CHAPITRE IV

Appréciation des réformes de 1890.

Les décrets de 1890 ont surpris par l’imprévu de certaines de leurs mesures et par une sévérité à laquelle les notaires n'étaient pas habitués. Il semble que les remèdes apportés aux désordres qui s'étaient glissés dans le notariat, en englobant cette institution dans une réglementation qui a atteint son indépendace, n'aient pas suflisamment ménagé son honorabilité indiscutable (1). « Ce n’est pas un esprit de

(1) Cfr. Guide pratique de comptab., p. 1.

bienveillance excessive pour le notariat, dit M. Didio, qui semble avoir inspiré les nouvelles dispositions. Il règne, dans le rapport qui les précède et dans la circulaire qui les suit, un ton de mauvaise humeur et un air de menace peu rassurants pour l’avenir (1) ». Mais si on. peut reprocher aux décrets à l'égard des notaires, certaines prescriptions vexatoires que nous signalerons par ailleurs, c’est sur deux autres points que les décrets méritent les critiques les plus sévère. Certes, le gouvernement avait le droit et le devoir, pour faire cesser les abus dont souffrait le notariat, de réglementer la comptabilité et d’organiser son contrôle. Mais, du moins, devait-il s’efforcer d'édicter les mesures les plus efficaces tout en restant toujours dans la légalité. Or, il semble bien que, parmi les prescriptions des décrets, non seulement certaines soient inefficaces, mais d’autres même soient illégales.

C’est donc sous ces deux chefs : légalité, efficacité des réformes effectuées que nous grouperons les critiques que l’on peut adresser aux décrets de 1890 (2).

« Dans les constitutions qui, comme la nôtre, dit

(DEReTAdUPnOr ENT ED 22118

(2) V. Le Petit Moniteur des finances du 5 février 1890. Le Soleil du 17 fév. 1890. Le Nouvelliste de Bordeaux du 22 mars 90. Observations présentées par M. Soucaze à la réunion gén. des not. de l’arrond. de Bagnères-de-Bigorre, le » mai 1890. Rev. du Not., XXXI, p. 438 ets.

M. Bauby (1), reposent sur le très sage principe de la séparation des pouvoirs, il est indispensable que l’autorité exécutive soit subordonnée à l'autorité législative, en ce sens qu’elle ne puisse, même par coie réglementaire, prendre aucune mesure régulièrement obligatoire qu'en se tenant strictement dans les limites de la délégation légale qui lui est conférée, délégation précisant toujours la matière où cette intervention doit se produire et le but vers lequel elle doit tendre ; en ce sens surtout qu’elle n’ait Jamais la puissance de modifier la loi. Or, à ce double point de vue, il semble que la réglementation nouvelle soit entachée d’excès de pouvoir. » D’une part, en effet, le gouvernement, en réglementant par voie de décret la discipline intérieure des Chambres, a outrepassé les droits que lui donnait l’article 50 de la loi de ventôse ; d'autre part, par certaines de ses prescriptions et par ses circulaires et ses documents interprétatifs, il a modifié sur bien des points la législation existante.

L'article 50 de la loi de ventôse stipule : « Les Chambres qui seront établies pour la discipline intérieure des notaires seront organisées par des règlements. » Cet article délègue au gouvernement le pouvoir d'organiser les Chambres de discipline par voie de décret, mais ne lui donne pas le droit de réglementer leur discipline intérieure. Or, l'établissement d’une comptabilité obligatoire soumise à une inspection régulière et la prescription du versement des dépôts à la Caisse des consignations sont des disposi-

(1) Bauby, op. cit., p. 423.

tions d'ordre intérieur qui ne rentrent pas dans l’organisation des Chambres. La loi de ventôse n’autorisant pas l'intervention du pouvoir réglementaire en matière de discipline intérieure, il s'ensuit donc que le décret du 30 janvier, rendu en forme de règlement d'administration publique, est illégal. Le pouvoir exécutif n’avait d'autre droit que d’enjoindre aux Chambres de prendre les mesures nécessaires pour que les notaires eussent une comptabilité suffisante (1) et le ministre de la Justice, en vertu du seul pouvoir qui lui appartienne au point de vue réglementaire (2), aurait ensuite approuvé les règlements qu’elles auraient faits. Il est vrai qu’on peut répondre à cela qu’il y avait un intérêt public, en présence de l'incertitude des Chambres, à ce que la matière fut réglée définitivement et qu’une loi n’aurait pas été, en l'occurrence, plus efficace qu’un décret.

Quoi qu’il en soit, il est certain que le décret du 30 janvier dépassait le cadre des matières qu’il avait mission de réglementer et qu’on peut, de ce fait, lui adresser à bon droit les critiques déjà faites à l’ordonnance de 1843 par le Journal des Notaires : « Les prohibitions qu’elle établit, disait celui-ci, nous paraissent conformes à la dignité, à l’intérêt bien entendu de la profession; elles tendent à prévenir des désordres pareils à ceux dont le notariat a eu récemment à gémir.…. Nous les approuvons donc au fond ; mais nous ne pouvons les considérer comme légalement établies par une ordonnance. Les interdic-

(1) V. Defrénois, Commentaire, n° 153.

