PROJETS CONCERNANT LE CONTRÔLE DE LA

Parmi les projets de réforme élaborés depuis 1890, ceux qui ont trait au contrôle de la comptabilité sont les plus nombreux et les plus importants. C’est qu'il paraît bien que les prescriptions des décrets n'aient pas donné, sur ce point délicat, les bons résultats qu’on en attendait (1). Les catastrophes, quoique moins nombreuses, ont continué de se produire et l’opinion publique, si facile à s’émouvoir, la presse si prompte à répéter ses alarmes, les ont accompagnées de réflexions tendant à faire considérer comme une garantie illusoire et fictive la surveillance des Chambres (2). Et, de fait, il est certain que celles-ci manquèrent parfois d'énergie et d'autorité. Eprises d'indépendance, jalouses de leur autonomie, il leur est arrivé trop souvent de méconnaître ce devoir, essentiel pour elles, de saisir la justice. On peut dire aussi que leur composition n’était pas faite pour accroître leur fermeté. Dans les petites compagnies, surtout, où tous les notaires passent par la Chambre, comment aurait-on empêché les membres de celle-ci de se montrer plein d’une mutuelle indulgence ? (3). Les inspecteurs

(1) V. le rapport de M. Trinquand au Congrès des notaires de Nice, juin 1899. Rev. du Not., 1899, p. 717 et s., 732 et s. NV aussi Cire. com, not.,.1128249/ 253, 264.

(2) V. Journ. du not., 1899, p. 724 ; Le Siècle, 29 oct. 1899.

(3) Sur 358 Compagnies (non compris la Seine), il y en a 6 qui ont 50 notaires et au-dessus, 84 qui en ont de 30 à 49, 138 qui en ont de 20 à 29 et 130 qui ont moins de 20 notaires

délégués, de leur côté, montrèrent souvent trop de mollesse dans l’accomplissement de leur mission. Le désir de ménager leur popularité dans la Compagnie, un sentiment mal compris de camaraderie ou de confraternité, la crainte d'émettre une appréciation erronée sur la situation d’un confrère, celle aussi d’indiscrétions réciproques ou de représailles les poussèrent maintes fois à n’opérer que des vérifications insuffisantes. Les notaires inspectés, d’ailleurs, ne firent pas toujours tout ce qu'ils devaient pour faciliter le contrôle. Les écritures de leur livre-journal, les inscriptions de titres et valeurs restèrent souvent à côté de la vérité. Ils omirent même l'inscription des sommes qui leur étaient remises en leur qualité de notaires et certains ne purent perdre tout à fait l’habitude du trafic de l'argent et de cette comptabilité occulte qui frappe d'avance d’une impuissance radicale toute tentative de vérification. Enfin, le ministère public lui-même n’exerça pas aussi utilement qu'il l'aurait fallu la mission de surveillance qu’il partageait avec les Chambres. Soit que les rapports qu’il recevait des Présidents aient été trop succincts, soit que la diversité de ses responsabilités et de ses attributions l’ait empêché de se consacrer aux longues vérifications notariales, soit qu’il ait reconnu son incompétence en la matière, son attention ne s’est guère portée sur les notaires qu’en cas de scandale ou de dépôt d’une plainte assez grave pour provoquer

(75 en ont de 15 à 19 et 55 moins de 15). Rappelons que les Chambres des plus petits compagnies doivent se composer #e sept membres au moins. V. Rev. du not,, 1899, p. 732 et s.

l'envoi d’une citation ou l’ouverture d’une information.

Ainsi, que l'insuffisance du contrôle tel qu'il fonctionne depuis 1890, ait résulté du manque de fermeté des Chambres, de la timidité des inspecteurs, du mauvais vouloir des inspectés ou de la modération des Parquets, il est évident qu’il y avait sur ce point une réforme à faire. On reconnaissait surtout que les Chambres de discipline étaient au-dessous de leur tâche et on allait proposer d’y remédier soit en confiant leur mission à des inspecteurs spéciaux ou à des fonctionnaires de l’Enregistrement ou des Finances, soit en élargissant leurs attributions et leur compé-

tence territoriale.

Section I. — Contrôle par des inspecteurs spéciaux.

L'idée de confier à des inspecteurs spéciaux le contrôle de la comptabilité notariale avait été émise, en 1889, lors de la préparation des décrets. M. Ferrouillat, garde des sceaux, l’avait faite sienne dans l’article 4 du projet de décret qu’il avait soumis au Conseil d'Etat (1), mais critiquée par M. Soucaze, notamment dans la séance de la Chambre des députés du 25 février 1889, elle avait été rejetée (2). Reprise depuis par MM. Boulay et Bonnival avec cette variante que les inspecteurs seraient nommés par les notaires et non par le gouvernement (3), elle a été, enfin, sur-

(1) Rev. du not., XXX, p. 228. Gaz. des not., 1° mai 1887.

(2) Rev. du not., XXX, p. 291. Cfr. Supra, 2° partie. Chap. II $ 1 et Saint-Pol, op. cit., p. 109.

(3) Journ. du not., 1891, p. 655

tout étudiée par M. Hurson dans son projet de réorganisation du notariat (1).

M. Hurson demande la création de quatre organes : une chambre du premier degré ou départementale chargée du contrôle des études et de la discipline notariale ; une chambre du deuxième degré ou d'appel pour juger des appels disciplinaires; un conseil genéral du notariat ayant pour agent un inspecteur général ; enfin un corps spécial d’inspecteurs notariaux. Nous aurons l’occasion de reparler des trois premiers de ces organes. Le quatrième seul nous intéresse ici.

