CHAPITRE II
DE LA DÉFENSE DES GARANTIES INDIVIDUELLES CONTRE L'ADMINISTRATION, DANS L'EXERCICE DES FONCTIONS DE POLICE ET LA GESTION DES SERVICES PUBLICS.
Un fait manifeste des dernières cinquante années, c'est le développement des pouvoirs de la police administrative. On peut toujours avec Ferrière la définir « le règlement de la cité » (1), mais il faut convenir que son champ est aujourd'hui autrement vaste. A ses fonctions originaires et traditionnelles de sécurité et de tranquillité, s'est ajouté un attribut nouveau: celui de la salubrité publique (2). La perception de plus en plus nette de l'interdépendance des hommes, et de la solidarité étroite qui unit les divers membres d'une société, a amené l'élargissement de ses attributions bien au delà de ses limites premières. En comprenant le danger de laisser l'ouvrier libre de travailler dans les pires
(1) Dictionnaire, V° Police.
(2) Hauriou, Précis (6), p. 502 et ss. ; Pic, Législation industrielle (3), p. 429 et ss., p. 446 et ss. ; Berthélémy, Traité élémentaire, 1913, 7° édit., p. 348 et ss. ; Blœvœt, Des recours juridictionnels contre les mesures de police, Thèse Paris, 1908.
conditions d 'hygiène et sans limitation de durée, on s'est mis dans la nécessité d'intervenir pour imposer à l'employeur des obligations particulières, limitatives de sa liberté. En constatant l'impuissance des individus ou leur indifférence devant l'incurie intéressée du propriétaire d'immeubles insalubres, ou des industriels dont le public est tributaire, force a été à la loi d'imposer impérativement les concessions refusées de plein gré.
Sur cette législation préservatrice, s 'est greffée à son tour une réglementation particulière. Les communes, en particulier, ont vu de ce chef leurs attributions se développer considérablement. Un article de la loi municipale (art. 97 de la loi du 5 avril 1884) leur donnait déjà des pouvoirs très étendus. Souvent elles ont usé pour imposer des conditions spéciales et onéreuses, à l 'exercice de certaines industries, ou pour prescrire l'observation de certaines règles d'hygiène dans l'aménagement des immeubles. Une loi récente a même sur ce point élargi leurs attributions (1). D'un autre côté les préfets ont reçu de certaines lois protectrices du travail, des pouvoirs très importants. La loi sur le repos hebdomadaire par exemple, en établissant tout un
(1) Loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique. Cf. le commentaire de M. Moye, Revue générale d 'administration, 1902. Sur les pouvoirs du maire en particulier, cf. la thèse de M. Bec, Paris, 1907, et les notes de MM. Jèze, sous Cons. Etat, 5 juin 1908, Marc et autres (Rev. de droit public, 1908, p. 423), et Roux, sou* Cons., 26 février 1910, S. 12-1-121.
régime de dérogations à la règle du repos dominical, a confié aux préfets le soin d'examiner si les conditions en étaient, pour chaque demande, remplies.
Ces pouvoirs de décision et de réglementation accroissent la puissance de l 'Administration envers les particuliers. Mais plus encore, la nécessité d'assurer la satisfaction constante de certains besoins généraux du public, est une cause du développement de son influence et de son intervention dans les relations sociales. Tantôt, en effet, l 'autorité centrale ou locale exploitera directement certaines industries, tantôt elle en confiera la gestion à une personne unique, investie de la sorte d'un monopole véritable. Dans les deux cas, une loi ou un cahier des charges préciseront les conditions de l'exploitation et les prestations à fournir au public. Mais si leurs dispositions ne sont pas observées, les usagers du service ainsi constitué aurontils le moyen d'intervenir pour en imposer le respect? Si l'on se résout pour l'affirmative, alors s'élève une seconde question : à quel titre pourront-ils invoquer la loi du service? comme créanciers d'une prestation déterminée, ou simplement comme puisant dans leur qualité l'intérêt suffisant pour requérir son application? On voit immédiatement l'intérêt du problème. Dans la première opinion le demandeur se préoccupe seulement de son intérêt personnel, et la décision qu'il provoque, étant spéciale à une situation juridique subjective, profite seulement à son titulaire. Dans la deuxième, au
contraire, il se fonde seulement sur l 'intérêt: général à l 'observation de la règle objective, qui est la base de l'organisation du service: son action entraîne une décision réglementaire d'ordre général, que tout intéressé pourra à son tour invoquer.
C 'est cette seconde solution, plus protectrice des individus et plus limitative du pouvoir administratif, qui a prévalu en jurisprudence. De même en matière de police, il n'est plus admis qu'il jouisse d'une autorité discrétionnaire, comme le voulait encore Laferrière en 1896. On s'est rendu compte que sous prétexte d'bygiène un maire pouvait fausser le jeu de la libre concurrence au profit de ses amis, ou par contre imposer à son adversaire de lourds travaux sur son immeuble prétendu insalubre. De même un préfet, en accordant ou en refusant arbitrairement les dérogations demandées au principe du repos dominical, établi par la loi du 13 juillet 1906, aura la faculté de témoigner sa gratitude ou son mécontentement à ses administrés, selon leurs préférences politiques. L'intérêt de plus en plus élargi, qui suffit pour en appeler au Conseil d'Etat contre toute mesure administrative, si voisin qu'il soit aujourd'hui de la préoccupation objective du fonctionnement régulier des services publics, ouvrait bien aux administrés une voie commode pour assurer la défense de leurs garanties légales. Mais comment attendre de l'initiative individuelle une action constante, lorsqu'elle se heurte à un pouvoir aussi redoutable et aussi puissant que l 'Administration? On comprend dès
lors que pour rendre la lutte moins inégale, de fortes Associations aient été formées entre commerçants, industriels, propriétaires et simples usagers des services publics, à l'effet d'obtenir le respect des principes fondamentaux de notre droit, comme ceux de la liberté de la concurrence et de l'inviolabilité de la propriété privée, l'application impartiale de certaines lois professionnelles, comme celle du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire, ou la marche normale des services publics conformément à la loi de leur institution. C 'est à ces points de vue différents que nous allons successivement dans ce chapitre étudier l'action de l 'Association, comme organe de contrôle sur l'Administration publique.
La propriété privée apparaît, dans notre droit comme le couronnement des droits individuels: elle stimule l'initiative et l'esprit d'entreprise: elle assure la jouissance du gain réalisé; elle permet enfin de participer à nouveau aux avantages de la production, en substituant au risque personnel et illimité, le risque réel, plus restreint. Elle renforce aussi considérablement la liberté, en lui donnant cette assiette ferme, sans quoi elle n'est rien, mais grâce à quoi elle devient un levier puissant pour l'individu.
On comprend dès lors que le Code civil, fait d'ailleurs par des propriétaires à l'usage des classes
possédantes (1), ait entouré cette institution des garanties les plus fortes et laissé le propriétaire maître absolu de sa chose. Ce respect particulier s'est imposé au droit administratif, à l'Etat luimême : il suffit de se rapporter aux articles de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité, si l'on veut voir combien la puissance publique se montre circonspecte et prudente à son égard. Comme on l 'a dit, « la propriété, surtout la propriété immobilière, est le grand pouvoir que les administx és peuvent opposer à l'administration, elle est le pouvoir privé qui s'oppose à la puissance publique » (2).
Cette autonomie de la propriété, presque absolue au cours du xixe siècle, n'a pas été sans subir depuis quelques années, des limitations nombreuses. Sous l'influence de certaines considérations sociales et du sentiment de nos devoirs réciproques les uns envers les autres, on l'a sans cesse renfermée dans des limites plus étroites. Le propriétaire a dû subir, dans son droit d'aménager sa chose à son gré, des restrictions, inspirées notamment de la conscience plus claire de notre interdépendance mutuelle.
Tandis qu'en droit privé, les tribunaux trouvaient dans la théorie de l 'abus du droit, de quoi maintenir l'exercice de la propriété, dans les limites que tracent les relations de voisinage et les con-
(1) Tissier, Le Code civil et les classes ouvrières, Livre du centenaire, p. 72 et ss.
(2) Hauriou, Précis (6), p. 354.
ditions de la vie sociale, à un moment donné (1), en droit public les atteintes se faisaient de plus en plus graves à sa conception initiale d'un individualisme si aigu (2). Sans y voir, comme on l'a voulu (3), la preuve de son remplacement progressif par une conception plus moderne de la propriété, fonction sociale, on ne peut nier que ces limitations successives ne manifestent une réaction particulièrement importante du milieu social.
Spécialement en ce qui touche l 'hygiène des habitations, la nécessité est apparue d'une intervention de la police administrative pour l'assainissement des locaux insalubres (4). Mais encore fallait-il l'organiser. Or, on se heurtait ici à la résistance des propriétaires, se retranchant derrière l'inviolabilité de la propriété privée, institution fondamentale de notre droit. La routine fait ensuite que le public se demande à quoi bon une réglementation sanitaire, souvent dispendieuse, et dont nos pères se sont passés, sans s'en ressentir, semble-t-il. Son incurie en temps normal à l'égard de la maladie courante et insidieuse est aussi extrême que son affolement en cas d'épidémie. Il n'est pas
(1) Ripert, De l'exercice du droit de propriété, thèse Aix, 1908 ; Capitant, Revue critique, 1900, p. 235.
(2) V. à cet égard les nombreux exemples rapportés par M. Charment, Les transformat, du dr. civil, p. 209 et ss.
(3) Sic. Duguit, Les transformations générales du droit privé, p. 147 et ss.
