CHAPITRE III

La Commission extraparlementaire.

(22 octobre 1910. — 10 décembre 1912)

Le nombre des projets de réforme élaborés depuis vingt ans, malgré la mise en vigueur des décrets de 1890, prouve assez que la question notariale n’a pas cessé de préoccuper l'opinion publique. Sans doute, peu à peu, d’autres réformes ont été faites qui sont venues apporter de nouveaux remèdes à la crise traversée par le notariat. En exécution de la loi du 20 juin 1896, des tarifs légaux ont été établis pour les notaires de chaque Cour d’appel et rendus exécutoires par vingt-sept décrets en date du 25 août 1898 (1). D'autre part, la loi du 12 août 1902, en exigeant des garanties plus grandes de capacité pour être notaire, a opéré un relèvement du niveau intellectuel et moral de la corporation (2). Enfin, des écoles de Notariat ont été fondées et le nombre des petites études a été réduit dans la mesure du possible (3).

Nous avons vu cependant que, malgré tout, le norbre des catastrophes notariales n’avait pas baissé au-

(1) V. Delage. Traité théor. et prat. de la comptabilité notariale. Bordeaux 1906, p. 115 ets.

(2) V. Clerc. Commentaire des lois organiques du notariat. Paris, 1903.

(3) V. Eloy. La Réforme du Notariat, Paris, 1905.

tant qu’on l’avait espéré. Aussi, après que dans la séance de la Chambre des députés du 17 décembre 1909 (1), M. Veber, député de la Seine, eût posé à M. Barthou, garde des sceaux, une série de questions tendant à la reprise du projet Clemenceau sur le rachat des offices, le gouvernement comprit-il que le moment était venu de donner satisfaction, d’une manière encore plus complète, à tous ceux parlementaires, publicistes, magistrats et notaires dont les écrits ou les discours tendaient à l'achèvement de la Réforme notariale. En conséquence, le 22 octobre 1910, parut en même temps que le décret rendant obligatoire la tenue du Carnet à souche, un arrêté nommant une Commission extraparlementaire « à l'effet d’examiner et de proposer les mesures qui pourraient être prises pour réglementer plus complètement la profession notariale, rendre plus efficace la surveillance de la comptabilité des notaires et donner aux Justiciables plus de garanties » (2). Il serait intéressant, en effet, disait le rapport précédant le décret, d’avoir dès maintenant l’avis d’une commission extraparlementaire sur les mesures dont l’adoption a déjà été proposée soit au Parlement, soit par des rapports de magistrats. On examinerait s’il n’y aurait pas lieu, notamment, de prévoir l'interdiction pour les notaires de recevoir des fonds sans désignation précise ; l’inspection plus complète de la comptabilité par des personnes autres que les notaires du même arrondisse-

ment ; la restriction du délai de six mois pour les con-

(CHINE ED du No MLD

(2) Art. 1 de l’arrêté. Le Droit, 24-95 oct. 1910.

signations ; l’organisation de la responsabilité personnelle des notaires et l'établissement d’une responsabilité collective au moyen d’une bourse commune.

La Commission, installée au ministère de la Justice par M. le Garde des sceaux Th. Girard, a tenu quinze séances plénières, du 10 décembre 1910 au 10 décembre 1912 (1). Elle s’est séparée après avoir élaboré et adopté les quatre projets suivants (2) : 1° un projet de modifications et additions aux décrets du 30 janvier et 2 février 1890 ; 2° un projet de loi sur la garantie collective et l'assurance professionnelle ; 3° un projet de loi sur le cautionnement des notaires ; 4° enfin, un projet de loi sur la classe unique et le ressort des notaires.

Nous n’étudierons dans ces réformes proposées par la Commission que celles qui ont trait aux dépôts, à la comptabilité et à son contrôle (3). Nous verrons sur-

(1) V. sa composition et celle des sous-commissions dans Bender. La Réforme notariale, p. 1 à 3. Il importe de remarquer que trois notaires seulement ont fait partie de la commission extraparlementaire : MM. Robin, président de la Chambre des notaires de Paris ; Barillot, président du Comité des notaires ; Gréban, président du Congrès des notaires.

