CHAPITRE III

LES ASSOCIATIONS DE FONCTIONNAIRES ET LA LUTTE CONTRE L'ARBITRAIRE DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES.

Une conception moins négalienne des droits de la puissance publique pré\aut désormais. — L int^ rêt individuel des fonctionnaires apparaît comme lié à l'intérêt national.

Jauneney (Rapport à la Chambre des Députas, p. 78.

Vaincue par la résistance des administrés, l'Administration a dû renoncer de plus en plus à tout arbitraire à leur égard. Le régime de la légalité remplace progressivement dans ses rapports avec eux, celui de son bon vouloir et de sa commodité. Au contraire, jusqu'à ces dernières années, elle a conservé vis-à-vis des fonctionnaires, des pouvoirs discrétionnaires et absolus. Serviteur du gouvernement, comme il l'était naguère du prince, le fonctionnaire n'a rien vu changer à sa situation. Ee-

eruté par le pouvoir, il reste à sa merci au cours de sa carrière, ,et doit à tout instant de sa durée, s'en montrer l'agent d'exécution docile. Faisant partie d'un corps organisé hiérarchiquement, son activité comme son rang sont réglés d'avance. Il est un rouage de la machine administrative. Il obéit aux impulsions qui lui sont transmises, et il serait contraire aux principes mêmes de la fonction publique, qu'il essayât de les commander. C'est un 'organe purement passif.

Passif, il l'est encore dans l'obéissance due à ses chefs. Il dépend d'eux absolument. L'appréciation qu'ils font de ses actes, il n'a pas le droit de la discuter, non plus que les décisions et les sanctions qu'elle entraîne. Elles sont censées inspirées des besoins et de l'intérêt général de la fonction. Que ses mérites soient méconnus, son avancement retardé, sa carrière compromise par suite de la faveur ou de rancunes, dont il est victime, il n'a pas le moyen de s'en plaindre, du moins avec chances d'obtenir justice (1). Pour échapper à la répression il suffira à l'arbitraire et au népotisme de ne pas violer directement ses droits acquis et de respecter extérieurement les exigences légales. Ainsi la règle du concours, en apparence fort gênante, sera tour-

(1) Jèze, Revue de dr. public, 1904, p. 517 et ss; Steeg, discours à la Chambre, 12 janvier 1906, J. 0., du 23 ; — J. Reinach, discours aux Jardies, Le Temps, 15 janvier 1906; — Leroy, Transformations de la puissance publique, p. 68 et ss; — Syndicats et services publics, p. 189 et ss. ; — G. Cahen, Les fonctionnaires, p. 9 et ss.

née très aisément: il suffira de fixer un nombre de places supérieur aux disponibles, pour rendre à peu près certaine, l'admission de certains candidats, et plus tard leur nomination par le ministre en vertu de ses pouvoirs de choix discrétionnaires (1). Ou bien encore, en arrêtant la liste des admis à concourir, on éliminera, grâce aux mêmes pouvoirs, tel concurrent indésirable, on limitera leur nombre à celui des places vacantes, de manière à assurer à ceux que la faveur admet aux épreuves, la quasi certitude du succès (2). De même pour éviter les conditions de capacité et de services, exigées à l'entrée d'une carrière administrative, on nommera fictivement le postulant sans titre à un autre emploi: puis se fondant sur le rang et les avantages qu'il entraîne, on le fera permuter dans le service, où il convoite d'entrer (3). Et s'il en est ainsi, quand il y a des règles de carrière, combien de passe-droits par contre, qui n'ont pas eu besoin de ces détours pour être à l'abri de toute réclamation !

Le plus souvent en effet il n'existe pas de garanties professionnelles pour les fonctionnaires. L'entrée dans le service, comme les règles de l'avancement et de la discipline sont à la merci de ses chefs passagers. De telle sorte qu'il suffit d'un remaniement ministériel, pour les bouleverser. Œuvre d'un

(1) V. les faits cités par M. Steeg dans son discours précité.

(2) Ibid.

(3) Ibid. et Cahen, p. 19 et ss. — Leroy, Syndicats et services publics, p. 105 et ss.

bon vouloir momentané, elle disparaît presque toujours avec son auteur. Ainsi s'expliquent ces modifications répétées dans les Administrations centrales des Ministères. Elle dénotent certainement beaucoup plus l 'humeur changeante des ministres que le souci constant ou la perception plus nette des exigences de la carrière (1). On a bien essayé ces dernières années de mettre fin à cette insécurité morale, dérivée de l'absence de garanties, si favorable aux abus du népotisme. On a beaucoup parlé, peut-être encore plus écrit sur le statut des fonctionnaires. On a flétri dans l'opposition des excès qu'on n'extirpait guère une fois au pouvoir. On a vu naître maints projets au Parlement : aucun n'est passé en loi (2). Au fond de cet effort, il n'est sorti, ô dérision, qu'un petit article de loi sur la communication du dossier, inséré un jour d'écœurement particulièrement vif, dans la loi des finances (3).

L'instabilité de la situation des fonctionnaires n'en a guère été diminuée. A cette Insécurité morale, s'en est ajoutée une autre, toute matérielle.

(1) D'après M. Cahen, loc. cit., p. 13, de 1884 à 1909 il y a eu 178 remaniements de ce genre dans les administrations centrales, ce qui n'a pas empêché les modifications supprimées de réapparaître à des intervalles plus ou moins longs. Pour plus de détails. Cf. son article sur les bureaux des Ministères, Idées modernes, mai 1909.

(2) On consultera sur tout le mouvement créé par la question du statut des fonctionnaires, le livre récent et excellent de M. Lefas, L'Etat et les fonctionnaires, 1914, chez Giard et Brière.

(3) Loi du 22 avril 1905, art. 65.

Elle tient à l'exiguité des traitements, si variables selon les Administrations. Les crédits budgétaires ont eu beau s'accroître, la plupart des agents n'en ont pas profité. Bien au contraire, les gros émoluments se sont accrus à leurs dépens (1). L'insuffisance des autres est telle, que leurs chefs leur ont parfois ouvertement déconseillé d'avoir des enfants ou de se marier (2).

Cependant le pouvoir qui les emploie exige d'eux une dépendance de tous les instants. Plus de liberté môme en dehors du service. « Le fonctionnaire, écrit un ministre, n'est à aucun moment de sa vie publique libéré de ses devoirs professionnels et de l'obéissance vis-à-vis de ses supérieurs » (3). Il est l'homme du pouvoir qui le nomme et non de la fonction. Le Gouvernement revendique hautement de choisir ses agents, autant dire ses domestiques, et d'éliminer ceux qui manifestent quelque indépendance, voire même des sentiments peu à son goût. Les payant, il prétend avoir le droit de leur imposer ses directions dans leur vie privée non moins que dans leur vie publique (4)..

(1) V. Cahen, loc. cit., p. 14 et ss„ p. 25 et ss. — Pourchet, Mouvement social, 15 novembre 1913, pp. 385-413. — Leroy, Transf. de la puissance publique, p. 217 et ss.

(2) M. le directeur du cabinet du sous-secrétaire d'Etat aux Finances et à délégation de l 'Union du service sédentaire des douanes (14 déc. 1909), d'après M. Cahen, loc. cit., p. 17.

(3) Rapporté par M. Cahen, p. 15.

(4-) V. le discours Chaumié, Chambre, Débats, 1904, p. 1790: « Le Gouvernement à le droit d'arrêter la liste des

Rien de plus contradictoire avec les tendances de l'esprit moderne. Rien aussi de plus dangereux pour l'intérêt public. Tandis en effet qu'on associe dans la mesure la plus étroite les citoyens à la marche des affaires nationales et s 'efforce de remplacer dans ses relations avec la puissance publique le principe de la subordination et de l'obéissance passives, par celui du contrôle légal et d'une soumission raisonnée, on exceptait les seuls fonctionnaires du bénéfice de ce progrès. Sous prétexte de ne pas affaiblir l'autorité publique, en entourant son action de garanties» on les abandonnait à son caprice. Aussi n'était-il pas rare de les voir se désintéresser de leurs services ou l'accomplir au plus grand dam des administrés (1).

Il y avait d'ailleurs pour une grande partie d'entre eux une raison particulière de supporter malaisément les entraves apportées à l'amélioration de leur condition par les règles de la hiérarchie et de la discipline: c'était le peu de différence existant

candidats, car ceux qui se présentent vont devenir ses fonctionnaires et on ne peut songer à imposer à ce Gouvernement le choix de fonctionnaires dont il ne veut pas... sur le droit absolu discrétionnaire du Ministre, il n'y a ni en droit, ni en jurisprudence, ni en doctrine, aucune restriction. Le Gouvernement est maître de choisir ses fonctionnaires ». — V. aussi, Dubief, ministre du Commerce, à la Chambre, 7 février 1905, J. 0. du 8 février, p. 195. — Briand, ministre de l'Instruction publique, 13 mai 1907, J. 0. du 14, p. 975.

(1) Outre les faits rapportés par M. Steeg, Cf. Cahen, p. 23 et ss., p. 31 et ss.

entre eux ;et les ouvriers de l'industrie privée. Si l'accroissement des services industrialisés a été en effet la cause principale de leur augmentation, elle a aussi souligné l'infériorité de leur situation. Condamnés à la médiocrité d'une existence jamais libre, quoique remplissant le même travail technique, ils devaient envier le sort du travailleur. Soumis au risque, il était du moins maître de lutter pour de hauts salaires et en combinant ses efforts avec ceux de sa classe, de combattre la souveraineté naguère absolue du patron, à l'usine, comme au chantier.

Aussi ne doit-on pas s'étonner, s'ils ont à leur tour essayé de se grouper, pour mieux soutenir leurs revendications. Mais sur quel terrain s'unir? La loi de 1844, seule charte du droit d 'association, au moment de leurs premiers efforts, pouvait-elle leur servir? Etablie pour légitimer la concentration et favoriser la défense d'intérêts économiques et professionnels, était-elle susceptible de s'étendre aux intérêts voisins, analogues, mais non identiques des fonctionnaires ? On en pouvait douter en droit. En fait, la pratique gouvernementale se fixa dans le sens de la négative. Qu'il se soit agi de maîtres répétiteurs, ou d'instituteurs, de facteurs, de douaniers ou de cantonniers, il leur a toujours refusé le droit de former des syndicats (1). Les raisons données sont des plus diver-

(1) Exception faite pour les cheminots, ordre du jour de la Chambre du 22 mai 1914 ayant entraîné, avec la chute de M. Jonnart, la démission du cabinet Casimir Pé-

ses : c'est tantôt qu'ils remplissent un service public, tantôt qu'ils détiennent une parcelle de la puissance publique, tantôt enfin — conception singulière — qu'ils constituent des fonctionnaires militarisés. Peu importe d'ailleurs la justification. La prohibition gouvernementale s'accorde avec une jurisprudence constante, qui, interprétant restrictivement la notion de l'intérêt professionnel, dissout comme illicite tout syndicat de fonctionnaires, si rapprochés que soient d'ailleurs au point de vue technique, leurs services et ceux des ouvriers de l'industrie privée (1). N'étaient tolérés que les groupements dont le but ne portait pas ombrage à l 'Administration, comme les amicales et les sociétés de

rier. Voici les principaux moments où s'est affirmée la doctrine gouvernementale: 17 novembre 1891, Jules Roche, ministre du Commerce à la Chambre ; Spuller, ministre de l'Instruction publique, 20 septembre 1887; Rambaud, ministre de l 'Instruction publique, 23 mars 1897 ; Léon Bourgeois et Combes en cette même qualité, le 3-7 août 1892, et le 13 déc. 1895. Circulaire de MM. Combes, président du Conseil, et Maruéjouls, ministre des Travaux publics, aux cantonniers, 12 juillet et 31 janvier 1903. Avis du ministre du Commerce du 7 septembre 1905. Cf. au surplus : Delpech, Rev. de dr. public, 1904, p. 353 et ss., et 1905, p. 856. — Leroy. Transformations, p. 201 et ss. — Syndicats, p. 248 et ss. — Cahen, p. 58 et ss.

(1) Cass., 27 juin 1885, D. 86-1-137 ; Trib. c. de la Seine, 8 septembre 1903, et Cour de Paris, 26 décembre 1903, 27 octobre 1910; Rev. de dr. public, 1910, p. 721 et note de M. Jèze, D. 11-2-329 et note de M. Capitant, 25 novembre 1912. Adde encore Trib. correctionnel de la Seine, 29 juillet 1909, D. 09-5-69.

secours mutuels. Dépourvue de caractère professionnel, leur action était soigneusement dirigée et maintenue dans d 'autres voies que celles des revendications, par les représentants mêmes du pouvoir central (1).

Telle était la situation, quand intervint la loi du 1er juillet 1901 sur les associations. Désormais à côté du groupement professionnel, organisé par la loi de 1884 et des restrictions qu'elle comportait, s'étendait le champ immense d'un droit commun, accessible à tous sous les conditions les plus larges et les moins gênantes. Sous la réserve d'une capacité plus limitée en ce qui touche la faculté de recevoir des dons et legs, les avantages de l'association étaient presque identiques à ceux des syndicats. Aussi comprend-on que les fonctionnaires en aient immédiatement usé pour mieux se concerter sur les réformes à promouvoir et l'action commune à suivre. Encouragée par le gouvernement (2), heureux sans doute de se départir d'une sévérité gênante en même temps que d'une question épineuse pour sa politique, l'initiative des fonctionnaires suscita rapidement une immense organisation professionnelle dans tous les services (2). Le Gouvernement

(1) V. les renseignements fournis par M. Cahen, p. 58 et ss.

(2) Bouvier, à la Chambre, 7 novembre 1905, J. 0. du 8, p. 3088; Barthou, ministre de la Justice, 17 déc. 1909, Rev. de dr. public, 1910, p. 48 et ss., J. O., Chambres débats, v. 3577.

(3) Les progrès de cette organisation ont été étudiés

crut un temps « que la loi du 1er juillet 1901, en accordant à tous les citoyens le droit de s'associer avait enlevé à la question (du syndicalisme fonctionnariste) sinon toute son importance, du moins la plus grande part de son acuité ». Il devait bientôt reconnaître son erreur. Les associations constituées sous son regard bienveillant allaient rapidement entrer en lutte avec lui. Qu'elles aient recours à l'action directe ou à l'action légale, la distinction jusqu'alors faite entre l'association licite et le syndicat illégal apparut compromise, en tout cas fut insuffisante. Divers projets de loi intervinrent pour préciser le rôle et les droits reconnus aux associations de fonctionnaires. Aucun n'a encore abouti (1).

Mais en dehors de l'enceinte parlementaire, le Conseil d'Etat ne pouvant surseoir à rendre la justice, suppléait par ses arrêts à l'avortement de l'effort combiné du Gouvernement et des Chambres.

avec beaucoup de soin par M. Cahen, d 'abord dans ses articles à la Revue bleue, juin-août 1905, à la Revue politique et parlementaire, juillet 1906, et dans son livre excellent sur les fonctionnaires, 1911, p. 95 et ss. On consultera aussi : Leroy, Transformations, p. 204 et ss. ; Syndicats, p. 247 et ss. ; Pourchet, art. précité du mouvement social, 15 novembre 1913; D'Hugues, Les fonctionnaires et la lutte pour le droit, 1914.

(4) On trouvera ces rapports étudiés avec soin par M. Lefas dans son ouvrage déjà cité, sur l'Etat et les fonctionnaires, 1914. Y. aussi Leroy, Syndicats, p. 265 et ss. ; Cahen, r>. 332 et ss. ; Duguit, Traité de droit constitutionnel, I, p. 532 et ss.

Saisi de recours, portés devant lui par des associations de fonctionnaires, il eut successivement à examiner leur légalité et les limites de leur capacité. De l'ensemble de ses décisions ressort une œuvre à la fois très libérale et très modérée. C 'est elle que nous allons étudier dans ce chapitre.