(4) Outre la thèse de M. Blœvœt, on consultera celle de M. Laferrière, Le droit de propriété et le pouvoir de police, Paris, 1908.
douteux cependant qu'un logement insalubre soit une cause d'infection pour ceux qui y demeurent et pour le quartier qui le contient. De lui les germes contagieux essaiment au dehors et ses habitants les répandent sur leur passage. Il importait donc de forcer l'inertie des particuliers et de diminuer au besoin lia libre jouissance du propriétaire, si l'on voulait combattre ces fléaux de chaque jour, silencieux et cachés, mais non moins terribles dans leurs ravages.
C 'est dans cette voie que s 'engagèrent certaines municipalités, dès avant la loi de 1902, grâce aux pouvoirs qu'elles tenaient de l'article 97 de la loi municipale et de certaines dispositions plus anciennes (1). Mais mal armées par une législation vieillie et compliquée à l'excès, peu encouragées par une jurisprudence extrêmement respectueuse de la propriété privée, elles assistèrent vite à la caducité de leur effort, brisé au milieu de l 'indifférence générale, par la résistance des intérêts privés, coalisés (2).
C'est alors qu'intervint une loi spéciale (3), destinée à remplacer les réglementations antérieures et à fixer, en les étendant, les pouvoirs des autorités municipales en ce qui touche la santé publi-
(1) V. ces lois rappelées dans Hauriou, Précis (6), p. 514.
(2) V. les arrêts rapportés dans Berthélemy, Traité élémentaire, 1913, p. 349, note 1.
(3) Loi du 7 avril 1902, modifiée par la loi du 7 avril 1903 et du 20 janvier 1906.
que. Il ne faut pas s'étonner si son application a rencontré l'opposition la plus irréductible de la part des propriétaires. Le conflit entre l'intérêt général de la salubrité publique, source de nouvelles charges, et l 'intérêt privé, impatient de tout ce qui le diminue apparaît ici des plus aigus. Il est naturel qu 'il ait à lui tout seul provoqué un contentieux administratif important. Si l'on ajoute en plus qu'en donnant aux maires le pouvoir de faire des règlements sanitaires, la loi les a investis d'une prérogative redoutable pour les administrés, on aura mis en lumière une nouvelle cause de leur résistance. La préoccupation de l'hygiène peut être le prétexte à des vexations ou à des expériences insuffisamment mûries. Il fallait donc se soustraire aux unes et empêcher les autres. Comment les particuliers y ont-ils réussi? c'est ce que nous allons voir et c'est par ce côté que la loi de 1902 rentrait dans le cadre de cette étude.
Avant elle, la résistance aux tentatives faites par les municipalités, pour assainir les habitations de leurs communes, fut toujours individuelle. L'intérêt du propriétaire lésé était au premier plan, et on ne demandait le retrait de la mesure taxée d'illégalité, que pour obtenir réparation du préjudice subi. Sans cesser d'être individuelle la surveillance de la régularité des règlements sanitaires paraît incomber surtout, depuis 1902, aux associations de propriétaires. Leur opposition prend de ce fait un tout autre caractère. Désormais la lutte contre l'illégalité ou l'inopportunité des mesures prises
passe au premier plan de leur préoccupation. Il suffit que celles-ci contiennent le germe d'une lé-, sion future pour qu'ils les défèrent au Conseil d'Etat.
Ce dernier se conformant à une tactique qui lui est familière, s'est d'abord abstenu de se prononcer sur ces pourvois collectifs. On rencontre à cette date flans ses "considérants la fin de non recevoir qui deviendra de style, lorsqu'il voudra éviter de se prononcer sur la légalité et l'aptitude à le saisir, de certains groupements. Jugeant l'intérêt du président suffisant pour provoquer sa décision, il indique qu'il n'y a pas lieu d'examiner en outre la recevabilité de la demande syndicale, la portée générale de sa sentence n'en devant pas être affectée (1). Mais les pourvois se multipliant et étant introduits au seul nom du Syndicat, force lui fut bien de se prononcer sur leur validité. Il n'hésita pas alors à la reconnaître et il admit dès ce moment les associations de propriétaires à soumettre à son contrôle les règlements sanitaires, qu'elles jugeraient entachés d'illégalité ou d'abus (1). Par une extension remarquable de son rôle primitif de juge de la légalité, il se reconnaissait du même coup qualifié pour inspecter jusqu'aux motifs et au bien
(1) V. par exemple les trois arrêts: Boucher d'Argis, Cons. Etat, 1er mai 1896, S. 98-3-67 ; 9 mars 1900, S. 01-3- 108, et 11 février 1902, S. 04-3-33 ; ces deux derniers accompagnés d'une note de M. Hauriou.
(2) Cons. Etat, 5 juin 1908, Marc, Lebon, 775 ; 30 juillet 1909, Marc, ibid., 623, 628.
fondé, dans un milieu donné, des prescriptions édictées par les autorités. C 'est un élargissement de sa compétence que nous verrons s'accentuer par la suite et qu'il importait do souligner dès à présent, parce qu'il est symptômatique (1). Sous la poussée du besoin de garanti as individuelles en face des pouvoirs exorbitante de l'Administration, le ConseiLd'Etat a pris de plus en plus conscience de son rôle de médiateur entre eux. Aussitôt il lui est apparu qu'il le remplirait mal, en se cantonnant sur le terrain de la régularité extérieure des actes administratifs. Il a donc accepté de contrôler aussi leur opportunité. Les règlements sanitaires lui ont été l'occasion d'affirmer cette attitude nouvelle.
La cause de leur annulation résidera dans un abus ou dans un détournement de pouvoir, qui conduiront les maires à prescrire des procédés superflus et dispendieux, ou à réglementer jusque dans le détail les travaux d'assainissement en ordonnant l'emploi de tel procédé industriel, de telle maçonnerie ou le recours à telle entreprise (2). On sait déjà combien de pareilles mesures peuvent devenir le prétexte à des tracasseries et à des vexations
(1) V. la note de M. Hauriou, S. 11-3-89, et Moye, Revue critique, 1913, p. 5 ; Adde, Worms, Les tendances actuelles du Conseil d'Etat, Revue d'administration, 1907, II, p. 5 et ss., p. 129 et ss.
(2) Trib. simple police Bordeaux, 11 février 1905, S. 05-2-249, et Moye, Rev. critique, 1906, p. 15 et ss. ; Cons. Etat, 5 juin 1908 précité, et 3 juin 1910, Auger et Syndicat des propriétaires du Havre, Rec. 427.
sans nombre. De même, quoique non arbitraires dans leur esprit, pourront être aussi annulées les dispositions de règlements qui imposent aux particuliers des charges telles qu'il n'appartiendrait qu'aux lois de les établir. Le maire, auteur de l'ar^ rêté, n 'a pas en pareil cas détourné ses pouvoirs de leur fin légale, mais il en a usé jusqu'à l'excès. Mû par un sentiment fort vif des exigences de l'hygiène, il n'a pas assez tenu compte des contingences et a empiété sur la fonction du législateur. Il a, par exemple, conféré à un agent mandaté par l'autorité municipale, le droit de pénétrer dans les immeubles privés, pour enquêter sur leur état de salubrité et assurer par une surveillance rigoureuse l'observation stricte du règlement établi (1). Ou bien encore il a édicté des prescriptions si sévères, qu'elles paraissent dépasser les besoins courants •et normaux de l'hygiène publique (2). Plus fréquemment encore il n'a pas observé la différence de traitement qui s'impose entre les maisons déjà bâties et celles qui doivent l'être (3). Si à l'égard
(1) Cons. Etat, 21 mai 1909, Gay et Chambre syndicale des propriétaires de Marseille, Rec. 516.
(2) Cons. Etat, 5 juin 1908 précité; 15 janvier 1909, D. 10-3-101, et 3 juin 1910 précité, annulant des dispositions se rapportant à la hauteur des plafonds, à l 'habitation des sous-sols, à la superficie des courettes, etc..., cf. Moye, dans ses chroniques de la Revue critique, 1909, p. 1 et ss., 1911, p. 2 et ss. ; 1913, p. 1 et ss.
(3) V. à cet égard, Cons. Etat, 5 juin 1908, 15 janvier 1909, 26 février 1910, et les notes de M. Moye à la Revue critique.
de celles-ci, la réglementation peut être minutieuse et plus étroite, elle doit se montrer à l'égard de celles-là plus large et plus élastique, des dispositions du règlement ne doivent pas « avoir pour effet de modifier la construction ou l'aménagement des bâtiments, à moins qu'il ne s'agisse de mesures dont la nécessité pour assurer la salubrité est absolument démontrée, notamment en vue de l'évacuation des matières usées et de l'alimentation en eau potable ».
L'initiative privée apparaît donc, au terme de ces indications presque schématiques, régulatrice des excès de l'Administration. Elle modère son zèle parfois intempestif et l'empêche aussi d'abuser de ses pouvoirs. Elle assure ainsi, semble-t-il, par une collaboration d'un genre spécial, la conciliation des intérêts en présence. A s 'en tenir à oe tableau sommaire, il y aurait lieu de se féliciter des interventions des associations de propriétaires. Mais quand on y regarde de plus près, on est obligé de revenir sur cette impression première. Sans doute, il est bon que la propriété ait trouvé un défenseur énergique contre les empiétements dont elle peut être illégalement l'objet. Cependant la sauvegarde à cet égard d'une certaine légalité ne va pas, il faut le reconnaître, sans le sacrifice répété, partiel ou total des mesures ordonnées par les lois inspirées du souci de la santé publique. Le Conseil d'Etat s'efforce bien de trouver le point de jonction entre l'intérêt de la propriété et celui de l'hygiène. Il proclame sans cesse qu'il y a lieu d'accorder les exi-
gênées de l'une avec le respect dû à l'autre. On peut toutefois se demander s'il tient la balance égale entre elles : encore que sa jurisprudence la plus récente marque des progrès sérieux et paraisse plus avertie des besoins de la salubrité (1), il reste certain que sa tendresse, quelque peu excessive parfois pour la propriété, droit autonome peu différencié du dominium romain, est responsable de l'application imparfaite de la loi de 1902 (2).