(2) V. dans Bender, op. cit. Annexes, p. 155 ets.

(3) Nous n’étudierons pas le problème de la responsabilité collective malgré le grand intérêt qu’il présente et son importance dans la question des garanties. Ce serait nous écarter trop d’un sujet limité aux dépôts, à la comptabilité et à son contrôle. Le notariat a opposé au projet de garantie solidaire de la Com. extrap. un projet d'assurance mutuelle (Circ. com. not., 294, p. 642). « Nous avons toujours protesté, dit le Journal des notaires (1912, n° 30269, p. 85), contre la responsabilité collective, parce qu’elle viole les principes de la conscience autant que ceux de la loi écrite. Nous appelons de nos vœux l’échec de cette théorie inéquitable, sans nous illusion-

tout que ses travaux ont provoqué le dépôt par le gouvernement sur le bureau de la Chambre des députés, le 5 novembre 1912, d’un projet de loi organisant le contrôle de la comptabilité par l'Enregistrement. Nous analyserons ensuite les contre-réformes proposées par le notariat. Nous pourrons alors, pour finir, porter un jugement d'ensemble sur l’œuvre de

la Commission.

Section I. —Dépôts.

Nous avons vu que, de 1890 à 1910, des projets de réforme avaient été élaborés visant la suppression des dépôts et nous avons dit quel préjudice une telle mesure causerait à l'Etat, au public et aux notaires. En pratique, d’ailleurs, les dangers que l’on dit résulter des dépôts se trouvent diminués du fait, non seulement que les notaires ne peuvent accepter de dépôts que pour les actes qu’ils reçoivent ou recevront, mais

ner d’ailleurs sur l’empire que sa fascination exerce sur certains esprits, alors surtout qu’il s’agit pour eux d’arriver à une solution quelconque, afin de paraître avoir conjuré un danger public qu’ils avaient été les seuls à découvrir. » V. sur la question Rouxel, op. cit., p. 173 et 249 ; Rev. du not., XXX, p. 133 et 286 (Projet Raspail) ; XXXI p. 593 (Projet Hug) et LIIT, p. 49 et 52. Rép. gén. prat., 1908, Bulletin parl., p. 51 (Projet Bender). Le Radical, 14 juillet 1908. Circ. com. not. n° 297, p. 1004 et s. Rev. parl., 28 mai 1910, p. 286 ; 4 juin 1910, p. 294 et s. ; 29 juin 1912, p. 288.

du fait aussi qu’un certain nombre de notaires ne veulent même en accepter aucun (1).

Quoi qu’il en soit, la Commission de réforme du notariat a pensé que le dépôt est consacré par l’usage, passé dans les habitudes et que, s’il présente des dangers, il offre aussi des avantages à la clientèle et aux notaires consciencieux. Il rend au client qui préfère se confier au notaire plutôt qu'à un co-contractant dont les intérêts sont opposés aux siens, des services incontestables ; il lui épargne les déplacements et les formalités des versements et des retraits. La Commission a compris, d'autre part, qu’il était impossible d'interdire à un notaire de recevoir et d'accepter d’un client absent le mandat de passer un acte ou de gérer ses biens, meubles et immeubles (2).

Elle a donc admis les dépôts et la réglementation nouvelle qu’elle en a proposée n’a pour but que de les rendre sans danger en proscrivant leur emploi personnel par le notaire, en empêchant qu’ils ne soient pas effectués à la Caisse des consignations et qu’ils soient, une fois faits, retirés à l’insu des intéressés.

(1) S'agit-il d’un prix de vente ? le prix est stipulé dans l’acte de vente payable après les formalités. Ces formalités remplies, le prix est remis et un acte de quittance le constate. S’agit-il d’un remboursement d'obligation, d’encaissement d'intérêts, fermages ou revenus ? le créancier est convoqué en l'étude et reçoit directement les fonds. S'agit-il d’un prêt hypothécaire ? on dresse un contrat conditionnel de prêt, sur lequel auront lieu les formalités d'inscription et de vérification. Ceci fait, le prêteur verse directement à l’emprunteur, suivant acte de réalisation et de remise de fonds au droit fixé de 3,75.