Les inspecteurs du corps spécial dont M. Hurson demande la création, seraient pris exclusivement dans l’élément « notaires » et nommés au concours par décret du Président de la République sur présentation de la Chambre du second degré. On les recruterait parmi les anciens notaires et élèves de l'Ecole normale supérieure du notariat ; ils prêteraient serment et seraient astreints au secret professionnel ; ils recevraient un traitement fixé par une loi et qui serait couvert au moyen d’une taxe spéciale que les notaires seraient autorisés à percevoir sur chaque acte. Cette taxe serait, par exemple, de 0,05 % du capital énoncé avec minimum d’un franc.

Les inspecteurs, dont il n’y aurait qu’un seul par circonscription départementale, seraient tenus de vérifier complètement chaque étude de leur ressort et auraient en outre le droit de faire inopinément toute vérification de caisse qu’ils croiraient nécessaire. A la

(1) Hurson. Etude sur une réorganisation du notariat en France. Paris, 1894, p. 75 et s., 82 ets.

fin de chaque inspection, ils adresseraient un rapport en double à la Chambre du notaire inspecté et à l’inspecteur général qui les dirigerait et serait responsable de leurs travaux vis-à-vis du Conseil général du Notariat et du ministre de la Justice.

Tel est, exposé dans ses grandes lignes, le système de M. Hurson. |

On peut dire, en sa faveur, qu’il concilierait parfaitement les intérêts légitimes et les principes fondamentaux du notariat avec l’intérêt public. En effet, les inspecteurs, bien que pris uniquement dans lélément notaires, seraient plus indépendants que des confrères et, par là même, beaucoup de froissements, difficultés, abus d’autorité ou complaisances pourraient être évités. D’autre part, ces inspecteus recrutés parmi des notaires ou anciens notaires, auraient la compétence voulue, le tact et la bienveillance qui sont nécessaires dans l’accomplissement d’une mission aussi délicate. Enfin, leur traitement étant couvert au moyen d’une taxe supplémentaire sur les actes et non par l'Etat, ces inspecteurs ne tendraient pas à devenir des fonctionnaires, au sens ordinaire du mot, et leur création ne serait une atteinte ni à l’autonomie ni à l’indépendance du Notariat.

Cependant, le système de M. Hurson n’est pas sans mériter quelques graves reproches. Et d’abord, l’autorité des Chambres se trouverait certainement affaiblie du fait même qu’existerait ce corps spécial chargé du contrôle. De plus, les Chambres, et sans doute aussi le ministère public, comptant désormais sur les inspecteurs spéciaux, on assisterait bientôt à un relâchement général de la discipline. D'ailleurs, les

inspecteurs ne résidant plus dans l’arrondissement et toujours en tournée, ne sauraient plus être des instruments sûrs à la disposition des Chambres et du ministère public près le tribunal du ressort. Enfin, si le traitement des inspecteurs, par la manière dont M. Hurson proposait de le couvrir, devait être en harmonie avec l'indépendance du Notariat, il aurait eu, par contre, le gros inconvénient d’être mis à la charge de la clientèle dont l'opinion et les intérêts ne sont jamais choses négligeables.

Nous n’insisterons pas davantage sur le projet Hurson. L’idée de confier le contrôle de la comptabilité à des inspecteurs spéciaux n’a pas fait, depuis vingt ans, de grands progrès. Aujourd’hui, les deux systèmes en présence reposent, l’un, sur Pidée de confier le contrôle à des fonctionnaires, l’autre, sur le principe d’une inspection supérieure notariale.

Section Il. — Contrôle par des inspecteurs de l'Enregistrement.

En 1857, Bordeaux, dans son Etude sur la réformation de la justice, proposait, pour « couper court aux abus, d'établir une surveillance sur le Notariat, de prescrire aux notaires la tenue rigoureuse d’un registre de dépôts et de créer des inspecteurs qui pourraient être les mêmes que ceux de PEtat, pour visiter les études, vérifier les registres, la Caisse des dépôts, etc. (4). »

L'idée de confier à des fonctionnaires le contrôle de

(1) Rapporté dans le J. N., 1912, art. 30505, p. 817.

la comptabilité notariale n’est donc pas nouvelle et, par la suite, on a surtout pensé pour cette mission à l’Enregistrement, en raison des rapports quotidiens qu’il a avec le Notariat (1). Nous étudierons donc tout d’abord les projets de contrôle de la comptabilité par des inspecteurs de l’Enregistrement. Nous verrons ensuite qu’on a, par ailleurs, voulu confier ce contrôle à des inspecteurs des finances.

Nous avons vu que, en 1889, la Chancellerie avait songé à remettre le contrôle de la comptabilité aux agents de l’'Enregistrement. Mais, consultée sur les projets du garde des sceaux, la direction générale de Enregistrement les combattit très vivement dans une note au ministre des Finances du 30 novembre 1889 (2) et il n’était resté de l’idée qu’une vague menace à l’adresse du Notariat : « Je me suis d’ailleurs assuré, disait M. Thévenet, dans sa circulaire du 1% mars 1890, du concours éventuel de l’administration de l’Enregistrement, et, si des circonstances spéciales lexigeaient, cette administration consentirait à ce qu’un ou plusieurs agents supérieurs fussent exceptionnellement, sur la désignation des ministres de la Justice et des Finances, chargés de participer au contrôle de la comptabilité notariale. »

(4) V. Amiaud. Etudes sur le notariat français, p. 93-97. Le Petit Journal du 17 déc. 1886. Rapport de M. Passama à l'Académie de législation de Toulouse. Annales. Fête de Cujas, 1887, p. XVII. Projet de la Berge, art. 8 et 9 (Rev. du not., XAX, p. 140 et 233). Discours de rentrée précités de MM. Dandonneou et Chaudreau. Rev. du not., XXXI, p. 523.

(2) Rev. parl. du 27 janv. 1912, p. 29.