Qu'on se reporte à ses arrêts les plus célèbres, on sera frappé de voir avec quel scrupule il veille sur la liberté sacrée du propriétaire. Tout d'abord il se refuse à admettre que la législation nouvelle soit venue changer l'état de choses antérieur: il ne lui prête d'autre but que de préciser les attributions des maires en notre matière, et d'en rendre l'exercice désormais obligatoire (3). Forcé ensuite de reconnaître l'extension qu'elle leur apporte (4), il s'ingénie aussitôt à les paralyser de son mieux, comme s'il n'arrivait pas déjà trop souvent qu'elles restassent inutilisées aux mains de ceux à qui elles sont remises. Sans relever ici les dispositions réglementaires, les plus recommandables, au point de vue de l'hygiène, qui ont été annulées par lui,
(1) V. encore pour l'indication de ces progrès, les chroniques précitées de M. Moye.
(2) Il faudrait ajouter — quand elle est tentée — car en bien des endroits cette loi est restée lettre morte.
(3) En ce sens, Berthélémy, 1913, p. 349, note 1, et les arrêts cités par lui, Adde Cassation crimin., 26 fév. 1910.
(4) V. les arrêts rapportés, note 3, page 71.
comme attentatoires à l'inviolabilité de la propriété privée, il suffira de rappeler sa distinction fameuse entre les immeubles bâtis et ceux à construire. Cette distinction, si elle ne méconnaît pas les conditions auxquelles doit satisfaire aujourd'hui une habitation salubre, implique du moins le refus de les imposer aux logements existants, pour les réserver à ceux de l'avenir. Autant dire qu'on pose un principe, avec le dessein d'en éluder l'application immédiate.
Il serait aussi souhaitable que l'initiative privée intervînt pour défendre non plus seulement le droit de propriété, mais encore les intérêts de la santé publique. A côté des réclamations de propriétaires, fort légitimes tant qu'elles se fondent sur des mesures illégales, on devrait, pour contrebalancer leur influence fâcheuse, quand elles s'inspirent de motifs purement égoïstes, susciter l'intervention de groupements préoccupés d'apporter leur collaboration à l'application de la loi. Aujourd'hui, sans doute, le souci de l'hygiène publique ne suffirait pas à les habiliter devant les tribunaux. Mais peutêtre l'heure n'est elle pas éloignée où sera reconnue aux associations à but désintéressé le droit de saisir les tribunaux répressifs des infractions se rapportant au but qu'elles poursuivent. En font cas, dès à présent, même avec les moyens imparfaits dont elles disposent, les sociétés fondées pour défendre la salubrité publique pourraient avoir une action sérieuse. A défaut de la contrainte judiciaire, elles disposeraient d'une contrainte morale,
qui clans bien des cas, — l'exemple des Ligues sociales d'acheteurs l'atteste — (1) sera efficace. En toute hypothèse, elles stimuleraient au moins le zèle des citoyens, combattraient leur ignorance et les réveilleraient de leur insouciance. Elles les assisteraient dans la lutte contre la mauvaise hygiène de certains logements. Cette activité hors du prétoire serait ainsi la meilleure préparation de l'accès qu 'elles doivent y obtenir, si l 'on veut contrebalancer les résistances déplorables aux mesures les mieux justifiées, résistances victorieuses parce qu'elles sont les seules à se produire (2).
, La résistance obstinée des propriétaires d'immeubles aux mesures imposées par les exigences de la salubrité publique, nous a révélé le conflit de deux légalités, entre lesquelles l'accommodation est encore loin d'être faite, parce que l'une d'elles
(1) Les effets de l'intervention des ligues sociales d'acheteurs sont souvent des plus remarquables. Il serait curieux notamment de relever la contribution qu'elles ont apportée à l'application de la loi sur le repos hebdomadaire. On trouvera à cet égard les renseignements les plus précis dans le Bulletin officiel qu'elles publient.
(2) Sur la nécessité de doubler la défense de la légalité qui protège la propriété, d'une défense de la légalité, contenue dans les lois sur la santé publique, V. les réflexions de M. Moye, L'action individuelle en matière de police sanitaire, Revue critique, 1909, p. 426 et ss.
est seule à être défendue. Au contraire, l'opposition du commerce et de l'industrie aux mesures administratives déréglant le jeu de la libre concurrence ou violant certaines Lois intéressant particulièrement la profession, va nous montrer l'association établissant, sur la base de la légalité ainsi méconnue, un contrepoids nécessaire aux entreprises tantôt abusives, tantôt arbitraires de l'autorité. Sur ce terrain, nous la verrons s'élever du souci de l'égalité économique entre industriels et commerçants, au souci exclusif de la loi. L'intervention des syndicats ouvriers, au seul effet d'obtenir l'application impartiale de la loi sur le repos hebdomadaire, marque en effet le dernier terme de cette progression.
Il n'est pas besoin de rappeler comment le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, proclamé par la Révolution après l'abolition des anciens corps cle métiers, est resté, en dépit des restrictions continuelles qu'il a subies au cours du xix° siècle, l'une des bases fondamentales de notre droit public, l'un des droits individuels les mieux garantis et les mieux défendus par la jurisprudence (1).
Si à cette liberté on doit, sans conteste, le merveilleux essor économique du xixe siècle, on ne saurait oublier qu'elle avait aussi sa rançon et traînait
(1) Hauriou, Précis (6), p. 337 et ss. ; Pic, Précis de législation industrielle, 1909, p. 147 et ss. ; Berthélémy, Traité élémentaire de droit admin. (1910), p. 310 et ss.
après elle son cortège de misère. Longtemps inaperçu, il finit cependant par provoquer une réaction contre elle. On dénonça bientôt les méfaits d'un libéralisme trop absolu qui déchaîne avec la concurrence à outrance des maîtres de la production,- l'usure vorace dont pâtit souvent, avec la classe ouvrière, l'ensemble des consommateurs.
Sous cette influence une législation spéciale est née. Le souci de la sécurité et de la salubrité des conditions du travail a provoqué l'ensemble des lois qualifiées de sociales. Mais à côté de ces interventions d'ordre législatif, il s'en est produit d 'autres, plus restreintes, émanées des autorités locales, et pour cela même plus redoutables.
En vertu des pouvoirs que leur confère l'article 97 de la loi municipale, les communes ont souvent tenté de soumettre l'exercice de certaines industries à des conditions spéciales. Soucieuses de l'hygiène des travailleurs ou de leur sécurité, ou simplement de la commodité de ceux qui recouraient à leurs services, elles leur imposaient certaines mesures restrictives de la liberté du chef de l'industrie. Il en résultait de lourdes charges, presque toujours imprévues et souvent arbitraires. Bien plus certaines villes, outrant cet interventionnisme sous la poussée de certaines besoins, en sont venues à restreindre ainsi et même à suprimer la concurrence, en organisant avec les ressources communes, des entreprises municipales, qui par l'abaisse-
ment de leurs tarifs, jouissaient en fait d'un véritable monopole (1).
Qu'il s'agisse d'interventionnisme seulement ou de socialisme municipal, on comprend que commerçants et industriels se soient ligués pour résister à ces entraves apportées à la libre concurrence, principe vital de leur activité. Déjà grevés par les lois sociales, ils étaient peu disposés à admettre, dans la vie économique, l'ingérence de ce facteur nouveau, la police municipale. Leurs intérêts depuis longtemps groupés trouvèrent naturellement dans l'association l'instrument décisif pour mettre en question, par la voie du recours pour excès de pouvoir, la légalité des arrêtés municipaux les menaçant.
Le nombre est considérable des arrêts rendus sur leur requête. Quels que soient le caractère et la portée des atteintes au libre développement de l'activité économique, qu'elles consistent à la limiter ou à la supprimer, il n'importe: la recevabilité de l'action de ces groupements n'a jamais fait de doute, ni soulevé de difficultés devant le Conseil d'Etat. Comme le disait M. le commissaire du gouvernement Valabrègue dans ses conclusions sur une des premières affaires portées devant la Haute Assemblée : <( Ils (les requérants) ont pu se constituer en syndicat professionnel ; le bureau peut au
(1) Michoud, Théorie de la personnalité morale, IL 1909, p. 160 et les notes. Add, Bouvier, La municipalisation des services publics devant la loi et la jurisprudence françaises, 1906.
nom de l'Association défendre les intérêts communs et industriels de cette profession ; il a qualité pour porter devant vous les réclamations relatives à l'ordonnance, qui lèse les intérêts des commerçants qu'il représente » (1).
Cette lésion peut provenir de trois sortes d'illégalités.