Quand les tribunaux de l'ordre administratif ou judiciaire ont examiné la légalité des associations de fonctionnaires, ils ne se sont pas demandé si le droit d'association existait ou non pour les fonctionnaires. Ils se sont encore moins placés sur le terrain des formalités à accomplir pour constituer valablement un groupement, ayant la personnalité juridique. C'est qu'aussi bien sur le premier point la réponse ne pouvait être douteuse: les fonctionnaires, comme tous les citoyens, jouissent du droit de s'associer; la loi de 1901 institue le droit commun qui s 'applique à tout le monde ; pratiquement d'ailleurs, ils n'ont jamais rencontré d'obstacles quand ils ont voulu s'unir dans un sentiment de confraternité et d'aide mutuelle. Ils ont même alors été secondés par la faveur de leurs chefs et c'est en ce sens, — on s'en souvient, que la tactique gouvernementale essayait de canaliser les efforts associationistes de leur part. Sur le deuxième point — régularité de la constitution — la question, souvent

décisive pour les syndicats ouvriers, mal établis (1), est ici diminuée dans son importance depuis la loi de 1901 qui a réduit au minimum les formalités requises. Du reste elle ne pouvait se poser que subsidiairement à une autre, où git le nœud du problème. Les fonctionnaires ont-ils la faculté de constituer des groupements permanents, destinés à prendre en mains la défense de leurs intérêts professionnels? Une pareille association est-elle licite! (2). C'est sur ce terrain que s'étaient placées leurs tentatives pour former des syndicats. C'est sur lui encore que se fondaient leurs amicales, quand elles prirent une tournure professionnelle. Aussi le Gouvernement réprima-t-il presque toujours avec énergie de pareilles manifestations, antérieurement à la loi de 1901. <( Une fonction publique n'est pas une profession, de même qu'un traitement n'est pas un salaire » (3). <( On ne saurait concevoir que les fonctionnaires puissent se coaliser pour se défendre mutuellement et résister plus ou moins ouvertement

(1) V. par exemple en matière de repos hebdomadaire l'action du syndicat arrêtée pour irrégularité de sa constitution. Cons. Etat, 3 août 1907, Chambre syndicale des employés de la région parisienne, Rec. 778, S. 10-3-9, et D. 09-3-42 ; Cons. Etat, 20 décembre 1907, Chambre syndicale des commis et employés de Montpellier, Rec. 990.

(2) Sur ce qu'il faut entendre par association licite ou illicite au sens de la loi de 1901, Cf. Barthélémy, Rev. de droit public, 1907, pp. 697-721. Adde Clunet, Les Associations, I, p. 259 et ss.

(3) M. Spuller, ministre de l'Instruction publique, circulaire en date du 20 septembre 1887.

à l'autorité publique, dans l'exercice de leurs fonctions. Autoriser ces associations, ce serait substituer l'anarchie administrative à l'administration » (1). La liberté d'association, reconnue en 1901, pouvait-elle changer quelque chose à ces raisons?

A coup sûr, elles avaient une valeur politique: en avaient-elles autant, comme doctrine juridique? Les intéressés étaient les premiers à le nier et parmi eux, principalement, les agents des services indus trialisés, véritables pionniers du syndicalisme f onctionnariste. Se fondant sur la similitude des opérations accomplies par eux et par les travailleurs libres, ils revendiquaient d'être assimilés à eux au point de vue des libertés ouvrières. Ils ne voulaient plus, du fait qu'ils émargeaient à un budget, subir une sorte de capitis deminutio, qui les empêcherait de bénéficier du syndicat, comme de la grève. Ouvriers de l'Etat industriel, comme d'autres le sont de patrons privés, ils ne reconnaissaient pas de raisons de distinguer entre eux, d'autoriser ceux-ci à lutter pour de plus hauts salaires et l'amélioration de leur condition, et d'enrégimenter ceux-là dans les cadres de la hiérarchie et de la discipline, opposées à toute action de leur part. « L'Etat patron doit se soumettre aux conditions et obligations légales auxquelles tous les patrons sont astreints envers ceux dont ils louent les services (1). »

(1) M. Rambaud, ministre de l'Instruction publique, circulaire du 30 janvier 1897.

(2) Barthou, Rapport sur la proposition de loi présentée

Cette doctrine, ils l'affirmèrent dans un manifeste célèbre: « L'idée de contrat est exclusive de celle d 'autorité et de gouvernement. Nous ne sommes pas des délégués du pouvoir central, des agents de la force répressive et policière, mais des travailleurs, des producteurs ordinaires et nous voulons être traités comme tels... Comme travailleurs, nous avons non seulement le droit, mais le devoir de nous occuper de l'organisation des forces productives de l'organisation sociale » (1). Joignant dès lors le geste à la parole, ils constituèrent, en dépit de la défense gouvernementale, et sous des formes plus ou moins déguisées de véritables syndicats (2).

Attitude et doctrine rencontrèrent un écho favorable dans l'opinion publique. Emue de l'augmentation croissante des fonctionnaires, elle était peu disposée à admettre qu'elle contribuât à un développement proportionnel de la puissance souveraine. Le fait d'émarger à un budget ne lui paraissait pas, à elle aussi, décisif en faveur de l'investiture de la qualité d'agent du pouvoir. L'exploitation par l 'Etat de certaines industries ne changeait rien à ses yeux à la nature des rapports qui de-

par la Commission du travail de la Chambre des députés, p. 117.

(1) Lettre ouverte du Comité de défense du droit syndical, à M. Clemenceau, président du Conseil des ministres, du 22 mars 1907.

(2) Voyez les épisodes de cette lutte dans Cahen, p. 76 et ss., et surtout p. 113 et ss. ; Cf. aussi Leroy, Syndicats et services publics, p. 271 et ss.

valent s'établir entre lui et ses employés. Le contrat de travail de droit commun convenait parfaitement à ses yeux pour les régler. Ce sentiment du public finit par trouver une expression juridique. En 1905, la Cour de Cassation, sur pourvoi contre un arrêt de Paris, refusa de reconnaître la qualité de fonctionnaires aux demoiselles du téléphone, et partant d'appliquer l'article 224 du Code pénal, relatif au délit d'outrages à un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, à un commerçant que son impatience envers le personnel féminin de ce service, avait entraîné à des propos sans mesure (1). Cet arrêt était d'autant plus remarquable que jamais encore la Cour de Cassation ne s'était prononcée d'une façon aussi nette (2). Quant aux juridictions inférieures, elles semblaient au contraire étendre, comme à plaisir, la notion de service public (3).

C'était une première fente dans le bloc, naguère compact des fonctionnaires. Elle allait s'élargir sous l'effort de la doctrine. Une distinction était en honneur à ce moment, parmi les juristes. Elle séparait les agents de l'autorité des fonctionnaires de

(1) Cass. 16 février 1905, confirmant P.aris, 25 octobre 1904, commenté par M. G. Cahen dans la Revue politique et parlementaire du 10 mai 1905, p. 292, et S. 1906-1-530.

(2) Cass., 22 octobre 1896 et 12 février, 29 décembre 1896 (rapportées dans l'article précédent).

(3) Trib. correctionnel de la Seine, 22 septembre 1881 ; Cour de Douai, 12 février 1902 (cités ibid.)

gestion (1). Pour les premiers, détenteurs d'une parcelle plus ou moins considérable de la puissance publique, le maintien des règles traditionnelles s'imposait. Le respect de la hiérarchie et la nécessité de la discipline faisaient obstacle à ce qu'ils formassent corps en dehors de leurs supérieurs, ou intervinssent pour influer sur leurs décisions. Par contre, ils étaient spécialement protégés contre les outrages qui les atteindraient dans l'exercice de leurs fonctions (224, C. pénal)!

Pour les seconds, au contraire, c'est par une extension manifestement abusive qu'on a pu les traiter en fonctionnaires. Ils n'en ont que l'apparence, car ils ne possèdent aucune délégation de la puissance publique. Leur situation est déterminée par uïï contrat et non par la loi : enfin ils exécutent des travaux que rien ne distingue techniquement de ceux de l'industrie privée: rien n'empêche en effet un individu de gérer à son tour les services dont l'Etat industriel, dans un dessein fiscal ou d'utilité générale, a pris la charge. Aussi rien ne justifie-t-il, — du moins en l 'état de notre droit, — la

(1) Berthélémy, Droit administratif, 1910, p. 45 et ss. et (5e édition, p. 50), D. 05-1-257. — Revue de Paris, 1906, 15 février; Revue pratique des questions ouvrières 1906, et Bulletin de la Fédération des industriels et commerçants français, novembre 1910, p. 48 ; Nézard, Théorie juridique de la fonction publique, 1901, p. 460 et ss. Pour la critique : Larnaude, Revue pénitentiaire, 1906, p. 832 ; Hauriou, Principes, p. 484; Précis (6), p. 185; Duguit, Traité, I, 426 et ss. ; Jèze, Principes généraux du droit administratif, p. 41.

barrière qu'on dresse entre eux et leurs camarades de l'industrie libre. Comme eux, ils doivent bénéficier des lois ouvrières, et particulièrement de la plus importante de toutes, de la loi sur les syndicats.

Cette doctrine fort en vogue à un moment donné, appropriée aussitôt par certains syndicalistes, comme une arme de combat (1), sembla sur le point à un moment donné de recevoir la consécration du législateur. Une proposition de loi, élaborée par la Commission du travail de la Chambre des députés modifiait la loi du 21 mars 1884 de manière à en étendre l'avantage aux employés de l'Etat, qui ne détiennent aucune portion de puissance publique (2) Comme tant d'autres, elle n'aboutit pas: mais quoique stérile? elle dénote à son tour le sentiment régnant de l'exagération dans laquelle tombait l'Etat, en voulant faire de tous ses auxiliaires, les agents absolument dociles de son autorité. Le rapport de M. Barthou est significatif à cet égard (3).

(1) Leroy, dans son ouvrage sur les Transformations de la puissance publique.

(2) Proposition de loi émanée de la Commission du travail de la Chambre des députés, 1903, et connue sous le nom de projet Barthou. V. le texte dans Leroy, Syndicats, p. 311.

(3) « Cette distinction n'est peut-être pas dans son imprécision exempte de toute critique et il serait excessif de croire qu'elle doive mettre fin à toutes les difficultés. Elle ménage les droits imprescriptibles de l'Etat, puisque par sa distinction entre les fonctionnaires d'une part et les ouvriers et employés de l'autre, elle réserve le droit de se

Il décline tant pour lui que pour le projet la charge redoutable de fournir l'énumération des fonctionnaires appartenant à la catégorie touchée par les dispositions nouvelles. Et cependant, en dépit de l'incertitude régnant sur la composition de ce groupe encore indéterminé, c'est pour lui qu'on prenait soin de légiférer (1). Tant il apparaissait indispensable de réviser les notions couramment admises jusqu'alors sur la nature de la fonction publique.

Provoquer cette révision fut au fond l'avantage de la distinction fameuse entre fonctionnaires d'autorité et de gestion. Par la brèche qu'elle ouvrit, s'engouffrèrent les discussions et l'analyse critique. Mais en elle-même, elle n'avait qu'une valeur médiocre. Ses bases étaient trop fragiles, pour qu'elle pût longtemps se maintenir. L'analogie qui la fonde, des agents de gestion et des ouvriers libres est toute de surface. On peut même se demander, s'il ne serait pas plus exact et plus conforme à Pé volution sociale moderne, de représenter le travailleur de l'industrie, comme s 'acheminant au fur et à mesure du développement de la législation industrielle, vers une situation réglementaire (2). Quoi

syndiquer à ceux-là seuls qui ne détiennent pas une portion de la puissance publique et ne risquent pas d'en retourner l'autorité contre ceux qui les en ont investis. » J. 0., Doc. parlementaires, Chambre 1903, sess. extraordinaire, 77.

(1) Ce projet a été vivement critiqué par M. Demartial, Revue politique et parlementaire, 10 mars 1905, p. 513.

(2) En ce sens, Hauriou, Précis, p. 554.

qu'il en soit, il apparaît évident aujourd'hui que le développement énorme des services publics enlève à la distinction proposée toute valeur réaliste et par conséquent scientifique.

Il n 'y a pas en effet de services de puissance publique et d'autres de gestion, dans l'organisation de l'Etat moderne. On y trouve seulement des services publics tout court. Plus ou moins nombreux ' selon le degré d'avancement des sociétés, ceux-ci semblent avoir aujourd'hui une tendance générale à s'accroître. La raison en est que le nombre y devient plus grand des activités indispensables aux besoins du corps social. Plus la civilisation s'affine, plus elle s'étend à des couches lointaines d'individus, plus aussi les exigences du public augmentent et plus il apparaît fréquemment dangereux ou insuffisant de laisser à l'initiative privée le soin d'y répondre. Aussi l'Etat intervient-il directement, soit pour réglementer, soit pour organiser, soit même pour exploiter certaines entreprises, dont le fonctionnement continu et régulier est une condition de la prospérité et de la satisfaction communes. Ce ne peut être dès lors la somme de puissance publique, détenue par les associés d'un service, qui en fait des fonctionnaires, mais le caractère de ce service et des prestations qu'il exige d'eux. Tandis qu'on pourra de ce point de vue attribuer la qualité d'ouvrier, avec toutes les prérogatives qu'elle comporte aux employés des manufactures nationales, dont le but est de maintenir une supériorité

artistique on industrielle (1), on devra au contraire, la refuser aux agents qui sont associés à un véritable service public. Et on reconnaîtra la présence d'un de ceux-ci, toutes les fois qu'il s'agira d'une organisation permanente destinée à assurer l'exécution d'une mission obligatoire, s 'imposant au pouvoir social à un moment donné, et visant à la satisfaction régulière et ininterrompue de certains besoins généraux (2).

S'il n'est pas douteux en effet qu'à considérer la nature intrinsèque des opérations techniques accomplies par les cheminots ou les postiers, il n'y a pas à les différencier des ouvriers ordinaires, il est non moins certain qu'il en est différemment quand

(1) Ainsi des manufactures nationales de Sèvres, des Gobelins, de Beauvais, Cf. Duguit, I, p. 437.

(2) Sur la définition du fonctionnaire : Block, Dictionnaire de l'Administration (5), V° Fonctionnaire, n° 1 et ss. ; Berthélémy, Traité (6), p. 41, et ~Rev. pénitentiaire, 1906, p. 819; Nézard, loc. cit., p. 26, p 467; Pourchet, Mouvement social, 15 novembre 1913, p. 355; Duguit, I, p. 429 ; Hauriou, Principes, 484, Précis, 550 et ss. Dans le projet du Gouvernement rapporté par M. Chaigne, on appelle fonctionnaires tous ceux qui « en qualité de délégués de l'autorité publique, d'agents ou de sous-agents, font partie des cadres permanents organisés pour assurer le fonctionnement d'un service civil, régi par l'Etat ». (Rev. de dr. public, 1909, p. 595). De même Jèze, ïbid., 1913, p. 508 : « Le caractère du régime juridique des agents proprement dits, c'est que les agents font leur travail, non pas pour contenter leurs chefs, mais pour assurer le fonctionnement régulier et continu du service public ». Chardon, Le pouvoir administratif, 1910, p. 45.

on replace leur activité dans le cadre où elle se déploie. Kattaehée au but qu'elle sert, on lui prête un tout autre caractère ; on est forcé de reconnaître que liée à l'intérêt général satisfait par le service, elle doit être déterminée constamment par lui. L'en détacher serait un danger pour l'état social, dont il constitue un des éléments d'équilibre.

Ce danger, on le court précisément en distinguant fonctionnaires d'autorité et fonctionnaires de gestion. En s'en tenant à un critère tout formel, celui du travail fourni, on admet les agents à dissocier complètement leurs intérêts de ceux du service. En ne voulant voir en eux que des intérêts professionnels, on leur ouvre les portes du syndicat ; on légitime par avance leur résistance, au besoin par la force, aux ordres de l'autorité qui les emploie. Il y a là des concessions d'autant plus graves, que la distinction d'où elles procèdent, n'est qu'apparente. En fait aujourd'hui, il n'y a guère de fonctionnaires qui n'accomplissent des actes de gestion. D'où il résulte que le nombre est très restreint de ceux à qui on devrait refuser les avantages du droit ouvrier. La prédominance et le développement continu dans l'Etat moderne, des services publics auraient donc pour effet inattendu de le mettre à la merci de ses agents et de suspendre la vie nationale à leur bonne volonté.

