CHAPITRE V

DE LA NATURE ET DES LIMITES DU CONTROLE DES SERVICES PUBLICS PAR LES ASSOCIATIONS PRIVÉES

L'accroissement continu des services publics n'a pas eu pour effet, avons-nous dit, un développement corrélatif de la puissance publique. Bien au contraire, il semble impliquer sinon son affaiblissement, du moins son partage entre des mains toujours plus nombreuses. Cette décharge de l'Etat au profit d'autorités locales ou techniques est trop connue sous le nom de décentralisation, pour qu'il V ait lieu de s 'y arrêter ici. Parallèlement à elle, il s'en est produit une autre, constituée par le contrôle de l'Administration par les simples particuliers. Ce contrôle les a habitués à se préoccuper davantage de l'intérêt général, mais il eût pu très aisément devenir dominateur. Or s'il fallait qu'il servît de tuteur, il eut été dangereux qu 'il s 'exprimât par des directions effectives. Nous venons de le décrire sous ses formes les plus marquées. Il nous reste à préciser ses caractères propres, abstraction faite de ses buts plus ou moins spéciaux.

Si étendu que soit oe contrôle juridictionnel de l'Administration, mis en mouvement par les particuliers, il a ses limites. Le seul fait qu'il ne peut s'exercer qu'a posteriori sur les décisions librement prises par elle l'indique suffisamment. Sans ce caractère, ce n'est plus de contrôle qu'il faudrait parler, mais de participation à l'action administrative et d'immixtion dans son domaine.

Quand un particulier se sert du recours pour excès de pouvoir, pour attaquer un acte irrégulier de l'autorité administrative, il pose uniquement, avons-nous dit, une question de légalité, de droit objectif. Jamais donc par cette voie, il ne se propose de faire valoir un droit qui lui est propre. La défense des intérêts subjectifs n'appartient pas aux recours en annulation. La remarque, quoique banale, a son importance : elle va permettre de préciser la nature de la situation des particuliers à l'égard des services publics, et par suite, la limite de leur action légitime envers eux (1).

Ceux-ci n'étant que des activités organisées et

(1) Duguit : rapport sur ce sujet au Congrès des sciences administratives de Bruxelles, 1910, et Rev. de dr. public, 1907, p. 411 et ss. ; Jèze, Rev. du droit public, 1912, p. 26 et ss., p. 724 et ss., et les notes précitées de M. Ilauriou.

dirigées sous le contrôle de l'Etat ou de toute autre personne publique, afin de mieux atteindre les fins d'utilité générale, la réglementation qu'ils subissent est toute dominée par la préoccupation du but à atteindre. Elle n'exprime pas la volonté de ceux qui l 'éclictent et ne répond pas simplement aux désirs de ceux qui pourront s 'en prévaloir. Elle traduit juridiquement les meilleurs moyens d'obtenir un résultat donné. Elle s'impose en conséquence à tous, aux agents préposés à la marche du service, * comme aux individus qui veulent profiter de ses avantages. Si les premiers trangressent ses dispositions, il appartient aux seconds de les ramener à leur respect. Ce faisant, ils mettent simplement en jeu les principes ordinaires et reçus en matière de violation de la loi. Ils demandent l'annulation d'un acte administratif illégal et défendent l'intégrité d'une situation réglementaire, qui est leur seule garantie contre la toute puissance du pouvoir. Ils ne sont pas, pour cela, créanciers du service. Ils sont simplement aptes à en user dans des conditions prédéterminées par voie d'autorité et inscrites dans sa loi institutionnelle. Cette faculté les habilite à en revendiquer le respect, et non un droit dont ils seraient titulaires envers lui.