Ou bien, sans rompre positivement le jeu de la concurrence, les mesures prises par l'autorité communale soumettent l'exercice d'une profession à des conditions anormales et rigoureuses, incompatibles avec les lois existantes. C'est ainsi que le Syndicat des entrepreneurs de la ville de Paris demandait l'annulation de certaines délibérations du Conseil municipal, fixant des conditions excessives pour les adjudications de travaux (2). Le Syndicat de la boucherie s'est pourvu à son tour contre l'établissement par le préfet de la Seine de certaines taxes pour l'occupation des échaudoîrs dans les abattoirs municipaux (3). Les mandataires à la vente en gros des viandes aux Halles centrales ont aussi déféré à la Haute Assemblée un règlement du préfet cle la Seine, jugé par eux contraire aux règles de leur profession (4). Puis ç'a été la Chambre syndicale des marchands de vins et liquoristes
(1) Cons. Etat, 25 mars 1887, S. 89-3-7.
(2) Cons. Etat, 21 mars 1897, S. 92-3-87, avec les conclusions de M. Le Vavasseur de Précourt.
(3) Cons. Etat, 17 décembre 1897, S. 99-3-98.
(4) Cons. Etat, 5 août 1908, Eec. 855, Le recours fut rejeté comme introduit trop tardivement.
de Paris (1), et, à deux reprises, celle des hôteliers (2) qui ont attaqué des arrêtés du préfet de police, comme attentatoires à la liberté de leur industrie. Il apparaît ainsi que 1' Administration municipale a trouvé dans ces groupements les agents d 'un contrôle particulièrement intéressé et sévère. Sans doute toutes ces instances ne se sont pas terminées au gré des requérants. Plus d'une fois l'ardeur des intérêts en cause a amené des recours injustifiés, soit que les mesures aient été prises par l'autorité municipale dans la plénitude de ses pouvoirs, soit que sans justification légale, elles se légitimassent cependant par le souci de l'intérêt général le mieux entendu (3). Qu'ils aient abouti ou non, peu importe au reste: l'essentiel n'est-il pas pour nous dans la consécration, par la jurisprudence, de leur rôle de représentants de la légalité?
D'autres fois les règlements municipaux faussent le jeu de la concurrence, en imposant à l'exercice d'une industrie des conditions telles, qu'elles doivent exclusivement profiter à certains producteurs. C'est la voie par laquelle se glissent le plus aisément l'arbitraire et l'abus du pouvoir. On comprend aussi la vigilance des groupements intéressés à les empêcher.
(1) Cous. Etat, 17 décembre 1909, Rec, p. 990.
(2) Cons. Etat, 5 juin 1908, Rec., 1908, p. 629 (2 arrêts) et 22 novembre 1912, Rec, p. 1073.
(3) V. comme exemple typique, Cons. d'Etat, 17 décembre 1909 précité, et Cons. d'Etat, 22 novembre 1912, précité.
Sous prétexte d'hygiène, un maire interdira aux boucliers de sa commune de vendre des viandes abattues ailleurs que dans l'abattoir municipal. Cette décision pourra, en réalité, s'inspirer du désir de favoriser l'entreprise communale et de développer ses ressources. Mais comme le maire n'a d'action que sur ses administrés, il ne pourra empêcher les marchands forains d'importer et d'écouler sur le territoire qu'il administre des viandes abattues ailleurs à moins de frais. Il en résultera peut-être un préjudice pour les premiers, en tout cas une violation de la liberté du commerce, que leur syndicat sera qualifié pour invoquer à l'effet d'obtenir le retrait de l'arrêté en question (1). Une mesure analogue pourra au contraire s'inspirer du désir de protéger les marchands de la commune contre la concurrence du dehors. Le Syndicat des forains aura dès lors qualité pour déférer au Conseil d'Etat l'illégalité de la disposition prise à leur égard (2), Les intérêts menacés par le bon plaisir des petits potentats locaux s'associent pour mieux se défendre. Mais en opposant
(1) Cons. Etat, 3 juin 1892, Bouchers de Bolbec, Rec. 514, S. 94-3-54. et 24 mars 1899, S. 01-3-108. Adde dans le même sens, mais provoqués par des particuliers, les arrêts des 15 février 1895, Tostain et 21 décembre 1900, Trottin, S. 1903-3-57, et la note.
(2) Cons. Etat, 22 mai 1905, Curville et autres, Rec. 408. Cf. encore, 22 mai 1896, S. 97-3-121 et la note; 8 février 1901, Hçnnequin ; 10 février 1905, ville de Narbonne.
leur résistance aux entreprises abusives ou hasardeuses de l'autorité, ils font plus que se protéger eux-mêmes : ils servent en réalité par leur contrôle, la cause de l 'intérêt général, atteint par les violatiens de la légalité.
La netteté de ce rôle apparaît encore plus dans certaines espèces, où cependant, de prime abord, ils semblent n'intervenir qu'au profit d'intérêts particuliers. En 1887, le préfet de police, réglementant au point de vue de l'hygiène publique, les établissements de bains de Paris, avait en même temps . imposé certains modes spéciaux d'aération et des appareils d'un type particulier. C'était mettre les propriétaires de bains dans la nécessité de recourir aux services exclusifs du fabricant qui, investi ainsi d'un monopole de fait à leur égard, en profiterait pour leur imposer sa loi. Aussi leur Syndicat agit-il devant le Conseil d'Etat. Son pourvoi non seulement fut reconnu recevable, l'intérêt qu'il avait à intervenir n'étant point douteux, mais aboutit encore à l'annulation de la deuxième partie de l'ordonnance attaquée (1). Peu d'années après, un recours du même genre était introduit par la Chambre syndicale des entrepreneurs de voitures de place. Il se fondait sur un arrêté ordonnant l'emploi de compteurs-contrôleurs, d'un
(1) Cens. Etat, 15 mars 1887, S. 89-3-7, avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Valabrègue. Pour la jurisprudence antérieure, V. Cons. Etat, 24 décembre 1886, D. 88-3-31.
modèle déterminé et non dans le commerce. Les loueurs étaient encore mis de ce fait dans l'impossibilité de ses les procurer par achat ou fabrication et devaient obligatoirement s'adresser au fournisseur désigné par l'Administration. Sur les conclusions de M. le commissaire clu gouvernement Arrivière, l'annulation fut prononcée de la mesure, comme contraire au principe de la liberté de l'industrie (1). Une autre fois, le recours de la même Chambre, motivé par un arrêté analogue du préfet de la Seine, prescrivant l'emploi de certains compteurs horokilométriques, aboutit au même résultat, pour les mêmes raison (2). Au contraire, le Comité central des armateurs de France fut débouté de sa réclamation contre le décret du 21 septembre 1903, qui prescrivait la destruction des rats à bord des navires, car ce décret s'était borné à reproduire les ordonnances légales du Comité d'hygiène publique, tant en ce qui touchait les procédés que les appareils à employer (3).
Dans les espèces de ce genre, il convient de le noter, l'atteinte à la liberté du commerce ou de l'industrie est invoquée, non pas par le syndicat représentant de l'industrie qui en sera lésé (ce qui constituerait à proprement parler, la défense des intérêts professionnels) mais par celui qui incarne l'intérêt économique menacé par la charge conte-
Ci) Cons. Etat, 9 août 1893, S. 95-3-76.
(2) Cons. d'Etat, 24 février 1899, Rec, p. 155.
(3) Cons. d'Etat, 22 décembre 1905, Rec., p. 985.
nue dans le règlement: ainsi* ce n'est pas l'Association des industriels exclus de fourniture d'un appareil qui se plaint, mais celle des industriels obligés de recourir, pour s 'en tenir au règlement, aux services d 'un fabricant exclusif. Il en est de même dans les nombreuses décisions auxquelles ont donné lieu les diverses tentatives de socialisme municipal (1). C'est le consommateur, gêné dans le choix de son fournisseur, ou limité dans sa faculté d'achat, qui a suscité très souvent le contrôle juridictionnel de la Haute Assemblée sur les décisions des autorités communales. Il lui a suffi pour cela d'invoquer leur illégalité. Ce vice apparaît donc une fois déplus oommele fondement par excellence du recours pour excès de pouvoir. L'annulation d'un acte irrégulier est tout l'effet qu'il peut produire. Aussi comprend-on que le Conseil d'Etat, saisi à la fois d'une demande d'annulation et de restitution de taxes indûment perçues à la suite de la mise en vigueur du règlement attaqué, ait pu donner une solution favorable sur le premier point et négative sur le second (2). D'ailleurs n'eût-il pas eu cette justification, les principes, aujourd'hui unanimement reçus en matière d'action syndicale, l'auraient conduit aux mêmes décisions. La perception de taxes
(1) Outre les auteurs cités, note 1, p. 78. cf. enc. à ce sujet : Pic. Législation industrielle, 1909, p. 508, n° 669 et les arrêts rapportés.
(2) V. à cet égard Cons. d'Etat, 21 mai 1905, Curville et autres, Rec. 408, et rapprochez Cass., 25 juin 1907, S. 08-1-77, note de M. Beauchet.
indues ne peut produire qu'un dommage individuel : or le syndicat, âme collective de la profession, n'est admis d'agir en justice que lorsque celle-ci est mise en péril, et non à la suite du préjudice ressenti par l'un de ces membres (1).
La dernière atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, et la plus grave — parce qu'elle la rend illusoire, est celle qui résulte des prescriptions réglementaires, rendant impossible l'exercice d'une profession, soit en prohibant l'emploi de certaines matières industrielles, soit en organisant une entreprise à des prix qui défient toute concurrence. Il ne s'agit ici, bien évidemment, ni de la municipalisation des services, ni de rétablissement de monopoles. De pareilles organisations suppriment en droit comme en fait, pour des raisons particulièrement décisives, la liberté même de l'activité économique. Les particuliers lésés sont sans arme légale pour en empêcher rétablissement. Tout au plus, en certains cas, peuvent-ils fonder sur lui, un droit à une indemnité (2). Il est simplement question de
(1) V. les conclusions de M. Romieu sous Gons. d'Etat, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, Recueil Lebon. p. 980.
