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formellement les droits de la couronne de Castille. Une nouvelle tentative de sa part (1765), suivie cette fois d'un commencement d'exécution, aboutit au même résultat : après de longs débats, les Anglais finirent par accepter les titres de propriété invoqués par l'Espagne (1). Depuis, cette dernière puissance a pris véritablement possession de l'archipel des Malouines par la nomination de gouverneurs, l’entretien de garnisons, de garde-côtes, etc., sans être troublée par aucune nation étrangère, et lorsque l'émancipation des colonies espagnoles est venue transférer à la République argentine les titres domaniaux de la métropole dans ces parages, ces titres ne reposaient plus seulement sur la priorité de découverte, mais sur l'occupation effective et une longue possession paisible et non interrompue. Aussi comment qualifier l'ordre donné par le gouvernement anglais, en 1833, au commandant de la corvette Clio de s'emparer par force des Malouines, et d’y exercer « les droits anciens et incontestables dévolus à S. M. B. » (2)? Quels sont donc ces droits? Résultentils des établissements fondés jadis par les Anglais à Port-Egmont ? Sans doute, les titres de l'Espagne à la propriété de l’archipel étaient alors insuffisants,

(1) Déclaration espagnole et contre-déclaration britannique du 22 janvier 1771. Sa Majesté catholique laissait, il est vrai, aux Anglais leurs établissements à Port-Egmont ; mais cette concession, plus apparente que réelle, avait uniquement pour but de sauvegarder l’amour-propre britannique. Des documents très sérieux permettent, en effet, d'établir qu’elle fut accompagnée d’un accord tenu secret entre les deux gouvernements, par lequel i’Angleterre s'engageait à abandonner Port-Egmont dans un certain délai. L’abandon eut lieu en 1774. V. Pradier-Fodéré, La République argentine et le droit international, Rev. de dr. int., t. XX.

(2) Calvo, loc. cit.

Ur

mais l'Angleterre les avait reconnus antérieurement, et en tous cas, à deux reprises différentes (1), elle a, depuis les événements de 1765, désavoué sa conduite et renoncé à ses prétentions. Et, c'est après avoir laissé s'écouler plus d'un demi-siècle sans nouvelle protestation, après avoir permis à l'Espagne de consolider sa possession d'une façon inattaquable, qu'elle songerait à revenir sur un pareil désaveu ! L'agression du gouvernement anglais doit être considérée comme un véritable abus de la force, une usurpation criante ; cependant, à l'heure actuelle, le cabinet de Buenos-Ayres n'a pas encore obtenu satisfaction.

Dans les discussions entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis au sujet de la propriété du territoire de l'Orégon, nous voyons ces derniers mettre en avant comme titres d'acquisition : la découverte primordiale du fleuve Colombia par le capitaine Gray de Boston (1792), l'exploration du cours de cette rivière depuis sa source jusqu à son embouchure par les capitaines Lewis et Clarke (1805-1806), enfin le traité conclu avec l'Espagne en 1819 (2). Par ce traité, le gouvernement espagnol cédait aux Etats-Unis tous ses droits sur l’Orégon, droits fondés uniquement d'ailleurs sur la découverte du pays par des sujets espagnols. Les Etats-Unis invoquaient encore subsidiairement l’occupation de quelques points de la côte, en particulier d'Astoria, où des négociants américains avaient installé des comptoirs. Mais cette prise de possession ne pouvait suffire, objectait avec raison le cabinet de

(1) Contre-déclaration du 22 janvier 1771, et traité du 28 oct. :1790.

(2) Calvo, t. Ier, $ 286. — Wheaton, Elém. du dr. Int., t. Ier, chap. IV, p. 165 et suiv. — P. Fiore, Nouv. dr. Internat, t. Il, $ 856.

Londres (1), pour assurer la domination du gouvernementaméricain sur une contrée d'une aussi vaste étendue que celle réclamée par lui. Du reste, l'Angleterre se bornait à revendiquer pour sa marine la priorité de la découverte du fleuve Columbia, sans pouvoir justifier non plus d’une prise de possession réelle. Finalement, le traité anglo-américain de 1846 partagea le territoire de l’Orégon entre les deux puissances ; la ligne de séparation traversait d'immenses solitudes qui n'avaient jamais subi l'exercice effectif de la souveraineté soit des Etats-Unis, soit de la Grande-Bretagne (2).

SECTION Ile

Des actes constituant l'occupation effective d'après l’article 35 de l'Acte général de Berlin. — Devoirs de l'occupant.

$ Ie. — Analyse de l'article 35.