Ce qui le prouve bien, c'est qu'il ne vient à l'idée de personne de présenter le père de famille comme créancier de la neutralité scolaire. On voit en elle une nécessité primordiale, imposée par le législateur et revendiquée par toute personne qui, se trouvant en état d 'user de l 'école publique, compte

î\ut les garanties légales, fournies à ses croyances. Dans d'autres cas, la prestation due à l'usager du service ressemble davantage à une dette: mais ce n'est qu 'apparence : ainsi en matière d'assistance. (3 'est uniquement alors le fait qu'on se trouve- dans un certain état de fortune, d'âge ou de santé qui rend apte à bénéficier des allocations ou de l'hospitalisation (1), et à attaquer devant le Conseil d'Etat toute décision qui dénie ces avantages au mépris du statut légal dont on peut se prévaloir. A aucun degré, à aucun moment le bénéficiaire de l'assistance n'est un créancier (2).

Pour mienx mettre en lumière ce caractère légal, — par conséquent soustrait à l'influence des volontés privées, et non générateur de droits, — de Ja situation propre à l'usager d'un service public, il suffit de se rapporter à deux décisions récentes du Conseil d'Etat.

Dans l'une, il s'agissait d'un militaire, en congé de longue durée, qui s 'était vu refuser par une compagnie de chemins de fer le bénéfice du tarif à

(1) Lois des 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite, et 14 juillet 1905 sur l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables; cf. Pic, Traité de législation indus- Irielle, p. 1091; Hauriou, Précis (6), p. 357 et ss. et note 1 ; Berthélemy, Droit administratif, pp. 810-820.

(2) Cons. Etat, 11 mai 1905, Rec. 1905, p. 414, où il est marqué que l'indigent n'a rien de plus à réclamer que le maintien, le renouvellement de son inscription sur la liste des assistés, quand il l'est déjà, ou son inscription quand il ne l'est pas encore.

quart de place et par suite avait, demandé au Ministre d'intervenir pour le lui assurer à l'avenir. Sur le refus de ce dernier, fondé sur les termes d'une circulaire du 31 janvier 1905, qui avait réglementé la situation des officiers jouissant de pareils congés, il s'était pourvu en Conseil d'Etat. Il lui' demandait de juger mal fondée cette décision et de la rétablir dans son droit au tarif spécial (1). M. le commissaire du gouvernement Tardieu n'hésita pas, quand l'affaire fut appelée, à soutenir l'irrecevabilité du recours (2). Parmi les raisons quil en donnait, il faut relever notamment celle par laquelle, il déniait au requérant la faculté d'invoquer la clause litigieuse du cal lier des charges, comme si elle était établie au profit des individus, membres de l 'armée, et non dans l'intérêt général et exclusif de cette dernière. Etant d'ordre réglementaire et exclusif de tout droit, il appartenait donc, selon lui, au Ministre de l'interpréter par voie de décision générale et le demandeur ne pouvait se plaindre de son refus de statuer sur ce point, dans son intérêt strictement personnel.

Dans la seconde affaire, ce n'est plus l'usager du service qui prétendait le faire modifier à son avantage; c'était l'agent de ce dernier qui imposait à son fonctionnement envers lui des conditions anormales, inconciliables avec la loi (3). En l'espèce

(1) Cons. d'Etat, 15 novembre 1907; Poirier, Rev. du dr. public, 1908, p. 49 ; note de M. Jèze.

(2) Conclusions rapportées au S. 1908-3-68.

(3) Cons. d'Etat, 29 décembre 1914, Chomel, Rec. 1911, p. 1265, avec les conclusions de M. Corneille.

une receveuse des postes refusait de remettre à un habitant ses télégrammes à domicile, tant qu'il n'aurait pas apposé une boîte ou une sonnette à l'entrée de son jardin.

Le prétexte d'une pareille exigence résidait

dans la méchanceté d'un chien hypothétique.