Depuis 1890, à mesure qu’on s’est rendu compte que les Chambres de discipline n’assuraient pas avec toute la perfection désirable la mission qui leur avait été confiée, l’idée de leur substituer des fonctionnaires de l’Enregistrement a fait de rapides progrès (1) et de nombreux projets ont été élaborés dont les principaux sont ceux de MM. Rouxel en 1891, Gacon en 1892, Donarche en 1895, Boulet et Bigou en 1897 (2).

Quelles sont donc les raisons qui militent en faveur du contrôle par l’'Enregistrement ?

Les inspecteurs de l’'Enregistrement, dit-on d’abord, sont tout désignés pour contrôler la comptabilité notariale à raison de leurs connaissances spéciales, de leurs travaux et des rapports continuels qu’ils ont avec les études de notaires dont tous les actes passent sous leur yeux et dont il peuvent se faire communiquer les minutes et le répertoire (3). Ils sont donc non seulement à même de bien contrôler puisqu'ils pénètrent dans les études pour vérifier si les droits d'enregistrement ont été régulièrement perçus, mais, de plus, on ne peut les considérer comme des confidents nouveaux, étrangers ou imprévus. Il n’y a donc pas à craindre avec eux que soient dévoilés les secrets des familles et, d’ailleurs, leur respect du

secret professionnel n’est suspect à personne.

(1) V. Eclair de Paris, 13 janv. 1892. Mazières, op. cité, D'199:

(2) Rouxel, La Crise notariale, p. 240-248. Gacon, v. J. Off. 5 juin 1892. Déb. parl. Ch., p. 722. Douarche, v. Rev. pol. et parl., 1895, t. IV, p. 60. Boulet, Code du notariat, t. II, p. 492. Bigon, Le Notariat en France, p. 8.

(3) Art..51,.52, 54 loi 22 ‘frimaire an VIT

Ces fonctionnaires, ajoute-t-on, qui ne sont ni des concurrents, ni des camarades sont seuls à même de procéder à un Yérification complète. En représentation des sommes dues aux clients, ils n’accepteront pas aisément des comptes à terme, des bons de caisse signés par les clients ou des avances sur valeurs appartenant au notaire. Ils ne se laisseront pas tromper par les apparences de régularité qui dissimulent les pires désordres. Ayant entrée dans l'étude, à la Chambre de discipline, chez le receveur de l’Enregistrement, à la Caisse des dépôts, ils pourront, mieux que n'importe qui, vérifier la réalité des dépôts, leur conformité avec les énonciations des reçus, des répertoires et des actes qui en sont la suite, en rapprochant ces divers documents pour les éprouver les uns par les autres. Vis-à-vis de l’Enregistrement qui sait à quoi s’en tenir, les notaires ne pourront plus ainsi ouvrir de comptes fictifs destinés à répondre aux apparentes rigueurs d’une balance bien faite ou conserver indéfiniment les fonds d’une vente sous prétexte que les formalités, les vérifications ne sont pas encore faites.

Les partisans du contrôle par l’Enregistrement disent encore que les notaires étant des fonctionnaires publics ne peuvent pas s'opposer à la surveillance d’autres fonctionnaires. Est-ce que les agents des Finances et de l'Enregistrement ne subissent pas, outre le contrôle fréquent de leurs chefs directs, les vérifications annuelles des inspecteurs ? Et même, en dehors des Finances, tous nos grands services publics : armée, marine, instruction, intérieur, assistance, tra-

vaux publics, travail et tous leurs agents ne relèvent-

ils pas du contrôle du pouvoir central ? L'industrie et le commerce ont aussi leur inspection du travail. Les caisses d'épargne et les sociétés d’assurances, les liquidateurs dés Congrégations sont également conirôlés et de simples particuliers spécialement indépendants, comme les viticulteurs, ont demandé pour leur commerce et pour eux-mêmes la déclaration de récolte contrôlée et l'inspection des fraudes. Ceci étant, on ne voit pas pourquoi les notaires feraient une exception dans l’organisation générale, alors surtout qu’elle n’est pas justifiée par les résultats.

Enfin, dit-on, la réforme proposée, en apportant une sécurité nouvelle, profiterait grandement à l'Etat, au public et aux notaires.

A l'Etat d’abord, parce que, dans la situation actuelle, les notaires s’abstenant d’opérer à la Caisse des consignations les versements réglementaires, le Trésor subit de ce fait un préjudice indirect. En effet, la Caisse des consignations ne tire pas profit des sommes qu’on ne lui confie pas et son excédent de recettes qui, on le sait, figure annuellement parmi les produits budgétaires, s’en trouve diminué d'autant.

D'autre part, avec une surveilance insuffisante, l'Etat ignore la charge exacte que comporte le droit de présentation. À l'heure actuelle, elle atteint 673.792.498 francs, mais il y a une majoration certaine qu’un contrôle désintéressé révèlerait.

Quant au public, il trouverait dans l'appui de l'Enregistrement pour faire observer les décrets et les lois, la protection de son épargne.

Ce serait enfin, pour les notaires, non seulement la

sauvegarde de leur honneur personnel et de honneur

de la corporation, mais celle aussi de leur patrimoine. De plus, la clientèle se porterait dans les études en raison même des garanties qu’elle y trouverait et on peut ajouter que, dans le cas où les notaires seraient appelés à garantir le public contre les conséquences de leurs faits de charge, ils auraient tout intérêt à ce que l’état financier de chaque étude fut rigoureusement établi pour ne pas exagérer leurs engagements vis-à-vis de collègues compromis.

Ces arguments en faveur du Contrôle par l'Enregistrement, tout probants qu’ils puissent paraître à première vue, ne résistent pas toutefois à un examen attentif et c’est totalement méconnaître les intérêts de l'Etat, du Notariat et de sa clientèle que de croire qu'ils trouveraient leur sauvegarde dans cette réforme.