L'énoncé de pareilles conséquences montre à lui seul, combien est inadmissible la doctrine qui les engendre. Ce n'est pas en se réfugiant sur le terrain de la loi de 1884 qu'on pourra les éviter; car

il est avéré que ni cette loi (1), ni ceux qui l'ont préparée n'ont songé un seul instant à la possibilité pour les fonctionnaires de s'appuyer sur elle pour former des associations professionnelles. Si la loi de 1884 a été interprétée restrictivement, on le doit à la conception étroite que la jurisprudence s'est faite de la notion d'intérêt professionnel; mais rien ne l'eût empêchée de l'entendre plus largement (2). Ce n'est pas non plus en se fondant sur le caractère généralement agressif du syndicat et la préparation par lui de la grève, qu'on pourra davantage en interdire l'entrée aux fonctionnaires. Cette considération peut bien en effet avoir son poids en législation. Elle n'a en l'état de notre droit que la portée d'une observation de fait. Il n'y a pas de lien nécessaire entre le syndicat et la grève. La preuve, s 'il en était besoin, ne ressortirait-elle pas du fait que le délit de coalition a disparu bien avant que soient reconnues licites les associations professionnelles ?

Pour échapper à la logique d'extrémités aussi fâcheuses, il faut donc répudier la doctrine établie sur la prétendue distinction d-e fonctionnaires d'au-

(1) V. la note de M. Capitant, D. 11-2-329 sous Paris, 27 octobre 1910. Nous ne croyons pas d'ailleurs qu'on puisse davantage, comme le savant arrêtiste, s'appuyer sur les travaux préparatoires de la loi. du 30 novembre 1892. V. aussi son Cours de législation industrielles, p. 92. Pour la critique: Cf. note de M. Rolland, D. 13-1-321, sous Cass., 4 mars 1913.

(2) V. les notes précédentes.

torité et de gestion. La vérité est que leur activité diffère toujours de celle de l'ouvrier libre, en ce qu'elle se rattache indissolublement au but poursuivi par le service qui la commande. Si son fonctionnement régulier et continu est obligatoire pour l'Etat, celui-ci doit prendre toute les mesures propres à l'assurer. Parmi elles, rentrent à coup sûr, celles qui règlent la situation de l'agent appelé à l'aider d'ans l'accomplissement de sa mission. Cette situation est donc d'ordre légaL réglementaire, et non contractuel. Elle ressortit au droit public et se trouve directement déterminée par l'intérêt général lui-même. Il n'y a donc pas à parler d'employeurs et d'employés. Le rapport qui s'établit entre le fonctionnaire et l'Etat, dominé par le but du service public, diffère totalement à ce titre de celui d'un contrat de travail librement débattu (1). L'Etat n'est' pas un patron, ni le fonctionnaire un salarié. Mais l'un et l'autre se trouvent dans une situation de droit objectif, soustraite à l'impulsion des volontés particulières (2). Et c'est pourquoi on ne saurait admettre la légalité des syndicats de fonctionnaires.

(1) Saleilles, Personnalité juridique, 374 : « C 'est à titre de finalité qu'il faut établir le rapport et non à titre de source initiale ou d'appartenance subjective; la relation qui s'y réfère trouve... son point de départ dans la fonction qu 'il exerce : la considération des personnes individuelles n'est qu'à l'autre bout du rapport en tant qu'elle constitue l'objet auquel il tend ».

(2) Duguit, Traité, I, p. 477 et ss.

Le syndicat, en effet, peut concentrer des intérêts économiques nettement tranchés et dont le propre est de s'opposer et de lutter entre eux. Il y aurait par contre le plus grand dommage à ce qu'il s'applique aux agents d'un service public. En même temps qu'une carrière, celui-ci se présente, comme la réalisation à un moment donné d'une mission d'ordre général. Permettre à ceux qui y contribuent de s'organiser en syndicats, c'est les laisser professionnaliser la fonction publique, c'est-à-dire se l'approprier et n'y voir que les avantages qu'elle leur donnp ou se trouve susceptible de leur fournir (1). Rien ne saurait être plus contradictoire avec son but. Le syndicat dissocierait les deux aspects indissolublement liés de l 'institution et consommerait un retour offensif du droit privé individualiste sur une situation d'ordre essentiellement objectif. Il fera bien valon Los intérêts de carrière, mais il sera moins sensible aux nécessités du service lui-même. Tl est dans sa logique d intervertir les rôles et de mettre au premier plan les besoins des agents, au lieu de ceux du public, qui doivent dominer la fonction toute entière. Laissant dans ï 'ombre l'intérêt général, auquel elle répond, il aura surtout souci de l'organe par où elle se manifeste.

C'est là ce qui sera inadmissible en notre droit, tant que les services publics ne seront pas abandonnés à l'exploitation des fonctionnaires, en une sorte de régie intéressée, et resteront au contraire

(1) Hauriou, Principes, p. 471.

établis sur les bases de la discipline et de la hiérarchie ; ils ne peuvent s'accorder avec la formation de syndicats, pouvoir menaçant pour l'organisation administrative, peu soucieux de l'intérêt public, et au surplus non reconnu par la loi.

Mais alors, il y a lieu de se demander si la même prohibition ne doit pas s'étendre nécessairement aux associations créées par les fonctionnaires sous le régime de la loi de 1901. Il semble bien en effet qu'elle leur offre les mêmes avantages, que celle de 1884 sur les syndicats professionnels. Ouverte à tous, quelle que soit la nature des opérations qu'ils accomplissent, elle est beaucoup plus libérale et ne comporte aucune restriction à la liberté de ceux qui y recourent. Grâce à elle, les syndicats illégalement constitués et passibles de dissolution en justice, peuvent valoir désormais, comme associations, en se soumettant à l'accomplissement de quelques formalités, d'ailleurs réduites au minimum (1). Enfin tous ces groupes ont la faculté de s'unir entre eux et de former des fédérations puissantes, douées de la même capacité juridique, et par conséquent plus favorisées que les unions de syndicats (2).

Dans des conditions pareilles, n'y a-t-il pas lieu

(1) Cf. Wahl, J. des Sociétés, 1905, p. 393 et ss.; F. Faure, Revue politique et parlementaire, 1907, p. 245; Barthou, Rev. de Paris, 1er mars 1906 ; Tardieu, Conclusions au S. 1909-3-17, et Tissier, Conclusions au Lebon. 1907, 157.

(2) V. les notes précitées de MM. Capitant et Rolland ; Duguit, I, p. 528 et les références.

de craindre d'une semblable organisation professionnelle, les mêmes inconvénients ? Qu'importe qu'on soit .en présence d'une association ou d'un syndicat," si l 'action collective doit être la même et risque autant de ruiner les principes de la hiérarchie et de la discipline? La marche régulière et constante des services publics n'en sera pas mieux assurée parce que les fonctionnaires se seront groupés sur le terrain de la loi de 1901 et non sur celui de la loi de 1884. La grève des postiers et toute l'agitation syndicaliste fomentée de 1905 à 1909 par des associations n'en sont-elles pas la preuve? (1).

Ces raisons, — non sans valeur, du reste — inspirent l'attitude nettement hostile de toute une partie de la doctrine. Avec une force de dialectique souvent pressante, elle s'efforce de démontrer que les associations de fonctionnaires ont elles aussi un objet illicite; cette démonstration repose sur deux sortes d'arguments: l'un de texte, l'autre de fond.

Le premier a surtout été mis en valeur par M. le professeur Berthélemy. Il est très simple, et s'il est valable, il clôt immédiatement le débat. Il ne s'applique dans sa pensée qu'aux fonctionnaires d'autorité; mais ayant écarté la distinction chère à cet auteur, on peut prendre son raisonnement dans un sens tout à fait général. La loi de 1901, ditil, a bien établi le droit commun d'association; mais elle n'a pas pour cela dérogé aux lois spéciales an-

(r) Catien, Les fonctionnaires, p. 111 et ss.

térieures (1). D'où il résulte qu'un syndicat demeure régi par la loi du 21 mars 1884, une mutualité par celle du 1er avril 1898, une société par celle de 1867. Il serait en effet inadmissible que sous prétexte de liberté d 'association, on pût se soustraire aux formalités imposées par chacune de ces lois, et constituer, en la forme de celle de 1901, une société ou une mutualité. C'est précisément ce que l'on fait, quand malgré l'existence de la loi de 1884, on laisse un syndicat de fonctionnaires, illicite sous le régime ancien, se constituer librement et valablement sous le nouveau. De deux choses, l'une: ou bien l'article 21 2° n'a aucune signification réelle, et il faut reconnaître à la loi de 1901 une portée qui déboide singulièrement le domaine propre du droit d'association, ce qui est absurde; ou bien, ayant un sens précis, il s'oppose précisément à ce que des syndicats, déclarés nuls antérieurement à elle, puissent en se plaçant sous son couvert échapper désormais à la dissolution judiciaire (2).

Un pareil argument prouve trop, pour être décisif (3). Il prête à la loi de 1901 un caractère limitatif et étioit, en désaccord aussi bien avec l'intention de ses auteurs, qu'avec ses termes eux-mêmes. Si l'interprétation sur laquelle il s'appuie était exacte, elle aurait pour effet d'exclure non seule-

(1) Berthélémv, 6e édition, p. 51.

(2) Sic. Nancy, 18 mars 1910, Rev. d'organisation et de défense religieuses, 1910, p. 203 et ss.

(3) Pour la critique : V. Duguit, I, 530, et les notes précitées de MM. Capitant et Rolland.

ment les fonctionnaires du bénéfice de l'association, mais encore tous ceux qui n'appartiennent pas aux professions visées par la loi du 21 mars 1884, ou par celle du 30 novembre 1892. Loin d'être une charte de liberté, la loi de 1901 ne ferait que s'appesantir sur les restrictions antérieures. Le sens de l'article 21-2° apparaît tout différent à un esprit non prévenu. Il réserve seulement le statut spécial de certains groupements plus anciens, tout en organisant à côté un régime plus libéral. C 'est en forcer les termes que de lui faire dire autre chose: il ne vise, en effet, comme on a l'air de le croire, ni les mutualités, ni lès sociétés commerciales, étrangères par leur esprit aux associations réglementées par la loi de 1901. Il ne vise pas non plus les associations de fonctionnaires — car s'il n'est pas douteux que le syndicat leur est prohibé, c'est bien moins, nous l'avons montré, pour des raisons de texte que pour des raisons tirées de notre organisation administrative actuelle. Or, en matière d'association, la loi de 1901 (art. 2 et 3) ne comporte aucune restriction. Si donc on leur en refuse quand même le bénéfice, ce ne peut être que pour des raisons extralégales. Ce sont elles qui déterminent l'interprétation de M. Berthélémy: ce sont elles aussi qui sont présentées, comme le deuxième argument donné contre la légalité des associations de fonctionnaires (1).

(1) Ësraein, Droit constitutionnel, 1909, p. 636; Chavegrin, notes au S. 1912-2-1- et 1913-1-345.

Leur constitution consacre, on ne peut le nier7 l'introduction dans notre vie publique d'une force nouvelle- d'une inconnue. Tout ce qu'on en peut dire c'est qu'elle manifeste dans notre droit l'apparition d'un pouvoir nouveau, à côté de ceux prévus par les constitutions, le pouvoir professionnel (1). C'est sa nouveauté qui effraie. Aucunes lois ne le consacrent, aucunes ne le réglementent. Il semble s'élever en dehors d'elles, au-dessus d'elles. Son dessein est de renverser nos équilibres constitutionnels, administratifs et politiques. Dès à présent, bien qu'il ne soit pas le plus fort, il constitue une menace permanente pour eux.

Il affaiblit l'autorité des ministres responsables et il pèse sur l'indépendance de la représentation nationale. Comment, en effet, les premiers pourraient-ils encore user librement de leurs pouvoirs, une fois aux prises avec l'armée organisée des fonctionnaires? Comment résister à ses revendications? Ou bien, ils céderont à la pression savamment exercée, et alors il n'y aura plus de gouvernement. Ou bien, ils essaieront de ne pas répondre aux sommations collectives ; mais en ce cas leur autorité, déjà ébranlée par les résistances rencontrées par leurs ordres, se brisera finalement devant le Parlement. Nul ne doute en effet qu'en pareil cas, ce dernier, plus docile aux suggestions du dehors, qui ont une valeur électorale, ne désavoue la rigidité de ses ministres.

(1) Leroy, Syndicats et services publics, préface.

A supposer cependant que La pression des corps professionnels de fonctionnaires n'ait pas pour effet de fausser le jeu des institutions constitutionnelles, il y a des chances par contre pour qu'elle bouleverse notre organisation administrative. En installant à côté des supérieurs, le pouvoir sans mandat de l'association, on sape la hiérarchie, base essentielle de l'organisation de nos services. En pesant sur leurs décisions, on leur enlève la liberté de les prendre, ruine la discipline et substitue à leur autorité, devenue nominale, celle du groupe irresponsable.

L'Etat lui-même n'échappera pas à la décomposition générale. En s 'appropriant les services publics, en les subordonnant à leurs propres intérêts, les fonctionnaires lui rendront impossible l'accomplissement de sa mission. L'ordre public qui réside dans le fonctionnement et l'aménagement des services, selon les nécessités de l'intérêt général, sera vite troublé par l 'ingérence des collectivités avides et tyranniques. L'anarchie semble être le terme fatal du développement des associations de fonctionnaires (1).

Aussi convient-il de les déclarer nulles. Sans doute cette conclusion se heurte à une objection, qui vient de la difficulté qu'on éprouve à préciser en

(1) Dans le même sens, outre l'article précité de M. Demartial, Cf. Leroy-Beaulieu, Economiste français, 14 et 21 septembre 1912; P. Faure, Rev. politique et parle^ mentaire, 10 mai 1907, p. 230 et ss.

quoi une association peut être illicite au sens de la loi de 1901. Il ressort d'un article magistral de M. le professeur Barthélémy qu'on se heurte sur ce point à la plus grande incertitude doctrinale. La seule conception qui semble s'accorder avec la législation très libérale de l'association, est celle qui ne reconnaît pour illicite que l'association dont l'objet est de commettre des actes prohibés et punis par la loi pénale (1). Il y a dès lors quelque difficulté à déclarer telles, les associations de fonctionnaires. Mais cette objection ne désarme pas leurs adversaires. Raisonnant par l'absurde, ils essaient de montrer l'insuffisance d'une pareille doctrine, par les abus où elle entraîne nécessairement. S'en tenir à elle, c'est à leur sens admettre l 'existence légale de groupements dont le but avéré est de détruire l'ordre social, de saper la hiérarchie administrative, à condition cependant qu'ils ne se laissent entraîner à commettre des faits délictueux (2). Rejetant en outre l'appui qu'on pourrait être tenté de tirer des travaux préparatoires, trop embrouillés pour servir une interprétation, quelle qu'elle soit, ils fondent leur reproche d'illégalité sur ce que les associations de fonctionnaires sont destinées à entraver la mise en œuvre des lois existantes, en s 'intercalant dans une organisation

(1) Rev. de dr. public, 1907, p. 697 et ss. ; V. aussi Berton, Gaz. des Tribunaux, cité par Ecole et Famille, 15 avril 1913.

(2) V. surtout en ce sens la note de M. Chavegrin, S. 12-2-1.

hiérarchique et disciplinée, où il n'y a pas de place pour elles (1).

Telle est dans toute sa force le second argument donné contre la licéité des associations de fonctionnaires. On peut y reconnaître au passage les mêmes raisons que nous avons invoquées déjà contre la possibilité pour eux de constituer des syndicats. La question est de savoir s 'il y a lieu ici aussi de les faire valoir. En fait le gouvernement ne l'a pas pensé. A maintes reprises il a reconnu la légalité des groupements établis sous le régime de la loi de 1901 (2). On pourrait se contenter de son attitude pour fonder sur elle tfne sorte d'opportunisme juridique (3). Mais, il y a peut-être mieux à faire. C'est de montrer qu'il y a place, dans notre organisation administrative, même hiérarchisée, pour une action légale des associations de fonctionnaires, sans cependant tomber dans le danger d'une appropriation par eux de la fonction publique, danger qui nous a semblé inhérent au syndicat et pour cela même de nature à en rendre la constitution impossible.

Pour résoudre le problème, il faut préalablement faire abstraction des doctrines syndicalistes plus

(1) Sic encore Chavegrin, loc. cit.; V. la réponse de M. Hauriou, S. 13-3-33.

(2) V. outre les déclarations que nous avons nous-même rappelées, celles que rapporte M. Duguit, I, p. 529; V. aussi Rolland, note- sous Cass., 4 mars 1913, D. 13-1-321.