(2) Sur les conséquences de l'émission d'une règle de droit nouvelle, notamment au point de vue de l 'indemnité k laquelle parfois elle oblige, on consultera l'article de M. Barthélémy, publié en 1907 par la Revue de droit public — à propos de l'interdiction du blanc de céruse — Cf. encore les notes de M. Jèze sous Cons. Etat, 6 déc. 1907, grandes Compagnies; 10 janvier 1908, Noire et Beysac (Rev. Dr. public, 1908, p. 58 et p. 662), 'et sous Cons.
ces mesures moins importantes, prises par les autorités municipales, en vertu de leurs pouvoirs réglementaires, et ne touchant pas, au moins de front, au principe en suspens.
C'est, par exemple, un maire, qui, frappé des fâcheux effets de l'emploi de la céruse dans la peinture, l'interdit dans tous les travaux exécutés pour le compte de la commune. Atteints par cette prohibition que rien ne justifie en droit, — aucune loi n'ayant réglementé son usage — les producteurs de céruse la taxèrent d'illégale, comme excédant les pouvoirs du maire. Leur Syndicat la déféra donc de ce chef au Conseil d'Etat et en obtint la réformation (1). « Car le droit qui appartient aux communes d'imposer ou de prohiber l'emploi de matières ou substances déterminées dans l'exécution des travaux qui les intéressent ne peut en l 'absence de toute clause de ce genre dans les marchés de travaux communaux, avoir pour effet d 'autoriser le maire à suppléer au silence de ces marchés par voie de règlement général, et en vertu de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884. Il suit de là qu'en interdisant l'emploi du blanc de céruse dans les travaux de peinture exécutés pour la commune, le maire de X... a excédé ses pouvoirs. »
Plus caractéristique et plus important par les
Etat, 11 mars 1910, ibid., 1910, p. 270, avec les conclusions de M. Blum. Rapprochez aussi, Duguit, Transformations du Dr. public, p. 263 et ss.
(1) Cons. Etat, 6 février 1903, Rec. Dalloz, 1904-3-69.
tendances qu'il décèle est l'arrêt du 2 février 1906, rendu à la suite d'une instance engagée par la Chambre syndicale des propriétaires de bains de Paris et des départements (1). Le Conseil municipal de Paris avait pris et le préfet de police approuvé une délibération aux termes de laquelle la ville de Paris pouvait installer un établissement de bainsdouches. Il ne s 'agissait pas, comme on le voit, de municipaliser cette industrie, mais seulement d'autoriser la commune à exploiter, concurremment avec les particuliers, une entreprise de ce genre. Or les conditions d'exploitation — bains gratuit avec rémunération de 0 fr. 10 pour linges chauds — rendaient toute concurrence impossible entre les établissements privés et la ville. Il y avait là, de ce fait, une situation dont devaient, à bon droit, s'alarmer les propriétaires de bains. Quels que soient les sacrifices consentis par eux, jamais ils ne pourraient rivaliser auprès de la clientèle avec la commune, toujours sûre de trouver dans l'impôt de quoi couvrir ses dépenses. Tandis qu'il leur faut un bénéfice, elle peut s 'en passer et servir même à perte le public, grâce aux ressources élastiques de son budget. On voit le danger pour les industriels privés. C'est à lui que parait leur Chambre syndicale en attaquant la délibération du Conseil municipal et l 'autorisation du Préfet de la Seine,
(1) Cons. Etat, 2 février 1906, Pand. 1906-4-44, avec une note anonyme et S. 07-3-1 avec une note importante de M. Hauriou.
comme prises en violation des lois sur la liberté du commerce.
Sans doute, le requérant invoquait-il le préjudice qui devait en résulter pour l'industrie menacée. C 'était la condition nécessaire de la recevabilité de son pourvoi. Mais par delà cette défense, n'apparaissait-il pas que le Syndicat intervenait surtout pour prévenir la menace et obtenir l'affirmation d'un principe, sauvegarde de ison droit personnel! Au lieu que le particulier attend d'être lésé pour saisir la justice, il lui suffit de la mesure illégale, qui prépare la lésion. C'est donc dans un but préventif qu'il agit. Il se préoccupe beaucoup moins de la réparation d 'un préjudice, encore non réalisé, que du respect d'une règle de droit objectif, derrière laquelle s'abritent les intérêts sur lesquels il veille (1). Tel est l'enseignement que porte l'arrêt du 2 février 1906. Après cela il n'importe guère que le recours, admis dans la forme, ait été rejeté au fond.
(1) On peut rapprocher de ces efforts pour défendre la liberté du commerce, ceux tentés par certains syndicats devant les juridictions civiles, à l'effet de défendre la profession menacée dans son existence. V. ci-dessous le chapitre consacré dans la deuxième partie aux syndicats de producteurs, et Gemâlhing. L'action en justice des syndicats professionnels, p. 153 et ss.
ni
A côté des efforts tentés pour faire maintenir la liberté du commerce et de l'industrie, il convient d 'indiquer, comme procédant d 'une inspiration peu différente, ceux tentés encore pour obtenir une application régulière et impartiale des lois intéressant la profession.
Qu'il s'agisse des règles de son organisation, de mesures législatives édictées en sa faveur ou de charges qui doivent également frapper tous ses membres, le but de l'intervention syndicale est toujours de maintenir une certaine égalité entre eux. Mais par là même, cette police professionnelle aboutit à imposer à ceux qui ont mission de l'appliquer, une observation stricte de la loi, sans cela trop abandonnée aux préférences d'une administration sans contrôle. Elle rentre ainsi dans l'étude de la défense de la légalité par les associations.
La concurrence illicite faite à certaines professions monopolisées trouve parfois la complicité des autorités établies : ainsi un ministre délivrera à une personne, sans qualité pour l'obtenir, un diplôme oui lui permettra d'exercer la médecine (1) ou nommera telle autre, Hors des conditions légales
(1) Cons. d'Etat, 9 février 1906, Rev. de dr. publie., 1906, p. 270 et ss„ note de M. Jèze, et 7 août 1909, Syndicat des chirurgiens-dentistes de France, Rec. 1909, p. 830.
pour y être appelée cependant, à un poste envié (1). Fait plus courant encore, l 'Administration fermera les yeux sur les travaux accomplis pour les particuliers par des fonctionnaires, non régulièrement autorisés ou malgré les défenses légales ; le prestige de leur situation leur permet de susciter ainsi, au détriment de ceux qui dans la vie civile exercent la même profession, une concurrence des plus nuisibles (2). Si on en laisse l'habitude s'introduire, peu à peu, par un phénomène d'imitation inévitable, le nombre grandira de ceux qui négligeront de faire les études nécessaires et de passer les examens réglementaires pour exercer une profession monopolisée; à la compétence technique, on cherchera à substituer l'influence politique, le crédit personne]. Ceux qui déjà pratiquent cette profession seront les premiers à en pâtir, mais le public ne tardera pas à en ressentir à son tour les effets, et la déconsidération générale à remplacer l'estime antérieure. De même en ne s 'opposant pas à la concurrence frauduleuse des fonctionnaires, on faussera le jeu des lois économiques par l'introduction d'un facteur particulièrement redoutable. Là participation à un service public permettra, grâce au prestige qui en découle, de l'emporter auprès de la clientèle sur ceux qui n'ont pour se re-
(1) Cons. d'Etat, 28 déc. 1908, Rec. 1908, p. 1067, Syndicat des pilotes lamaneurs de Cette.
(2) Trib. civil Seine, 22 février 1913, J. de Dr. administratif, 1913, p. 423, et les références.
commander auprès d'elle, que leur valeur professionnelle. Sans compter qu'elle risque d'être au plus haut point nuisible à la bonne marche du service. Descendu sur le terrain économique, le fonctionnaire cherchera avant tout le gain, et ne donnera plus à ses fonctions que le soin strictement nécessaire. C'est la raison pour laquelle, d'ailleurs, notre droit public a prohibé l'exécution par les fonctionnaires d'opérations lucratives, étrangères à leurs occupations officielles (1). La dignité de la fonction l'exige aussi bien que la diligence qu'elle requiert.
Allait-on néanmoins laisser la partialité des gouvernants, ou l'indifférence des supérieurs hiérarchiques, outrepasser à leur convenance les principes les plus essentiels à l'existence d'une profession déterminée ? Certes les intéressés ne pouvaient dans un cas faire valoir aucun droit, et dans l'autre, il ne se produisait aucune décision réglementaire, contre laquelle ils auraient eu à se pourvoir. Ces obstacles eussent été, il y a peu d'années encore, absolus. Mais depuis la loi du 13 avril 1900-, qui a permis de mettre en demeure l'Administration de se prononcer sur la légalité de tout acte incriminé, et de déférer ensuite sa décision expresse ou tacite au Conseil d'Etat, ils se trouvent levés.
(1) Pandectes françaises. Répertoire, V° Fonctionnaire, n° 444, Fuzier-Herrmann, Répert, n° 343. Pour les textes réglementaires. Cf. J. de Dr. administratif, 1913, pp. 390-
Aussi ne faut-il pas s'étonner si, à maintes reprises, les syndicats représentants des professions monopolisées ont pu intervenir avec succès devant lui, pour provoquer l'annulation de délivrances de diplômes (1), ou de nominations irrégulières (2).