Le Conseil d 'Etat en fit justice. Ce qui donne à cette banale querelle de village une valeur particulière, c'est qu'elle pose le problème de la situation des particuliers à l'égard des services publics, en termes fort nets. Les conclusions fournies sur cette affaire par M. Corneille, sont remarquables en ce qu'elles mettent vivement en lumière ce fait que tous les administrés peuvent exiger de l'Administration la jouissance des avantages fournis par les services publics, conformément à leurs modalités réglementaires. Souverainement fixées en dehors d'eux, et ne leur donnant aucun droit propre, elles s'imposent non moins à l'Administration et il leur est permis de les lui rappeler au besoin. Il ne peut dépendre de son bon vouloir de se placer hors des règles générales, s'il n'y a ni force majeure, ni obstacle mis par eux à leur observation. L'exercice de son pouvoir doit toujours être déterminé par les besoins du service, et par conséquent ne peut aboutir à des mesures individuelles, dont le résultat serait de rendre au plus haut point instable son fonctionnement. Pas plus ses agents que les usagers n'ont à le détourner, à leur fuis particulières, de sa destination essentielle, qui est la satisfaction de l'intérêt général.

Si la situation des particuliers à l'égard d'un service public est d'ordre réglementaire et n'a rien de commun avec celle d'un créancier vis-à-vis de son débiteur, elle ne peut justifier de leur part certains actes, constitutifs d'une mainmise sur eux. Ainsi, par exemple, s 'ils essayaient, en dehors de toute irrégularité administrative, d'imposer directement à l'autorité l'exécution de certaines prestations, non prévues par la loi du service et d'exercer sur celui-ci une maîtrise, usurpée sur l'administration, ils commettraient une illégalité (1).

Quoique l'on tende de plus en plus à reconnaître l'existence, à la charge des gouvernants, de véritables obligations de faire (qu'on est loin d'ailleurs de s'accorder à définir d'une manière quelque peu précise et complète) on admet qu'elles sont encore dépourvues de sanction (2). Jusqu'à présent, il n'existe aucun moyen juridique à la portée des individus, pour contraindre l'autorité à orga-

(1) V. ce que nous avons dit à propos des associations de chefs de famille, p. 118 et ss.

(2) Jèze, Rev. du droit public, 1912, p. 26 et ss. ; Duguit, ibid., 1907, p. 411 et ss., et rapport au Congrès des sciences administratives de Bruxelles, 1910 ; Barthélémy, De l'obligation de faire en droit public, 1912, p. 507.

niser, sous forme de services publies, certaines activités, nécessaires à la satisfaction des besoins généraux de la collectivité. A cet égard, l'autorité administrative est absolument libre d'apprécier sa nécessité et elle se décidé pour des raisons exclusives d 'opportunité, dont elle est seule juge. Les administrés n'ont d'autres voies d'influencer sa souveraineté que l'élection et l'action sur l'opinion publique. Maîtresse de sa détermination, l'Administration l'est non moins de son heure. Les particuliers ne sauraient donc en aucune manière réclamer l'allocation de sommes destinées à organiser pratiquement un service dont elle refuse ou retarde la mise en marche (1), Le bénéfice de leur situation légale ne leur est acquis que du jour de son fonctionnement réel. Alors seulement ils en peuvent surveiller la régularité. Jusque là ils n'ont pas qualité pour la provoquer, comme après, il leur échappe d'en changer les conditions, selon leurs convenances.

Ces conditions, en effet, inspirées de l'intérêt général, doivent durer autant qu'il l'exige. Il n'appartient qu'à l'organe investi du pouvoir de parler en son nom, de leur apporter les modifications que commande la1 réalisation de cette fin. Les intérêts individuels et même collectifs sont trop aveugles et trop égoïstes pour qu'on leur abandonne quelque

(1) Cons. d'Etat, 4 mai 1906, Rec. p. 369, et 26 juin 1908, Darrans, Rec. p. 689, et Jèze, Cours élémentaire de la science des finances, 1912, p. 240.

action sur ce point. Autant lorsqu'ils se meuvent dans le domaine de la légalité, ils peuvent servir de contrepoids efficace aux erreurs de l 'Admini s t] *ation et contribuer par leur résistance à modérer son action, sans cela tentée de verser dans l'arbitraire, autant par contre il y aurait lieu de les redouter, s'ils devenaient libres d'imposer leurs desiderata. Les abus contre lesquels ils s'élèvent seraient vite aggravés. A la place de l'inertie, de la lenteur et de l'omnipotence des bureaux, s'établirait une lutte d'intérêts, dont l'administré serait le premier à souffrir. C'est pourquoi l'initiative et l'impulsion dans les services publics doivent rester le propre de l'autorité qui commande: seule, elle peut donner les garanties d'ordre, de continuité et de désintéressement nécessaires.

