LES AGENTS DU CONTRÔLE

Peu de questions ont été plus débattues, lors de la préparation des décrets, que celle des agents du contrôle. Dans le projet élaboré en 1888 par le gouvernement, le contrôle était confié à des inspecteurs régionaux, élus par les Chambres de discipline comprises dans leur circonscription et agréés par le ministre de la Justice. Ils auraient eu leur résidence au chef-lieu de la Cour d'appel et auraient relevé direc-

tement du Procureur général. Les fonds nécessaires

à leur rétribution devaient être pris dans les bourses communes des Chambres de leur circonscription (1). M. Soucaze, dans la séance de la Chambre des députés du 25 février 1889, s’éleva très vivement contre l’institution de ces inspecteurs spéciaux. « Ils coûteront cher aux notaires, dit-il, sans rendre de grands services à la chose publique ; ….institués et révocables par arrêté ministériel, ils seront des agents du pouvoir exécutif ; obligation de résider au siège de la Cour créera pour les notaires ou anciens notaires du chef-lieu judiciaire un monopole abusif au détriment du personnel du ressort. L’inspection ne peut être confiée qu’à des notaires ou à d'anciens notaires vieillis dans le métier dont ils connaissent toutes les pratiques. Comment demander à des chefs de famille de changer de relations, d’habitudes et de résidence ? (2) La disposition du décret confiant à d’autres autorités qu'aux Chambres de discipline une mission d'ordre intérieur eut été de plus illégale comme contraire à l’article 50 de la loi de ventôse (3). Enfin, il eut également fallu une loi pour établir sur les notaires cette sorte d'impôt nouveau qu'auraient constitué les dépenses nécessitées par le fonctionnement du contrôle.

Le comité des notaires des départements et la Chambre des notaires de Paris repoussèrent à leur tour le système des inspecteurs spéciaux et le Conseil d'Etat,

(1) Art. # et 5 du projet. V. Circ. com. not."IX, p.192: J. du not. 1889, p. 188.

(2) Journ. du Not., 1889, p. 192.

(3) « Les Chambres qui seront établies pour la discipline intérieure des notaires, seront organisées par des règlements. »

se rendant à leurs raisons, considéra en définitive que c'était aux Chambres de discipline, sous la haute surveillance des Parquets, que le législateur devait confier le contrôle de la comptabilité des notaires. « Le Conseil d'Etat, dit le rapport du garde des sceaux, a estimé qu’il y avait lieu de charger les chambres du contrôle de la comptabilité notariale et de déterminer de quelle façon le contrôle devrait s’accomplir. » Nous parlerons donc tout d’abord des Chambres comme agents du contrôle.

A) Les Chambres de discipline (1). — Le gouvernement avait donc hésité avant de confier aux chambres de discipline le contrôle de la comptabilité des notaires. C’est qu’au cours du XIX*° siècle elles n'avaient pas montré, dans la répression des abus, toute l’énergie et la vigilance désirables. En réalité,

(1) Les Chambres de discipline ont été organisées par le décret du 2 nivôse an XII et réorganisées par l’ordonnance du 4 janv. 1843. Il y en a une près de chaque tribunal civil de première instance, dans la ville où il siège (art. 1). Les notaires de chaque arrondissement choisissent parmi eux les membres de leur Chambre. La Chambre de Paris est composée de dix-nuf membres ; les Chambres établies dans les arrondissements où le nombre des notaires est au-dessus de cinquante, sont composées de neuf membres ; celles de tous les autres arrondissements de sept (art. 4). Les membres de la Chambre choisissent entre eux un président, un syndic, un rapporteur, un secrétaire et un trésorier. Les Chambres ont des attributions administratives, conciliatrices, consultatives, représentatives et judiciaires. Dans ce dernier cas, qui est celui qui nous intéresse surtout, le président dirige les débats, le syndic joue le rôle du ministère public et le rapporteur remplit les fonctions de juge-commissaire ou de juge d'instruction.