La plupart des grands principes du droit des gens proclamés par les Congrès de notre siècle : abolition

(1) Il est intéressant de reproduire les déclarations à ce sujet de MM. Huskisson et Addington, commissaires anglais : « Sur la question de savoir jusqu’à quel point la priorité de découverte constitue un titre légal de souveraineté, le droit des gens est assez vague et peu défini. Les publicistes les plus autorisés admettent cependant qu’une simple découverte accidentelle, non accompagnée d'exploration ou d’une prise de possession formelle au nom du Souverain du découvreur, ni d’une occupation et d’un établissement plus ou moins permanent, ni de l'achat du territoire et de l’acquisition de la souveraineté des mains de la nation, constitue un titre du degré le plus inférieur... » V. Sir Travers Twiss, Le Droit, des gens, t. Jer, chap. 8, $ 122.

(2) Ch. de Martens et de Gussy, op. cit., t. V, p. 662.

de la traite, liberté fluviale, immunité de la propriété ennemie sous pavillon neutre, efectivité des blocus, n'étaient pas des principes absolument nouveaux lorsque les représentants des puissances européennes furent appelés à les sanctionner, et cependant, fait remarquer Engelhardt, il n'était ni moins opportun, ni moins nécessaire d'inscrire solennellement ces règles dans le Code des nations civilisées (1). En exigeant la prise de possession réelle comme l'une des conditions de validité de l'occupation, la Conférence de Berlin n'a pas posé non plus un principe nouveau en droit international, mais sa déclaration sur ce point marque à coup sûr un progrès incontestable. Après ce que nous venons d'établir précédemment, on conviendra, en effet, que jamais aucun principe n'eût autant besoin, pour être respecté, de faire l'objet d'un enga- . gement conventionnel entre les Etats! Toutefois, si utile qu'ait été l'œuvre de la Conférence, elle n’en reste pas moins une œuvre incomplète ; les deux conflits survenus postérieurement à la conclusion de l'Acte général, le récent partage de l'Afrique entre les puissances colonisatrices le prouvent surabondamment. L'article 35, comme l'article 34, vise uniquement les occupations futures (2) et seulement en

(1) Etude sur la déclaration de la Conférence, etc. R. de dr. int., t. XVIII, p. 441.

(2) L'article 35 ne le mentionne pas, mais cela résulte expressément de la rubrique du chapitre VI et de l’interpellation du ministre des Etats-Unis au cours des débats. M. Kasson ayant demandé si les occupations actuelles ne devraient pas à l’avenir être soumises aux conditions d’effectivilé fixées par la Conférence, les autres plénipotentiaires, tout en reconnaissant l'utilité d’une pareille extension, se refusèrent à l’admettre et ils rappelèrent les motifs qui avaient conduit la Conférence à bien spécifier, dès le début, qu'aucune de ses décisions n'aurait un caractère rétroactif. (Rapport de la commission, Livre Jaune, p. 216). Enfin dans la séance du 31 janvier 1885, Saïd

tant qu'elles concernent le littoral africain: plusieurs Etats en ont profité pour persévérer dans les anciens érrements, et revendiquer la propriété de territoires dont ils n’avaient jamais pris possession que nominalement. Sans aller aussi loin, d'autres ont invoqué, à l'appui de leurs prétentions, certains actes jugés

insuffisants à Berlin pour constituer une prise de pos-

session réelle.

La Conférence ne s'est pas en effet bornée à exiger une occupation effective, elle s’est de plus efforcée de préciser les actes d'où découle l'efectivité. Parmi les publicistes, beaucoup étaient restés sobres de détails sur ce point : G.-F. de Martens, Klüber, Heffter énoncent le principe presque sans aucun développement. D'après Pinheiro Ferreira qui traite assez à fond la question, une puissance, venant à découvrir un pays jusque-là mconnu ou inoccupé, en acquiert la propriété par cela seul qu'elle y fonde des établissements soit d'agriculture, soit d’une autre branche d'industrie (1). Pour savoir, dit-il, si tel territoire appartient ou non à un peuple, il faut examiner d’abord s’il en profite ou s'il songe à y appliquer les moyens nécessaires à la production. Cette définition de l’effectivité donnée par le jurisconsulte portugais nous semble absolument inexacte. Pour qu'un Etat acquière la propriété d’une contrée sans maître, il n'est pas nécessaire qu'il en jouisse réellement, il suffit qu'il se soit mis à même d'en jouir ; en d’autres termes, les travaux d'exploi-

Pacha formula ses réserves touchantles possessions du Sultan au Nord et à l'Est du continent africain jusqu’au cap Ras- Hafun. Sur le désir exprimé par lui, on inséra au Protocole que les règles posées par la Conférence ne sauraient se rapporter à ces territoires. Livre Jaune, Protocole VIII, p. 206.

