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énoncé dans le memorandum des différents gouveruements. Que le texte de tout document, établi sur les bases visées, pourrait naturellement s’écarter des vues de certains gouvernements pris en particulier, bien que tous les efforts devaient être faits pour concilier de telles divergences, et qu'il était nécessaire de faire ressortir, même dans la phase présente, que les dispositions du projet de Déclaration proposé ne devaient pas, vu les circonstances exposées, être considérées comme ayant, sur tous les points, l’assentiment de la Grande-Bretagne, mais qu'elles seraient proposées comme base de discussion.
Les puissances avaient exprimé le désir que la délimitation précise des travaux de la Conférence n'excluât pas la possibilité de discuter d'autres quesüions s’y rattachant, si leur examen devait avoir pour objet d'atteindre le but visé par la Conférence. L’Angleterre, dans la circulaire du 14 septembre, répondit aux puissances que « tout en acquiesçant sincèrement au désir qu'aucun point ne soit exelu, s’il se trouvait en connexion avec l’œuvre de la Conférence, ellc désirait que les sujets à examiner fussent limités à ceux dont l’éclaircissement était nécessaire dans le fut de faciliter l’acceptation générale du projet de création de la Cour internationale des Prises » (1).
(4) Voir le texte de la circulaire du Foreign Office du 14 septembre 1908 au Livre Jaune français, p. 5-6.
Les bases de DARCUESION préparées par. le Foreign- Office, avec ik aide de M. Fromageot, avocat à la Cour,
délégué français, furent réunies avec les memoran-
dums centralisés à Londres, en un recueil auquel les délégués donnèrent dès les premières séances de la Conférence le nom de Livre Rouge. Elles déga. geaient des memorandums, un fonds commun, met-. tant en harmonie les vues des différentes puissances. Ces bases de discussions, qualifiées, par M. 1: Renault, « d'espèces de photographies | de la coutume | maritime » A), servirent de base première d’ entente. Elles facilitèrent les travaux des membres de la Conférence et furent une des principales causes du résultat obtenu.
Par suite du retard apporté par certaines puissances dans l'envoi de leur memorandum, et de la
Conférence relative à la propriété littéraire, qui devait se tenir à Berlin, la Conférence projetée pour le mois d'octobre 1908, ne s ouvrit que le # décembre suivant au Foreign Office, sous la présidence de sir Edward Grey. Ele tint douze séances plénières et. siégea jusqu'au 26 février 1909.
Les dix puissances participantes envoyèrent 37
(1) Miscellaneous n° 5, p. 178, C’est M. Renault qui avait été,
convié par le Gouvernement anglais à fournir les bases de discussion, Comime il était retenu à Berlin pour le règlement de l'incident de Casablanca el par la présidence de la conférence sur la protection internationale des œuvres QUES # artistiques,
cette tâche fut confiée à M. Fromageot.
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délégués, dont treize plénipotentiaires. Les délégations (1),. à part quelques diplomates et hommes d'Etat, ne comprenaient que des jurisconsultes et des :
marins; ce qui fit dire à M. Renault, que la Confé- :°
rence présentant une triple compétence, diplomatique, maritime et juridique, on pouvait espérer aboutir à un résultat qui ferait honneur à tous (2).
Les travaux de la Conférence furent poursuivis avec heaucoup de zèle et de méthode. Les premières. séances plénières, tenues sous la présidence du plénipotentiaire britannique lord Desart, attorney général, furent consacrées à des échanges de vues sur les : bases de discussions préparées par le Foreign Office: divers amendements y furent présentés et discutés.
Pour faciliter les travaux et pouvoir agir avec une grande liberté, la Conférence se constitua en com-:! mission, sous la présidence de M. L. Renault. De la sorte, on allait pouvoir discuter librement et plus facilement, car aux termes du Réglement de la Conférence, aucun procès-verbal ne devait être dressé des séances de commission. h
Pour trancher les points délicats qui demandaient
(1) La délégation française était composée de : M. Louis Renault, délégué plénipotentaire; M. le contre-amiral Le Bris, délégué technique M. Henri Fromageot, délégüé teclinique; M. 1e comte de Manneville, secrétaire d'ambassalde de 1'° classe, délégué; MM. Jarousse de Sillac et le baron Clauzel, secrétaires d’'ambassades de 2° classe, secrétaires de la délégation.