(3) Sic. Jèze. Rev. de dr. public, 1909, p. 64; 1910, p. 48; 1911, p. 294.

ou moins en vogue. Il importe de fonder son jugement sur Ja réalité, et par suite de ne pas se laisser entraîner à un procès de tendances, que l'impression produite par des théories plus ou moins aventureuses, pourrait inspirer. C'est là le domaine de l'opinion, qui est à notre point de vue négligeable. Pour apprécier la légalité des associations de fonctionnaires, il y a lieu de s'en tenir uniquement à leur objet tel que le définissent leurs statuts. Or aucun d'eux ne porte la désorganisation des services publics, ou la préparation de grèves destinées à arrêter leur marche. Le seul but qu'ils proposent est la défense des intérêts de carrière, c'est-à-dire en termes précis, la lutte contre le favoritisme et l'arbitraire qui souvent les compromettent.

Or, on peut se le demander, qu 'y a-t-il d 'illicite en soi dans le fait de s'associer pour obtenir par des voies légales, le retrait d'actes illégaux! Ce faisant, le fonctionnaire travaille au rétablissement de l'équilibre rompu par la faveur. L'intrusion de la politique dans l'administration a eu pour effet de déborder la hiérarchie; en assurant l'avancement du candidat protégé sur le méritant, elle a mis les agents dans la nécessité de quémander des protections, de s'inféoder à une coterie,* ou de lutter contre ce désordre intérieur. Pour ce deuxième objet, l'association est seule capable d'intervenir avec succès. On n'en voit pas d'ailleurs de plus noble pour son activité.

Serait-ce donc le fait qu'il appartient à une administration organisée sur les bases de la hiérar-

chie et de la discipline, qui ferait obstacle à oe que le fonctionnaire pût former des groupements professionnels? Mais, remarquons-le, le but poursuivi par eux se concilie fort bien avec les exigences de la fonction et la nature du service. Pour défendre la première contre les abus qui s 'y introduisent du dehors, il n'est pas besoin de toucher en quoi que ce soit aux principes de notre organisation publique. Cette œuvre de moralité administrative s'accomplit sans immixtion dans l 'action libre de l 'autorité souveraine. L'association ne prétend pas lui dicter ses décisions, ou contribuer à celles qui sont prises : elle reste étrangère à la direction des services, et ne réclame que si la loi est violée.

Elle n'implique pas davantage la résistance aux ordres des supérieurs: seulement, si elle respecte la subordination et la discipline, elle veille aussi à ce qu'elles ne servent pas de paravent commode à la perpétration de l'illégalité, au règne de la faveur et de l'arbitraire. Laissant à l'Administration ses prérogatives d'action et de décision, elle n'intervient que pour assurer le fonctionnement du service public, selon la loi de son institution. Loin donc de le détourner de son but d'utilité publique, à l'avantage» de ses membres, elle le protège contre les déformations qu'il est exposé à subir sous le coup d'influences diverses. Au lieu de dissocier, comme le syndicat, les intérêts de carrière et l'intérêt général, elle les réunit dans son action, comme ils le sont dans la fonction publique. Ce trait en

marque le caractère comme les limites; mais on ne voit pas de raison de dénier sa légalité (1).

Sans doute, quand on y regarde de loin, on est pour le moins surpris de ce rôle de police que l'association de fonctionnaires s'arroge envers l'administration dont ils dépendent. On était tellement habitué à rencontrer en eux les agents dociles et muets du pouvoir! Celui-ci avait si souvent affirmé son autorité absolue sur eux ! On comprend que le changement introduit dans cet état de choses scandalise et conduise aisément à crier à l'anarchie pro- . chaine. Mais à considérer plus attentivement ces tendances, on a vite fait de reconnaître qu'elles ne décèlent rien de plus que le témoignage nouveau de la soumission de l'Administration au contrôle des particuliers. Le fonctionnaire, en effet, est lui aussi un administré pour ce qui touche à sa carrière. Par conséquent, comme les autres, il doit pouvoir réclamer, même collectivement contre toute violation de la légalité qui le concerne. En s 'associant, il s'apprête à vérifier avec plus de zèle et moins de défaillance la régularité des actes administratifs. Le Conseil d'Etat ayant admis d'autres associations à devenir ainsi les tuteurs de l'Administration ne pouvait hésiter à donner la même solution pour celles de fonctionnaires. Et de fait, par un arrêt du 4 octobre 1908, il affirmait sur ce point une ju-

(1) Sic. Hauriou, note au S. 1909-3-17, et 1911-3-89; Duguit, Traité I, p. 522 et ss. ; Hauriou, Principes, p. 171.

risprudence libérale, qui ne devait plus se démentir (1)..

Etant légales, de pareilles associations peuvent ester en justice. A cet égard, il n'y a aucun doute possible en ce qui concerne les intérêts qu'elles peuvent avoir en tant que personnes juridiques, par-

(1) Cons. d'Etat, 11 octobre 1908, S. 09-3-17, avec les conclusions de M. Tardieu et une note de M. Hauriou; Rev. de Dr. public, 1909, p. 61 et ss., avec une note de M. Jèze ; Cons. Etat, 10 décembre 1909, S. 11-3-89, note de M. Hauriou ; Rev. de dr. public, 1910, p. 46 et ss., note de M. Jèze.

Devant les tribunaux judiciaires ces associations ont été aussi reconnues licites, Paris, 26 octobre 1903 et Cass., 4 mars 1913.

Dans le même sens, V. Duguit, Traité I, p. 526 et ss. et les références; Barthou, Rev. de Paris, 1er mars 1906 et à la Chambre. 17 décembre 1909, J. O. du 18, p. 3557; Pic, Législation industrielle (3), p. 266; Moreau, Droit administratif, p. 181 et ss. ; Pichat, Contrat d'association, n° 52; Bulletin de la Société d'études législatives, 1913, p. 166 et la discussion; Lefas, L'Etat et les fonctionnaires, 1914, où sont analysés les divers projets gouvernementaux, qui reconnaissent tous la légalité des associations de fonctionnaires. C'est le rapport de M. Lefas qui sert de base encore à la discussion de la Société d'études législatives (1913, nos 5 et 6 ; 1914, nos 1 et 2). De même, Pourchet, Mouvement social, 15 juillet 1912. et Sévérac, Grande Revue, 1913, p. 189; Teissier, Conclusions dans l'affet Prunget, 15 févr. 1907, Rec. p. 157; Rolland, Grèves et associations de fonctionnaires, rapport au Congrès de Bruxelles, 1910, p. 6; Hauriou, Principes, p. 487.

ties à des contrats, ou victimes de faits illicites. Mais en va-t-il de même pour les intérêts de carrière, que leurs statuts leur donnent pour mission de défendre ? Si la question peut ainsi se poser, c'est qu'il y a lieu de se demander si elles peuvent en pareil cas faire la preuve d'un intérêt qui leur soit propre et non celui de tel ou tel de ses membres. L'illégalité sera presque toujours liée en effet à une mesure individuelle, à un passe-droit dont souffrira seulement une personne. Et dès lors, le but de l'association étant d'ordre général, comment admettre qu'elle intervienne s'il ne s'agit que d'une lésion individuelle?

Il n'est pas discuté par exemple que l'association soit irrecevable à se porter partie dans un procès intenté par un fonctionnaire en vue d'obtenir une indemnité, ou le paiement d'arrérages de pension en retard. En pareille hypothèse, il n'y a en cause qu'un avantage patrimonial, exclusif au demandeur et n'intéressant en rien la profession. Par conséquent l'association n'a aucun motif d'intervenir.

De même encore en matière de communication du dossier préalable à toute peine disciplinaire. Bien qu'il y ait là, d'après la jurisprudence et les auteurs, une obligation objective, établie dans l'intérêt de la fonction et non l'objet d'un droit de créance pour l'agent, on est obligé — et c'est regrettable — devant les termes exprès et restrictifs de la loi du 22 avril 1905 (art. 65), qui n'autorisent que la communication personnelle, de déclarer mal

fondée, toute tentative des groupements pour obtenir la faveur de la prérogative légale (1).

Mais si telle doit être la solution quand il s'agit d'intérêts indubitablement privés, en va-t-il forcément de même pour ces intérêts de carrière, communs à tous les ressortissants d'un service? Les règles du recrutement, de la discipline, de l'avancement sont des garanties impersonnelles, réglementaires, qu'il est de l'intérêt de tous par conséquent de voir observer. Ne peut-on pas dire dès lors que lorsqu'elles sont violées, c'est le bien du service qui se trouve compromis? Moins il y aura de faveur et d'arbitraire, mieux il marchera. On n'y rencontrera plus ce découragement des bons et

(1) Duguit. Traité I, p. 488 et as., p. 503 et ss., note Jèze sous'Cons. d'Etat, 15 juin 1909; Sembat et Janvion (2 arrêts), 7 août 1909; Hugues et Vilar (2 arrêts), Winkel et Rodier (2 arrêts), Rev. de dr. public, 1909, p. 475 et ss. ; note Hauriou au S. 1909-3-145 avec les conclusions de M. Tardieu; V. encore l'article de M. Pabon, Rev. politique et parlementaire, 1905, p. 306 et ss. Parmi les nombreux arrêts rendus en cette matière, outre ceux précités. V. encore: Cons. d'Etat, 23 décembre 1910, Roque, S. 1913-3-76 avec les conclusions de M. Blum ; 30 décembre

1910. Perrier, Recueil. 1049; 22 juillet 1910, Dussol. S. 13-3-21; 6 août 1910, S. 13-3-36; 24 février 1911, Rec. p. 118 (Corne) ; 12 mai 1911, Duchange, Rec, p. 561 ; 23 juin

1911, Guiraud, Rec. p. 726; 28 juillet 1911, Gury, Rec, p. 924; 24 novembre 1911, Gabillaud, Rec, p. 1088; 22 novembre 1912, Jasseron, J. de droit administratif, 1913, p. 160; 29 novembre 1912, Bourbon, Rec. p. 640; 27 décembre 1912, Lollivier, J. de droit admin., 1913, p. 172; 23 décembre 1912, ibicl, 1913, p. 168 ; 20 juin 1913, Martelin, ÎUd.y 1913, p. 481.

cette course effrénée des ambitieux, à la recherche de la protection influente, au plus haut point préjudiciables à l'intérêt public. Mais s'il en est ainsi, c'est à l'association seule d'intervenir. Il s'agit d'un intérêt qui dépasse les individus qui y participent et qu'ils ne peuvent revendiquer pour eux seuls. C'est le propre de sa fonction, de le prendre sous sa garde.

Si pendant longtemps, on lui a dénié la faculté de superposer sa réclamation à celle de l'intéressé, c'est qu'on considérait le fonctionnaire, comme se trouvant dans une situation subjective à l'égard de l'Administration. En retour de ses droits exorbitants, celle-ci se reconnaissait, il est vrai, des obligations précises envers lui (1). Quand elle s'y soustrayait, il était naturellement seul à pouvoir s'en plaindre. Titulaire exclusif du droit, il était seul à souffrir de sa lésion. Telle était, on s'en souvient, la doctrine que consacrait, il y a quelque vingt ans encore le Conseil d'Etat. Il admettait bien le fonctionnaire personnellement victime d'un passe-

(1) V. les dispositions spéciales de l'article 224 du Code pénal et Garraud, 2e édit., IV, p. 239 ; Garçon, Code pénal annoté, sous cet article, Cassât, crim., 18 février 1905, S. 06-1-530, et Cahen, Revue politique et parlementaire, 1905, p. 292.

La loi sur la presse du 29 juillet 1881 contient, elle aussi, des dispositions spéciales (art. 31 et 35) , pour le cas de diffamation envers un fonctionnaire ; cf. Dalloz, Supplément, v° Presse, nos 945 et ss.

droit, à protester (1). Par contre, il repoussait toute requête inspirée par un intérêt plus large que le leur (2). A plus forte raison, eut-il déclaré irrecevables, s'ils avaient pu être portés devant lui, des recours collectifs, émanés d'associations de fonctionnaires.

Cette attitude doctrinale coïncidait fort bien avec certaines conceptions alors courantes sur la nature de la fonction publique. Traitant de la responsabilité spéciale, édictée par l'article 1384 du Code civil, des civilistes écrivaient qu'elle atteint l'Etat, parce que ce sont ses employés ou préposés qui ont causé le dommage. Cela impliquait l'admission de rapports contractuels à la base de la situation des fonctionnaires (3). Plus récemment, des auteurs de droit public ont plus ou moins recueilli et soutenu cette conception, dans la distinction célèbre des fonctionnaires d'autorité et de gestion. Si les premiers sont dans une situation réglementaire, légale, objective, a-t-on dit, les deuxièmes se trouvent au contraire dans une situation contractuelle et subjective. L'on a vu les conséquences qu'ils en tirent (4). Sans se rallier expres-

(1) V. les exemples donnés dans notre premier chapitre et Jèze, Revue du droit public, 1904, p. 783.

(2' V. de même les arrêts rapportés plus haut e1 la thèse citée de M. Frenoy, pp. 51-66.

(3) Baudry-Lacantinerie, Cours de droit civil, TT p. 477, et Wahl, Traité du louage, II (3), n° 1644, p. 0.

(4) Notamment, Berthélémy (édit. de 1910), p. 45 et ss. ; Nézard, La fonction publique. 1901, pp. 6-18.

sèment à cette théorie, d'autres jurisconsultes s'en rapprochent sensiblement. Ce sont ceux qui ont adopté et essayé d'introduire en notre droit public, la théorie allemande de l'organe (1). Tandis que les fonctionnaires, organes de la personne morale qu'est le service public, en font partie intégrante et sont étroitement soumis à la loi de son institution, les autres, chargés simplement d'exécuter certaines opérations, s'y rattachent par un lien beaucoup plus flexible et malléable : ce sont ses préposés. Ce n'est ni la nature de leurs prestations, ni leur mode de recrutement, qui les différencie, mais leur situation par rapport à la personne morale, situation qui se traduit par l'existence au profit des uns d'un pouvoir de décision refusé aux autres (2).

Quelle que soit la valeur de ces doctrines, il était bon de les rappeler pour marquer ici l'influence persistante des concepts de droit privé. C'est là précisément la cause de leur stérilité. S'il n'y a pas en effet de barrière tranchée entre le droit public et le droit privé, il ne faut pas non plus négliger

(1) Michoud, Personnalité morale, II, 1909, p. 131 et ss. ; Hauriou, Principes, p. 659, l'accepte partiellement; M. Duguit, Traité, I, § 57, p. 307, et L'Etat, II, p. 26 et ss., la combat vivement.

(2) Michoud, loc. cit., p. 44; pour M. Hauriou (Principes, 1910, p. 170 et ss., Précis, 1907, p. 552, 1911, p. 620 et ss.), le fonctionnaire jouirait d'un véritable droit réel sur la fonction. Pour la critique: cf. Duguit, loc. cit., I, p. 478.

les différences qui les séparent. Le contrat, en particulier, instrument des échanges, ne saurait être appliqué à ce qui ne peut être approprié par les particuliers, comme une fonction publique. Ce n'est même pas par métaphore qu'on peut inexactement parler de situation contractuelle. Le fait que l'institution du fonctionnaire est presque toujours le résultat d'un concours de volontés, celle de l'Etat et la sienne, n'implique nullement l'existence d'une convention (1). Pour reconnaître l'existence de cette dernière, il faudrait que les deux déclarations de volonté soient réciproquement déterminées l'une par l'autre. Or tel n'est pas le cas, nous le savons.

Quant à parler d'un contrat de droit public, pour essayer d'expliquer la nature des rapports qui lient le fonctionnaire à l'Etat, c'est se payer de mots. Il n'y a pas en notre droit d'institution de ce genre. On n'y connaît que le contrat tout court, dont les règles générales demeurent les mêmes, quelle que soit la diversité de ses objets (2).

Fausses dès lors pour l'assimilation qu'elles poursuivent, de pareilles théories sont encore en

(1) Duguit, Traité, I, p. 469 et ss. ; Hauriou, Précis (6), P. 552.