Lorsqu'il s'est agi de concurrence illicite faite par des fonctionnaires, les syndicats intéressés ont préféré prendre la voie de l'action civile et réclamer devant les tribunaux de l'ordre, judiciaire l'allocation de dommages-intérêts (3). Chaque fois qu'ils ont relevé à leur charge une activité régulière, systématiquement organisée en vue du lucre, et impliquant l'apport sur le marché, comme facteur de concurrence, des avantages de la fonction, ils ont obtenu contre eux, — à défaut de l'annulation de pratiques, qui ne sont pas des actes administratifs — des condamnations à des dommages-intérêts, que les faits reprochés aient été accomplis en violation d'un texte prohibitif légal ou réglementaire (4), ou simplement qu'ils contredisent le prin-
(1) Cf. note 1 de la page 89.
(2) Cons. Etat, 28 déc. 1908, précité.
(3) Trib. civil de la Seine, 22 février 1913; J. de droit administratif, 1913, 423; Dreux, 12 déc. 1911; Gaz. des Trib., 12-13 février 1912; Cass., 25 jancier 1910; D. 12- 1-395.
(4) Cons. Etat, 29 nov. 1912 ; J. de droit administratif, 1913, 138; Cass. civ., 25 janvier 1910, précité; Cass., :} juillet 1865, D. 65-1-437; Douai, 11 novembre 1908; Gaz. Palais, 1908-2-549; Cass. Eeq., 19 déc. 1882, S. 84-1-433, note de M. Lyon-Caen ; Aix, 15 février 1882, S. 82-2-169; Paris, 2 août 1901, S. 01-2-135; Toulouse, 30 novembre 1893; Loi, 1er mai 1894,
cipe général plus haut rappelé (1). Cette voie, plus avantageuse pour la caisse commune, avait par contre l'inconvénient de laisser à la discrétion de l'autorité hiérarchique, la répression disciplinaire de ces manquements à la loi (2).
L'application des dispositions législatives qui intéressent spécialement certaines professions commerciales ou industrielles, par les avantages ouïes charges qui en résultent pour elles, est enfin la dernière cause de l'utilisation par les syndicats, du recours pour excès de pouvoir à l'effet d'obtenir le i espect de la légalité violée à leur détriment. Il ne faut pas, en effet, que des mesures d'ordre général puissent être le prétexte à favoriser tel industriel au détriment de l'autre, selon les convenances des autorités chargées de les interpréter. Aussi n'y a-t-il pas lieu de s'étonner de rencontrer ici, à côté de l'action introduite par la partie lésée, une action introduite par l'association au seul effet d'obtenir la réf ormation d'une application de la loi qu'elle juge inexacte et d'éviter ainsi la création d'un précédent à son encontre (3). Qu'il s'agisse
(1) Trib. civ. Seine, 22 février 1913, et Dreux, 12 déc. 1911 précités.
(2) Sur tous ces points, cf.* l'article de M. Ernst J. de droit administratif, 1913, 381.
(3) Rapprocher de ce but, celui que poursuivent parallèlement devant les tribunaux de l'ordre judiciaire les syndicats professionnels. V. notamment : Paris, 17 mars 1910;. Gaz. des Trib., 1911, 1er semestre, p. 479 et 29 décembre 1910, Monit. judic. de Lyon, Tr mars 1911; Trib.
d'une chambre syndicale de constructeurs de navires, intervenant dans une instance, engagée par un de ses membres, afin de faire reconnaître son droit à l 'allocation d'une prime que le ministre lui a refusée (1), ou d'un comité d'industriels joignant son action à celle d'une société adhérente, afin d 'obtenir une décision de principe relative au mode d'imposition à la patente (2), peu importent les détails de chaque espèce.
Ce qui en ressort avec évidence, c'est le caractère propre de la réclamation contentieuse, portée devant le Conseil d'Etat. Il s'agit toujours d'obtenir le retrait d'une décision illégale, contenant pour certains intérêts une menace, tout comme pour le ministère public il y a lieu de réprimer une violation de la loi pénale, pour le trouble qu'elle jette dans l'ordre social et indépendamment de tout dommage individuel. Ce souci de la légalité, si réel soitil en ces sortes d'affaires, éclate encore plus nettement dans les recours collectifs introduits devant la Haute Assemblée administrative, en vue d'obtenir l'application régulière — dans son esprit
corr. de Lyon,- 23 février 1911, Monit. judic. de Lyon, 4 mars 1911, et Gemâlhing, loc. cit., p. 198 et ss. ; Boucaud, thèse, p. 154, et Demogue, Les notions fondamentales du droit privé, p. 510 et ss.
(1) Cons. d'Etat, 3 juin 1910, De la Bresse et Fouché, * S. 1913-3-153.
(2) Cons. d'Etat, 5 août 1910, Société des forges de Franche-Comté, S. 1913-3-31. V. encore, Cons. Etat. 1er juillet 1910, Kec. 529 (Poulard et Ruffin).
comme dans sa lettre — de la loi du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire. Si pour les syndicats patronaux, l 'intervention est dominée par le besoin d'assurer une certaine égalité de situation entre les concurrents d'une même profession, pour les syndicats ouvriers, par contre, la solidarité de classe est le seul mobile de leur action, et c'est pourquoi la jurisprudence née de cette loi se trouve spécialement intéressante pour notre sujet.
Il importe de remarquer aussitôt qu'il n'est pas question ici de l'important problème de la collaboration si désirable de ces derniers groupements à l'œuvre de l'inspection du travail, tant en ce qui touche le repos hebdomadaire que toute autre loi protectrice du travail. Plus tard, en effet, doit en venir l'examen, car sa nature est toute différente: elle se ramène au fond à une question de répression; peut-on et faut-ii permettre aux syndicats ouvriers d'engager directement des poursuites contre les patrons réfractaires à l'observation des lois sociales! Rien de pareil en notre matière, où il s'agit seulement d'empêcher qu'on détourne la loi de son but, au lieu de l'appliquer à tous d'une façon correcte et impartiale.
La cause de l'intervention des associations intéressées, réside, nous l'avons déjà indiqué, dans le système des dérogations prévu par le législateur (1). Tout en posant le principe du repos dominical, il a admis la possibilité d'autres modes de
(1) Pic, Législation industrielle, 1909, p. 626 et ss.
le prendre, pour les industries justifiant de certaines conditions déterminée® (art. 2, 8 et 9). Cette dérogation constitue, lorsqu'elle existe, non pas seulement une faveur pour rétablissement qui la demande, mais un véritable droit (1). D'où il suit que le préfet chargé de statuer sur les requêtes qui lui sont présentées à cette fin, ne tranche pas une question d'opportunité, mais une question de légalité. Il ne peut se décider selon son sentiment personnel. Il doit tirer la solution d'une application rigoureuse des règles légales à la situation particulière de chaque requérant. Sa décision est donc de celles qui peuvent être déférées au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat par la voie directe du recours pour excès de pouvoir.
Les associations ouvrières et patronales étaient également intéressées, quoique à des points de vue différents, à ce que le refus ou l'autorisation préfectorale ne dépendissent pas de raisons électorales et de considérations politiques. Aussi s'adressèrent-elles, dès la mise en vigueur de la loi, à la haute Assemblée, pour lui soumettre des décisions qui leur paraissaient rompre l 'égalité de traitement entre concurrents, ou priver arbitrairement tout un personnel d'employés du repos normal prescrit par la loi.
(1) Romieu, Conclusions sons Cons. d'Etat, 28 décerab. 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, Rec. 980 et sons Cons. Etat, 30 novembre 1906; Jacqnin, etc.... Rec. 864.
Furent ainsi annulées, à la requête de oes groupements, des arrêtés pris en violation des droits établis du demandeur (1), ou sans examen particulier de chaque demande (2). De même encore, des dérogations accordées hors des conditions requises (3), notamment sans avoir consulté les syndicats intéressés de la région (4), ou refusées à certains établissements, en situation cependant de les obtenir (5). D'autres fois, il faut le reconnaître, les recours furent rejetés au fond : tantôt, en effet, les requérants ne produisaient pas la preuve que le préfet ait faussement appliqué la loi ou fait une
(1) Cons. d'Etat, 12 novembre 1909, Breteau et Cie, Rec. 874.
(2) Cons. d'Etat, 22 mars 1907, Syndicat des employés de commerce de Perpignan, Eec. 1907, p. 304.
(3) Cons. d'Etat, 8 mai 1908, Syndicat des employés de Nimes, Rec. 496. — 12 mai 1907, Chambre syndicale des employés de la ville de Reims, Rec. 864. — 27 novembre 1908, Association syndicale des ouvriers coiffeurs de Rouen, Rec. 985. - — 22 mars 1907, Union syndicale des employés de commerce de Vierzon, S. 09-3-91. — 7 juin 1907, Syndicat des employés de commerce de Vichy, D. 08-3-74. — 10 juillet 1908, Syndicat des employés du commerce et de l'industrie de la région du Nord, D. 10-3-34. Rec. 767. — 8 mars 1907, Association des employés de commerce d'Alais, Rec. 425, et 12 juillet 1907, précité.
(4) Cons. d'Etat, 27 décembre 1911, Chambre syndicale des emplojœs de Saint-Etienne, Rec. 1266. — Adde, Cons. Etat, 30 novembre 1906, S. 07-3-19 ; D. 07-3-1. — Cass., 1er mars 1907, S. 07-1-208; Cons. Etat, 12 juillet 1907, S. 07-3-99, et Pic, Traité, p. 628 et ss.