(1) Cours de dr. public int. el ext., t. I, art. VII $ 22. — Cpr. Carnazza-Amari, op. cit., t. Il, p. 15 et suiv.

tation doivent être soigneusement distingués des travaux d'occupation. Ceux-ci consisteront, par exemple, dans la construction de forteresses, l'envoi de troupes, la délégation sur les lieux d’un agent revêtu d'un caractère officiel. Le plus souvent, ils seront précédés, accompagnés ou suivis des travaux d'exploitation

création d'établissements commerciaux, mise en valeur du pays etc. Entre ces deux catégories de travaux il existe pour ainsi dire un lien indissoluble ; l'Etat qui s'empare d'un territoire, s’en empare évidemment pour en retirer un avantage, une utilité quelconque. Mais il reste libre cependant de le laisser improductif ou de retarder, aussi longtemps qu'il lui plaira, le moment de la colonisation. En revanche, si l'établissement d'une souveraineté de fait constitue une appropriation suffisante, l'existence de cette autorité est en même temps nécessaire et ne saurait être suppléé par l'exploitation du terrilorium nullius. |

Telle est la doctrine de Blüntschli : la prise de possession consiste « dans le fait d'organiser politiquement la contrée récemment découverte» (1); telle a été également la doctrine admise par la Conférence de Berlin.

L'article 35 est ainsi conçu :

« Les Puissances signataires du présent Acte reconnaissent l'obligation d'assurer, dans les territoires occupés par elles, sur les côtes du continent africain, l'existence d'une autorité suffisante pour faire respecter les droits acquis et, le cas échéant, la liberté du commerce et du transit dans les conditions où elle aurait été stipulée. »

On reste tout d’abord frappé de la concision avec laquelle les membres de la Conférence ont cru devoir

(1) Op. cit., art. 278, note 1.

exprimer ici leurs décisions. Pour bien comprendre le sens et la portée de l’article 35, nous serons obligés de recourir tout à la fois aux travaux de la commission chargée de la rédaction définitive de cet article, et aux négociations échangées, antérieurement à la Conférence, entre la France et l'Allemagne.

La France est peut-être l’une des premières et des rares puissances coloniales quiaientrompu franchement avec le système des occupations fictives, ainsi que le témoigne la formation successive de ses établissements sur le continent africain. L'Allemagne avait suivi cet exemple dans ses premiers essais de colonisation. Aussi les deux gouvernements devaient-ils tomber d'accord pour inscrire, en première ligne, la prise de possession effective parmi les conditions de validité de l'occupation, qui seraient soumises

plus tard à l'approbation des représentants des puissances.

D'après le projet franco-allemand, les puissances reconnaissaient « l'obligation d'établir et de maintenir dans les territoires ou endroits occupés ou pris sous leur protection une juridiction suffisante pour faire observer la paix, respecter les droits acquis et, le cas échéant, les conditions sous lesquelles la liberté du commerce et du transit aura été garantie » (1). En comparant ce texte avec l’article 35, il est facile de constater certaines divergences; la plus importante est assurément la suppression dans le texte définitif de la mention relative aux protectorats.

L'occupation et le protectorat désignent des situations politiques tout à fait différentes. L'occupation suppose la prise de possession d'un territoire sans

(1) Livre jaune, p. 218.

maître, elle a pour effet de le placer sous la souveraineté pleine et entière de l'occupant. Le protectorat, au contraire, s'applique nécessairement à un territoire déjà occupé, et tire son origine du lien de protection qui unit entre elles deux puissances. Il a pour base un contrat synallagmatique dont les éléments principaux peuvent se résumer ainsi : « de la part du protégé, abandon de la souveraineté extérieure entre les mains du protecteur et renonciation au pouvoir juridictionnel territorial à l'encontre des sujets de l'Etat protecteur; de la part de ce dernier, engagement de défendre le pays protégé contre toute agression extérieure et promesse de l’assister dans sa marche vers la civilisation » (4). La puissance protégée conserve donc en principe son autonomie administrative, sa souveraineté intérieure, et c’est seulement dans ses rapports avec les autres nations, que la puissance protectrice se substitue à elle. Voilà la forme la plus simple du protectorat. Nous la rencontrons dans le traité conclu à Tamatave (17 déc. 1885) entre la France et Madagascar (2). L'article 2 stipule en termes exprès que le Résident, représentant le gouvernement de la République française, présidera aux relations extérieures de Madagascar, sans s’immiscer dans l'administration intérieure des Etats de S. M. la Reine.