(2) Duguit, Traité, I, p. 471 et les références ; Hauriou, note au S. 07-3-49, sous Cons. d'Etat, 22 juin 1906 : Pauly et 15 février 1907, Lacourte. En faveur de cette notion de contrat de droit public, Capitant, note au D. 1911-2- 329 sous Paris, 27 octobre 1910, et Pic, Législation industrielle, n° 385; Bry, Législation industrielle, n° 707.

contradiction avec la décroissance générale du rapport contractuel dans la société moderne (1). Comme le dit excellemment M. Hauriou : « Il faut remonter la pente qui pousse nos contemporains à voir partout du rapport juridique. Dans la réalité, bien des cas juridiques s'expliquent mieux par une combinaison des éléments « situation établie », chose, droit réel, que par l'élément « rapport juridique ». Il sera bon de vérifier cette assertion à propos de l'organisation de l'institution elle-même... Si l'on part de la donnée de rapports juridiques, on est conduit tout de suite à étudier les rapports qui peuvent s'établir entre la personnalité morale de l'institution et les organes... On se. jette dans des difficultés inextricables... Si, au contraire, on veut bien partir de la donnée des « situations établies », des choses, des droits réels, on échappe au point de vue de la personnalité juridique et aux difficultés qu'il entraîne. Les organes des institutions apparaissent alors comme des hommes en possession de certains postes ou de certaines fonctions, qui sont des « situations établies » dans l'institution » (2).

C'était ce caractère réglementaire, objectif de la^onction publique, qu'il importait de dégager si l'on voulait échapper aux difficultés et aux exagérations des doctrines précédentes, tout en permettant aux associations de fonctionnaires d'entre-

(1) Gounot, L'autonomie de la volonté, 1912.

(2) Hauriou, Principes, p. 170 et 172.

prendre une action efficace. Le Conseil d'Etat n'avait jamais méconnu ce caractère (1). Il avait toujours mis hors de doute qu'il n'y a pas d'analogie même lointaine entre la condition du fonctionnaire et une situation juridique subjective. Tandis en effet que la première est permanente, générale, réglée par la seule loi et modifiée uniquement par elle-même à tout instant, la deuxième est temporaire, créée en vue d'une prestation déterminée et intangible, tout le temps nécessaire à son accomplissement. Le fonctionnaire n'est jamais créancier de l'Etat. La nécessité d'assurer la satisfaction d'intérêts communs par le service public a dicté sa nomination, comme le statut et les avantages de sa charge. Son acceptation est uniquement la condition à la réalisation de laquelle sont soumis ces derniers, et non la cause juridique de la décision prise par l'Etat. Dès qu'il le juge nécessaire, celui-ci peut unilatéralement supprimer la fonction et en modifier les profits pécuniaires ou moraux. Ceux qui comptaient légitimement sur eux, n'ont pas le droit de s'en plaindre. On pourrait, s'il n'y avait quelque inconvénient à user ici de la terminologie du droit privé, dire qu'ils n'ont ja-

(1) Cons. d'Etat, 26 décembre 1868, Germond de Lavigne, Rec, p. 1078; 27 décembre 1879, Guidet, SS. 81-3- 36 ; 7 août 1880, Le Goff, S. 82-3-11 ; 4 juillet 1896, Bergeon, S. 97-3-137, avec une note de M. Hauriou, et la note précitée du même, S. 07-3-49.

mais de droits acquis, mais de simples expectatives (1).

Il en résulte logiquement que si un caractère de la fonction publique s'oppose à toute appropriation de la part de ses titulaires, il fait non moins obstacle à toute main mise des gouvernants. Constituant un état de droit objectif, qui les lie également les uns et les autres, tout acte qui le méconnaît est sans valeur juridique. Il appartient à tout intéressé d 'en provoquer le retrait. Il apparaît aussitôt que si chaque fonctionnaire a ainsi qualité pour demander le respect de la loi du service, en dehors de toute lésion personnelle (2), il n'y a pas de raison pour repousser le recours, introduit dans le même sens, par l'association. La menace éven-

(1) Voyez une application remarquable de ces principes dans les arrêts : Cons. d 'Etat, 27 novembre 1908, Alcindor, Revue de dr. public, 1909, p. 55, et S. 1911-3-27 ; 12 juin 1909, Association amicale des médecins des asiles publics d'aliénés, Rec. 1909, p. 577 et note de M. Jèze à M Rev. de dr. public, 1910, p. 85 ; 26 mars 1909, Léguillier, S. 1911-3-115; 27 juin 1913, Cornus, J. de droit admin., 1913, p. 470.

Dans le sens de la nature réglementaire de la fonction publique, V. note de M. Hauriou, S. 1907-3-49 et Duguit, Traité, I, 476 et ss. ; Jèze, Principes généraux, p. 42 et ss., et note à la Rev. du dr. public, 1910, p. 85 et ss. ; Adde, Cours de science et de législation financières (4e édit), p. 413 et ss. pour les principales applications de cette idée.

(2) Cons. Etat, 11 décembre 1903, Lot et Molinier; 18 mars 1904, Savary; 1er juin 1906, Alcindor, 10 avril 1908, Chausson.

tuelle, contenue dans l'abus qui ne lèse peut-être personne ou qu'un individu, intéresse suffisamment la collectivité, pour rendre son action recevable (1).

C'est en ce sens que le Conseil d'Etat s'est progressivement engagé au cours de ces dernières années. Tandis qu'encore en 1896, Laferrière pouvait écrire : (( Le Conseil d'Etat n'a pas admis les membres d'un tribunal, les professeurs d'une faculté, les notaires d'un canton, à attaquer les décrets de nomination d'un magistrat, d'un professeur, d'un notaire, qu'ils estimaient irrégu Hère » (2), aujourd'hui il ne se passe guère de séances sans que la haute Assemblée soit appelée à statuer sur de pareils recours. Depuis qu'il est admis que le demandeur au recours pour excès de pouvoir ne poursuit pas une restitution personnelle, mais le respect de la loi violée (3), ces derniers se sont multipliés à l'infini. Un officier a pu ainsi faire annuler une inscription irrégulière au tableau

(1) Cons. Etat, 11 décembre 1908, Association professionnelle des employés du ministère des Colonies, Duguit. I, p. 279; Hauriou, Précis (6), p. 442 et ss., et 7e édit., p. 429 et ss : Jèze, Sanction des règles sur le recrutement des fonctionnaires publics, Rev. du dr. public, 1904, p. 517 et ss.

(2) Lafferrière, Juridiction administrative, II (2), p.

(3) Arrêts Lot et Molinier, 11 décembre 1903 ; cf. Duguit, L'Etat, II, p. 540; Jèze, outre l'article précité, celui sur la sanction des règles sur la discipline et la révocation, même Revue, 1904, p. 780 et ss.

d'avancement cependant postérieure à la sienne (1). Des archivistes jpaléographes critiquer victorieusement des nominations, portant sur des personnes non pourvues du diplôme de l'Ecole des Chartes, pour la seule raison que les emplois devaient être réservés à des candidats diplômés (2). Enfin le même droit de combattre une nomination a été reconnu au fonctionnaire atteint par la décision illégale, mais envers qui l'injustice avait été réparée (3).

Ces recours ne pouvaient être que le fait des plus hardis parmi les agents. Bientôt sv'y substituèrent aussi des requêtes collectives conjointes, où chaque demandeur sans doute agissait en son seul nom, mais courait moins de risques et avait plus de force, en n'étant plus isolé (4). C'était la pre-

(1) Cons. Etat, 15 décembre 1905, De La Taste, Rev. du dr. public, 1906, p. 59 et ss., note de M. Jèze; V. encore, 1 juin 1906, Thibaut, ibid., 1906, p. 494 et 6 août 1909, Rageot, S. 12-3-47.

(2) Outre les arrêts Lot et Molinier, V. encore Cons. Etat, 2 mars 1909, Lelong, S. 1911-3-127 ; 10 avril 1908, Thomas et autres, S. 1910-3-96.

(3) Cons. Etat, 18 mars 1904, Savary, S. 04-3-43, note de M. Hauriou.

(4) Cons. d'Etat, 1er juin 1906, Alcindor et autres, Rev. du dr. public, 1906, p. 483 et ss., avec une note de M. Jèze; 6 décembre 1907, Brugnot, S. 1910-3-24; 2 mars 1909, S. 1911-3-127 (Lelong) ; 10 avril 1908, Thomas et autres, S. 1910-3-96 ; 13 mars 1908. Héligon, Chapuis et autres, S. 10-3-75; 1er juillet 1910, Perruchot et autres, S. 1913-3-10. En matière d'avancement, comme en matière de nomination, même évolution. Cons. Etat, 27 novembre 1908, Alcindor et autres, S. 1911-3-27.

Il H

mière manifestation d'un réveil de l'esprit de corps, d'une tendance à une action commune concertée, le prologue d'une intervention prochaine de l'association. On hésitait à la faire entrer directement en scène. Devant l'accueil favorable du Conseil d'Etat, on alla plus loin. Timidement à côté d'un pourvoi indivuel, elle juxtapose son action, en tant que besoin est. Cependant elle ne passe pas inaperçue : le commissaire du gouvernement signale l'importance de cette manifestation, et conclut nettement en sa faveur (1). Moins hâtif, le Conseil d'Etat temporise et sans se prononcer à cet égard, solutionne le litige, comme s'il se trouvait uniquement en face d'un demandeur individuel. Selon la formule consacrée, il déclare « qu'il n'y a pas lieu au surplus de rechercher, si l'association dont il s'agit est recevable à déférer l 'arrêté attaqué » (2).

C'était l'ajournement: ce n'était pas une fin peremptoire de non-recevoir. Ainsi le comprirent les intéressés, et ils mirent tout en œuvre pour provo-

(1) Cous. Etat, 15 février 1907, Prunget, Rec. 157, et S. 1909-3-72, avec les conclusions de .AI. Teissier. V. aussi 6 décembre 1907, Brugnot et autres, Rec. p. 905; V. au surplus, les notes de M. Hauriou, S. 09-3-17, S. 1911-3- 89 ; celles de M. Jèze, Rev. du dr. public, 1909, p. 61 et ss., et 1910, p. 46 et ss. ; Duguit, Traité, I, pp. 522-526; Bonnard, Le recrutement et la discipline des fonctionnaires, Rapport au Congrès de Bruxelles, 1910, III, 5-1.

(2) V. notamment. Cons. Etat, 15 février 1907, Prunget et Amicale du personnel de l'administration centrale du Ministère du Commerce.

quer la décision en suspens. Se présentant seule et n'invoquant rien que l'intérêt de la fonction, l'association professionnelle des employés de l'Administration centrale du ministère des Colonies, se pourvut, en 1908, contre une mesure irrégulière du Ministre. Par son arrêt du 11 décembre de la même année, le Conseil d'Etat la déclarait recevable et bien fondée dans son action (1). C'était cette fois en même temps que la reconnaissance de sa légalité, la consécration du rôle qu'elle est appelée à jouer dorénavant dans les administrations publiques. La police de la carrière devait fatalement passer aux groupements les mieux placés pour la défendre.

Entre leurs mains, la réclamation prend un caractère tout objectif et devient une sorte de réquisition d'appliquer la loi. Elle ne risque pas de succomber aux vicissitudes auxquelles sont exposées l'initiative et la bonne volonté individuelles. L'association a sur le particulier l'avantage de ressources plus étendues, d'une expérience plus grande, d'une hardies se moins aisée à arrêter, enfin d'une permanence qui assure la continuité de sa surveillance. Là où l'intéressé hésitera à intervenir, malgré qu'il ait le droit pour lui, parce qu'il craint les représailles ou redoute les tracas d'un procès, là au contraire elle sera tout à fait libre d'agir.

(1) 11 décembre 1908, S. 1909-3-17, avec une note de M. Hauriou et les conclusions de M. Tardieu, et Rev. du droit public, 1909, p. 61 et ss., note de M. Jèze.

Pourvu que la mesure irrégulière soit d'ordre général, rien ne l'empêchera de l'attaquer, pas même la volonté contraire de celui qui est atteint par elle, pas même son décès survenu en cours d'instance (1). Elle n'a pas souci en effet d'un intérêt particulier: elle ne s'occupe que de l'intérêt général. Du moment que la loi du service est en jeu, elle est apte à saisir la justice pour défendre son intégrité. Tel était d'ailleurs le sens des conclusions de M. le commissaire du gouvernement Tardieu. dans une des affaires portées devant le Conseil d'Etat. « Une association professionnelle de fonctionnaires, disait-il, peut évidemment ester en justice et intenter en faveur des intérêts collectifs une sorte d'action syndicale distincte de l'action individuelle... Ici il s'agit des intérêts de carrière qui ont un caractère collectif. L'association peut donc ester en justice pour les sauvegarder (2). » C'est parce- qu'ils sont garantis par la loi même du service, qu'il lui appartient d'intervenir toutes les fois qu'elle est violée : car ils se trouvent du même coup compromis.

A la suite de l'arrêt du 11 décembre 1908, les requêtes introduites par les associations de fonctionnaires vont se multipliant. Il n'est guère do

(1) Cons. d'Etat, 17 février 1911, Gontaut et Association professionnelle des employés des caisses des dépôts et consignation, Rec. 212.

(2) Tardieu, Conclusions sous Cons. Etat. 11 décembre 1908, S. 09-3-17.

branche de l 'Administration, où leur activité bienfaisante ne se fasse sentir. Leur influence mérite d'être relevée surtout en ce qui touche les règles du recrutement et de l'avancement clans les fonctions publiques (1). Sur chacun de ces points, elles ont accompli une œuvre de moralité publique et de salubrité administrative. Au népotisme triomphant et à l'intrusion parlementaire, elles ont opposé une barrière qu'ils n'ont pu rompre. Par une organisation toute spontanée, en un temps où l'on est souvent tenté de croire qu'aucun effort tant soit peu vaste ne peut aboutir sans l'appui de l'Etat, ou son patronage, elles ont rendu aux administrations publiques une partie de leur dignité, assuré à ceux qui y travaillent une sécurité professionnelle certaine, contribué à soustraire les services publics au danger d'une appropriation par les politiciens, en

(1) Si elles ne paraissent pas être encore intervenues dans les questions de discipline, c'est d'abord qu'il est rare aujourd'hui que les règles en soient fixées. Sans doute on a pu relever les tendances du droit disciplinaire à devenir une sorte de droit pénal (Bonnard, De la répression disciplinaire, Bordeaux, 1902, et rapport précité au Congrès de Bruxelles, 1910) ; mais il reste encore beaucoup à faire. De plus les lois qui existent en la matière établissent en général, — telle celle sur la communication du dossier — un droit pénal privatif pour le fonctionnaire. Cela jusqu'à présent a constitué un obstacle à l'action collective; mais il n'v a pas nécessairement de quoi l'empêcher. Ici l'action des associations, avec ses avantages, est tout aussi désirable, et admissible, puisqu'il s'agit d'une question de droit objectif. V. à cet égard, Jèze, Rev. du dr. public, 1909, p. 475 et ss.

vue de leurs fins propres, si différentes de l'intérêt public bien entendu. Qu'il s'agisse de nominations illégales (1), d'avancements irréguliers (2), ou

(1) Cons. Etat, 29 juillet 1910, Association amicale des employés de l'Administration centrale du ministère des Colonies, Rec. 668 ; 5 juillet 1912, Association professionnelle du personnel civil de l'Administration centrale de la marine, Rec. 795 ; 14 juin 1912, Rec. 669 (3 arrêts) , Association générale des percepteurs de France. Antérieurement, 15 février 1907, Prunget et Association amicale des employés du ministère du Commerce, S. 09-3-72 (non statué sur le pourvoi de l'Association) et les recours collectifs, Alcindor, 1er juin 1906, Rev. du dr. public, 1906, 483, et 6 juillet 1906, ïbid.; 10 avril 1.908, Thomas et autres, S. 1910-3-96; 13 mars 1906, Héligou-Chapuis et autres, S. 10-3-75; 2 mars 1909, S. 11-3-127; Lelong, 6 décembre 1907, Brugnot, S. 10-3-24; 1er juillet 1910, S. 13- 3-10, Perruchot et autres. Pour les arrêts individuels, cf. Frenoy, Le Conseil d'Etat et les nominations illégales, Duguit, I, p. 474 et ss.

(2) Cons. Etat, 17 février 1911, précité; 17 mars 1911, Association générale des percepteufs de France, Rec. p. 358; 4 mars 1910, Association professionnelle des membres de l'administration des Contributions directes, Rec. p. 202; 25 février 1910, Association professionnelle des fonctionnaires civils de l'Administration centrale de la marine, Rec. p. 162; 13 mai 1910, Union générale des agents des contributions indirectes, Rec. p. 398; 1er juillet 1910, S. 11-3-89; 6 août 1910, A. des fonctionnaires de l'Administration centrale du ministère de l'Instruction publique, Rec. 162; 14 juin 1912 (3 décisions) précité; 5 juillet 1912, précité; 9 mai 1913, Association des employés du ministère des Colonies, J. de droit administratif, 1913, p. 439; Tr août 1913, Association amicale et professionnelle des chefs et rédacteurs du personnel intérieur de la préfecture de la Seine, ibid, 1913, p. 550; Adde, 10 décembre 1909. A. des fonctionnaires de l'Administration centrale de la marine, Rec. p. 974.

de créations d'emplois nouveaux destinés à caser des candidats ne justifiant pas des conditions requises pour être appelés à certaines places (1), la violation de la loi n'a pu rester impunie.

