CHAPITRE PREMIER

LU — Parmi les différents indices de la valeur des immeubles nous avons vu utiliser, depuis qu’on essaie de soustraire à l’appel les contestations les moins élevées, notamment les actes de vente, les baux, l'expertise et la restriction.

Mais aucun de ces procédés ne nous paraît susceptible de fournir la solution du problème. Sans qu’il soit nécessaire de revenir sur les inconvénients du bail comme critérium, qu’il nous suffise de faire remarquer que le contrat de vente par là même qu'il est une convention prêterait exactement aux mêmes

criliques, spécialement en ce qui concerne l’impossibilité d'y avoir recours en dehors du cas où il aurait été conclu par les parties au procès.

De plus, les renseignements qu'on pourrait en tirer seraient la plupart du temps inexacts, soit à cause de son ancienneté, soit par suite de fraudes comme la dissimulation.

Quant à l'expertise et à la restriction, nous l’avons vu au cours de notre étude de l’ancien droit, elles sont pratiquement sans effet, l’une à cause de la procédure préliminaire qu’elle constitue et l’autre parce que les parties n’y peuvent être impérativement soumises et préfèrent ne pas y avoir recours.

Il faut donc rechercher ailleurs un élément de détermination des demandes immobilières.

En 1838, lors de la discussion de la loi qui nous occupe, plusieurs des orateurs auxquels n'échappèrent pas les imperfections de l’article 4e ont proposé un système qui méritait, semble-t-il, plus d’attention que le Parlement ne voulut lui en accorder.

Il s'agissait de prendre comme critérium, pour chaque immeuble, le principal de la contribution foncière à laquelle il est imposé.

Celte innovation, dont l'adoption dès 1838 eût été sans aucun doute préférable au vote de l’article 1°, effectuée de nos jours, ne pourrait à notre avis que produire d’heureux résultats.

L'idée qui préside en effet, à l’organisation de tout impôt foncier, dans un pays soucieux de l'équité, c'est de le répartir aussi strictement que faire se peut, de manière proportionnelle au revenu des différents immeubles.

Il apparaît donc que l'impôt foncier doive être le signe du revenu des biens qui en font l’objet et par suite autant qu'il est possible un mode de détermination de leur valeur.

U. — L'’exposé d'un pareil système ne peut être éclairé que si nous rappelons, au moins succinctement, le mode d'assiette de notre contribution foncière, la portée du critérium que nous voudrions proposer dépendant au premier chef de son essence même.

On sait qu’en France le régime auquel sont soumis les immeubles, au point de vue qui nous intéresse, est différent suivant qu’il s’agit de propriétés non bàties ou de constructions.

En ce qui concerne les immeubles non bâtis, ils sont frappés d’un impôt de répartition dont le chiffre global est fixé par les Chambres, qui indiquent ensuite quelle part en supportera chaque département. Les Conseils généraux attribuent la leur aux arrondissements dont les assemblées établissent le montant à recouvrer sur chaque commune. Enfin

dans celles-ci l’impôt foncier est réparti entre les propriétaires par une commission de répartition.

En principe ces attributions devaient être faites au prorata du revenu net produit par le territoire de ces circonscriptions administratives et par les biens des propriétaires.

Pour obtenir ce résultat il fallait donc déterminer ledit revenu défalcation faite des frais qui incombent au propriétaire. Tel était le but du cadastre.

Dans les communes, en verlu de la loi du 15 septembre 1807, il a été levé un plan de toutes les parcelles et dressé un état estimatif du revenu net de chacune d'elles.

Ce revenu a été fixé une fois pour toutes par une commission de propriétaires nommée par le Conseil municipal et au moyen d'opérations dans le détail desquelles nous n'avons pas à entrer. Aux termes de l’article 37 de la loi précitée,cette évaluation ne peut en principe faire l’objet d'aucune modification dans la suite. C’est ce qu’on appelle le principe de la fixité des évaluations cadastrales. En définitive on a obtenu un état que l'on nomme matrice cadastrale et qui réunit sous le nom de chaque propriétaire toutes les parcelles lui appartenant, avec l'indication du revenu net de chacune. Les transmissions de propriété y sont notées chaque année par les soins du service des mutations.

Telle est en résumé l’économie du cadastre. Il semble dès lofs facile, le revenu net de chaque propriétaire et de chaque portion de territoire étant connu, d’assigner à chacun le contingent qui lui incombe.