(2) V. rapport Bender à la Com. extrap. (Rev. parl. 11 fév.

Nous étudierons d’abord les réformes adoptées par la Commission en ce qui concerne les dépôts de sommes d’argent* Nous verrons ensuite que la Commis-

sion s’est occupée aussi des dépôts de titres et valeurs.

a) Dépôts de sommes d'argent. — La Commission extraparlementaire, tout en maintenant aux notaires le droit de recevoir des dépôts à quelque titre que ce soit, a voulu restreindre le plus possible la durée du délai pendant lequel les espèces restent sans contrôle à leur discrétion. Elle a pensé que le délai actuel de six mois, prolongeable d'autant sur la demande des parties intéressées, était la cause principale des pratiques répréhensibles, dangereuses ou illégales et, en conséquence, a posé le principe du versement immédiat et obligatoire de tous les fonds à la Caisse des dépôts (art. 2 modifié du décret du 30 janv. 1890). Elle a cependant admis, pour tenir compte des nécessités de la pratique, deux sortes de tempéraments à ce principe.

S'il s’agit, d’abord, de sommes importantes, elle a décidé que les Chambres de discipline auraient la faculté de proposer la fixation, pour chaque notaire, de la somme globale qu’il pourrait conserver en caisse sans la déposer de suite. Cette somme serait, en réalité, un fonds de roulement destiné à faciliter les paiements à vue entre les mains des déposants. Le quantum en serait arrêté, par une commission instituée au siège de chaque Cour d’appel et qui comprendrait le premier président, le procureur général ou son déiegué, trois conseillers, un inspecteur de l’Enregistre-

ment et le Président du Conseil d'administration de la Caisse de garantie notariale (1).

L'autre tempérament concerne les difficultés pouant résulter de la distance ou de la lenteur des communications. En pareil cas, les fonds seraient versés à un compte courant libre, à la Caisse des dépôts, en bloc, au nom de l’étude de M°.., notaire à, dans un délai de quinze jours à compter de la réception des sommes. La Chambre de discipline pourrait, de plus, autoriser le notaire à effectuer le versement dans un arrondissement voisin, lorsque cette mesure se justifierait par une plus grande facilité de communication (art. 1 modifié, décret 2 fév. 1890) (2).

On voit que, même dans ses tolérances, la Commission extraparlementaire s’est efforcée, avant tout, d'assurer la sécurité des fonds des clients. Sans doute, elle n’exige pas le versement immédiat des sommes peu importantes, mais elle fait fixer leur quantum par une Commission où l’élément notarial figure à peine. Sans doute aussi, elle accorde un délai de quinze jours pour leur versement, mais ce délai est sans prorogation possible. Au surplus, en pareil cas, le versement à un compte courañt libre au nom de l’étude, à

(1) Art. 2 $ 2. — On voit que le projet dispose comme si la bourse commune de garantie était virtuellement créée. (V. le projet de loi de la Com. sur la garantie collective et l’assurance professionnelle des notaires. Bender, op. cit, Annexe III p. 180.)

(2) Régulièrement, les versements sont reçus à Paris et dans le départ. de la Seine à la Caisse générale, et, dans les départements, par les préposés de la Caisse pour l’arrondissement dans lequel les notaires ont leur résidence.

l'exclusion du nom du client, est une sûreté nouvelle. Les préposés des caisses publiques, en effet, qui connaissent les notaires, ne connaissent pas toujours les affaires ni les justiciables. Ils ne sont pas à même de vérifier si le paiement est bien effectué aux mains du véritable créancier pour l'affaire indiquée. D'où, avec le versement ordinaire au compte de dépôts, des justifications à fournir, des lenteurs, des renvois dont pàtirait le public et, pour la Caisse, des risques de mal

payer et de voir ensuite invoquer sa responsabilité.