Et d’abord, quand on nous vante la grande compétence des agents de l’Enregistrement à contrôler la comptabilité des notaires, qu’on nous permette, au contraire, de la mettre en doute. Les agents de l’Enregistrement ont une connaissance trop insuffisante du droit en général, des affaires notariales et des règles professionnelles en particulier, pour remplir une mission dans laquelle cette double connaissance est indispensable. Il ne faut pas oublier, de plus, que la surveillance de la comptabilité doit être surtout préventive pour empêcher les abus et le préjudice matériel et moral qui en résulte. Or, si l'éventualité d’une enquête ne peut intimider un faussaire toujours sur la défensive, du moins le contrôle des Chambres de

discipline a-t-il cette supériorité sur le contrôle par

l'Enregistrement que ce dernier ne saura jamais ou presque jamais qu’une catastrophe est à la veille de se produire. Le contrôle des Chambres responsables et forcément vigilantes est certainement le meilleur pour prévoir, car il est permanent et régulier. Fréquemment les causes des sinistres échappent au contrôle et se produisent malgré une comptabilité parfaite. Dans ce cas, quand le passif a une source extraprofessionnelle, on ne peut nier que les Chambres de discipline soient les plus qualifiées pour s’en apercevoir et pour agir à temps. Ajoutons d’ailleurs que le Parquet ayant actuellement tous les pouvoirs nécessaires pour effectuer à titre disciplinaire, même avec le concours d’inspecteurs de l’Enregistrement, les vérifications préventives qu’il juge nécessaires (1), la réforme proposée serait parfaitement inutile. Le contrôle par l’Enregistrement serait, à un autre point de vue, moins efficace que le contrôle par le Notariat, car l’Enregistrement n’est pas à même de constater les moindres irrégularités d’une comptabilité notariale. On verrait sûrement, avec le régime nouveau, les notaires malhonnêtes dissimuler leur véritable situation avec d'autant plus de certitude qu’ils auront affaire à des vérificateurs moins compétents. Peut-être même les notaires scrupuleux, ayant une comptabilité fidèle, seraient-ils tracassés et mis en suspicion pour des peccadilles, pour quelques erreurs ou négligences sans portée, alors que ceux pourvus d’une comptabilité occulte et dont la comptabilité officielle serait en apparence bien tenue,

()"Circ., 1° mars 1890.

se trouveraient à l’abri de tout blâme, quand ils ne recevraient pas des félicitations (1).

Enfin, confier le contrôle à des agents de l'Enregistrement pourrait avoir, en raison même de leur qualité de fonctionnaires, un autre inconvénient non moins grave. Le contrôle, en effet, s’il doit être sévère, doit néanmoins rester bienveillant. Or, des fonctionnaires, pour sauvegarder leur propre situation et leur responsabilité, sauraient-ils apporter assez de ménagement dans l’accomplissement de leur mission ? Nous croyons, au contraire, que tenant les notaires à leur discrétion, ils pourraient, emportés par un zèle intempestif ou une crainte exagérée des reproches, dépasser la mesure au grand préjudice non seulement du notariat mais de sa clientèle. A notre avis, le jugement par les pairs est infiniment préférable. Son application fait cesser ou empêche les abus d’autorité que peut entraîner l'exercice de la souveraineté et préserve d’une partialité redoutable les esprits haïneux et jaloux. On a dit, il est vrai, que les Chambres couvraient ou toléraient des abus. Mais ne croiton pas qu’un notaire prévaricateur ou malhonnête se tiendrait demain en garde contre l’Inspecteur de l’Enregistrement comme il s’y tient aujourd’hui contre les Chambres de discipline ? Ne peut-on même dire qu’il serait averti d’avoir à se tenir en garde ? (2).

Ainsi, déjà pour ces premières raisons, il ne nous paraît que la tâche délicate du contrôle de la comp-

(1) V. Legrand. Traité des devoirs moraux des notaires, 1905, p. 111 et s.

(2) V. Rev. parl., 20 janv. 1912, p. 18.

tabilité notariale puisse être, avec bénéfice, confiée à l’Enregistrement. Seule une surveillance permanente, préventive, bienveillante, quoique sévère, et exercée par des hommes tout à fait compétents, peut être à la base d’une réforme utile et nous pensons alors qu’il

raut mieux conserver le système actuel en le modifiant (1).

Les partisans du contrôle par l’'Enregistrement nous disent, d’autre part, que les notaires étant des fonctionnaires publics et comme une sorte d'agents des finances, ils ne peuvent, de ce fait, s’opposer à la surveillance d’autres fonctionnaires. Nous ne reviendrons pas sur cette question du notaire, fonctionnaire ou non : nous l’avons traitée tout au long dans notre introduction. Nous savons que le caractère de la fonction notariale est mixte, fait de public et de privé, avec prédominance de ce dernier. Nous répondrons seulement que l'erreur est grande d’assimiler les notaires à des agents des finances. En effet, tandis que ceux-ci ne sont qu’agents intermédiaires, les notaires sont mandataires et responsables de leur gestion. Ce ne sont pas des encaisseurs ni des caissiers, mais des tuteurs, des gérants. Leur responsabilité n’est point une responsabilité d’agent fonctionnaire, quant aux faits, quant aux sommes reçues ; c’est une responsabilité d'administrateur qui est garant de sa mission en totalité. Enfin, les notaires ont plus de devoirs comme ils ont plus de droits et cela est parfaitement

(1) Cf. Bauby. Traité de la responsabilité civile des notaires, p. 643. Hurson, op. cit., p. 82.

juste, car la restriction de ceux-ci affaiblirait la notion de ceux-là au détriment de tout le monde (1).

L'idée d’assimiler les notaires à des agents des finances pour justifier l'inspection de leurs comptabilités par des fonctionnaires de l’Enregistrement est donc une idée fausse. Il faut de plus, pour la soutenir, oublier tout à fait que le contrôle de la comptabilité notariale est, au premier chef, une mesure de discipline intérieure, instituée dans un intérêt général sans doute, mais aussi dans l’intérêt des notaires et de la corporation. L'article 50 de la loi de ventôse s’oppose, d’ailleurs, dans son texte et dans son esprit, à l'introduction d'agents étrangers au notariat dans l’organisation des mesures disciplinaires.