elles n'avaient jamais été incapables de remplir cette lourde mission ; mais, en l’absence de texte exprès elles avaient ceu que leur initiative ne serait pas suffisamment justifiée. « Avant le décret du 30 janvier, dit la circulaire du 1* mars, beaucoup de Chambres pouvaient hésiter à prescrire aux membres de leurs compagnies des mesures dont la légalité eut été sans doute contestée ; elles ne se sentaient pas suffisamment soutenues pour imposer leurs décisions. » De plus, l'ordonnance de 1843 ne s’était pas expliquée assez nettement sur les attributions disciplinaires respectives des chambres et des tribunaux (1). Ceux-ci avaient alors empiété sur le domaine de la discipline intérieure réservée aux Chambres, ne les avaient plus consultées en matière de taxe d'honoraires et il en était résulté que beaucoup de Chambres, voyant se réduire chaque jour leurs attributions consultatives et judiciaires, avaient fini par ne plus se réunir ou ne se réunir qu'à de très rares intervalles (2). On avait

(1) Cfr. Jeannest-Saint-Hilaire, op. cit., p. 426. « L’ordonnance de 1843 n’a rien fait de sérieux en faveur de la juridiction disciplinaire des Chambres ; les questions y sont plutôt indiquées que résolues ; le législateur, gêné dans ses allures par des prétentions divergentes et par les nécessités parlementaires de l’époque, a tourné les difficultés sans les tarncher, il a louvoyé entre tous les écueils. »

(2) Voici ce qu’à ce propos écrivait, en 1858, M. Jeannest- Saint-Hilaire op. cit, p. 420 : « Tout rouage qui cesse de fonctionner, se rouille et compromet l’exercice du mécanisme auquel il appartient ; c’est ce qui s’est produit pour le notariat, L’autorité des Chambres de discipline étant, pour ainsi dire, méconnue par les tribunaux, les notaires se sont peu à peu habitués à mépriser l’autorité des Chambres de discipline. Les Chambres elles-mêmes, dépouillées de leurs prérogatives les plus légitimes, ont cessé de prendre au sérieux

donc lieu d'espérer que, fortifiés désormais par les dispositions formelles d’un décret, les Chambres ne se soustrairaient pas à son application et ne néglige- ‘aient plus d’en faire exécuter les prescriptions impérieuses. Les dispositions nouvelles, dit le garde des sceaux, mettent leurs pouvoirs à l’abri de toute discussion et lies arment contre toute désobéissance. L’article 8 du décret du 30 janvier édicte, en termes exprès, leurs droits de surveillance ; il les précise et indique comment et par qui ils doivent être exercés (1). »

Mais le gouvernement n’a pas jugé seulement que les Chambres étaient capables d'assurer un contrôle efficace de la comptabilité des notaires ; il a reconnu qu'elles étaient mieux placées que personne pour pressentir la fraude et surprendre les manœuvres destinées à la déguiser et qu’elles pouvaient remplir leur mission avec une autorité et une compétence technique qui la rendraient toujours sérieuse sans cesser d’être paternelle. Nous devons nous arrêter un instant aux raisons qui militent en faveur du contrôle de la comptabilité notariale par les Chambres de discipline.

Comme dans toute réforme, il fallait concilier l'amour du progrès avec l'esprit de conservation et,

des attributions amoindries et le public à jugé inutile de s'adresser à une juridiction absorbée, aujourd’hui presque inconnue. De là l’état de torpeur, d’atonie, d’indifférence dans lequel végètent la plupart des Chambres qui ne se réunissent plus, qui ne font plus de discipline et auxquelles les notaires n’en appellent même plus, tant leur action est devenue insuffisante, pour ne pas dire entièrement nulle, » (Gl) Core nr

pour cela, organiser un contrôle fondé sur le respect des principes traditionnels et sur la connaissance profonde du notariat et des nécessités de la pratique.

Les Chambres de discipline avaient paru, en lan XI, le moyen le plus sûr, le plus efficace de maintenir les notaires dans les règles de cette probité sévère et scrupuleuse que leur profession exige (1). « Leur établissement, disait le tribun Favard (2), est une des mesures les plus morales. Par elles, les notaires en général seront maintenus dans les bornes des fonctions et devoirs qui leur sont imposés. La loi sera plus fidèlement exécutée, les intérêts des particuliers moins compromis, la considération due aux notaires et à leur ministère plus affermie. C’est, en quelque sorte, un tribunal de famille créé en faveur de ces fonctionnaires ». Le tribun Gaubert voyait en elles « une telle et inappréciable institution qui procurerait à la loi les gardiens personnellement intéressés à maintenir la profession dans toute sa pureté (3) ».