(2) Miscellaneous n° 5, p. 173.
une discussion très approfondie, un Comité d'examen de dix membres fut constitué sous la même présidence de M. L. Renault qui, par sa science et sa rare expérience, fut considéré comme la cheville ouvrière de la Conférence.
Il y eut aussi un Comité juridique de dix membres pour l'examen de la question technique du caractère ennemi de la propriété privée; M. Fromageot en: fut le président et rapporteur.
On constitua, en outre, un Comité de rédaction qui discuta et amenda le projet de Déclaration élaboré d’après les résolutions arrêtées. Dans la douzième séance plénière, le 26 février 1909, ce projet de Déclaration fut adopté; il comprend 9 chapitres et 71 articles.
Par la suite, des résumés des travaux de la Conférence furent établis (1); mais, dit M. Politis, « les documents publiés ne donnent, malgré leur importance, qu'une faible idée de la masse énorme de travail fourni par les délégués. Pour les délibérations de la Commission, des résumés brefs et souvent incompléts ont remplacé les procès-verbaux étendus. Le Comité d'examen et le Comité de rédaction n'ont laissé aucune trace publique de leurs travaux, en
(4) Le seul compte rendu officiel de tous les travaux se trouve dans les deux Livres Bleus anglais, que nous citons, Miscellaneous, n°* 4 et 5,
dehors des lumineux rapports de M. Renault. Enfin, c’est souvent dans l'intervalle des séances, dans des causeries intimes, dans des entretiens imprévus, au cours des repas, à l'hôtel, ou dans la rue, que les solutions les plus ingénieuses ont été trouvées, que les systèmes opposés se sont fondus dans un accord harmonieux dont le livre bleu donne la formule, sans toujours indiquer la genèse. » (1)
Ces résumés, si courts soient-ils, montrent que l’entente n’a pu se faire sur certains points, qu'au prix de concessions mutuelles de la part des puissances. Dans son rapport général à la Conférence, M. Renault explique « que les règles contenues dans la Déclaration de Londres touchent à des points très importants et très différents ». « Elles n’ont pas toutes été acceptées, fait-il remarquer, avec le même empressement par toutes les délégations; des concessions ont été faites sur un point, en vue de concessions obtenues sur un autre. L’ensemble a été, tout balancé, reconnu satisfaisant. Une attente légitime serait trompée, si une puissance pouvait faire des réserves à propos d’une règle à laquelle une autre puissance attache une importance particulière. » (2)
De toutes les questions soumises à la Conférence, deux seulement, que nous avons déjà indiquées, n’ont
(4) Politis, Op. cit, Clunet 4909, p. 902.
(2) Miscellaneous n° 5, Rapport général, p. 375.
par reçu: de solution: Ce sont: 4° la détermination du caractère neutre ou énnemi des marchandises trouvées à bord d'un navire ennémi; 2° la légalité de la transformation en haute mer des navires marchands en vaisseaux militaires. p:
Nous apprécieroris, dans nos conclusions, l'œuvre de la Conférence, prise dans son tout indivisible, et nous bornons à étudier, pour le moment, les travaux accomplis sur la question du caractère ennemi de la propriété privée.
Ile Section. — La question du caractère hostile
devant la Conférence navale de Londres.
Les règles divergentes admises pour la détermination du caractère ennemi, ont porté une grave atteinte au commerce. « Pour le commerce, dit M. Renault, l'incertitude des risques de capture, si elle n'est pas une cause d'arrêt total, est tout au moins la pire des entraves. Le commerçant doit savoir les risques qu'il court en chargeant sur tel ou tel navire; l'assureur, s’il ignore la gravité de ces risques, est forcé d'exiger des primes de guerre souvent exorbitantes ou insuffisantes. » (1)
(1) Rapport général présenté à la conférence au nom du Comité de rédaction, Miscellaneous n° 5, p. 369; Livre Jaune, p. 47.