N'est-ce pas d'ailleurs ce qui explique le refus du Conseil d'Etat, quand il annule ses actes illégaux, de lui adresser des injonctions, encore moins de prononcer contre elles des condamnations ? Le contentieux de l'annulation offre cette particulartlé qu'il aboutit bien à réformer les effets juridiques de l'acte, incriminé comme contraire à la loi, mais non à supprimer l 'état de fait créé par lui. L 'Administration reste absolument maîtresse de tirer on non les conséquences pratiques des arrêts rendus contre elle. Le demandeur lui est toujours renvoyé, au lieu d'obtenir, comme dans les procès ordinaires, un titre exécutoire.

Il y a dans cette réserve du Conseil d'Etat, la marque très nette du souci qu'il témoigne de ne pas

empiéter sur le domaine de l 'Administration active, ce qui serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs. Saisi de la question de -savoir si telle situation légale et réglementaire existe et a été méconnue par Pacte attaqué, il déclare sa compétence liée et non. discrétionnaire. C'est pourquoi, contrairement à ce qui se passe en droit anglais (1) il ne reconnaît pas la possibilité d'une exécution forcée contre l'Administration et se borne à renvoyer devant elle pour faire ce qui est de droit (2).

Jusqu'à présent, il faut le dire, cela a suffi; — sauf de très rares exceptions (3), l'Administration s'est toujours fait un honneur de se soumettre immédiatement à la règle de droit objectif qu'on lui rappelait. Sa probité traditionnelle a donc suppléé au défaut de sanction effective. Mais on peut crain-

(1) Edward Jenks, Le régime de droit dans le système administratif anglais, Rapport au Congrès des sciences administratives de Bruxelles, 1910, III, 1-6.

(2) Cons. d'Etat, 26 juin 1908, S. 1909-3-129; 2 juin 1911, de Pressensé; 23 juillet 1909 et 22 juillet 1909, Fabrège, S. 1911-3-121, note de M. Hauriou; 13 juin 1913, J. de droit administratif, 1913, p. 489 et ss., note de M. Duguit. Sur tous ces points, cf. l'art, précité de M. Barthélémy, notamment p. 511 et ss.

En matière de repos hebdomadaire, cf. par exemple, Cons. d'Etat, 30 novembre 1906, Denis Rage-Roblet, S. 1907-3-17, note Hauriou et 31 juillet 1908, Combebran S. 1911-3-9.

(3) Ainsi les espèces Fabrèges, Cons. Etat, 23 juillet 1909 et 22 juillet 1910 (garde champêtre suspendu tous les mois par le maire, qui ne pouvait légalement le révoquer) et celle de l'arrêt du 13 juin 1913.

dre qu'avec l'intrusion de politique et des influences électorales dans ses conseils, ou par suite du caractère particulièrement aigu de certains conflits, comme ceux de l'école, il ne devienne un jour nécessaire d'assortir les arrêts du Conseil d'Etat d 'une sanction effective. De bons esprits semblent appeler cette réforme, au plus tôt nécessaire à leurs yeux (1). Pour nous, il nous suffit d'avoir ainsi montré l'action administrative soustraite à l'influence immédiate des particuliers, même lorsqu'il s'agit des mesures à prendre à la suite de l'annulation contentieuse d'un de ses actes, pour que nous ayons le droit de conclure au caractère illicite de toute tentative faite par des individus ou des associations pour peser directement sur elle et substituer à son pouvoir de libre décision, des directions extérieures.

(]) Sic Duguit, J. de droit administratif, 1913, p. 489; Hauriou, note au S. 1911-3-121.