Enfin, peut-on croire vraiment que le contrôle par des fonctionnaires réaliserait le maximum de garanties. Ecoutons plutôt M. Amiaud : « Est-ce que, ditil (2), dans les administrations de l'Etat, les inspections pourtant régulières des agents du Trésor ont toujours empêché les catastrophes ? N’a-t-on jamais vu des receveurs de l'Enregistrement, des percepteurs, des trésoriers payeurs généraux même prendre la fuite et laisser leur caisse en déficit ? »

Il nous reste, pour en finir avec la critique du contrôle par l’Enregistrement, à répondre à ce dernier argument : la réforme proposée profiterait à l'Etat, au public et aux notaires. Nous essayerons, au contraire, de démontrer qu’elle leur serait très funeste.

(1) Rev. parl. précitée.

(2) Journ. du not., 1892, p. 369 et s.

S'agit-il d’abord de l'Etat, on peut diré que la création de nouveaux fonctionnaires chargés du contrôle augmenterait ses charges financières déjà très lourdes. Sans doute la dépense retomberait en définitive sur les contribuables. Mais l'Etat ne subirait-il pas alors de ce fait un autre préjudice, moral celui-ci ? Tout le pays proteste, en effet, contre l’augmentation incessante du nombre de fonctionnaires (1). Comme le disait M. Chéron, rapporteur général du budget, dans la séance de ia Chambre des députés du 2 juillet 1912 (2) : « Un pays ne peut pourtant pas être uniquement composé de fonctionnaires (Vifs applaudissements) nous ne voulons pas, sans nécessité absolue, en créer de nouveaux... Il faut limiter le nombre des fonctionnaires devenu si considérable dans notre pays. Nous avons, je le répète, pour ceux qui existent, la plus vive sollicitude. Nous le prouvons tous les jours par les crédits que nous vous proposons en leur faveur, mais cette sollicitude, nous l’avons aussi pour les contribuables dont nous avons le devoir de nous préoccuper, pour ceux-là qui, sous à scu, on peut le dire, amassent l’impôts qu’ils acquittent si régulièrement chez les percepteurs (Très bien! Tres bien!) »

Ce sont là réflexions très justes et l'Etat, loin de faire fi de l’opinion publique justement mue par la

(1) V. rapport sur la Question ouvrière, de Lujo Brentano, par Léon Say. (Compte rendu Acad. des Sciences mor. et pol. 1886, p. 525). France judiciaire, 1900, t. INT, 1'° partie, p. 207. Etude de M. Turquan. (Réforme sociale 1898, t. VI, p. 486, 668 et 910 ; 1899, t. VII, p. 202). Economiste français, 1* juillet 1899 et 17 oct. 1903. Article de M. Fernand Faure dans la Revue pol. et parl., mai 1910.

CAN C Tr NcConN no nde208 DT.

menace de charges nouvelles, doit, au contraire, en tenir grand compte : c’est son devoir et c’est aussi son intérêt.

Mais ce n’est pas tout et un autre danger plus grave menace l'Etat si ses fonctionnaires sont chargés du contrôle de la éomptabilité notariale. En effet, la responsabilité étant proportionnelle à lPautorité, au cas où une déconfiture viendrait à se produire au lendemain d’une inspection par les agents fiscaux, l'Etat encourrait une responsabilité effective. Déjà, lorsqu’en 1889, on avait songé à confier le contrôle à l’'Enregistrement, le journal Le Temps écrivait (4) : « Nous verrions un grave inconvénient à ce que l'Etat intervint directement et par ses propres agents dans ces vérifications. Nous craindrions que, dans certains cas, sa responsabilité ne parût moralement engagée et nous serions peu disposés à élargir encore la notion de l'Etat-Providence dans notre pays où elle est déjà beaucoup trop répandue. »

Mais il faut dire plus. L'Etat, nommant les notaires et faisant vérifier leurs comptes par des fonctionnaires, devient, à double titre, vis-à-vis du client, responsable de ceux qu’il a chargés de la sauvegarde des comptes de l'étude. Il offre pour ainsi dire au client une garantie supplémentaire en dehors de la solvabilité du titulaire de l'étude, celle de l'Etat toujours responsable des faits et actes de ses fonctionnaires agissant en tant que délégués des pouvoirs publics.

Enfin, le contrôle par l’Enregistrement porterait à l'Etat ce dernier préjudice : un déficit dans le rende-

(1) 8 janv. 1890.

ment des impôts. Nous verrons, en effet, que les clients des notaires, pour ne pas exposer leurs secrets aux investigations du fise, abandonneraient les études pour les cabinets d’affaires. Alors, non seulement les dépôts se raréfiant chez les notaires, la Caisse des consignations verrait se tarir pour elle la source de profits normalement envisagés, mais aussi et surtout la la concurrence que feraient aux actes notairés les actes sous seings privés tarirait les ressources des notaires et diminuerait d'autant celles du Trésor public. En effet, les actes sous seings privés échappent à l’enregistrement dans la proportion des deux tiers (1), alors que les actes notariés sont enregistrés et que l'Etat a toutes garanties pour opérer le recouvrement des droits : le notaire en est débiteur direct (2), et son cautionnement y est affecté (3). Mais le Trésor ne subirait pas seulement un préjudice du fait que les actes sous seings privés seraient plus nombreux, mais surtout du fait que les dissimulations y sont possibles, alors qu’elles le sont beaucoup moins dans les actes notariés et, qu’au contraire, le notaire est le défenseur des droits du Trésor (4). « Au risque de mécontenter

(1) V. Réforme sociale, 1904, p. 716.

