenant de plusieurs sources, nolamment d’impositions extraordinaires ; mais la législation de cette époque contenait une simple énumération non limitative, sans distinguer en principe l'ordinaire de l’extraordinaire.

Cette division du budget présente cependant au point de vue théorique un réel intérèt: qu'il s'agisse en effet d'expliquer comment la loi limite le droit pour les préfets de régler les budgets communaux (1), ou à quelles conditions elle autorise la nomination d’un receveur spécial pour la commune (2), qu’il s'agisse d'autre part d'expliquer comment est déterminée la juridiction chargée du jugement des comples du receveur municipal, on bien l'autorité qui doit approuver les impositions destinées à couvrir des dépenses, soit ordinaires soit extraordinaires, lorsque les recettes ordinaires sont insuffisantes, dans tous ces cas, il y a lieu de considérer les chiffres du budget or-

(1) Article 145, loi de 1884.

(2) Le percepteur remplit les fonctions de receveur municipal dans

toutes les communes dont les revenus ordinaires ne dépassent pas 30.000 francs (art. 156).

dinaire et de se référer à la distinction fondamentale de l'article 132 de la loi du 5 avril 1884.

L'importance de cette division désormais consacrée n’a pas empêché des auteurs de s’élever contre les budgets extraordinaires, qui, d’après eux, ont le grave inconvénient de porter atteinte à l’unité budgétaire, et de donner à l'Etat ou aux communes la dangereuse habitude de recourir trop facilement aux emprunts pour se procurer des ressources. Bien que la dernière de ces critiques soit assez fondée, le principe des budgets extraordinaires doit encore prévaloir, sous l'influence de cette considération que leurs recettes, tout à fait spéciales, sont destinées très généralement à des travaux d’ütilité publique d'une grande nécessité. D’un autre côté, il y a lieu de remarquer que le législateur, instruit et mis en garde par les déplorables conséquences des nombreux emprunts communaux de l’ancien régime et de l’époque qui a immédiatement suivi la Révolution, a eu soin de limiter la faculté d'emprunter accordée aux communes, en subordonnant l'exercice de leur droit à l'approbation de l’administration supérieure suivant des règles spéciales(1). Il n’y a donc plus dece chef à redoutersérieusement laruine des finances communales, et malgré les craintes de certains esprits, on peut admettre que l’utilité des budgets extraordinaires suffit à justifier leur maintien dans notre législalion financière.

D'une façon générale, on peut dire que toute l'économie

du budget communal repose sur la distinction de l’ordi-

(1) Articles 142 et 143, loi de 1884.

naire et de l'extraordinaire. Mais celle-ci n’est pas-absolument facile à faire, car les textes des articles 133 à 136, moins clairs en réalité qu'ils ne le paraissent à la première lecture, laissentune large place à l'arbitraire ou à la fantaisie des commentateurs (1). Ces dispositions, en effet, n’ont pas contribué à faire disparaître les divergences nombreuses dans l'établissement et la rédaction des budgets communaux : elles sont fréquentes aujourd'hui, et existaient déjà sous la législation antérieure à 1884. En 1881 le ministre de l’intérieur avait souligné l'extrême diversité que l’on trouvait dans les états budgétaires : « j'ai eu, disait-il, l'occasion de remarquer plus d’une fois que cette distinction des opérations ordinaires el extraordinaires, notamment en ce qui concerne les impositions communales, n'était pas régulièrement faite dans les budgets ». A cette époque, par conséquent les conseils municipaux, les préfets et le ministre ne pouvaient pas interpréter d'une même manière la distinction de l'ordinaire et de l'extraordinaire.

Il n’y a rien là du reste qui ne puisse s'expliquer : en effet la circulaire de 1838 avait établi un modèle de budget simple et rationnel, basé d’une part sur un principe de l’arrêté de thermidor an X, aux termes duquel les ressources ordinaires devaient suffire aux dépenses ordinaires, et con-

forme d'autre part à l'esprit de la loi de 1837, d’après la-

(1) Ce qui augmente certainement l'obscurité sur ce point, c'est qu'après avoir posé le principe nouveau (celui de la division en budget ordinaire et budget extraordinaire), le législateur, sans tenir compte de ce changement dans la suite, reprend bientôt les termes de la loi de 1837: recettes ordinaires, dépenses ordinaires, etc,

quelle les dépenses ordinaires étaient toutes celles qui, annuelles et permanentes, étaient soldées sur les recettes de l'ordinaire, c’est-à-dire sur les revenus communaux proprement dits. Mais la circulaire du 13 décembre 1842 jeta l'obscurité dans le système adopté, lorsque, pour subvenir aux besoins chaque jour plus considérables du budget ordinaire, elle reconnut une pratique usitée quelques années avant 1837 et fit rentrer dans le chapitre de l’ordinaire divers centimes additionnels classés jusque-là parmi les ressources extraordinaires (1). Les conséquences de cette modification étaient faciles à prévoir : les impositions extraordinaires en question allaient aussitôt devenir, pour certaines municipalités et mêmé pour des ministres dans leurs circulaires, des recettes ordinaires, et changer de nature en occupant une nouvelle place dans le cadre budgétaire ; tandis que, pour d’autres conseils municipaux et pour la plupart des auteurs, elles conservaient leur ancien caractère, quoiqu'elles fussent placées dans le budget ordinaire comme affectées à des dépenses annuelles. C’est ainsi, par exemple, que les centimes pour insuffisance de revenus ont été maintenus dans certains cas au chapitre Il du titre Ie’ malgré la circulaire de 1812 (il en est ainsi dans la Loire-Inférieure), et que dans d’autres budgets ils ont été classés au chapitre IT du même titre, mais sans aucune

mention quipütlesdistinguer des autres recettes ordinaires.