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« L'utilité, fait remarquer le rapport général présenté à la Conférence, de dégager des pratiques des différents p pays, des règles claires et simples, n'a pour ainsi dire pas. besoin d être démontrée. » L
Aussi le programme de la Conférence, mis en avant ‘par la “cireulaire de sir Edward Grey, du &7. février 1908, éomprenait- il, sous la lettre, h, la question de “savoir « lequel de la nationalité où du domicile du propriétaire devait être considéré comme élément do- :minant pour décider si la propriété est propriété ennemie » (1). a i
‘La Conférence, disons- le dès maintenant, n eut pas ‘seulement à se prononcer sur cette unique question, mais toutes les difficultés, que soulèvent. les divergencèes de principes admis sur la matière de la, détermination du caractère ennemi, furent abordées et soumises à uni examen sérieux.
Les memorandums remis par les puissances 8 accusaient des vués différentes : L'Allemagne, l'Autriche- Hongrie, la France, l'Italie et la Russie, se prononcaient en faveur de la nationalité. Les Etats- Unis d' Amérique, l'Espagne, la Grande- Bretagne, le Japon et les Pays-Bas adhéraient au principe du domicilé (2). SET
Toutes les puissances cependant, sauf l'Allemagne,
(4) Miscellaneous n° 5, p. XX.
(2) Miscellaneous n° 5, p. 116-118,
admettaient que pour la détermination du caractère neutre ou ennemi des marchandises chargées sur navire ennemi, on devait prendre en considération la nationalité ou le domicile de leur propriétaire. L’Allemagne, au contraire, prétendait qu'on devait tenir compte, non de la qualité du propriétaire des marchandises, mais de celle du porteur des risques. L'article 4 du memorandum allemand était ainsi conçu :
« Le caractère neutre ou ennemi de la marchan- « dise qui se trouve à bord d’un navire ennemi est « déterminé par la nationalité de celui qui porte les « risques d'une perte fortuite en cours de route. » (4). En ce qui concerne spécialement les navires, la plupart des memorandums considéraient que le caracltère ennemi était déterminé par le pavillon que le navire avait arboré, et que c'était d’après la loi de l'Etat à qui ce pavillon appartenait qu'on devait juger du droit du navire à l’arborer légitimement. Tous semblaient admettre que tout navire sous pavillon ennemi devait être considéré comme navire ennemi. Mais les puissances ne s'étaient pas prononcées sur la question de savoir si un navire portant pavillon neutre pouvait être considéré comme ennemi, en dehors des cas de contrebande ou d’assistance hostile.
(14) Miscellaneous n° 5, p. 115.
les observations du Livre Rouge, relatives aux
bases (le discussion, faisaient ressortir les divergences de vues dans les termes suivants:
« Pour déterminer le caractère ennemi des navires ou des marchandises, les pratiques suivies jusqu'ici prennent en considération, soit la nationalité, soit le domicile, soit le principal établissement du propriétaire.
« Toutefois, en ce qui concerne spécialement les navires, la plupart des memorandums considèrent que le caractère neutre ou ennemi est déterminé par le pavillon porté par le navire, en conformité des lois qui régissent le port de ce pavillon.
« En outre, il semble bien que ce soit un prineipe général reconnu que le navire sous pavillon ennemi est considéré comme navire ennemi.
« Mais peut-on considérer également que tout navire sous pavillon neutre est neutre — abstraction faite du cas spécial où ce navire, à titre de pénalité particulière, encourrait un traitement analogue à celui d’un navire ennemi ? » (1)
M. Fromageot proposa, relativement aux navires,
la base de discussion 38 qui contenait la formule
suivante :
« Le caractère neutre ou ennemi d’un navire est
(4) Miscellaneous n° 5, p. 119.