(2) Loi 21 frimaire, an VIT, art, 29,

(3) Cass., 1* juin 1814 (Bull. Arrêts Cr. Cass. Part. civ., 1816-17 p. 157) ; 26 mars 1821 (id. 1823, p. 80), 25 juillet 1827 (id. 1829, p. 243).

(4) Les notaires perçoivent gratuitement pour le Trésor les droits de timbre, enregistrement et hypothèques dus, à raison des actes de leur ministère ; ils servent d’intermédiaires pour le paiement de la plus grande partie des droits de successions. En 1904, sur 591.546.989 francs de droits d’enregistrement, d’hypothèques et de successions, ils ont versé au #noins 200 millions pour droits d'enregistrement et d’hypo-

les clients, dit M. Girardin (1), au risque même de se les aliéner, le notaire combat avec une mâle et honnête franchise leurs tendances anti-sincères (2) ; en un mot, au lieu de se faire leur complice, il devient leur adversaire ou plutôt il les protège, malgré eux, contre leur propre faiblesse en leur faisant comprendre que les dissimulations trouveront tôt ou tard leur châtiment et que, souvent, en ne croyant léser que le fise, ils se font à eux-mêmes un préjudice irréparable. » Cependant, si le notaire est le seul fonctionnaire qui rapporte au Trésor sans rien lui coûter, s’il prête aujourd’hui à l’'Enregistrement un concours bénévole, ne peut-on craindre que son attitude changerait du jour où les investigations auraient un autre objet que l’assiette de l'impôt, les découvertes une autre sanction que des amendes fiscales ? Et parce que la tâche normale des inspecteurs et sous-inspecteurs s’en trouvérait compliquée et que le rendement des taxes s’en ressentirait à coup sûr (3), nous pensons trouver là un dernier argument en faveur de notre opinion que

thèques, sans compter 10 millions pour le timbre et le concours prêté pour faire rentrer les 244.127.716 francs de l’impôt successoral. V. Gréban. Le Parlement et l'Op., 25 mars et 10 avril 1911. — P. D., op. cit., p. 23.

(1) Etude sur une question de finance et de notariat, 1890, p. 15.

(2) Il serait d’ailleurs lésé s’il faisait le contraire, car il perçoit ses honoraires sur la même somme que les droits d'enregistrement. « Les honoraires des notaires, a-t-on dit, et les droits d'enregistrement ont une base commune. » J. N., 1912 p191:

(3) V. Note de la Direction générale de l’Enregistrement au

Ministère des Finances du 30 nov. 1889. (Rev. parl., 27 janv. 1912, p. 29).

le contrôle de la comptabilité notariale par l’Enregistrement serait préjudiciable à l'Etat et au Trésor public.

Le contrôle par l’Enregistrement, avons-nous dit, porterait d'autre part une grave atteinte aux intérêts de la clientèle. Les notaires sont, en effet, les dépositaires de la fortune des particuliers et des secrets des familles. Ils assurent, tout à la fois, la possession des biens et la tranquillité de ceux à qui ils appartiennent. On peut être assuré, alors, que le contrôle par Enregistrement inquiéterait le public beaucoup plus qu’il ne pourrait jamais le rassurer. La clientèle notariale y verrait toujours une indiscrétion des pouvoirs publics à l’égard desquels elle conserve une méfiance prononcée.

Les secrets des familles ne regardent pas, en effet, le gouvernement et ceux mêmes qui sont les plus dévoués à la chose publique aiment à conserver une certaine sphère d'action sur laquelle les regards indiscrets de l’administration ne peuvent jamais se porter (1). Comme le disait Cailly au Conseil des Anciens (2) : « Le secret est de l'essence des fonctions de notaire. C’est de lui que dépend souvent le bonheur et la paix des familles. » Sans lui, en effet, il n’y au-

(1) N’en trouve-t-on pas la preuve dans les récriminations que soulèvent les recensements quinquennaux dans lesquels une grande partie de la population se figure voir une atteinte portée à la vie privée des particuliers, alors même que les questions posées sont des plus naturelles et des moins dangereuses.

(2) Rapport sur un projet d'organisation du notariat. Séance 12 prairial an VII. (V. Legrand. Traité des dev. moraux, p.

rait pas de confiance, pas de sécurité dans les transactions; il est une des principales raisons d’être du notariat. Or, celui-ci étant une de ces institutions indispensables à une société bien organisée et ne pouvant exister sans l'obligation impérieuse du secret, cette règle est, au plus haut degré, une loi d'ordre public. « Aucun intérêt n’y saurait faire déroger ; et nul, si puissant qu’il soit, n’a le droit de l’enfreindre » (1). Sans doute, le notariat, pas plus que tout autre institution humaine, ne peut échapper à la nécessité des réformes. Mais celles-ci, pour être bonnes, doivent respecter l'intégrité de chacun des organes de sa vitalité. Un arbre dont on a coupé une racine maitresse ne tarde pas à se dessécher et à mourir. Or le secret est pour le notariat une de ces racines maîtresses sur lesquelles il ne faut pas laisser porter la cognée. Voilà pourquoi, dit M. Recullet (2), nous défendons cet attri- \ but qui est, pour l'institution, le devoir autant que le droit de ses membres, sa plus belle prérogative, peutêtre sa principale raison d’être, en tout cas une des raisons de sa création et de sa conservation. La règle du secret, née avec l’indépendance du notariat, doit lui demeurer toujours intimement liée. Sans secret, peut-on dire, point de notariat.

Le premier résultat qu'aurait, pour la clientèle des notaires, le contrôle indiscret de l’'Enregistrement serait d'augmenter leurs risques en tant que contribua-

bles. II semble que si le gouvernement était au cou-

(1) Pellerin. V. Rev. du not. XXV, p. G.