A côté de ces clauses fondamentales, les parties restent libres d'insérer telle ou telle clause, donnant à l'Etat protecteur des pouvoirs plus étendus et lui conférant une partie de l'exercice de la souveraineté

(1) Wilhem, Théorie juridique. des Protectorats, Journ. du droit int. privé, 1890, p. 205. L'auteur envisage l'hypothèse la plus fréquente, la seule qui nous intéresse, celle où le protectorat est établi entre deux Etats de civilisation différente.

(2) Annuaire de législation française, 1887, p. 210.

intérieure. Aïnsi, par le traité du Bardo (1), notre gouvernement s'est réservé (art. 7) le droit d'intervenir dans administration financière de la Tunisie (2), intervention confirmée par la convention additionnelle du 8 juin 1883 (3). En Annam, et surtout au Cambodge (4) et au Tonkin (5), l’ingérence de la France est encore bien plus grande. Mais, dans tous les cas, l'Etat protégé devra conserver son existence internationale et une part quelconque de sa souveraineté intérieure, autrement on ne se trouverait plus en présence d'un protectorat, mais d'une annexion pure et simple.

Aussi, d’après nous, était-il impossible à la Contérence d'établir une parité complète, au point de vue des obligations à remplir par l'une et l’autre, entre la puissance qui étendrait sa protection sur l’un des Etats du littoral africain, et celle qui s'emparerait, sur ce même littoral, d'un territoire inoccupé. Telles obligations, supposant la jouissance pleine et entière du droit de souveraineté et découlant tout naturellement de l'occupation, demeurent au contraire, par là même, inconciliables avec les caractères du protectorat. Cependant le refus de la Conférence d'admettre l'assi- * milation proposée par l'accord franco-allemand a été en général assez vivement critiqué: on a reproché aux plénipotentiaires d’avoir, en quelque sorte, par ce refus, facilité les établissements fictifs, ce qu'ils cherchaient précisément à prévenir.

(1) 12 mai 1881. De Clercq, Recueil des traités de la France, L'OXITI D #0: |

(2) De Clercq, t. XIV, p. 244.

(3) Traité du 6 juin 1884. De Clerceq, t. XIV, p. 374.

(4) Traités du 11 août 1863 et du 17 janvier 1884. De Clereq, t. VII, p.608 etst. XIV, p. 382.

(5) Traité du 6 juin 1884. De Clereq, t. XIV, p. 374.

Certains Etats, il est vrai, ont entendu se servir de la distinction établie à Berlin pour déguiser, sous le nom de protectorat, des situations qui n'ont rien de commun avec lui, dans le but de se soustraire aux règles prescrites par l'article 35. Lorsque l'Allemagne, par exemple, déclare placer sous sa protection les territoires acquis par des Sociétés de commerce allemandes, ou habités par des hordes sauvages sans organisation politique, elle a beau décorer ce mode de colonisation du nom de protectorat colonial administratif, il est évident qu’il ne peut s'agir d’un protectorat du droit des gens (1), le seul qu'ait ea en vue la Conférence de Berlin, en l'éliminant de sa déclaration. Celui-ci suppose deux Etats en présence: dans l'espèce, si l’on aperçoit bien l'Etat protecteur, on chercherait en vain l'Etat protégé. Il y a donc en réalité occupation. Le territoire soumis au protectorat colonial administratif ne diffère du territoire de la colonie proprement dite que par le mode d’administration. Tous deux sont placés sous la souveraineté pleine et entière de l'Empire et engendrent à sa charge les mêmes obligations. Ces idées ressortiront davantage, quand nous étudierons plus loin I mécanisme de la politique coloniale allemande (2).

Chose curieuse d’ailleurs, après s'être montrée dans les pourparlers préliminaires si exigeante sur les conditions de l’effectivité, après avoir été la première à demander l'insertion de la clause relative aux protectorats, l'Allemagne fut peut-être ensuite la

(1) V. d'Orgeval, les Protectorats allemands, Annales de l'Ecole libre des sciences poliliques, 1890, p. 698 et suiv. — Stengel, Die Staats und volkerrechtliche Steilung der deutschen Kolonien, ch. III : Eigentliche Kolonien und Schutzgebiete, p. 20 et suiv.