« déterminé, en premier lieu, par le pavillon régu- « Hèrement porté. »
Pour les marchandises, l’opinion de l’Allemagne fut examinée au Foreign Office et les observations du LivreRouge indiquaient que la question restait indéeise :
« Peut-on dire {out au moins, comme règle géné- « rale, que c’est le caractère neutre ou ennemi du « propriétaire régulier qui est pris en considération, « soit qu’on admette ensuite comme critérium, à son « égard, sa nationalité, son domicile, ou son princi- « pal établissement. »
Malgré cette indécision, M. Fromageot n’en proposa pas moins la base de discussion 39, ainsi conçue: « Le caractère neutre ou ennemi de la marchandise est déterminé par le caractère neutre ou ennemi de celui qui en est le propriétaire régulier. »
Dans la quatrième séance plénière de la Conférence, (le 11 décembre 1908), la question du caractère ennemi fut abordée. M. Kriège, délégué allemand, fit observer que le texte 38 ne résolvait pas, d’une manière définitive, la question de savoir ce qui décide du caractère neutre ou ennemi d'un navire, ef que d'après les mots « en premier lieu » qui y étaient inscrits, il semblait nécessaire de préciser quelles étaient les exceptions qui tombaient sous le coup de cette clause restrictive. « On devrait dire, affirmait-11,
que le caractère du navire est déterminé par son
pavillon, sauf le cas de transfert non valable et dans les cas où, d'après les décisions de la Conférence, des navires seraient passibles du même traitement qu'ils subiraient s'ils étaient navires de commerce ennemis ».
Examinant ensuite la base de discussion 39, il affirma qu'on ne saurait méconnaître les inconvénients inséparables de l'application d’une règle qui rattache le droit de la capture de la marchandise à la question de la propriété. Reprenant et développant l'opinion contenue dans le memorandum allemand, il lui semblait que la question de savoir qui est le propriétaire de la cargaison d’un navire en voyage était susceptüible de solutions différentes, selon qu'on se fondait sur les règles de telle législation ou sur les dispositions de telle autre; et que la règle de la base 39 entraînerait quelquefois des conséquences qui iraient à l'encontre du but que le belligérant pouvait uniquement viser en exerçant le droit de capture, car si l'on s’en prenait toujours à la marchandise appartenant à un ennemi, et à elle seule, on risquait de manquer l'ennemi et de nuire aux neutres.
En'conséquence, disait M. Kriège, il convient d’examiner le point de savoir si la Déclaration de Paris n’est pas susceptible d’une autre interprétation plus pratique et plus conforme aux idées générales qui régissent la matière.
Ce savant jurisconsulle croyait qu'on pourrait
écarter les difficultés signalées et arriver à un résultal analogue, en adoptant la règle appliquée par les Cours des Prises anglaises et américaines et qui porte que le consignataire de la marchandise expédiée en vertu d'un ordre est censé en être le propriétaire, du moment où elle est remise au capitaine du navire. Ce serait alors une fiction.
« En apparence, affirmait-il, on maintiendrait le système qui considère la propriété comme l'élément décisif; mais en réalité, on ferait passer pour le propriétaire celui qui, à vrai dire, n’est que le porteur des risques. »
M. Renault, après s'être félicité de la façon dont le premier délégué d'Allemagne avait exposé la question du caractère ennemi, fit remarquer que la personnalité qui devait supporter le risque n’était pas nécessairement la même d'après les diverses législations, et qu'au point de vue du transfert de la propriété, les législations ne différaient pas autant qu'il semblait au premier abord (1).
La Conférence s'étant transformée en Commission, à la deuxième séance (16 décembre), le problème fut repris et la base 38 adoptée, sous réserve de l’améliorer, en supprimant notamment les mots « en premier lieu ». La délégation d'Italie proposa de substi-
(1) Résumé de la 4° séance plénière, Miscellaneous n° 5, p. 167 CE LTÉE Le
tuer au texte de la base 39, la rédaction suivante: « Le caractère neutre où ennemi de la marchandise est déterminé selon la loi du pays dont le propriétaire est le ressortissant. » (1)
Le 18 décembre 1908, en troisième séance, la Commission convint de soumettre la question « du caractère ennemi » à un Comité restreint, composé de cinq membres, dont le choix serait confié au président le la Commission (2). Ce Comité constitué, le nombre de ses membres fut porté à dix, en raison de la mission qui lui était confiée. Elle comprenait, en effet, l'étude de toutes les quetions relatives à la détermination du caractère ennemi des navires et des marchandises transportées par mer /3).
La question soulevée par le memorandum allemand et discutée à la Conférence par M. Kriège fut l’objet d’une étude approfondie de Ja part du Comité juridique. A la sixième séance de la Commission (18 janvier 1909), M. Fromageot rendit compte des travaux effectués :
De son rapport, il résultait que le Comité avait remarqué que le système traditionnel était loin d’être sans inconvénients. Que d'une part, il laissait place
(4) Résumé de la 2° séance de commission, Miscellaneous n° 5, p. 181.