(2) Le Secret professionnel des notaires. Paris 1905, p. 9 et p. 296.

rant, d’une manière absolue, de la situation de fortune de chacun, c'en serait fait de la tranquillité privée. Le fisc, à l'œil vigilant, fouillant les dossiers, se désintéresserait-il toujours de ses découvertes ou plutôt, ajoutant encore ce qu’il croirait lui avoir été dissimulé à ce qu’il saurait du patrimoine des contribuables, n’augmenterait-il pas notablement ses prétentions ? Puis, vienne l’impôt sur le revenu, les inspecteurs de l'Enregistrement sauraient-ils accomplir leur mission de contrôle sans devenir agents d’inquisiion au profit de l'Etat ? L'organisation nouvelle ne serait alors qu’une étape vers la mainmise des fortunes par le fisc.

À un autre point de vue, la crainte de la clientèle de voir ses affaires dévoilées à des tiers aurait un résultat néfaste. Jusqu'à maintenant le nombre des clients qui ne prennent pas l'initiative d’une opération sans avoir préalablement consulté leur notaire, n’a diminué que de la quantité des naïfs qu’un peu de réclame attire chez des agents d’affaires, dépourvus de connaissances juridiques, d'orthographe. et trop souvent de probité (1). Mais que serait-ce du jour où lis clients ne seraisrt plus assurés ni du secret de leurs opérations financières, ni du secret de leur vie de famille ? Toute sûreté cesserait dans les relations entre clients et notaires. Au notariat légal se substituerait un organisme nouveau, complètement indépendant, aussi étranger à l'Etat que le sont actucellement les agents d’affaires et, par suite, ne présen-

(1) Recullet, op. cit., p. 297.

tant le plus souvent aucune des qualités et des garanties générales de moralité, de compétence, de solvabilité, de discipline que l’on trouye dans le notariat actuel.

Et qu’on ne vienne pas nous dire que l’Enregistrement est déjà à même de connaître tous les secrets des études ! Les préposés du fisc ne peuvent actuellement exiger que la représentation du Répertoire et des actes qui y sont inscrits ou dont le dépôt dans l'étude est authentiquement constaté. Certaines pièces sont, d’ailleurs, exceptées des vérifications de la Régie par des dispositions spéciales. Certaines autres y ont été soustraites par la jurisprudence. Ce sont : les testaments pendant la vie du testateur ; les donations entre époux faites pendant le mariage ; les testaments révoqués ou caducs ; les actes sous seing privé qui ont fait l’objet d’un dépôt de confiance ; les actes en brevet confiés au notaire sans avoir fait l’objet d’un rapport pour minute.

La clientèle notariale verrait donc dévoilées, non seulement ses affaires constatées par des actes notariés, enregistrés, mais encore toutes ses affaires confidentielles, secrètes, ainsi que tous les faits de gestion qui ne font l’objet d'aucun acte et qui doivent être connus seulement du notaire (1). « Si, a-t-on dit, une fenêtre est ainsi ouverte sur sa fortune privée, sur sa vie de famille, si le notaire est désigné à sa méfiance et à sa suspicion, n’aura-t-elle pas tendance à

écouter les conseils d'hommes qui exploiteront sa

(1) Cf., Déclaration des notaires faisant partie de la Com. CCPRADOr JAN MST IOTS

crédulité, et ne se trouvera-t-elle pas privée des garanties dont le législateur a entendu l’entourer quand il a si sagement organisé la juridiction gracieuse chargée de la réception des actes privés ? » (1).

Enfin, le contrôle par l'Enregistrement, préjudiciable aux intérêts de l'Etat et de la clientèle, ne le serait pas moins aux intérêts du Notariat.

Une lourde suspicion serait le fait des visites de l’Inspecteur, même si ces visites avaient lieu en tout petit appareil, et il en résulterait un double préjudice pour les notaires : la perte d’une clientèle désireuse de taire ses secrets de famille.et soucieuse du maintien de sa volonté propre ; une restriction d’indépendance et d'initiative dont les fâcheux effets entraîneraient la diminution de l’estime publique et le moindre souci de la responsabilité.

Il est certain, d’abord, que les notaires, contrôlés par l’Enregistrement, ne seraient plus ni les confidents des secrets ni les conseillers des affaires. « On se méfierait d’eux comme on se méfie d’un gabelou ou d’un rat de cave » (2). Avec ce régime de défiance, la clientèle, pour se défendre, prendrait des intermédiaires, des fideicommissaires et tout le monde, sauf les notaires, malgré les garanties et la rigueur de leur discipline, pourrait être mandataire général ou dépositaire. Quelle atteinte portée à la situation matérielle du notariat qui ne mérite certes pas cette dé-

chéance ni cette humiliation ! M. Jeannest-Saint-

GOLON,, T2, ne SEE jo Se CBhev dunot 1912 n0414978 bp "788

Hilaire, faisant un parallèle du notaire et de l’agent d’affaires, disait déjà en 1858 (4) : « L’un est le courtier marron, le dangereux parasite de l’autre. Il s’occupe des mêmes affaires ; il vit à ses dépens, il convoite ses prérogatives et à toute innovation, tout amoindrissemént qui seraient imposés au régime notarial, tourneraient immédiatement au profit des agences. » Et cependant, quelle sécurité plus grande pour la clientèle, quel intérêt immense pour le Trésor résultent de l’acte notarié ! (2). Au surplus, Etat n'est-il pas engagé, au moins moralement, envers la grande corporation des notaires à la voir rester prospère ? Il garantit, en effet, au notaire, par les précautions qu’il prend pour fixer le prix de chaque office, un revenu périodique à peu près fixe. Il lui fait jurer de ne jamais prêter la main à ce qui sera contraire à l'honneur et à la conscience ; mais, de son côté, ne doit-il pas défendre le notariat en empêchant toute la concurrence déloyale et malhonnête que les agents d’affaires « poursuivant leur travail de termites et ajoutant de jour en jour à leurs empiétements » (3), lui font avec les sous-seings privés ? (4). Si tout citoyen a le droit, en effet, de faire par lui-même ou par des mandants quelconques un certain nombre des actes auxquels il est généralement procédé par des

notaires, mais pour lesquels le ministère de ceux-ci

(1) Du notariat et des offices, p. 147.