(5) Cons. d'Etat, l"r février 1907, Syndicat coopératif des patrons coiffeurs de Marseille, Rec. 121.
appréciation inexacte des circonstances (1). Tantôt, c'était à la constitution irrégulière de l'association qu'était uniquement dû l'échec final (2).
Echec ou succès sont de peu d'importance pour nous. Ce qui en a davantage, c'est la confirmation que retire de' ces instances diverses notre conception de l'association et de son rôle en justice. Constituée pour la défense d'intérêts corporatifs, trop disséminés pour trouver dans les individus qui y participent, des défenseurs assidus et avisés, elle provoque le retrait des actes qui préparent leur lésion, beaucoup plus qu'ils ne la contiennent immédiate (3). Elle intervient à titre préventif et non curatif, pour sauvegarder principalement l'avenir et c'est par là qu'elle se différencie de l'action individuelle. Celle-ci a surtout pour objet de mettre en valeur l'intérêt de son auteur. Elle peut
(1) Cons. d'Etat, 10 juillet 1908, cité. — 8 mars 1907, Chambre syndicale des patrons coiffeurs de Versailles, D. 08-3-73. 12 juillet 1907, précité.
(2) Cons. Etat, 3 août 1907, Chambre syndicale des employés de la région parisienne, S. 10-3-9, D. 09-3-42. — 10 déc. 1907, Chambre syndicale des commis et employés de Montpellier, Rec. 990. — V. encore, 26 mars 1909, Syndicat des patrons et ouvriers coiffeurs de Bordeaux. Rec. 355 28 mai 1909, Syndicat des ouvriers et employés de commerce de Nérac, Rec. 560. — 27 déc. 1912, Chambre syndicale des employés de la ville de Saint-Etienne, Rec. 1266. — Cons. d'Etat, 28 déc. 1906, S. 07-3-23; D. 07-3-13, avec les conclusions de M. Romieu.
(3) Demogue, Les notions fondamentales du droit privé, p. 512 et ss., p. 517.
par incidence réfléchir sur l'intérêt général et ainsi l'élever à remplir par moment un office de ministère public; mais ce n'est là qu'un effet indirect et en tout cas imprévu. C'est pourquoi elle doit s'intenter surtout quand il s'agit d'obtenir l'annulation de certains actes négatifs de l'autorité, comme le refus d'alignement, de règlement d'eaux ou d'admission à l'entrepôt d'octroi (1). Au contraire, s'agit-il d'un acte réglementaire, d'ordre général, le syndicat est tout qualifié pour en surveiller la légalité objective; il ne vise en effet aucunement la situation juridique de tel ou tel de ses membres, mais il concerne la collectivité tout entière. Intervenant au nom de cette dernière, on doit comprendre et admettre que l'association se borne à invoquer un intérêt général, aussi vague que celui de classe, comme cela arrive aux syndicats ouvriers qui protestent contre les dérogations irrégulières à la loi du 13 juillet 1906. Si cet intérêt suffit à l'habiliter, c'est qu'au delà de sa défense, qu'on pourrait estimer inutile ou exagérée selon les cas, — étant donné le caractère lointain de la menace ou particulier de la lésion, — est en jeu l'interprétation de la volonté législative. C'est cette volonté, garantie suprême, que le syndicat s'attache à faire respecter. De ce point de vue, il apparaît aussitôt que l'évolution est plus avancée en droit public qu'en droit privé. Un pareil intérêt ne saurait en
(1) Cf. les conclusions précitées de M. Romieu, sous Cons. Etat, 28 déc. 1906, précité.
effet — nous le verrons — fonder valablement de sa part une demande en justice devant les tribunaux de droit commun.
Cet effort pour assurer le maintien d'une règle de droit objective ressort non moins nettement de tout un ensemble de recours récents, introduits devant le Conseil d'Etat pour faire préciser quelle est envers les services publics et plus précisément envers les services publics concédés, la, situation des particuliers. La question est des plus importantes avec leur développement extrême dans l'Etat moderne, et plus encore, avec l'accroissement continu des entreprises d'intérêt général gérées directement par les autorités <1 (''centralisées ou par un agent concessionnaire. C'est surtout de ceux-ci qu'il convient de craindre le sacrifice de l'utilité commune à l'avantage privé ou à des motifs politiques; c'est pourquoi aussi il est essentiel de préciser les pouvoirs dont disposent les usagers pour obtenir le fonctionnement régulier des services. Obligé d'y recourir pour la satisfaction de leurs besoins les plus constants (éclairage, alimentation d'eau, transport, etc.), le public se trouve hors d'état de discuter et de fixer conventionncllement les conditions des prestations fournies. Ces dernières sont établies d'avance par voie d'autorité. Il ne faut pas dès lors qu'elles soient à la merci du bon vouloir de l'Administration ou
de l'entrepreneur. Puisqu'on a supprimé le régulateur de la concurrence, il importe de lui trouver un substitut. Le cahier des charges ou la loi du service peuvent à coup sûr en faire fonction, à condition d'être invoqués, non seulement par ceux à qui ils assurent certaines prérogatives, mais encore par la masse de ceux qui trouvent dans leurs dispositions l'unique sauvegarde contre la gestion arbitraire d'entreprises dont ils se trouvent les clients forcés. A quel titre toutefois, si on leur reconnaît cette faculté, vont-ils pouvoir en user?
Jusqu'à ces dernières années, la question ne, paraissait pas avoir été beaucoup agitée. On n'en avait pas aperçu les difficultés. Aussi ne faut-il pas s'étonner qu'elle soit encore une des plus mal débrouillées du droit public. Il a fallu l'intervention répétée, presque coup sur coup, de syndicats d'habitants de quartier pour provoquer sur ce point des décisions du Conseil d'Etat (1). A leur suite la doctrine s'est emparée du problème, et grâce à l'impulsion énergique de M. le professeur Duguit, instigateur de l'une de ces instances, il est passé au premier plan des préoccupations des jurisconsultes. Les difficultés que sa solution soulève ne doi-
(1) Cons. Etat, 3 février 1905 ; Storch, Rev. de dr. public, 1905, p. 439, note Jèze. — 21 déc. 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, S. 07-3-33, avec notes de M. Hauriou. — Cons. Etat, 19 janvier 1912, Syndicat des propriétaires immobiliers de la Seine, et Marc.
vent pas être indifférentes aux juristes de droit privé: car c'est, en définitive, à l'occasion de l'accord intervenu entre l'usager et le représentant du service public qu'elles se posent. Pour ne pas alourdir outre mesure un chapitre déjà long et nous en tenir, conformément à notre programme, aux seules manifestations caractéristique>s des collectivités sur ce point, nous bornerons notre examen aux services publics concédés. Nous aurons par la suite à considérer sous ses différents aspects la situation des particuliers à l'égard des services centralisés. Dès à présent cependant il apparaît qu'organisés par des lois, ils ont à s'y conformer d'une manière constante dans leur fonctionnement, sous peine de donner prise au recours pour excès de pouvoir, de la part des intéressés (1).
A l'égard des services publics décentralisés, la détermination pratique des pouvoirs appartenant aux usagers est peut-être plus délicate ; elle ne semble guère cependant soulever de difficultés de principe. La crainte d'empiéter sur le domaine de l'Administration active retient bien le Conseil d'Etat de statuer directement sur la requête du demandeur, qui réalise toutes les conditions requises par la loi pour être admis au bénéfice de certaines prestations (2). Mais depuis quelques années, il semble
(1) Cons. d'Etat, 29 décembre 1911, Chomel, Rec. 1911, p. 1265, et 15 novembre 1907, Poirier, S. 08-3-68, avec les conclusions de M. Teissier.
(2) Duguit, Les services publics et les particuliers, Rapport au Congrès des sciences administratives de Bruxel-
se montrer plus hardi. S'il ne répond pas encore, du moins renvoie-t-il devant l 'autorité compétente, pour qu'il soit décidé des suites à donner à la demande qui lui paraît légitime (1).
Ce qui, au contraire, en matière de services concédés a contribué à obscurcir la question, c'est la domination souvent absolue jusqu'à ces dernières années, des conceptions de droit privé. La catégorie juridique du contrat, si importante dans un régime d'échange, comme le nôtre, s'est ici aussi longtemps imposée aux jurisconsultes: coûte que coûte ils ont voulu l'appliquer à des situations juridiques souvent rebelles. On a parlé du contrat de concession, comme aujourd'hui encore, on parle de contrat collectif de travail (2), sans vouloir convenir que ces vocables, commodes pour le langage, couvrent simplement d'une manière formelle des
les, 1910. et les arrêts cités par lui. Adde Jèze, Rev. du dr. public, 1912, p. 29 et ss.
(1) Cons. Etat, 4 mai 1906, Rec. p. 369, et 26 juin 1908, Darrans, Rec, p. 689.
(2) Bullet. de la Société d'études législatives, 1907, p. 180 et 505 (rapports de M. Colson), 208 et 421 (rapports de MM. Morin et Raynaud), 1908, p. 75 et ss, (rapp. de M. Saleilles), 1907, p. 532, et 1908, p. 82 et ss. Sur la nature du contrat collectif, V. les thèses de MM. Raynaud 1901, Moissenet 1903, Passama 1908, Escarra 1908, A. Rouast
1910, Martini 1912, les articles de MM. Truchy, Revue d'économie politique, 1905, page 858, et Jay, ibid., 1907, page 561 et 649, la note de M. Planiol, Dalloz 1903-2-25 ; les ouvrages de M. Bureau, 1902, et de M. de Vischers,
1911, Adde Duguit, Transformations du droit civil, p. 131, et Tranformations du droit public, p. 129 et ss.
faits en réalité irréductibles à la notion classique de contrat.