Nous venons de parler de compte courant libre et de compte de dépôts. Nous nous trouvons ici en présence d’une innovation de la Commission extraparlementaire. Elle a admis l'obligation pour tout notaire d’avoir à la Caisse des consignations, indépendamment de son compte de dépôts actuels (dit compte B), un compte courant libre (dit compte A), où il devra verser dans le délai de quinze jours les fonds par lui détenus, de façon à ne pas avoir en caisse une somme supérieure à celle fixée pour chaque étude par la Commission instituée au siège de la Cour d'appel (art. 12 devenu l’art. 16, décret 2 février).

Au contraire, le compte B comporte, comme aujourd'hui, les versements opérés par le notaire avec indication de l’affaire que cette opération concerne. Il constitue l’ensemble des dépôts individualisés (1). A

(1) Cependant si, au moment du versement à la Caisse des dépôts, le notaire connaissait le montant exact de la créance et le véritable propriétaire, l’envoi du bulletin de spécialisation serait concomitant du versement et une seule opération serait faite au compte B sans passer par le compte col-

la différence du compte À, non productif d'intérêts (1), il est réglé en capital et intérêts au 31 décembre de chaque année. Les intérêts annuels sont capitalisés à cette date et, dans le courant de l’année, sont liquidés et payés sur demande spéciale et pour un compte soldé intégralement (art. 12).

Les deux comptes A et B. ont, cependant, ceci de commun que la Caisse des consignations doit, à toute époque, en donner communication à la Chambre de discipline. Un extrait du compte B, arrêté le 31 décembre, est en outre transmis dans les premiers mois de l’année à chaque notaire par l'intermédiaire de la Chambre de l'intéressé avec l'indication du solde du compte À à la même date (art. 14 devenu l’art. 18, décret du 2 fév.). De plus, il doit être tenu au secrétariat de chaque Chambre, deux carnets par notaire destinés à enregistrer les opérations de chaque compte (art. 19 nouveau). Enfin, en cas de vacances d’une étude par suite de décès ou pour toute autre cause, les sommes déposées à chacun des deux comptes par l’ancien titulaire pourront, en l’absence de tout empêchement et avec l’autorisation de la Chambre de discipline, être transportées aux comptes correspondants ouverts au nom du successeur ou laissées dans les conditions fixées par le décret, à la disposition

lectif A. C’est tout naturel et l’art. 1 du décret du 2 fév. le suppose implicitement.

(1) Quand les sommes figurent au compte A où elles ne sont pas encore spécialisées, les intérêts sont bonifiés au Trésor, à qui en incombe d’ailleurs la responsabilité. En aucun cas, ils ne sauraient profiter au notaire dont ils ne sont pas la propriété et qui ne les a pas déposés en son nom personnel #ais au nom de son étude.

LA

du notaire commis par justice pour gérer l'étude (article 20 nouveau).

Cette innovation de la Commission a entraîné d’autres modifications et additions au décret du 2 février 1890. Elles concernent les opérations de versement et de retrait au compte courant libre et les opérations de virement et de retrait au compte de dépôts. Voyons d’abord ce qui a trait au compte A.

« Chaque versement, dit l’article 2 modifié du décret du 2 février, est accompagné de la remise, par les déposants, au préposé de la Caisse des dépôts et consignations, d’un bulletin extrait d’un carnet à souche et mentionnant la somme versée. Ce bulletin de versement est mis à la disposition de la Chambre de discipline par le préposé de la caisse. » On retrouve ici le désir de la Commission de rendre le plus possible les dépôts inoffensifs. En effet, cette mesure présente le double avantage de mettre en éveil l'attention de la Chambre et de donner aux clients le moyen de se renseigner à toute époque auprès d’elle, sans craindre de blesser la susceptibilité de leur notaire qu’ils n’osent généralement pas interroger (1).