(2) V. Gréban dans le Parlem. et l’'Op., n°* précités.

(3) Avoc. général, Testart. V. Rev. du not., 1912, p. 320.

(4) V. Rouxel, op. cit., p. 16. Journ. du not., 1891, p. 399. Rev. du not., 1892, p. 851 ; 1893, p. 349. M. Beauregard, dans Le Monde économique, 10 janv. 1903 J. Off. des déb. part. de la Chambre, 7 déc. 1904. Rev. parl. 23 avril 1910, p. 215-216.

n’est pas indispensable, cette faculté ne donne pas à ceux qui en usent le droit, par exemple, de s’intituler agents € notariaux », cette épithète étant par la loi réservée aux actes d'officiers ministériels chargés de rédiger des actes authentiques, ou encore le droit de se servir de panonceaux, même non identiques, car ils produisent le même effet pour des personnes ignorantes (1).

Mais si le contrôle par l’Enregistrement doit être repoussé pour que la situation matérielle du notariat ne soit pas trop amoindrie du fait de l'abandon des études pour les cabinets d’affaires, il faut le repousser aussi pour que reste sauvegardée la situation moralé des notaires. La surveillance par l’'Enregistrement ne serait qu’une surveillance répressive ; elle interviendrait à la suite de plaintes contre les notaires. Or il est établi que le plus grand nombre des plaintes sont mal fondées et faites par des clients mal renseignés, plus que difficiles ou même de mauvaise foi. Il peut y en avoir même d’inspirées par la méchanceté ou par des animosités politiques, de famille ou autres. Les vérifications intervenues dans ces conditions, malgré qu’elles établiraient le mal fondé des plaintes, n’en seraient pas moins désastreuses pour les notaires vérifiés à cause de leur caractère exceptionnel ; elles feraient de ces notaires des suspects ; éloigneraïent la clientèle de leurs études et leur causeraient le plus

grand préjudice. Au surplus, il est de l'intérêt public

(1) V. C. de Douai, 25 janv. 1910 (Rev. du not., n° 13943) confirmant trib. de Dunkerque, 8 avril 1909 (Rev. du not. n° 13690) et aussi trib. d’Avallon, 18 déc. 1907 et 1°” juillet 1908 (Rev. du not., n°° 13327 et 13550). Cf.,Rev. parl., 4 juin 1910, p. 297, et Legrand,Traité des dev. moraux, p. 270.

de ne pas placer les notaires en dehors du droit commun : il en résulterait la décadence d’une institution remarquable par son caractère à la fois semi-officiel et semi-indépendant, éminemment utile à l'Etat, et considéré jusqu'ici comme indispensable aux familles françaises.

Nous en avons ainsi terminé avec la critique générale des projets de contrôle par l’Enregistrement. Son fonctionnement léserait tout ensemble le Trésor, le public et le notariat « sans qu’il soit possible ultérieurement, par un retour à des solutions meilleures, de rétablir le fonctionnement normal des rouages d’une institution qui auraient été faussés ou détruits » (1).

Section III. — Contrôle par des inspecteurs des Finances.

Nous ne nous attarderons pas sur les projets de contrôle de la comptabilité notariale par des inspecteurs des Finances. Outre que ces projets ne sont pas nombreux (2), ils se réclament des mêmes arguments et encourent les mêmes critiques générales que les projets de contrôle par l’Enregistrement.

Nous dirons seulement qu’ils valent encore moins que ces derniers parce que le contrôle de la comptabilité des notaires exige des connaissances spéciales du droit, des affaires notariales et des règles profes-

(1) V. dans Ventôse, 11 janv. 1913 : Observations sur le prolétdelonduomovaUin:

(2) V. Petit Journal, 26 oct. 1888. Gaz. de France, 17 fév. 1890. Bauby, op. cit., p. 643. Projet Desfarges, 1895 (Rép. gén. prat.,. XN- 198253; 4p. 164%etEs.)

sionnelles que les inspecteurs des Finances possèdent à un degré moindre encore que ceux de lEnregisment. Q Il ne faut pas se le dissimuler, dit une note de l'Inspection des finances elle-même (1), leur contrôle offrirait beaucoup moins d'efficacité. Tandis que les agents de lEnregistremeni, en lisant les minutes pour la recherche des droits célés, y trouveraient trace de la plupart des dépôts opérés par les tiers, les receveurs des finances n’y verraient, bien entendu, que la comptabilité et les notaires malhonnêtes n’auraient pas beaucoup de peine à les jouer au moyen d’écritures tronquées ou falsifiées. »

En 1895, dans la séance de la Chambre des députés du 15 mars, M. Desfarges, député socialiste, ancien maçon, déposa un amendement à la loi du budget, pour que l’examen de la comptabilité notariale fut confié à des inspecteurs des Finances (2). « Ce serait, disait-il, pour le Trésor un moyen de constater les irrégularités et les fraudes, par exemple dans les successions. » Après une réponse de M. Gamard et de M. Ribot, garde des sceaux, l’amendement fut repoussé, mais tous les radicaux et les socialistes le votèrent.

Quoiqu'il en soit et si le contrôle par des inspecteurs des Finances doit être encore inférieur à celui par l’'Enregistrement, il ne peut avoir beaucoup de mérite à nos yeux. L’une et l’autre solution ont rencontré d’ailleurs auprès des notaires la plus ardente résistance. Pour eux, les seuls projets qui peuvent raison-

(1) Note du 4 juin 1910. V. Rev. parl., 27 janv. 1912. (2) Rép. gén. prat., XV, n° 8253, p. 164 ets.