Grâce à cette surveillance de chaque heure, l'association a pu constituer, avec la collaboration du Conseil d'Etat, tout un ensemble de garanties de carrière, qui suppléent en notre droit à l'absence d'une loi sur le statut des fonctionnaires. Tandis que le Parlement s'agitait à vide et ne parvenait pas à l'établir, patiemment elle en poursuivait la réalisation pratique. S 'appuyant sur les rares lois existantes, plus souvent encore sur les règlements qui régissent la fonction publique, elle consolidait le statut souvent provisoire qu'ils édi étaient sous la pression des circonstances ou de l'opinion publique. Sans rien changer à leur nature, qui abandonne leur durée à la libre appréciation du ministre, chef du département, elle leur apportait pourtant une solidité particulière, car il est moins aisé de les changer que de les transgresser. Si donc en principe les garanties qu'ils contiennent étaient moins stables que celles d'une loi, en pratique, elles prenaient presque la même force. Appelé maintes fois à se prononcer, le Conseil d*Etat en imposait le respect à l'égal des dispositions législatives (2). A la différence qu'ils peuvent être plus

(1) Cons. Etat, 1er août 1913, précité.

(2) Cons. Etat, 3 février 1911, Rossi, S. 13-3-94; 6 août 1909, Rageot, S. 12-3-47 ; 15 mai 1903, Gabrielli, Rec. p.

facilement modifiés, on doit reconnaître que le fait pour la fonction publique d'être organisé par des décrets et non par des lois n'a plus grâce à la vigilance de l'association une importance pratique bien considérable (1). On ne conçoit guère un ministre ou un préfet rapportant un règlement ou en faisant un nouveau, à seule fin de favoriser certains de leurs amis. Les décisions plus haut relevées et qui avaient été rendues sur certaines créations illégales d'emplois sont significatives à cet égard.

366 ; Adde, Les arrêts rapportés par M. Jèze, Rev. du dr. public, 1904, p. 522 et ss., p. 786 et ss., et depuis 1° en matière d'avancement, Cons. Etat, 10 mars 1908, précité; 1er juin 1906, 6 juillet 1906, 6 décembre 1907, 1er juillet 1910 (précités), 17 mai 1907, Le Bigot, Rev. de droit public, 1908, p. 254; 10 janvier 1913. J. de dr. administratif, 1913, p. 174 et 6 décembre 1912, Passet, ibid., p. 165.

2° En matière d'avancement, Cons. Etat, 1er* juin 1906 (précité); 7 juillet 1905, Warnier, S. 07-3-89; et Rev. du droit public, 1905, p. 560 ; 12 juillet 1907, Larnaudie, ibid., 1907, p. 677 ; 2 août 1907, Morand, Monteil, S. 10-3-4 avec une note ; 27 novembre 1908, Alcindor (précité) ; 22 avril 1913, Belin, D. 1913, V-3. V. d'une façon générale les conclusions de M. Romieu sous Cons. d'Etat, I mai 1906, Rabin, S. 1908-3-110.

(1) V. sur ce régime des décrets, embryon du statut général des fonctionnaires, Duguit, I, p. 503, qui en rapporte quelques-uns. On trouvera aussi dans les chroniques de M. Rolland, intitulées « La réaction contre le favoritisme », Rev. du droit public, 1910, p. 321; 1911, p. 571; 1912, p. 493, quelques-uns des efforts accomplis par le législateur au moyen d 'amendements aux lois de finances, pour assurer partiellement une certaine stabilité qu'il ne parvenait pas à garantir par une loi générale sur les fonctions publiques.

Mais l'association de fonctionnaires n'a pas seulement voulu réprimer les abus. Ayant assuré le respect de la loi clans la forme, elle s'est proposé aussi de l'obtenir dans l'esprit. A l'opinion changeante des gouvernements qui passent, donnant aux règlements une interprétation souvent différente, elle s'est employée à substituer la stabilité d'une doctrine constante, émanée d'une autorité compétente. Elle s'est adressée au Conseil d'Etat toutes les fois que les décisions ministérielles lui ont paru peu conformes ^la loi du service. C'est ainsi que la Fédération nationale des professeurs de lycée a pu avec succès introduire un recours en annulation de la mesure par laquelle le ministre de l'Instruction publique refusait dans la liquidation de la pension d'un de ses membres de compter un congé d'inactivité avec traitement (1). L'annulation ne devait assurément profiter en l'espèce qu'au fonctionnaire lésé par la décision ministérielle. Mais celle-ci était de nature à constituer, si on ne la réformait pas, le précédent le plus fâcheux. Il fallait l 'empêcher de se créer, dans l 'intérêt de tous les membres de la profession. C'est pourquoi l'association put être déclarée bien fondée à intervenir. La même année, la Fédération des Amicales des instituteurs de France et des colonies a été en-

Ci) Cons. d'Etat, 17 janvier 1913, Fédération nationale des professeurs de lycée, Rev. du droit public, 1913, p. 530 avec une note de M. Jèze, J. de droit administratif, 1913, p. 227 avec une note de M. Latour.

core jugée recevable à se plaindre d'une décision ministérielle, rendant obligatoire pour eux la surveillance des cantines scolaires (1). Rejetée au fond, cette action n'en est pas moins significative de l'élargissement continu de sa mission par l'association de fonctionnaires.

Poussant plus loin encore le souci de l'intérêt professionnel, l'Association professionnelle du personnel civil de la marine attaquait en 1910 le refus du Ministre de faire procéder par le service de l'inspection du travail, dans les locaux du Ministère, aux constatations prévues par la loi du 22 juin 1893 (modifiée par la loi du 11 juillet 1903) sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs. Le Ministre objectait que cette loi étant faite pour les établissements industriels, pouvait bien s'appliquer aux bureaux, qui s'y rattachent, mais non à ceux des Ministères dépourvus de ce caractère. La défense s'appuyait en outre sur le fait que sa décision, n'étant pas de celles qui sont susceptibles de faire grief, l'Association demanderesse devait être déclarée irrecevable. C'est par là surtout que cette espèce est intéressante. Le problème s'y trouve posé en termes formels. L'association de fonction-

Ci) Cons. d'Etat, 25 juillet 1913. Ecole et famille, 1914, p. 104. Antérieurement V. un recours émané d'un groupe de professeurs de lycée, agissant conjointement pour obtenir l'annulation de l'arrêté ministériel leur prescrivant la surveillance des élèves pendant la récréation de 5 minutes qui coupe les doux heures do classe, Frodel et autres, Cons. d'Etat, 22 juillet 1910, S. 1913-3-22.

haires peut-elle intervenir toutes les fois qu'à l'occasion d'une disposition réglementaire, la loi du service est en jeu, ou si l'on doit restreindre son action, aux cas de violation expresse de sa loi institutionnelle!

A cette question, le Conseil d'Etat n'a pas hésité à répondre dans le sens le plus libéral. Sans s'arrêter à la fin de non-recevoir opposée par le Gouvernement, il s'est déclaré valablement saisi et a examiné le litige au fond (1). S'il n'a pas donné raison en droit à l'association, c'est pour nous secondaire: car il n'en a pas moins reconnu le bienfondé de son intervention, appuyée non plus sur la loi du service, mais sur une loi étrangère, susceptible de s'y étendre. Il ne faut pas oublier, en effet, que le service public, en même temps qu'une institution d'intérêt général constitue aussi pour les agents une carrière. Par ce côté, le champ peut s 'élargir beaucoup des règles qui non édictées pour lui spécialement, sont cependant de nature à réfléchir plus ou moins sûr lui. S'il y a forcément une liaison constante qui s'impose entre les intérêts de la profession et ceux de l'institution, on ne peut pas dire que le fait d'invoquer ces lois ait pour effet de la rompre. En se préoccupant de l 'hygiène de la fonction publique, après s'être employée h assurer la sécurité morale de ceux qui y parti ci-

(1) Cons. d'Etat, lr juillet 1910, Empis, et Association professionnelle du personnel de la marine, S. 1911-3-89, avec une note très importante de M. Hauriou.

pent, l'association loin de changer le sens de son activité, ne faisait que la continuer dans une voie nouvelle, mais non contraire à celle jusqu'alors suivie. Que cela rentre dans l'intérêt professionnel collectif dont elle a la charge, ce n'est point douteux. Que cela soit aussi de nature à profiter aux services, il suffit, pour s'en convaincre, de se rappeler l'installation sommaire et malsaine de certaines administrations dans des villes de province. On ne peut nier qu'en agissant alors dans l'intérêt de ses membres, elle ne travaille aussi pour l'intérêt du public, qui est déterminant dans l'organisation des fonctions publiques.

De l'examen de la jurisprudence la plus récente, il résulte donc que les associations de fonctionnaires, tenues pour licites, ont mission de contrôler a posteriori les actes de l'administration, qui, se rapportant aux intérêts de carrière, touchent également tous les associés à la fonction. Tant qu'elles ne les séparent pas de ceux du service avec lesquels ils sont étroitement liés, leur action' est recevable, qu'elle se fonde d'ailleurs sur sa loi institutionnelle, on sur des lois connexes, pouvant s'y appliquer. Mais à quel moment devra-t-on les arrêter dans cette voie! Comment délimiter le domaine de leur activité légitime et établir le tracé de ce qui est permis et de ce qui ne l'est pas? Toi est ie problème qui se pose au terme de ces analyses. Fatalement il devait un jour être porté devant les tribunaux et il importait essentiellement de le résou-

dre, sous peine d'avoir l'ait œuvre vaine, en distinguant l'association du syndicat.

ni

Toute personne juridique étant créée en vue d'un but déterminé, a son activité dirigée constamment par lui. Les statuts sont la charte invariable à laquelle il suffira de se reporter quand on voudra savoir si son action lui est ou non conforme. Le Conseil d'Etat a eu l'occasion récente de faire de ces principes généraux une application remarquable. Une Association mutuelle amicale des fonctionnaires et employés de préfecture, constituée sous le régime de la loi de 1898, ayant voulu lui déférer une nomination faite par un préfet en violation des règlements, se vit repousser comme étant sans qualité pour un pareil recours. Son objet d'assistance mutuelle, lui interdisait de s'occuper de l'intérêt professionnel de ses membres (1). Rien ne semble donc aussi facile que de délimiter le champ d'action ouvert aux associations de fonctionnaires.

(1) Cons. d'Etat, 10 novembre 1911, Mouton (2 espèces), S. 13-3-33, avec une note de M. Hauriou; Adde, Cons. d'Etat, 26 décembre 1908, Caisse régionale de crédit agricole de la Loire-Inférieure. Sur le principe de la spécialité, cf. Michoud, Personnalité morale, II, p. 159. Ce principe est une raison pour que certains syndicats s'adjoignent une Association, s'ils veulent élargir leur activité, cf. la note de M. Hauriou au S. 1907-3-33, note 2, sous Cons. Etat, Syndicat agricole d'Herblay.

En réalité rien n'est plus malaisé, même en écartant a priori les procédés cle l'action directe et la grève, qui nous paraissent absolument illicites, comme contraires à la nature du service public et à la nécessité de son fonctionnement continu (1). La difficulté gît en effet dans la notion qu'on se fait de l'intérêt de carrière, qu'elles se trouvent admises à défendre.

A en croire les syndicalistes, il y aurait lieu de faire entrer sous ce vocable extrêmement extensible, tout ce qui a trait à la fonction publique. Partisans du droit commun ouvrier, ils ne veulent voir en elle qu'une profession comme une autre, et dans l'association de fonctionnaires la première étape d'un mouvement qui tend, en dépit des résistances, à fusionner ces derniers avec les travailleurs libres et à les affranchir de la domination de l'Etat, comme ceux-ci le seront de celle du patron. Si dans le domaine de l'industrie privée, la production doit être dirigée par les producteurs autonomes, dans celui des services publics, la fonction doit à son tour devenir la chose des fonctionnaires, seuls compétents pour en assurer la marche. Tels étant leurs espoirs et leur croyance, ils font volontiers déborder les intérêts des agents sur ceux du service et se prononcent pour l'interprétation la plus large du

(1) A cet égard, cf. Duguit, I. p. 512 et ss, n° 87; Rolland, Revue de dr. public, 1909, p. 287 et ss., 1910, p. 505 et ss., et les références.

mot professionnel (1). N 'avaient-ils, pas déjà tenté d'ailleurs de faire ouvrir à leur profit la législation sur les syndicats, précisément en combattant la conception jurisprudentielle, étroite sans raison, à leur sens, de l'intérêt économique ou professionnel, nécessaire pour former un syndicat? (2).

La question aurait pu longtemps demeurer dans les régions de la théorie, si un événement d'ordre religieux et politique n'avait contribué naguère à l'en faire sortir. Les relations entre l'école laïque et le clergé catholique en France ont toujours été sinon des plus tendues, du moins peu cordiales. Se considérant, à tort ou à raison, comme des adversaires irréconciliables, la trêve ne s'est jamais établie entre eux. La lutte religieuse, particulièrement vive en ces dernières années, ne pouvait manquer d'avoir sur l'école publique sa répercussion.

Par bravade, désir de se signaler à la bienveillance de tel patron puissant, ou par l'effet d'une science mal assimilée, de doctrines haineuses ou téméraires (3), certains membres de l'enseigne-

(1) V. à cet égard Leroy, Syndicats et services publics, p. 216 et ss., p. 305 et ss., et Transformations de la puissance publique, p. 239 et ss.

(2) Sur ces tentatives, cf. Leroy, Syndicats, p. 222 et ss., p. 247 et ss., Transformations, p. 201 et ss. ; Adde, Duguit, I, p. 523 ; Berthod, Revue politique et parlementaire, 1906, p. 57 ; Paul-Boncour, Revue socialiste, janvier 1906; Bonnard, Rev. du droit public, 1907, p. 480 et ss. ; Bouglé, Les syndicats de fonctionnaires, Revue de métaphysique et de morale, 1907, p. 671 et ss.

(3) Nous nous bornerons à renvoyer aux affaires que

ment primaire se sont abandonnés à des manifestations provoquantes ou tout au moins déplacées. Ridicules et sans portée, ailleurs qu'à l'école, elles pouvaient venant du maître, avoir sur l'esprit des

nous citerons dans le chapitre suivant : ici nous ne voulons qu'indiquer à titre documentaire, et en nous gardant de généraliser, l'affaire de l'instituteur de Blajan, fameux par ses dictées, réunies en brochure, sous le titre <( Les dictées d'un instituteur trop laïque » et dont nous donnons quelques extraits, à suite des grands quotidiens de Paris et de province.

<c Les prieurs du bon Dieu sont des paresseux », cahier 25.

« L'Eglise dit avoir le monopole de la bonté, de la douceur; or c'est dans son sein qu'on trouve les plus célèbres méchants, les plus grands égoïstes, les plus grands vicieux, les plus grands criminels, les plus grands assassins, les plus grands empoisonneurs, les plus grands hypocrites, les plus grands menteurs, les hommes les plus injutes », cahier 18. Et plus loin: « Si un jeune homme ou un homme trompe une fille ou une femme, les cléricaux de tous les pays admettent que vous pouvez en parler; mais si un curé trompe une fille ou une femme, les cléricaux de tous les pays n'admettent pas que vous en parliez; il n'y a pas à dire, les cléricaux veulent toujours apparaître purs et saints malgré les tares qui les accablent ».

Dans le cahier 10, après un portrait du patron clérical, ami des moines et des curés, il indique le langage que doit lui tenir un ouvrier: « Tu es un faux frère, exploitant tes frères, tu as beau aller à la messe, manger le bon Dieu avec ta femme, aussi hvpocrite que toi ».

Et ailleurs : « Quant à ces dames qui sont si empressées pour toutes les œuvres cléricales et remplies de dédain pour les œuvres vraiment patriotiques, je les prie de lire avec attention l'histoire de la duchesse de Lamballe et

enfants une influence dangereuse. D'autre part, les manuels, mis entre leurs mains, ne laissent pas d'oublier parfois la réserve prudente que leur imposaient les lois organiques de l'école, l'esprit des programmes, et leur caractère élémentaire (1).

de remarquer surtout comment le peuple termina sa carrière ».