Quant au remboursement des fonds versés, il sera fait sur la production d’une autorisation de payement délivrée par le notaire et à la suite d’un avis préala-

(4) « Sur simple justification de leur identité et sur présentation de leurs reçus extraits du carnet à souche, les intéressés pourront exiger de la Chambre de discipline un relevé

des opérations faites à leur nom. » (Art. 21 nouveau, décret 2 février.)

ble adressé au préposé. Le délai de remboursement ne pourra excéder deux jours francs, à dater de la réceplion de cet avis par le préposé, à moïns que le président de la Chambre de discipline, son délégué ou le Parquet n’ait mis empêchement au payement (art. 4 modifié, décret 2 fév.). Ces autorisations seront détachées d’un carnet à souche et à talon spécial au compte À (art. 12). Elles devront être revêtues du sceau de l'étude (art. 6 devenu l'art. 10), et le nom du notaire avec le numéro de son compte courant seront reproduits à l’encre grasse sur toutes les parties des carnets (art. 11, devenu l’art. 15).

Voyons maintenant ce qui a trait aux opérations de virement et de retrait au compte B. Les prescriptions de la Commission sont, en ce qui les concerne, entièrement nouvelles.

« Toute somme, dit l’article 2 entièrement modifié du décret du 30 janvier, qui dans le délai de deux mois de son versement n’aura pas été remise aux ayants droit sera, sur l'envoi par le notaire d’un bulletin à la Caisse des dépôts, virée du compte A au comptes de dépôts B. Elle sera individualisée au regard de la Chambre de discipline par la réception du talon dudit bulletin. » La Commission a pensé, en effet, que les notaires, surtout dans les études importantes où les opérations de caisse sont nombreuses et complexes, pouvaient n’être pas en mesure de fournir immédiatement tous les éléments du bulletin de spécialisation. Elle leur a accordé, en conséquence, un délai de deux mois pour se mettre en mesure de donner à la Chambre les renseignements requis, après

quoi toute somme devra être virée du compte libre A, où les sommes figurent en bloc, au compte de dépôts B. Les virements seront effectués à la demande du notaire sur la remise par lui d’un bulletin pour chaque affaire, extrait d’un carnet à souche et à talon (art. 5 nouv., décret 2 fév.) Ce bulletin, daté et signé par le notaire, mentionnera la somme à virer et sera transmis avec le talon au préposé de la caisse (art. 6 nouveau). Celui-ci conservera le bulletin et mettra le talon à la disposition de la Chambre de discipline qui sera ainsi avisée du virement, comme elle l’a été du versement et comme elle le sera du retrait (art. 7 nouveau). La Chambre, en tenant registre de ces talons, au nom de toutes les études, connaîtra à tout moment la situation de chacune.

S'agit-il maintenant du retrait, ses opérations sont réglées par le nouvel article 8 du décret du 2 février. « Le remboursement des fonds versés au compte des notaires, dit-il, est effectué par le préposé de la Caisse des dépôts qui les a reçus, sur la production d’autorisations de payement délivrées par les notaires et à la suite d'avis préalables d'émission envoyés par eux au préposé de la Caisse. Ces avis doivent être revêtus du sceau de la Chambre et de la mention « vu sans opposition » mise par le président de la Chambre de discipline ou son délégué. Ils sont relevés sur le carnet B des notaires tenu au secrétariat de la chambre comme il est dit à l’article 19 ci-après. » Les autorisations délivrées par les notaires seront détachées d’un carnet à souche et à talon spécial au compte B. En effet, lorsqu’il s’agit da compte B, le bulletin de retrait ainsi que la souche doivent mentionner, outre la date de l'avis

et la somme retirée, l'indication de l'affaire (art. 8 devenu l'art. 12). Enfin le payement sera fait dans un délai qui ne pourra excéder trois jours francs (au lieu de cinq actuellement) à dater de la réception de l'avis préalable par le préposé.

Telles sont les modifications et additions aux décrets de 1890 proposées par la Commission extraparlementaire, en ce qui concerne les dépôts de sommes d'argent. Que faut-il en penser ?