Il était donc conforme à l’esprit de la loi de ventôse que le contrôle de la comptabilité notariale, prescription disciplinaire avant tout, fut confié au pouvoir institué pour faire respecter les règles traditionnelles de la profession comme les règlements écrits, pour maintenir la dignité du corps avec les exigences de la fonction. « Le pouvoir disciplinaire, dit M. Morin (4), s'exerce sur des actions qui, pour la plupart,

(1) Exposé des motifs, loi ventôse. S. 3.2.65.

(2) Favard. Répertoire de la législation du notariat, 1807, Die

(3) Séance du 25 ventôse, an XI. V. Favard, ibid. p. 218.

(4) De la discipline, p. xxxIx.

ne sont définies à l’avance par aucune loi, sur des fautes par action ou négligence dont l'appréciation est souvent fort délicate. I doit être distribué entre ceux qui sont en position de connaître le mieux ces règles, de découvrir et apprécier le plus sûrement les infractions commises, de les prévenir ou réprimer aussi efficacement que cela est nécessaire et possible, soit par l'intérêt qu’ils ont à éviter une funeste solidarité, soit par la supériorité hiérarchique qui les rend responsables du maintien de la discipline. »

L'’ordonnance de 1843, en exécution de l’article 50 de la loi de ventôse, avait chargé les chambres de prévenir ou concilier toutes plaintes et réclamations de la part de tiers contre des notaires à raison de leurs fonctions. Après elle, la circulaire du 19 octobre 1876 avait fait appel aux Chambres de discipline pour seconder l’œuvre du gouvernement. Enfin, de nombreux règlements du Comité des notaires des départements, de la Chambre des notaires de Paris et des Compagnies de province, approuvés par la Chancellerie, avaient à leur tour attribué aux Chambres la mission du contrôle. Le réformateur de 1890 avait donc derrière lui une très longue tradition ; il n'avait qu’à la continuer en élargissant encore les attributions des Chambres et en accroissant leur autorité disciplinaire.

Respecter et fortifier les prérogatives des Chambres était, en effet, l’unique secret de la régénération du notariat.

Le législateur le comprit fort heureusement et la circulaire du 1* mars a pu dire : « Loin de diminuer l’autorité des Chambres de discipline, le décret du

36 janvier a voulu faire de cette autorité la base du régime nouveau. C’est à elle qu’il a fait appel ; c’est à elles que les procureurs de la République doivent demander tout d’abord les mesures nécessaires pour l’exacte observation des prescriptions disciplinaires. »

Ainsi le contrôle de la comptabilité par les Chambres de discipline assurait le respect des principes traditionnels. Nous avons dit qu’il était fondé d'autre part sur la connaissance profonde du notariat et les nécessités de la pratique.

Il est aisé de se rendre compte par ce que nous savons du caractère mixte de la fonction notariale, combien le contrôle de la comptabilité est chose délicate et avec quel tact et quelle discrétion il doit être exercé pour que l’indépendance du notaire et le secret professionnel restent sauvegardés. « Dans cette: matière du contrôle de la comptabilité notariale, écrit M. Durard (1), on ne saurait trop recommander de ne jamais perdre de vue ces deux principes. Ils sont solidaires et bien qu’il ne faille pas en exagérer la portée au point de paralyser toute surveillance, il faut reconnaître qu’ils sont indispensables au fonctionnement du notariat. Sans eux le notariat serait impossible, car le jour où les clients sauraient que toutes leurs affaires, même les plus intimes, seraient connues par des fonctionnaires ou par d’autres agents dont ils ont ou peuvent avoir toutes raisons de suspecter l'indépendance et la discrétion, ils retireraient

,. (4) Thèse. Paris, 1910, p. 204.

leur confiance aux notaires qui ne pourraient plus, malgré leur désir, leur assurer le secret. »