CAT 3 Mord 1843:

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tions de tout genre, les incapacités, les incompatibilités sont de droit étroit ; elles constituent des contraventions, elles doivent recevoir une sanction pénale : tout cela rentre nécessairement dans le domaine de la loi. Le législateur de lan XI Pa compris. Pour tout ce qui tient aux incompatibilités, aux interdictions, à la discipline judiciaire, il a statué par voie de disposition directe. Il fallait également une loi pour étendre le cercle des incapacités et des sanctions pénales qui y sont attachées. C’est là le principal et, pour ainsi dire, le seul reproche à faire à la nouvelle ordonnance ; mais ce reproche est grave et nous craignons que dans la forme adoptée ne se trouve le germe de sérieuses difficultés (1). »

Nous avons dit aussi que le décret et ses documents interprétatifs sont entachés d’excès de pouvoir, parce qu’ils modifient la loi. Le décret ne pouvait, en effet, s’arroger cette attribution spécialement réservée au pouvoir législatif et, à plus forte raison les circulaires, rendues pour éclairer les textes ou ordonner des mesures d'exécution complémentaires, ne pouvaient avoir la force obligatoire nécessaire pour altérer le sens et la portée d’une prescription légale. L’empiétement s’est produit sur les points principaux suivants.

D'abord, bien que la suspension et la dissolution des Chambres de discipline « corps permanents que la loi autorisait le gouvernement à réglementer et non à supprimer (2) », ne puissent être prononcées que par

(1) J. N., LXIV, art. 11534, p. 28-29.

(2) Rouxel. La Crise notariale, p. 194.

une décision du tribunal auquel incombe, de droit commun, la surveillance des notaires de son ressort (1), le décret décide, en son article 12, que les Chambres de discipline peuvent être suspendues ou dissoutes par arrêté du garde des sceaux après un simple avis émanant de la première Chambre de la Cour d'appel. C’est évidemment illégal. Bien plus, cette disposition, en faisant du ministre le juge suprême à l’égard des Chambres de discipline, viole les articles 103 et 104 du décret du 30 mars 1808 qui n’attribuent cette qualité au garde des sceaux qu’à l'égard des officiers ministériels proprement dits avoués, greffiers et huissiers (3). Enfin, le transfert au tribunal du pouvoir disciplinaire tout entier des Chambres suspendues ou dissoutes est contraire aux dispositions des articles 14, 15 et 16 de l’ordonnance de 1843 qui réservent à la Chambre l'application des peines de discipline intérieure.

Le décret du 30 janvier et la circulaire du 1* mars modifient d'autre part la loi quant à la règle du secret professionnel (3).

En vertu de l’article 23 de la loi de ventôse, en effet, en dehors des personnes intéressées en nom direct, seule l'administration de l'enregistrement a le droit de se faire communiquer les actes des notaires. Or le décret confère aux agents du contrôle le droit de se faire présenter, non seulement les livres de la comp-

(1) J: N. art. 24580, 1891, p. 7.

(2) Rutgeerts et Amiaud. Commentaire, I, n° 14, p. 12 et 13.

(3) V. Rouxel. Op. cit., p. 152. Amiaud. Etudes sur le not. français, p. 96-97. Le Nouvelliste de Bordeaux, 22 mars et 10 avril 1890. Rev. du not., XXVI, n° 7184, p. 692-693 ; XXVII n° 7241, p. 11 ; XXXI, n° 8309, p. 520-521.

tabilité, mais encore tous les actes qui ont pu donner lieu à un dépôt d'argent. Certes, cela peut n’avoir qu'une importance minime si les vérificateurs sont des notaires habitués à respecter le secret professionnel. Néanmoins, il faut reconnaître qu’il peut être désagréable à un client ayant intérêt à ce qu’un acte, réalisé par lui, soit ignoré de tout autre notaire, que l'inspection révèle cet acte à celui précisément à qui il aurait voulu le cacher.

Mais l’article 23 de la loi de ventôse est violé bien plus gravement par les dispositions de la circulaire du 1* mars qui attribuent aux magistrats du ministère public la surveillance continuelle et sans limite des études, allant jusqu’à leur permettre de requérir présentation, même en l’absence de toute plainte, des actes ou papiers dont la communication est formellement refusée par cet article 23.

Enfin, la circulaire outrepasse surtout ses droits lorsqu'elle déclare que les agents de l’enregistrement pourront éventuellement procéder à la vérification de la comptabilité. Ce contrôle n’est même pas autorisé par le décret. Nous avons vu, en effet, que le Gouvernement avait repoussé l'attribution du contrôle, non seulement à des agents des finances ou de l’enregistrement, mais même à des inspecteurs spéciaux qui, cependant, l’auraient exercé « indépendamment des droits appartenant aux Chambres de discipline ». La circulaire déroge ainsi de toute évidence au texte du décret

« Les notaires sont respectueux de la loi, écrivait en 1890 le Journal des Notaires (1). Ils accepteront, si

(1) Guide pratique, p. 55.