Cependant des défauts considérables ont empêché cette institution de rendre tous les services qu’on en attendait.

«Le principal de ces défauts, dit M. Leroy-Beaulieu (1), c’est que le cadastre a bien pu servir à la Juste répartition du contingent communal entre les propriétaires de la commune au moment où il fut fait, mais il ne donne aucun indice suffisant pour la juste répartition de l'impôt entre les départements, entre les arrondissements et entre les communes. Les évaluations ne sont pas faites sur les divers points du territoire, ou même sur deux points voisins l’un de l’autre, par les mêmes hommes, au même moment, ou bien du moins par les mêmes méthodes. Elles n’ont donc de valeur que pour la circonseription où les mêmes hommes les ont faites et dans les mêmes vues. Dans certains pays les classificateurs et les tarificateurs ont été plus indulgents que dans d’autres.

. « Ainsi les résultats cadastraux ne sont donc

(1) Traité de la science des finances, t. I, p. 338,

pas comparables d’un lieu à un autre. Bien plus, à l'heure actuelle, dans l’intérieur d'une même commune le cadastre est inexact, parce que le classement et le tarif des évaluations sont vieux et que l’on n’a tenu compte ni des changements de culture, ni des changements de valeur, ni même des modifications de configuration de parcelles. »

Aussi devant cette inexactitude et cette inégalité des évaluations fut-il décidé successivement : en 1813 que le cadastre ne servirait plus de base de répartition qu’à l’intérieur du même département ; en 1818 qu'on ne l'utiliserait qu'à l'intérieur d’un même arrondissement ; et en 1821 qu'il n'aurait d'effets qu'entre les contribuables d’une même commune. A cette dernière date pour remédier à cet état de choses, autant par intuition que d’après les notions fournies par la comparaison des baux et des contrats de vente passés dans les diverses localités, on a diminué le principal de l’impôt foncier dans les départements les plus chargés. Plus tard, en 1850, la loi du 7 août a prescrit, arlicle 7, que dans chaque commune cadastrée depuis 30 ans au moins il pouvait être fait une révision du cadastre sur la demande du conseil municipal et l’avis conforme du conseil général, à la condition que les frais de l'opération soient supportés par la commune

Malgré cela la péréquation de l'impôt foncier,

c’est-à dire le rétablissement de la proportionnalité de l'impôt au revenu ne semble pas avoir élé réalisée. « En 1879, écrit M. Leroy-Beaulieu, un travail administratif a recherché, pour les différents départements, la proportion entre le principal de l'impôt foncier pour les propriétés nôn bâties et le revenu. Le rapport moyen pour l'ensemble de la France est de 4.49 0/0 : quarante départements sont au-dessous de cette moyenne, et 46 au-dessus. Le département le plus imposé serait la Vienne où le contingent en principal représente pour la propriété non bâtie 1.71 0/0 du revenu. Onze départements sont laxés à plus de 60/0. D'autre part le département le moins imposé serait la Corse, où le principal de l'impôt n’atteindrait que 0.95 0/0 du revenu; quatorze départements sont imposés à moins de 3 1/2 0/0.» Depuis, ces inégalités n’ont pu qu'augmenter, l’ancienneté des évaluations étant plus grande encore, et pour mieux mesurer toute leur étendue, il faut songer qu’elles peuvent se reproduire pour les subdivisions de chaque département, dans les mêmes proportions. Remarquons d’ailleurs que ces vices sont à la veille de disparaître. L'impôt foncier sur les propriétés non bâties est en effet en voie de devenir impôt de quotité, et nous verrons, en étudiant comment le principal de la contribution foncière pourrait servir à déterminer Les demandes immobilières, qu’on pro-

cède de nos jours avec activité à une nouvelle évaluation du revenu des propriétés non bâties.

S'il faut reconnaître que la répartition actuelle de l'impôt sur ces immeubles est faussée par l’ancienneté du cadastre et par le manque d'unité dans sa confection on est donc en droit d'espérer qu’à bref délai ils seront imposés proportionnellement à leur revenu.

ILE. — Pour les mêmes raisons des critiques plus justifiées encore s’élevaient contre la contribution foncière des propriétés bâties qui reposait sur la même assiette que l'impôt des immeubles non bâtis.