Pour expliquer par ailleurs les avantages consentis au public et dont celui-ci peut exiger le respect du concessionnaire d'un service, on a ingénieusement invoqué les règles de la stipulation pour autrui (1), tout comme aujourd'hui, on désigne aussi sous le terme de contrat d'adhésion (2), certaines manifestations de volonté qui ne consacrent guère raccord de deux parties égales, sur des prestations réciproques, mais plutôt la suoordination de l'une à des conditions imposées par l'autre. Il est peut-être temps aujourd'hui de réagir contre cette extension excessive du contrat à tous les domaines de la vie juridiques (3).
Créé pour l 'échange, il faut se résigner à ne pas le voir cadrer avec des situations où il ne' s 'agit pas de prestations à fournir, mais de règles à éta-
(1) Lambert, Stipulation pour autrui, p. 322 et ss. ; Planiol, II (3), n° 1243, II (4), n° 1216.
(2) Sur ces contrats d'adhésion et leur nature véritable, Cf. l'article de M. Dereux, Revue trimestrielle, 1910, p. 503 et ss. ; la thèse de M. Fortier, 1909, et Saleilles, Déclaration de volonté, p. 230 et ss. Adde Hauriou, note au S. 1908-3-137; note Bourcart sous Cass., 4 janvier 1910, S. 11-2-522, et Duguit, Transformations du droit privé, p. 121 et ss.
(3) Duguit, Transformations du droit civil, p. 120 et ss. Morin, Cours de doctorat, 1911-1912, sur l'évolution de l 'idée de contrat denuis le Code civil ; Gounot, L 'autonomie de la volonté, 1912 ; Maher, thèse sur le même sujet, Montpellier, 1913.
blir d 'une manière impérative et de traités véritables, qui lient plus que les parties présentes. Spécialement en matière de services concédés, il faut se garder d'introduire dans les données du problème, cet élément nouveau: loin d'aider à sa solution, il ne ferait que la rendre plus malaisée. Il suffit pour s'en convaincre d'examiner dans le détail les affaires récentes venues devant le Conseil d'Etat.
Dans la première, le Syndicat des négociants et propriétaires d'un quartier de Paris, déférait au Conseil d'Etat la décision du préfet de la Seine, autorisant une Compagnie de tramways à faire usage du trolley aérien, pendant la durée de certains travaux, au lieu du système de la traction par le contact, seul prévu et admis par le cahier des charges. Il y avait évidemment dans cette décision une modification apportée à ce dernier, modification de nature à entraîner certains inconvénients pour les habitants du quartier. Aussi demandaientils son annulation, le préfet de la Seine ayant excédé ses pouvoirs. Il n'appartenait en effet qu'au chef de l'Etat d'introduire par voie réglementaire, une pareille modification dans le cahier des charges en cours.
Il serait évidemment difficile de fonder l'intervention du syndicat sur un droit auquel il pourrait prétendre avoir été fait grief. Composé de propriétaires, de négociants et d'habitants du quartier, il ne se prévalait d'aucune situation juridique plus favorable que celle de l'ensemble des consomma-
teurs du service en question. Comme eux il n'avait qu'un intérêt moral à l'observation complète et constante de sa loi institutionnelle. Mais si réel que fût cet intérêt, était-il assez personnel et assez direct pour légitimer l'introduction du recours? Telle était la question que posait sa requête. Si le Conseil d'Etat n'y répondit pas cette fois, c'est qu'il préféra, selon sa manière, temporiser. Il ne retint donc de la réclamation que celle du Président du Syndicat, et c'est sur elle qu'il se fonda exclusivement pour déclarer non entachée d'excès de pouvoir, la décision du préfet de la Seine (1).
Deux ans plus tard, il fut à nouveau saisi d'un pourvoi, émané cette fois uniquement d'un Syndicat d'habitants, contre la décision préfectorale refusant d'imposer au concessionnaire d'un service de transport le respect du cahier des charges. En l'espèce, il s'agissait d'obtenir le rétablissement de l'itinéraire primitivement fixé et subitement modifié. Que cette gêne eût été insuffisante à elle seule à fonder valablement son action, si elle avait été la suite de prescriptions légales, c'est ce qui ne fait pas de cloute. La nature réglementaire des services publics s'oppose à ce que les particuliers se plaignent des changements y apportés par voie de disposition générale, sauf, au cas d'atteinte à des droits acquis, à l'Administration de verser une juste indemnité (1). Mais ici ce n'était pas le cas. Ni
(1) Cons. Etat, 3 février 1905, Storch.
(2) Cf. la note 2, p. 85.
les habitants, ni le syndicat ne pouvaient invoquer d'avantage particulier. Les statuts de ce dernier indiquaient qu'il était « formé entre propriétaires et contribuables d'un quartier à périmètre déterminé pour défendre ses intérêts et y poursuivre toutes améliorations de voirie, d'assainissement et d'embellissement ». C'était donc à ce titre exclusif qu'il se présentait devant le Conseil d'Etat, pour qu'il forçât le préfet, en annulant sa décision, à imposer au concessionnaire (que le syndicat ne pouvait directement attaquer) le respect du cahier des charges et le rétablissement de l'itinéraire primitif. C 'est à ce titre que la Haute Assemblée a reçu sa demande, l 'intérêt de la loi suffisant à légitimer son intervention (1).
Il faut remarquer en effet qu'un pareil intérêt, s'il est de jiaturë à justifier la création d'une association et à soutenir son existence, n'est guère capable de légitimer de sa part l'introduction d'actions contentieuses destinées à le faire valoir en justice. Il est bien certain par exemple qu'elle serait dépourvue de tout moyen de droit pour provoquer la création d'un service déterminé, si pressante et si réelle en soit l'utilité pour la collectivité qu'elle^ représente. Bien plus, elle ne saurait
(1) Cons. Etat, 21 déc. 1906, et Rev. de dr. public, 1907, p. 411 et ss., note de M. Duguit, S. 07-3-33; note de M. Hauriou, Rec. 962, avec les conclusions de M. Romieu. Adde Duguit, Les services publics et les particuliers, Rapport au Congrès des sciences administratives, Bruxelles,
davantage en exiger par la voie contentieuse, l'organisation, — cependant décidée en principe. Pas davantage, il n'y aurait place pour une réclamation de sa part contre sa suppression ou les modifications y apportées par l'autorité dans la plénitude de ses pouvoirs, encore qu'elles puissent devenir la source de charges et d'inconvénients particuliers (1). Ce sont là en effet des questions d'opportunité, dont l'Administration est seule juge. Dès au contraire que sa volonté s'est traduite au dehors, il leur appartient de la contrôler (2), et quand elle a abouti à la mise en. marche d'un service donné, d'intervenir pour obtenir son fonctionnement conforme aux règles qui ont présidé à sa création. C'est précisément ce qu'en notre espèce faisait Je syndicat demandeur. Il avait mis en demeure le préfet d'approuver ou de condamner la violation du cahier des charges, et c'était son attitude à cet égard qu'il critiquait devant le Conseil d'Etat.
Aussi bien, était-ce là ce qui donnait à son action un caractère remarquable. Tandis que dans la première affaire portée devant la Haute Assemblée, le syndicat se fondait sur un intérêt suffisant pour demander l'annulation d'une mesure prise en A iolation de la compétence de son auteur, dans la deuxième, il invoquait uniquement la fausse application de dispositions réglementaires et impératives. Or, il était admis en doctrine qu'une pareille
(1) Cf. affaire Poirier, Cons. Etat, 15 novembre 1907.
(2) Cf. la note de M. Hauriou, S. 11-3-49.
'action était subordonnée à la preuve préalable de La violation d'un droit acquis (1). De ce droit évidemment le syndicat, nous l'avons vu, ne pouvait apporter la preuve : il se fondait seulement sur l'avantage du quartier représenté à être desservi par le service de tramways, à l'avenir comme par le passé. La question posée par son intervention était donc fort nette. Avait-il qualité, au nom d'une collectivité déterminée, pour faire réformer par le Conseil d'Etat une interprétation inexacte du cahier des charges, c'est-à-dire plus explicitement, pour prendre en mains la défense de la légalité méconnue dans la gestion d'un service public? (2).
Pour certains, la négative s'imposait. L'existence de liens contractuels entre le concessionnaire et le concédant s'opposait à la recevabilité d'une pareille demande, qui par ses effets immédiats serait de nature à aggraver l'acte de concession. Et l'on ajoutait, qu'il importait de laisser l'autorité maîtresse de ses décisions, et soustraite à tout con-
(1) Laferrière, II-2, 1896, p. 433, texte et notes 1 et 2; Artur, Séparation des pouvoirs, p. 196; Cf. au surplus, Hauriou, note au S. 07-3-33.
(2) Sur la nature de l'acte de concession: V. les notes de M. Jèze, Rev. de dr. public, 1907, 683, et 1910, p. 270, sous Cons. d'Etat, 11 mars 1910, et celle de M. Duguit, Rev. de dr. public, 1907, p. 411 et ss. Adde, Barthélémy, Rev. de Dr. public, 1911, p. 129; Rolland, ibid., p. 98.
Sur la nature du service public en général et ses caractères, V .Duguit, Traité de droit constitutionnel, I, p. 98 et ss., et les références ; Transformations du droit public, p. 34 et ss.