Il fallait donc que le contrôle qui porterait sur les opérations secrètes du notaire, sur la gestion de son étude et même de sa fortune personnelle, qui révélerait le nom des clients, la nature de leurs affaires et leur situation cachée fut confié aux agents le mieux à même de garder le secret « principale raison d’être du notariat » (1), et dont Caïilly disait déjà au Conseil des Anciens : « Il est de l'essence des fonctions du notaire. C’est de lui que dépend souvent le bonheur et la paix des familles (2). » Or, seuls, des hommes soumis de par leur profession à l'obligation du secret, habitués à garder le silence sur ce qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions, astreints à une discipline sévère et passibles des sanctions disciplinaires les plus graves pour les moindres infractions aux règles ou à la délicatesse professionnelles, pouvaient exercer cette mission de contrôle sans porter atteinte à la dignité des notaires et à la haute confiance dont ils sont honorés, sans toucher, en un mot, aux caractères principaux de l’institution notariale. Ces hommes, ces contrôleurs ne pouvaient être que des délégués des Chambres de discipline.

Les Chambres de discipline, enfin, étaient mieux placées que personne pour prévenir les fautes, les découvrir et les réprimer.

Situées près du Tribunal, au centre de l’arrondis-

(1) Legrand. Traité des devoirs moraux des notaires, 1904, p. 188.

» (2) Séance du 12 prairial an VII. Cons. des Anciens.

sement, elles peuvent en effet obtenir des renseignements du Parquet et les débats des audiences sont susceptibles d’éveîller sur bien des points leur attention. Un procès civil en responsabilité, par exemple, qui laisse supposer le mauvais état des affaires, l’incapacité, le manque de délicatesse incite une Chambre à redoubler de surveillance. De même des contestations entre confrères ou entre notaires et clients l’engagent à suivre de près les agissements de certains. On pourrait multiplier ces exemples d'indices qui permettent aux Chambres de prévenir les fautes et d’empêcher ainsi les catastrophes de se produire. Devant une situation difficile, un conseil, une admonition de la Chambre peuvent suffire, en effet, pour que le notaire échappe au déshonneur, la corporation au scandale et les clients ou les créanciers à la ruine.

La solidarité morale qui existe entre les Chambres, et les notaires veut que les unes s’emploient à prévenir les fautes des autres.

Si les Chambres sont les mieux placées pour prévenir les fautes, leur autorité et leur compétence technique leur permet aussi de les découvrir le plus vite et le plus sûrement. Elles peuvent à l’improviste se livrer à des inspections minutieuses chez un notaire suspect. Et, d’autre part, mieux que personne, les délégués des Chambres, notaires ou notaires honoraires, connaissent les règles de la comptabilité et les règles professionnelles et ont l’expérience des affaires.

Enfin, les Chambres sont tout à fait qualifiées pour réprimer les fautes. « Il faut, disait le conseiller

Réal (1), que le notaire que les tribunaux ne pourraient intimider voie sans cesse dans ses confrères des juges aussi éclairés, aussi infaillibles que sa conscience, aussi inévitables que ses remords. » Mais si les Chambres doivent, dans la répression des fautes, se montrer énergiques, leur rigueur ne doit pas cesser d’être paternelle et dans ce caractère réside encore leur supériorité. Plus bienveillantes que les tribunaux, elles ne précipiteront pas, par une répression hâtive, les situations emibarrassées, mais non irréparables. Il est bien certain que, souvent, un notaire commet des erreurs qui témoignent plutôt de son inexpérience ou de sa négligence que de sa mauvaise volonté ou de sa culpabilité. Si on le punit publiquement, c’est aussitôt l’afflux des clients qui viennent au remboursement de leurs dépôts ; c’est bientôt la déconfiture. Personne n’y gagne. Le notaire est déshonoré ; son déshonneur rejaillit sur la corporation tout entière et les clients voient leurs intérêts compromis dans une liquidation compliquée et coûteuse : la répression n’a jamais réparé les dommages pas plus matériels que moraux. Mais si, au lieu de cela, le notaire est admonesté par sa Chambre, si celle-ci l’avertit d’avoir à emprunter pour rembourser ses clients, si elle l’oblige moralement à présenter son successeur pour que le prix de l'office soit employé à désintéresser ses créanciers, rien de ce que nous avons signalé ne se produit et tout se termine de la façon la plus avantageuse pour le notaire, pour la corporation et les clients.

æ (1) Exposé des motifs, loi ventôse.