Les inconvénients signalés plus haut étaient en effet d'autant plus sensibles que la valeur des constructions change plus rapidement et plus souvent que celle des fonds non bâtis. Aux termes de la loi du 8 frimaire an VII des révisions devaient bien avoir lieu tous les dix ans, mais abandonnées à la faculté des conseils municipaux, en fait elles n'étaient jamais effectuées.

Aussi la loi du 8 août 1890 est-elle venue réaliser une réforme depuis longtemps attendue, en instituant pour les constructions, un nouveau mode d'impôt.

Son article 4 porte :

« À partir du 1% janvier 1891 il ne sera plus assi-

NATURE DU GRITÉRIUM PROPOSÉ yI

gné de contingents aux départements, arrondissements et communes en matière de contribution foncière des propriétés bâties. »

Et l’article 5 ajoute :

« La contribution foncière de la propriété bâtie sera, à partir de la même date, réglée en raison de la valeur locative de ces propriétés telle qu'elle est établie conformément à l’article 34 de la loi du 8 août 1885, sous déduction d'un quart pour les maisons et d'un tiers pour les usines en considération du dépérissement et des frais d'entretien el de réparation. »

Quant à la loi à laquelle se réfère l’article qui précède, elle prescrit qu’ «à partir du 1* janvier 1886 l'administration des contributions directes procédera au recensement de toutes les propriétés bâties avec évaluation de la valeur locative actuelle de chacune d'elles ».

De la combinaison de ces textes il résalte en réalité que l'impôt foncier sur les propriétés bâties est transformé en un impôt de quotité. ILa pour assiette la valeur locative des immeubles déduction faite des frais d'entretien dont le taux est fixé par la loi.

L'évaluation de cette valeur locative est confiée à l'administration des contributions directes et consignée sur la matrice cadastrale des propriétés bâties.

Aux termes de l’article 8 de la même loi elle sera révisée tous les dix ans ou plus souvent si des circons-

tances exceptionnelles telles qu'une dépréciation notable des propriétés bâlies vient à se produire. Alors il appartiendra au conseil municipal d'en faire la demande.

C’est en vertu de ce dernier article qu’une loi du 13 juillet 1900 a ordonné qu'il soit procédé à une nouvelle évaluation laquelle a été elle-même révisée conformément à une loi du 16 juillet 1910.

Cette dernière maintient la déduction d’un quart qui doit être faite sur les loyers des maisons mais porte à 40 0/0 le chiffre représentant l'entretien des usines.

De plus elle laisse à 3 fr. 20 0/0 la quotité de l'impôt à percevoir sur la valeur locative ainsi déterminée. C’est Le taux en vigueur depuis 1891.

Enfin, pour mieux assurer l’exacte appréciation de de la valeur locative des immeubles, l’article 7 de la loi de 1890 dispose :

« Tout propriétaire de propriété bâtie est admis à réclamer contre l'évaluation altribuée à son immeuble pendant les six mois à dater de la publication du premier rôle dans lequel cet immeuble aura été imposé et pendant trois mois, à partir de la publication du rôle suivant. En ce qui concerne les rôles subséquents, les propriétaires sont admis à réclamer pendant les trois mois de la publication de chaque rôle,

lorsque par suite de circonstances exceptionnelles, leur immeuble aura subi une dépréciation.… »

Ainsi les évaluations, effectuées par une administration, conformément à des règles fixées par la loi et à des instructions identiques pour toute la France, renouvelées tous les dix ans, contrôlées et rectifiées sur la demande des contribuables, assurent une assiette plus équitable et plus exacte de l'impôt sur les propriétés bâties.

IV. — La contribution foncière telle qu'elle vient d'être décrite s'applique en principe à tous les immeubles. Cependant certains en sont dispensés.

Telles sont les propriélés non bâties qui réunissent les trois conditions suivantes : 1° appartenir à l’Etat, à un département, à une commune ou à un établissement public; 2° être affecté à un service public ; 3° ne pas produire de revenus. C’est ce qui résulte des articles 2, 103, 106 et 107 de la loi du 3 frimaire an VII.

Tous les biens qui rentrent dans cette catégorie sont exempts d'une manière permanente de l'impôt foncier. 1] faut y ajouter les forêts de l'Etat qui, bien que productives de revenu, ne sont pas soumises à l'impôt foncier en vertu de l’article 1* de la loi du 19 ventôse an IX.

En sont dispensés, mais seulement pour une pé-

gû TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

riode déterminée, dans le but de favoriser l’agriculture, les terrains vagues mis en valeur, ceux déjà cultivés transformés en terrains plantés, et encore les terres plantées ou replantées en vigne. De même les marais desséchés. Le temps et Le taux de ces différentes exemptions varient d’ailleurs suivant les cas.