Ces citations — et on en trouvera bien d'autres dans l'arrêt de Toulouse, du .26 janvier 1914 — doivent être prises, bien plutôt comme l'expression d'une monomanie propre à l'instituteur en question, que comme la manifestation de l'esprit général de l'enseignement primaire public. Néanmoins l'existence de faits de ce genre — si rares soient-ils — explique et justifie le cri d'alarme des évêques. Son seul tort — mais pouvait-il être évité, puisqu'il s'agissait d'une critique impersonnelle, était de paraître généraliser abusivement les fautes de certains.

Quoi qu'il en soit, le préfet, déclaré mal fondé dans son déclinatoire d'incompétence, a élevé le conflit. Et cependant il était avéré — la plaidoirie du défenseur d'Escazeaux le reconnaît, et les rapports des inspecteurs primaires en font foi — que l'autorité académique était depuis 1897 au courant des faits et gestes de l'instituteur. Cette abstention et cette résistance des pouvoirs administratifs, justifie mieux que tout raisonnement, l'action des pères de famille, groupés en association.

Sur toute cette affaire : V. Ecole et famille, 1913, p. 67 p. 235; 1914, p. 58 et ss., p. 73; J. des Débats, 22 et 27 janvier 1914 et 11 mai 1914. Le Tribunal des conflits s'est prononcé pour la responsabilité personnelle de l'instituteur, V. J. des Débats, 11 mai 1914. — La Cour de Toulouse, par arrêt du 9 juin, l'a condamné à 500 francs d'amende envers chacun des pères de famille poursuivants.

(1) Sur cette question des manuels, qui a fait couler tant d'encre, V. les renseignements donnés in fine dans la brochure où M. Barrés a édité son discours à la Cham-

Aussi les évêques, s 'autorisant de leur mission spirituelle, avertirent-ils, dans une lettre publique du 14 septembre 1909, les pères de famille du danger que faisait courir fréquemment à la foi de leurs enfants, l'école prétendue neutre. Rédigée dans le style accoutumé des documents ecclésiastiques, elle néglige les nuances chères au langage moderne. Distribuant le blâme, elle le fait avec cette dureté et cette véhémence de termes dont les Latins donnent l'exemple. Les mots employés par nous avec mille restrictions (impiété, industrie sacrilège, etc.) y résonnent comme des cris de guerre, alors qu'on les emploie dans leur sens originaire beaucoup plus lénitif.

Les instituteurs, il est vrai, ne cherchèrent pas, — et d'ailleurs avaient-ils à le faire? — à établir de pareilles distinctions. Ils virent seulement l'attaque et songèrent aussitôt à la riposte. Leurs amicales se concertèrent sur une méthode et une action communes. Chacune dut former un comité de vigilance pour entrer en relations avec les groupements d'ordre politique, professionnel ou phi-

bre du 18 janvier 1910 sur l'enseignement primaire, p. 17 et ss. V. Revue parents et maîtres, 5 octobre 1908; L'Instituteur français, 1er décembre 1909; L'Univers, 22 décembre 1909; J. des Débats, 16 novembre 1909; Le Temps du 17 novembre 1909. Au point de vue de ce qui est des appréciations historiques, parfois tendancieuses, de certains manuels, V. les volumes publiés par M. Guiraud, sous le titre « Histoire partiale, Histoire vraie ». Sur la manière dont ils sont composés, cf. l'article intitulé « Une grammaire française anticléricale », Ecole et famille, février 1914, p. 57.

losopliique, non inféodés du Gouvernement, les intéresser à leur cause, saisir la presse dont ils disposaient de tous les incidents qui éclateraient, rechercher en un mpt tous les moyens d'agir sur l'opinion publique (1). Pendant ce temps sur divers points du pays leur Fédération nationale se joignait aux Amicales de l'endroit pour assigner en dommages-intérêts certains évêques signataires de la lettre incriminée.

Ne se plaçant ni sur le terrain de la diffamation, ni sur celui de l'injure, dont les éléments constitutifs n'étaient pas réunis et où d'ailleurs leur action eut fatalement échoué (2), elles avaient choisi comme base de leur assignation l'article 1382 du Code civil. Dans le document attaqué, elles voyaient un abus de droit, constitutif par ses conséquences préjudiciables d'un délit civil, et par conséquent susceptible de réparation. Elles ne voulaient pas discuter et au reste elles ne niaient pas que la lettre du 14 septembre 1909 ait pu être dictée

(1) V. les instructions données par la Revue de l'enseignement primaire du 14 novembre 1909. Sur l'esprit des associations d'instituteurs et leurs tendances, V. l'enquête faite par la revue « Pages libres » en 1907 ; le rapport de M. Steeg sur le budget de l 'Instruction publique en 1910, J. 0., Doc. pari., Chambre 1909, pp. 1793-1796; Adde Yves de la Brière, Etudes, .5 juillet 1913 ; Albaret, Mouvement social, 15 octobre, 15 novembre 1912, 15 février

(2) La diffamation n'était pas constituée, faute de l'imputation d'un fait, de sa détermination et de l 'indication des personnes visées. De même pour l'injure, il manquait la détermination des personnes.

par le souci de la charge spirituelle dont les évêques sont investis. Elles reconnaissaient aussi que leur intention avait toujours été élevée et pure de tout désir de nuire (1). Mais elles s'en tenaient au préjudice causé par leurs allégations aux instituteurs, et tablant sur les doctrines les plus modernes de la responsabilité civile, elles estimaient ce préjudice, même non dolosif, suffisant pour fonder leur action (2).

I/honneur professionnel des instituteurs se trouvait entaché, disaient-elles, par la lettre collective de l 'épiscopat. Leur probité morale y est mise en doute: la noirceur des desseins qu'on leur prête et l'accusation d'impiété lancée contre eux sont de nature à les diminuer dans l'estime des parents qui doivent leur confier leurs enfants. Descendu d'une autorité si haute et si influente, le reproche est de nature à faire impression sur le public, qui ne voit pas ce que l'école primaire renferme de dévouements cachés. Il amoindrit l'autorité et le prestige de ceux qui sont préposés à son service. Par delà l'enseignement primaire, il atteint le corps des instituteurs. Aucun d¥ux n'est visé expressément, mais c'est leur corps tout entier qui est attaqué. L'amicale qui le représente est donc seule qualifiée pour le défendre.

(1) V. notamment le Trib. civ. de Reims, 25 février 1910, R. 0. D. R., 1910, p. 198 et ss.

(2) Leroy, Les amicales d'instituteurs contre les évêques, Grande Revue, 10 décembre 1909.

Et son action, qu'on veuille bien le remarquer, n'a pas la prétention de défendre l'enseignement primaire lui-même. C'est l'affaire du Gouvernement et des Chambres. A eux il' appartient exclusivement de prendre les mesures les plus propres à assurer sa prospérité. Non, ce que veut l'amicale, c'est défendre la profession que constitue le métier d'instituteur, profession restée déconsidérée depuis la lettre des évêques. C'est le patrimoine d'honneur, la réputation du corps tout entier qui est en jeu. N'est-ce pas à l'amicale d'intervenir! Admettre une solution contraire et la débouter serait donc, puisqu 'aucun instituteur n'est nommément désigné par le document incriminé, laisser sans réparation le préjudice moral, qui en résulte, et les intérêts collectifs de ces fonctionnaires sans défense contre les attaques violentes et répétées dont ils sont l'objet (1).

Ce raisonnement appuyé devant la Cour de Cassation par la haute autorité du procureur général, M. Sarrut, a été accueilli avec faveur par beaucoup de juridiction civiles. Successivement les Tribunaux de Reims, de Cahors et d'Arras, les Cours de Paris, de Douai et d'Orléans (cette dernière sur renvoi), reconnaissent le bien fondé de l'action portée à leur barre et condamnent sans difficulté les évêques à des dommages-intérêts envers les ami-

(1) Voyez la demande soutenue par Me Raynal devant la Cour de Cassation et le résumé qu'en donne Me Mihura dans le J. de droit administratif, 1913, p. 201 et ss.

cales (1). Il ne leur paraît point qu'elles sortent de leurs attributions professionnelles et statutaires, ni que l'intérêt collectif nécessaire pour justifier leur intervention fasse défaut. Au contraire, dans d'autres ressorts, et devant la Cour suprême, leur demande a été jugée irrecevable (2).

S 'appropriant en totalité ou en partie la défense des évêques, ces tribunaux ont appuyé leur argumentation sur des raisons fort diverses, mais qu'on peut ranger sous deux chefs principaux que voici : à les supposer valablement constituées et douées d'une existence légale, les amicales d'instituteurs n'en seraient pas moins incapables d'assigner les évêques en dommages-intérêts, car cette action sort des limites de leurs pouvoirs statutaires, et ne sert en outre qu'à faire valoir les intérêts personnels de ses membres. Mais à cette incapacité première et accidentelle, peut-on dire, il s'en ajoute une se-

(1) Trib. civil de Reims, 25 février 1910, confirmé par Paris, 4 janvier 1911 ; R.O.D.R., 1911, p. 79, Rev. du dr. public, 1911, p. 293 et ss., note Jèze, S. 1912-2-1, note de M. Chavegrin; Trib. civ. d'Arras, 25 mai 1910; Trib. civ. de Cahors, 13 juillet 1910; R O.D.R., 1910, p. 89 et p. 90.; Cour de Douai, 17 mai 1911, S. 1912-2-1, Cour d'Orléans, 10 décembre 1913 ; Gaz. du Palais, décembre 1913, p. 687.

(2) Trib. civ. de Nancy, 18 mars 1910, R.O.D.R., 1910, p. 203 et ss. ; Trib. civ. de Rodez, 9 février 1911, S. 12-2-1, et Cass. civ., 4 mars 1913, S. 1913-1-345, note de M. Chavegrin; D. 1913-1-321, note de M. Rolland; Rev. du dr. public, 1913, p. 530 et ss., note de M. Jèze; Rev. g. d'administration, 1913, 2, p. 297, note de M. Delpech. V. aussi l'article de M. Hachin, Rev. de l'action populaire, 20 mars 1913, p. 229.

conde, cette fois radicale et qui tient à leur double illégalité : elles constituent, malgré les apparences, de véritables syndicats illicites, et l'objet qu'elles poursuivent est incompatible avec les principes de notre organisation administrative (1).

Légales, dit-on, les amicales seraient sans qualité, aux termes de leurs statuts, pour réclamer des dommages-intérêts. Le seul but qui leur soit assigné par eux est en effet la défense des intérêts professionnels. Or cette défense ne peut s'entendre des intérêts généraux de la profession d'instituteur public, c'est-à-dire du service même de l'enseignement primaire. Elle se limite, en dépit des affirmations contraires des syndicalistes, aux intérêts de carrière. Quand elles se sont constituées, en effet, les amicales d'instituteurs ont eu seulement en vue les rapports de leurs membres avec leurs supérieurs hiérarchiques ou leurs collègues, et non pas avec des personnes étrangères au service. La charte de leur constitution les spécialise, quoiqu'elles en aient, dans un rôle précis et limité, qu'elles ne sauraient dépasser sans excéder leur compétence (2). Ce rôle consiste à lutter contre la faveur,

(1) V. l'argumentation de M. Hannotin dans sa consultation donnée pour S. E. le Cardinal Luçon devant la Cour de Paris, reproduite par la R.O.D.R., 1911, p. 80 et ss.. ses conclusions devant la Cour de Cassation (ibid., 1913, p. 236), et sa plaidoirie résumée par Me Mihura, J. de droit administratif, 1913, p. 201 et ss.

(2ï V. les considérants de Nancy et de la Cour de Cassation, et le curieux article publié par le journal Le Droit, du 23 mars 1910, sur les amicales d'instituteurs.

pour la sécurité professionnelle des instituteurs. Il est avantageux pour l'intérêt général : c'est pourquoi le Gouvernement n'a pas combattu leur formation et c'est en ce sens que le Conseil d'Etat a précisé leur activité. Enfin c'est cette action encore que consacre le projet de loi sur le statut des fonctionnaires (1), Il y aurait donc un véritable abus d'interprétation à étendre les limites de leur objet jusqu'à la défense de l'enseignement primaire. Car c'est là, en définitive, qu'elles aboutissent (2).

La lettre des évêques ne saurait constituer ni délit ni quasi-délit civils. Inspirée de considérations désintéressées et hautement morales (3), elle ne vise pas au surplus le fait des instituteurs. Elle critique le fonctionnement mauvais d'un service, dont elle se préoccupe plus particulièrement. Si elle parle des instituteurs, c'est que le service n'est qu'une entité abstraite, sans consistance, en dehors de ses membres qui lui soufflent la vie. Le document incriminé renire donc dans le domaine de la libre critique et de la discussion per-

(1) Projet de loi du 30 juin 1910, titre II, art. 30-32 et exposé des motifs. V. de même, art. 32 du projet déposé le 25 mars 1909 (Rev. du droit public, 1909. p. 343 et ss., notamment p. 348) et le projet Jeammeney, art. 2 (rapporté dans Leroy, Syndicats et services publics, p. 315) .

(2) Ainsi les Tribunaux civils.de Rodez, Nancy et la Cour de Cassation, Leroy, article précité de la Grande Revue.

(3) Le Trib. civil de Reims l'a formellement reconnu.

mises à tous les citoyens, à l'égard de l'Administration (1). Attaquant le service public et non les agents, il ne peut atteindre que l'intérêt du premier et non ceux des seconds. Si une déconsidération en rejaillit sur l'enseignement primaire, les instituteurs n'ont pas plus à s'en plaindre qu'ils n'ont à régler leur conduite sur les manifestations de l 'opinion publique à leur endroit. D 'ailleurs elle ne les atteint pas dans leur personne; elle les atteint seulement dans leur fonction qu'il appartient à quiconque de juger. Leur prise à partie est donc la conséquence irrémédiable de l'attaque poussée contre le service Jde l'enseignement primaire. Leurs amicales sont impuissantes à les protéger contre ce résultat. Leurs statuts ne les qualifient pas à défendre le service auquel ils appartiennent; or c'est cette défense qui seule pourrait leur assurer le droit d'assigner les évêques. Le leur permettraientils d'ailleurs, qu'ils résulterait formellement de la loi qu 'elles ne sont pas aptes à tenir ce rôle.

Si certaines dispositions prévoient en effet les cas où un corps de fonctionnaires peut être habilité à poursuivre directement les tiers auteurs d'attaques diffamatoires ou injurieuses à leur égard, au-

(1) Eut-elle dépassé cette mesure, ajoutait Mc Hanno- t tin, qu'on ne saurait la condamner; car la lettre des évêques ne pourrait pas être plus répréhensible que les' mises à l'index, jugées non fautives quand leur but est légitime (Cass. Req., 29 juillet 1908, et Cass. Req., 25 janvier 1906, S. 1906-1-208), car elle est exclusive de toute malveillance et de toute intention de nuire.

cune ne spécifie la même faculté pour les instituteurs. Jamais de plus l'action attribuée par elles à des corps constitués n'est une action civile: elle a toujours un caractère pénal. Or dans le conflit entre les évêques et les amicales, c'est à des dommages-intérêts que tend l'action de ces dernières. Enfin la défense de certains corps par eux-mêmes n'est en aucun cas attribuée à des associations privées, comme le sont les amicales (1). Le législateur, désireux de ne pas créer en notre droit de délits d'opinion, n'a mis aucune barrière à la liberté de la presse, corollaire de la liberté de penser, sinon celles de la diffamation et de l'injure. Or ce serait rendre singulièrement dangereux le droit de critique que de l'exposer aux réclamations d'indemnité, émanées de groupements puissants, toutes les fois qu'il s'exercerait sur les objets ou les personnes (pi 'ils se donnent pour fin de défendre (2). Autant dire avec l'organisation professionnelle des fonctionnaires, à l'heure actuelle, qu'il ne serait plus permis de se plaindre publiquement du fonctionnement des services.

Que si cependant la lettre des évêques, visant le

(1) Loi sur la presse du 29 juillet 1881, art. 30-33; Le Poittevin, Traité de la presse, II, nos 1284-1285; Laborde, Droit criminel, n° 684.