(1) Le ministre Duchâtel donne comme raison que ces recettes sont affectées à des dépenses annuelles, mais si l’annualité est un des éléments constitutifs de ia notion de l’ordinaire, ce n’est pas le seul, comme on le verra plus loin,

Ce défaut de clarté devait être du reste la source d’autres confusions,puisque la circulaire de 1881 constatait encore « qu’à l'inverse, des impositions destinées à pourvoir au paiement des dépenses extraordinaires telles que le remboursement d’un emprunt, l’acquisition d’un immeuble, la construction d’un édifice, l'établissement d’un chemin, étaient inexactement désignées sous le nom d’impositions pour insuffisance de revenus et inscrites au nombre des recettes ordinaires, alors qu’elles ont manifestement le caraclère extraordinaire,de même que les dépenses auxquelles elles sont.affectées ». On peut donc dire qu’une réelle obscurité couvrait la distinction de l'ordinaire et de l’extraordinaire sous la législation de 1837.

La jurisprudence d’alors en fournit Ia meilleure preuve: à l'occasion notamment d’un certain nombre de recours portés au Conseil d'Etat par des contribuables qui demandaient la décharge de centimes additionnels spéciaux, en se fondant sur ce que les ressources de leur commune étaient insuffisantes pour pourvoir aux dépenses de même nalure, il est facile de remarquer l'indécision des juges au contentieux. Ainsi, dans une affaire de ce genre entre la Compagoie des voitures et la Ville de Paris, le Conseil de préfecture de la Seine décida en 1869 qu'il était impossible, au point de vue légal, d'établir une comparaison entre les dépenses ordinaires et les ressources ordinaires, parce que le législateur de 1837 avait distingué l'ordinaire de l’ex-

traordinaire quant aux recettes seulement (1). Le rappor-

(1) Cependant la division des dépenses ordinaires et extraordinaires im-

teur au Conseil d'Etat, M. Aucoc, pour écarter une semblable argumentation se contenta de rappeler la distinction adoptée définitivement en pratique entre les dépenses ordinaires et les dépenses extraordinaires. Sa réponse était sans grande portée ; mais plus tard, en 1875, dans une affaire semblable (1), il critiqua fortement l'insuffisance du crilérium adopté par le Conseil d'Etat depuis 1863, et d’après lequel il fallait, pour connaître les dépenses ordinaires, considérer seulement les tableaux budgétaires, qui en faisaient mention et qui permettaient, par la comparaison des titres I et IT, d'apprécier l'insuffisance des ressources ordinaires. M. Aucoc contribua ainsi à faire adopter une nouvelle jurisprudence, qui reposa sur l'examen de l’ensemble du budget, au lieu d'être fondée sur l’ancienne distinction arbitraire tirée de ce que, dans les états dressés par les administrations municipales, les dépenses étaient portées comme ordinaires ou extraordinaires (2).

La loi de 1884 se ressent de l’obscurité de la législation antérieure, et quoiqu'elle ait consacré la division du budget communal en budget ordinaire et extraordinaire, elle manque de précision sur ce point (3). Sans doute par l’addition du dernier paragraphe de l’article 133, elle a reconnu définitivement le changement de point de vue dont nous pliquée dans l'ordonnance des budgets était, quoique sans position de principe, visée très explicitement par l’article 35 de la loi de 1837.

(1) Affaire Fabien contre ville de Paris, 18 juin 1875 (D. 76.3.4). (2) Voir dans le même sens : Aff. Ménard contre ville de Nantes, 14 décembre 1871 (D. 78.3.34, note 2).

(3) Voir les arrêts du Conseil d'Etat des 21 mai 1886, aff. Guilhard (D. 81.3.113) ; 6 août 1886, aff, Guuthier (D. 81.3.118),

avons parlé, sans doute elle a indiqué par là que la composition du budget ordinaire, au lieu de se déterminer parles revenus stricts comme en 1838, devait être déterminée par la recette nécessaire à acquitter ce qui est payable dans l’année : mais avec quelle hésitation a procédé le législateur, qui a évité avec soin de préciser la nature des impositions pour insuffisance de revenus, et qui n’a marquéson intention de rattacher ces ressources au budget ordinaire, qu’en plaçant dans l’article 433 des règles relatives à leur approbation! |

Les rédacteurs de la loi de 1884 ont peut-être compris que l’adjonction des ressources extraordinaires au budget ordinaire provoquait fréquemment l'embarras des conseils municipaux ; en tout cas, les membres de la commission administrative de décentralisation ont pu s’en convaincre, puisqu’en 1895, ils ont émis un vœu tendant à abandon d'une classification aussi peu rationnelle (1).

Certes, les budgets communaux présenteraient plus de similitude si les notions de l’ordinaire et de l’extraordinaire étaient plus nettes et plus précises. Mais celles-ci sont essentiellement abstraites et formées d’idées suffisamment complexes pour qu'il soit difficile de lestraduire sous la formule brève d’un texte de loi.

Nous avons déjà dit que le budget ordinaire est l’ensemble des opérations annuelles et permanentes : cette définition est l’œuvre des commentateurs qui ont essayé de gé-

(1) Voir à l’Officiel les rapports Poubelle et Alapetite des 23 juillet 1895 et 28 août 1896,