Elles ont été permises par les articles 111 et suivants, 121 de ja loi du 3 frimaire an VII, les articles 6 la loi du 4 avril 1882, 13 de la loi du 25 mars 1897.

Citons enfin la faveur accordée aux propriélaires qui ne sont imposés qu’à des cotes minimes d'en obtenir le dégrèvement complet ou partiel. Cette réforme introduite par la loi du 21 juillet 1897 dans le but de donner plus de facilités à la petite culture concerne les cotes de 10 à 25 francs.

Les mêmes motifs ont inspiré des dérogations analogues en ce qui concerne l’impôt sur les propriétés bâties.

C’est d'abord la loi du 3 frimaire an VII qui lui est applicable dans les mêmes conditions qu'aux immeubles non bâtis quand ils font partie du domaine de l'Etat, des départements, des communes ou des établissements publics.

Puis la loi du 8 août 1890, celles des 13 juillet 1900 et 16 juillet 1910, ont laissé subsister les dispositions des articles 85 et 86 de la loi de frimaire, aux termes desquelles les bâtiments servant aux

exploitations rurales, tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés soit à loger les bestiaux des fermes et métairies soit à serrer les récoltes, ainsi que les cours desdites fermes, ne seront soumis à la contribution foncière qu’à raison du terrain qu'ils enlèvent à la culture, évalué sur le pied des meilleures terres labourables de la commune.

L'article 5 de la loi du 8 août 1890 a même étendu ces dispositions aux bâtiments qui servent à loger, indépendamment des bestiaux des fermes et des métairies, le gardien de ces bestiaux.

Quant aux exemptions temporaires, il yen a deux.

La première vise les maisons à bon marché destinées à des ouvriers ou à des personnes vivant de leur salaire. Elle est de 12 ans à partir de leur achèvement {loi du 12 avril 1905, art. 9).

La seconde résulte de l’article 9 de la loi du 8 août 1890 ainsi conçu :

« Les constructions nouvelles, les reconstructions et les additions de construction seront imposées par comparaison avec les autres propriétés bâties de la commune où elles seront situées. Elles ne seront soumises à la contribution foncière que la troisième année après leur achèvement.

Il faut remarquer d’ailleurs que toutes ces exemptions, au moins quand elles sont édictées en faveur

des particuliers, ne peuvent bénéficier à ces derniers que s’ils effectuent pour la propriété bâtie, comme pour les terrains, des déclarations ou des réclamations dans des formes et des délais déterminés.

V. -— Rappelons en terminant que la situation de chaque contribuable par rapport à limpôt foncier est établie chaque année par des rôles généraux dont la confection est confiée à l'administration des contributions directes.

Ces rôles contiennent, par ordre alphabétique, les noms des contribuables et les bases des cotisations de chacun pour les trois contributions foncière, personnelle-mobilière, et des portes et fenêtres. Ils sont copiés sur la matrice générale qui résume la situation des contribuables pour ces trois impôts et dont un exemplaire est déposé dans chaque commune et à la direction des contributions. Cette matrice, parmi les nombreux renseignements qu'elle contient, indique seulement, pour chaque propriétaire, le total du revenu cadastral porté à la matrice des propriétés non bâties, et le total du revenu net consigné sous la matrice des propriétés bâties. Il n'vest pas fait mention du revenu net imposable de chaque immeuble. Mais elle renvoie au folio de la matrice cadastrale des propriétés non bâties et à la case de la ma-

trice cadastrale des propriétés bâties concernant chaque intéressé.

Or ces matrices établissent le revenu net de chaque parcelle ou de chaque maison. Il est donc en définitive très facile de connaître la quotité de l'impôt à la perception duquel chacune d’elles donne lieu.

C'est,avec les notions qui précèdent,un des points qu'il était indispensable de rappeler pour permettre d'apprécier le choix comme critérium de la compétence en dernier ressort dans les actions immobilières, du principal de la contribution foncière.

Nous aurions pu nous étendre davantage sur l’impôt foncier qui donne lieu à tant et de si complexes questions.

Mais pour ne pas sortir du problème posé par ce travail, nous avons cru devoir nous horner à réunir dans le présent chapitre les éléments strictement nécessaires à l'étude critique de la solution que nous en proposons.

Briot L