(2) Ce serait dès lors le rétablissement indirect du délit d'opinion. Les luttes religieuses auxquelles le Gouvernement est associé, sont favorables à sa renaissance. V. à cet égard la note de M. Roux sous Cass. crimin., 9 décembre 1910, S. 12-1-481.

service cle l'enseignement primaire, a produit des lésions individuelles, il appartient à chacun des instituteurs qui souffre spécialement dans son prestige d'en demander réparation. Mais alors même que tous en ressentiraient un dommage de ce genre, il ne pourrait être question d'une intervention du groupe à leur place, car l'addition des préjudices individuels ne suffit pas à créer un préjudice collectif. La jurisprudence a maintes fois appliqué ce principe à leur égard (1) et plus encore aux ligues sacerdotales, instituées dans beaucoup de diocèses pour défendre le clergé contre les attaques dont il est l'objet (2). Alors même que l'injure était glo-

(1) Cass., 18 mai 1898, D. 98-1-642. V. cependant Cass. crim., 10 mai 1912 ; cassant Caen, 5 juillet 1911.

(2) Caen, 29 mai 1908, R. 0. D. R., 1909, p. 732, S. 1910-2-75; Trib. civ., Nimes, 4 décembre 1909, R. O. D. R., 1910, p. 241 et 9 juillet 1910; ibid., p. 465; Limoges, 18 juillet 1912, R. O. D. R., 19013, p. 189; Brest, 14 avril 1913; ibid., p. 287; Trib. correct, de "Romorantin, 25 juillet 1913, R. O. D. R., 1913, p. 585 ; Trib. civ. Saint-Mihiel, 9 juillet 1912 ; ibid., 1912, p. 539 ; Dinant, 31 juillet 1912, ibid., 538. Pour la jurisprudence plus ancienne, cf. l'article de M. Eyssautier (septembre 1896, p. 250) de la Rev. catholique des institutions et du droit, notamment Cass. crim., 29 janvier 1875, D. 75-1-393, et 16 août 1889, D. 90-1-144. Sur l'activité actuelle de ces Ligues, V. les renseignements fournis par la R. O. D. R., 1910, p. 503 et 571 ; La semaine religieuse de Montpellier du 23 janvier

Cette jurisprudence est vivement attaquée par M. Boucaud, dans sa thèse sur le droit d 'ester en justice des syndicats et des associations, p. 235 et ss. Nous croyons ces critiques fondées. Du moment en effet que l'injure ou la

baie en la forme, indéterminée quant aux personnes et par conséquent de nature à rejaillir sur le corps tout entier représenté par elles, les tribunaux n'ont jamais admis qu'il y ait en pareil cas une atteinte collective, légitimant l'intervention de l'association. Ils ont reçu tous les membres du clergé, comme tous les instituteurs qui pouvaient se juger victimes des imputations calomnieuses, à joindre leurs plaintes, mais non à faire agir à leur place un groupement donné. Comme le dit la Cour de Cassation : « par l'effet de leur réunion, ces intérêts ne perdent pas leur caractère et leur groupement qui pourrait autoriser l'exercice d'actions suivies conjointement par les membres du syndicat ne suffit pas à constituer l'intérêt collectif de la profession que représente exclusivement celuici » (1).

calomnie peuvent rejaillir sur le corps tout entier, il faut admettre l'association représentant par excellence de ce dernier à réclamer réparation du préjudice subi par lui. A côté du dommage moral qui peut atteindre tels ou tels ecclésiastiques, il résulte certainement de ces attaques un état de l'opinion, ou d'une certaine opinion envers te clergé, et dont il est fondé à se plaindre. Cette solution, peut-être douteuse avant la loi de séparation, ne devrait plus l'être depuis, tout lien étant rompu entre lui et le Gouvernement, et la religion ne constituant plus un service d'Etat. Le droit commun doit trouver donc ici application. Au contraire, c'est parce qu'il y a un service public en cause, et non pas seulement un groupe d'individus exerçant la même profession, que l'action des amicales d'instituteurs est irrecevable.

(1) Cass. crim., 10 juin 1908, Bul. cri., p. 468.

Défaut de consécration légale, et d'intérêt collectif, absence de compétence statutaire s'opposent donc à l'intervention des amicales d'instituteurs. Mais ce ne sont là que ses moindres défauts. Elle ne tend à rien moins en effet qu'à les transformer en véritables syndicats, ce qui est illicite. Si l'on refuse aux fonctionnaires le droit de syndicaliiser la fonction publique et par là de se l 'approprier, — ce qui est contraire à sa fin d'utilité générale, — il faut se décider aussi à défendre à leurs associations de se proposer, comme objet, la charge d'intérêts professionnels entendus dans un sens aussi large. Que des salariés, des commerçants, des industriels s'organisent en syndicats et exercent par eux une direction effective sur la profession tout entière, rien de plus légitime et de plus nécessaire. Il est, en effet, au plus haut point avantageux que les intérêts communs à tous ne restent pas sans représentants, mais que concentrés aux mains du groupement, ils puissent mieux affronter les luttes et les assauts dont ils sont l'objet sur le terrain économique ou social. Quand il s'agit au contraire de fonctions publiques, on peut bien permettre à leurs membres de s'unir pour défendre leurs avantages de carrière, on ne saurait les autoriser à prendre sur elles un véritable pouvoir de maîtrise, qu'ils exerceraient au gré de leurs intérêts. Le service public n'est pas organisé sur des bases contingentes, tirées de tels ou tels besoins particuliers, encore moins soumis à la lutte qui se livre sur un marché; il s'inspire du besoin général et de l'utilité publique. C'est ce qui

le rend impropre à constituer simplement une profession. Il combine deux intérêts distincts : celui du public et celui de l'agent. Aussi ne saurait-il appartenir à un organe purement privé, fort apte sans doute à représenter le second, de parler au nom du premier, et de prétendre apprécier ses besoins, par suite exercer un droit d'impulsion et d'initiative sur le service. Ce pouvoir ne peut appartenir qu'au représentant de l'intérêt général, à l'Etat lui-même.

Sans doute d'aucuns désirent (1), — et peut-être se trouve-t-il conforme à l'évolution du droit moderne, — de le décharger dans une certaine mesure des fonctions accablantes que lui impose sa mission entendue toujours plus largement. Mais cette déconcentration a ses limites. On peut tenir pour certain qu'en l'état de notre législation, elle ne saurait aller jusqu'à remettre aux mains d'organismes privés, comme les associations de fonctionnaires, le pouvoir supérieur de direction. Un pareil événement ne constituerait plus une collaboration, pas même un partage, ce serait une abdication pure et simple de l'autorité à leur profit. Autant il est légitime qu'elles relèvent les défaillances de l'Adminis-

(1) Y. à cet égard surtout les ouvrages de M. Leroy, les articles de MM. Berthod, Paul-Boncour, Bouglé précités. On trouvera une bibliographie abondante dans M. Duguit, I, p. 535, dans Leroy, Syndicats et services publics, p. 189 ; Bonnard, Rev. du droit public, 1907, p. 480 et ss. ; Rolland, ibid., 1909, p. 287 et ss., 1910, p. 505 et ss. ; Adde Duguit, Droit social, Droit individuel, chapitre II, 1908, p. 105 et ss., et Cahen, Les fonctionnaires, p. 354 et ss.

tration, quand il s'agit de la règle de droit objectif qui la lie aussi bien qu'elles, autant l'autonomie des services consacrerait une usurpation condamnable. Il y aurait à ce moment à craindre que la règle de droit, tombée à leur merci, soit de peu de jioids devant les exigences immédiates des intérêts qu'elles soutiennent. Le but général, d'ordre public qui est celui de la fonction ne trouvant plus de défenseur, serait fort exposé à disparaître, sacrifié aux réalisations plus prochaines et plus sensibles. Si pour de pareilles raisons, on déclare le syndicat illicite, il faut éviter que l'association n'encoure aussi le même reproche. Le Tribunal de Rodez l'a fort nettement indiqué dans un de ses considérants : (( Si certaines associations peuvent être considérées par certains côtés comme ayant une capacité analogue à celle des syndicats, les associations de fonctionnaires se trouvent dans une situation particulière et le législateur n'a pas encore déterminé dans quelle mesure elles pourraient concilier l 'indépendance de leur action avec les règles de la subordination hiérarchique: Il ne paraît pas qu'une telle association puisse prendre, soit à Vinsu, soit contre le gré du ministre responsable, V initiative d'une mesure qui touche aux intérêts généraux d'une administration publique » (1).

Prendre une telle initiative, par conséquent usurper sur les droits définis de leurs supérieurs et rompre l'équilibre constitutif de la fonction publique,

(1) 9 février 1911, S. 12-2-1, note de M. Chavegrin.

en faisant prévaloir l'intérêt momentané des instituteurs sur le but permanent du service, voilà précisément à quoi aboutissaient les amicales d'instituteurs, par leur action contre les évêques. Sous le coup de l 'attaque, elles réagissaient, sans se soucier s'il ne valait pas mieux pour le bien et la dignité de l'enseignement primaire, de n'y point répondre. Elles préjugeaient de ses besoins, qu'elles n'ont pas compétence légale d'apprécier: elles ne s'enquéraient en aucune manière du sentiment de ses chefs, qui en assument la charge et la responsabilité : elles imposaient une ligne de conduite, qui leur paraissait nécessaire, parce qu'elle satisfaisait leur rancune et leur intérêt. Enfin en dépit de leurs dénégations, elles n'étaient pas fâchées d'apporter à l'organisation syndicaliste future l'appui d'un précédent éclatant.

Il ne faut pas en effet s'y tromper. Là est le nœud du problème, là aussi l'intérêt primordial du débat. Par delà les querelles qui ne diviseront pas toujours, il reste acquis, comme l'ont reconnu les observateurs impartiaux, même syndicalistes de doctrine ou de tendances (1), que l'action des amicales pose la question de la prise en mains par les fonctionnaires, du service auquel ils praticipent. La déclarer reeevable c'est sanctionner la substitution de l'association privée, irresponsable et sans mandat, à l'Etat. C'est consacrer sa participation effec-

(1) Leroy, article précité de la Grande Revue, et Glay, Revue de l'enseignement primaire du 14 novembre 1909.

tive au pouvoir exécutif, la constitution d'un pouvoir nouveau, tout professionnel, dans notre organisation administrative et son insertion dans la hiérarchie qu 'il est appelé à supplanter.

( )n peut bien, et non sans raison, tenir pour insuffisantes les argumentations précédentes. Il est évident par exemple que la portée donnée à la notion d'intérêt professionnel sera plus ou moins étendue, selon la conception qu'on se fera du rôle de l'association de fonctionnaires. Comme toute interprétation, il serait vain de la discuter. Elle vaut ce qu'elle vaut. L'autorité du tribunal qui la donne constitue sa seule force (1). D'autre part, l'étroitesse avec laquelle la Cour de Cassation entend l'intérêt collectif prêtera aussi à la critique. Mais encore il est ici certain qu'elle a bien moins une valeur en soi, qu'en raison des motifs qui la prédéterminent,en particulier du sentiment qu'on a du rôle dévolu à l'association en matière économique et sociale. Sur tous ces points on pourra donc n'être pas d'accord, espérer un revirement de jurisprudence, qui ne sera pas moins légitime ou moins conciliable avec l'état de notre droit. Il en est un cependant sur lequel l'unanimité s'impose: c'est quand il s'agit de savoir si un organisme privé, du genre de l'association de fonctionnaires, a qualité, en ce qui touche la défense ou la direction d'un service public, pour substituer son ini-

(1) Jèze, Rev. du dr. public, 1911, p. 293 et ss. ; 1913, p. 530 et ss.

tiative à celle de l'administration supérieure, seule investie par la loi de la garde de ses intérêts.

Poser ainsi le problème, c'est le résoudre. Encore une fois, il importe peu qu'an ait telle ou telle opinion sur le sens de notre évolution juridique, qu'on estime nécessaire ou même fatale, une réorganisation administrative sur des bases nouvelles, d'ailleurs encore incertaines; on ne peut que nier dans notre administration hiérarchisée, la possibilité juridique de cette main-mise privée sur les services publics. Leur intérêts ses organes spéciaux et responsables, et l'association n'a aucune qualité, aucune compétence pour s 'en charger à côté d 'eux ou par-dessus eux.

On n'échappera pas à cette constatation, en épiloguant à l'infini sur les limites de l'intérêt professionnel des fonctionnaires. Si l'on a pu qualifier ainsi les intérêts de carrière, cela ne signifiait pas qu'on assimilât une fonction publique à une profession ordinaire (1). On reconnaissait seulement qu'étant en même temps que l'accomplissement d'un service public, une carrière, il fallait admettre ceux qui y étaient entrés à assurer le respect des lois et des règlements qui la régissent. C'était pour eux la condition de leur stabilité matérielle et morale, et pour la fonction celle du bon ordre intérieur. Mais du même coup, on marquait le point extrême de l'intérêt professionnel, ainsi

(1) Trib. civ. de Rodez, jugement du 9 février 1914, précité.

entendu. On indiquait qu'il dépendait étroitement de la situation de droit objectif dont bénéficie le fonctionnaire : indépendant des fluctuations économiques, comme des manifestations de l'opinion, il fait partie d'un statut légal. A ce titre il est susceptible d'être invoqué en justice par l'intéressé, tout comme il peut revendiquer devant elle sa compétence violée, ou son autorité méconnue. Mais vouloir répondre à des attaques dont la fonction est l'objet, ce n'est plus se réclamer de cet état: c'est se poser en maître du service et s'immiscer clans l'action administrative, au lieu de la laisser libre de se dérouler, quitte à la contrôler ensuite. C'est se faire juge de l'opportunité de démarches qu'il appartient seulement aux supérieurs hiérarchiques d'entreprendre. Autant dire, si on l'accepte, que le principe de la subordination n'est plus en vigueur dans les fonctions publiques. On ne saurait d'ailleurs mieux faire ressortir ces effets illicites que le Tribunal de Rodez dans le jugement déjà cité. (( Notre organisation administrative, y est-il dit, ne comportant pas l'autonomie des services publics, un fonctionnaire n'est que le délégué du pouvoir exécutif et n'a pas qualité pour représenter les intérêts civils de son administration. Une association^ de fonctionnaires, quelque importante qu'on la suppose, n'a pas pour cet objét des droits plus étendus : elle est par suite inhabile à demander à son profit la réparation du préjudice porté à l'ad-

ministration elle-même par le fait d'un tiers ».

Avec raison, il a donc jugé irrecevable l'action de l'amicale. D'autres juridictions et particulièrement la Cour de cassation ont adopté la même façon de voir (1)., On ne peut que les approuver. Il est regrettable que la Cour d'Orléans, saisie sur renvoi, ait été d'un sentiment contraire (2). La solution de la Cour suprême était la seule juridique: sous son apparente rigueur, c'était ainsi la seule libérale. Il faut éviter, en effet, sous prétexte d'associationnisme, de brimer la liberté de la presse et les droits de la critique. En face du groupement, toujours porté à un égoïsme collectif et tyrannique, il y a aussi l'individu dont il faut sauvegarder l'indépendance. La Cour de cassation avait bien senti cela dans son premier arrêt. Espérons que, saisie à nouveau, elle ne se déjugera pas.

En1 résumé l'association de fonctionnaires, issue de tendances profondes et longtemps contenues, se rattache en plein au mouvement dont nous essayons ici de tracer la courbe. Née dans un milieu particulièrement exposé à souffrir jusqu'à ces dernières années, du régime de l'illégalité et de l'arbitraire, elle a servi à ramener dans la fonction publique l'ordre et le respect de la loi. S 'appuyant sur la règle de droit objectif qui est à sa base,

(1) Trib. civ. de Nancy, 18 mars 1910, et Cour de cassation, 4 mars 1913, précité.

(2) Orléans. 10 décembre 1913.

elle a régularisé la marche de la machine administrative, en imposant une absolue correction de ses actes. Ici encore, elle a rempli envers elle un véritable office de police, dans l'intérêt de la loi.

Mais contrôle ne veut pas dire immixtion. Autant donc la vérification par elle de la légalité de l'action administrative sera légitime et bienfaisante, quand elle se produira du dehors, en s 'appuyant sur la loi institutionnelle du service, autant il serait dangereux de la laisser prendre sur lui, par dessus les chefs responsables, un pouvoir de direction fondé sur des intérêts privés, ou des fins momentanées et passagères. Chargée d'un office de ministère public, elle est apte à requérir l'application de la loi ; elle ne saurait prétendre à la faire.