(2) Résumé de la 3 séance de commission, Miscellaneous n° 5, p. 183. ,
(3)Résumé de la 5° séance de commission (15 janvier 1909), Miscellaneous n° 5, p. 189,
à la question de savoir qui était propriétaire, question délicate, que pouvaient compliquer les règles adoptées par les différentes législations et la solution de leur conflit. Que’ d'autre part, comme d’après ces législations, quelquefois, le porteur des risques et le propriétaire des marchandises étaient des personnes différentes, en pouvait penser qu'en pareil cas, le système proposé répondait mieux au but de la guerre.
Mais il y était constaté qu'une modification de la pratique actuelle se présenterait dans des conditions assez délicates, et que des remarques générales devaient nécessairement être faites :
En premier Jieu, en substituant le risque à la propriété, il paraissait difficile de rester dans les limites de l'interprétation de la Déclaration de Paris, en s’'écartant aussi manifestement de l'esprit et de lintention qui ont présidé à sa signature. En 1856, en effet, par marchandises neutres ou ennemies, on entendait la propriété neutre ou ennemie, et non le risque ou la destination (1). On avait laissé la propriélé privée ennemie soumise aux rigueurs de la guerre maritime, alors qu'on avait proclamé lPinviolabilité de la propriété privée neutre.
En deuxième lieu, le système quel qu'il soit, qui
(4) Le Comité, dans ses séances, avait été saisi de plusieurs propositions tendant à substituer au propriétaire, soit te destinataire, soil l'expéditeur, S
prendrait en considération un autre élément que la propriélé et reconnaîtrait à une personne, autre que le propriétaire, le droit d'agir en restitution de la marchandise saisie et, le cas échéant, le droit de se faire indemniser, s’écarterait des dispositions de la Convention de La Haye sur l'établissement de la Cour internationale des Prises. Car, aux termes des articles 1 et 3 de cette Convention, il a été stipulé que le jugement de la capture supposait qu'il s'agissait « de propriétés neutres ou ennemies » ; le recours à la Cour internationale était reconnu lorsqu'il s'agissait des « propriétés » d’une puissance ou d’un particulier neutres et, en certain cas, des propriétés ennemies. L'article 4 ajoutait que, pour pouvoir agir, la puissance ou le particulier devaient se trouver atteints dans leurs «propriétés » par la décision du Tribunal national. Enfin, l’article 8 disait, plus explicitement encore, qu'en cas de nullité de la capture et de destruction ou vente du navire et de la cargaison, c'était au propriétaire que la Cour devait accorder des dommages-intérêts. Dans ces conditions, il apparaissait que l'adoption d’un élément de décision, autre que la propriété, nécessiterait une modification de la Convention arrêtée en 1907 et actuellement signée
par trente et une puissances (1).
(1) La Grande-Bretagne et le Japon ayant signé la Convention le 14° mai 1909, le nombre des signataires est porté à 33.
Examinant les systèmes proposés en eux-mêmes, le rapport indiquait que le Comité, pour rechercher si la substitution du porteur de risques au propriélaire présenterait pratiquement des avantages appréciables, avait envisagé l’état des diverses législations et les usages commerciaux, et qu’il doutait que le système du porteur de risques pût supprimer les difficultés auxquelles, dans le système actuel, le conflit de lois peut donner lieu.
En effet, disait le rapport, s’il y a des divergences entre certaines législations sur le transport de la propriété, il n’y en a pas moins sur la question de savoir qui supporte les risques; les législations ayant admis des règles différentes sur ce point. De plus, les condiions dans lesquelles voyagent les marchandises ne constituent pas, en pratique, une coutume commerciale uniforme. Si, dans certains cas, la marchandise voyage en exécution d'un contrat de vente, contenant une clause spéciale relative aux risques, dans beaucoup de cas, il en est différemment.
D'autre part, continue le rapport, au point de vue du but poursuivi par le belligérant et qui consiste à atteindre la nalion ennemie dans son commerce, on peut remarquer qu'en fait, la perte est toujours subie par les assureurs; — le porteur de risques, tout comme le propriétaire, si ce sont personnes distinetes, élant toujours ou presque loujours assurés. La question, alors, est-elle de savoir qui supporterait la