Dans ses grandes lignes, par le maintien aux notaires du droit de recevoir des dépôts, par la création du : compte courant libre où le notaire doit verser les fonds par lui détenus, par la fixation d’un délai pour les virements du compte libre au compte individualisé, l'œuvre de la Commission doit être jugée bonne et le notariat d’ailleurs l’a approuvée (1). Mais, si on passe des grandes lignes de la réforme à ses détails, il ne devient plus possible de porter sur cette œuvre un jugement aussi favorable.

C’est ainsi, d’abord, que la composition de la Commission chargée de la fixation du fonds de roulement pour chaque étude du ressort de la Cour d'appel, mérite d’être critiquée. Cette commission comprend, en effet, cinq magistrats, un inspecteur de l’Enregistrement et un seul notaire. Sans doute c’est sur la propo-

sition de la Chambre des notaires de l'arrondissement

qu’elle détermine limportance du fonds de roulement, néanmoins il est regrettable que le président de cette Chambre ne soit pas appelé à figurer parmi les com-

(1) V. le Parlement et l’'Op., 10 avril 1911, p. 10-11.

missaires, car il aurait pu leur fournir, à tout instant, les renseignements susceptibles d'éclairer leur jugement (1). Il semble même que cette commission ainsi composée en majorité de fonctionnaires, doive entrainer un contrôle indiscret des affaires de l'étude et la limitation de la clientèle et qu’elle soit ainsi un obstacle au développement de l'office et à la libre initiative de son titulaire.

Une autre critique plus importante doit être faite aux prescriptions nouvelles : elle concerne les délais de versement au compte À et de virement au compte B.

Obliger les notaires à verser à la Caisse des dépôts, dans le délai de quinze jours, les fonds qu’ils détiennent, est d’abord une mesure prématurée. On a reconnu il y a vingt ans que six mois, prolongeables d'autant, étaient pour cela nécessaires ; croit-on que les nécessités et les besoins actuels soient moins impérieux. C’est ensuite une mesure vexatoire : elle indisposera, à la fois, la clientèle qui devra précipiter des formalités compliquées, et les notaires que la fréquence des versements tiendra constamment hors de leur étude. Ce serait, on peut l’affirmer, la fermeture presque continuelle des études de troisième classe où les notaires n’ont souvent qu’un petit expéditionnaire et font les actes eux-mêmes. Enfin, la restriction à quinze jours du délai de consignation peut n'être qu'une mesure inefficace : le notaire restant détenteur des fonds, s’il veut se soustraire à l’obligation de consigner ou se servir des fonds de ses clients, obtiendra d’eux, facilement, l'autorisation de les garder jus-

(1) V. Rev. du not., 30 mai 1912, n° 14811, p. 402.

qu’au règlement ou tout au moins au-delà du terme prescrit.

Quant au délai de deux mois adopté pour limite extrême du virement du compte À au compte B, il est inacceptable. « Comme il n’est généralement pas possible de régler une affaire dans un temps si court à cause de la longueur des formalités à remplir, il arrivera, pour ainsi dire dans la plupart des cas, qu’il y aura virement du compte À au compte B. On ne voit pas la nécessité de cette rigueur puisque les fonds devant faire l’objet de ce virement sont déjà à la Caisse des dépôts au compte A et, par conséquent, à l'abri de tous risques de disparition (1). » De plus, un délai si court ne peut que compliquer inutilement le travail des chambres de discipline. En effet, les comptes de dépôt des notaires de l’arrondissement devant être tenus à la fois à la Caisse des consignations et au secrétariat de la chambre, si les virements sont journaliers, leur enregistrement donnera lieu à des écritures nombreuses qui surchargeront les présidents et compromettront peut-être le fonctionnement exact de cette comptabilité disciplinaire. Enfin, la fixation à deux mois du délai de spécialisation des dépôts rendrait inopérantes les dispositions relatives au visa, par les présidents des chambres de discipline, des bulletins de retrait. Ce visa, pour être donné en connaissance de cause, comporterait la tenue, impossible pour la majorité des chambres, d’une comptabilité qui serait presque la somme des comptabilités de toutes les

(1) Ibid., p. 403.