(2)N infra, ch'aVIL Se;

Pr.

plus empressée à accepter la proposition de Sir Edward Malet, demandant la suppression de cette clause. Quelle était donc la cause de ce revirement inattendu? Dans l'intervalle, elle avait considérablement agrandi son domaine colonialet pouvait craindre «de se voir entraînée par des engagements trop étroits à des obligations morales et à des charges budgétaires, qui auraient pu dépasser la mesure deses convenances ou de ses facultés actuelles. Les garanties que l’Empire réclamait de prime abord des fondations étrangères en faveur de ses nationaux, il était tenu de les douner lui-même dans ses propres établissements; et envisagée de plus près, à la lumière de récentes expériences, cette perspective lui faisait sans doute entrevoir plus d'embarras présents que de bénéfices à venir » (1). En faisant disparaître de l’article 35 la mention des protectorats, elle était guidée sans doute par l'espoir de comprenbre plus tard sous cette dénomination le protectorat colonial administratif qu'elle commençait à inaugurer, et de diminuer ainsi ses charges. Fe La simple protection, dont le gouvernement anglais couvre parfois certaines tribus sauvages et qui se traduit uniquement par l'institution de consulats chargés de rendre la justice aux nationaux, aux indigènes et même aux étrangers, ne saurait passer non plus pour un véritable protectorat (2). Ce patronage, plus ou moins réel, n'est pas de nature à soustraire à des compétitions ultérieures le territoire auquel il s'applique. Tels sont les abus, que l'on a accusé la Conférence d'avoir favorisés et qui ont sans doute déterminé l’Institut à étendre aux protectorats les conditions d'effec-

(1) Engelhardt, Rapport, Livre jaune, p. 26.

(2) Engelhardt, loc. cit., p: 25.

tivité prescrites pour les occupations (1). Mais nous persistons à penser qu'au point de vue juridique la décision de l’Assemblée de Berlin semble plus correcte; son seul tort est peut-être de n'avoir pas précisé ce qu’elle entendait par le mot : protectorat. D'ailleurs il ne faut pas l'oublier, d'après l'article 34, le protectorat doit être notifié aux puissances signataires et cette notification leur permet d'exercer un contrôle officiel. S'agit-il d'une occupation qualifiée protectorat, dans leurs réclamations les intéressés rétabliront les choses dans leur véritable état, et exigeront de la puissance pseudo-protectrice des garanties analogues à celles de l’àrticle 35. S'agit-il au contraire d'une simple protection consulaire, ils formuleront des réserves tendant à établir que le pays doté de cette institution ne saurait être envisagé comme un appendice colonial de l'Etat notifiant. Le maln’est donc pas absolument sans remède.

Nous relevons une seconde différence entre l'avant projet franco-allemand et l’article 35. Au lieu d’imposer à l'occupant l'obligation « d'établir et maintenir une juridiction suffisante pour faire observer la paix, respecter les droits acquis », les plénipotentiaires ont exigé de lui l'obligation « d'assurer l'existence d'une autorité suffisante pour faire respecter les droits acquis ».

Le mot jw'idiction impliquait évidemment dans le texte primitif non pas seulement la création de tribunaux, mais encore la présence de la force armée et, d'une manière générale, une organisation plus ou moins complète des divers services publics. Cependant,

(4) Art. Il de la déclaration de Lausanne. — Cfr. art. III du projet Engelhardt. L'art VI du projet de Martitz n’exigeait d'autre condition que la notification officielle. Ann. de L'Inst., t. IX, p. 249.

Jin —

pour éviter toute discussion sur ce point, il était préférable de remplacer ce terme par celui d'autorité dont l’acception est plus large. L'on comprend moins aisément la raison donnée par M. le baron de Courcel pour substituer l'expression d'assurer l'existence à celle d'établir et maintenir. Cette dernière forme, dit notre ambassadeur, prêterait à supposer que lors de l’occupation nouvelle il y aura toujours des innovations organiques à introduire pour la distribution de la justice, tandis que peut-être, dans certaines régions, « les institutions existantes » paraitront suffire et seront simplement conservées (1). Mais n'est-il pas assez difficile de concevoir un pays offrant le caractère de territorium nullius etprésentant, néanmoins,une organisation telle, que pour se conformer aux prescriptions de la Conférence, l'occupant n'ait qu'à conserver les «institutions existantes » ? Sans doute il pourra tirer du pays occupé certains éléments qui joints à ceux fournis par la métropole serviront à asseoir sa souveraineté; mais il y aura toujours quelques innovations à introduire, et il est bien vrai de dire que l'occupant établit une autorité absente jusqu'alors. L'observation de M. le baron de Courcel aurait été plus exacte, si la Conférence avait imposé à l'Etat protecteur les mêmes devoirs qu'à l'occupant ; mais au moment où il proposa cette rédaction nouvelle, on avait déjà convenu de supprimer dans le texte la mention des protectorats. Nous ne voyons qu'une seule manière de l'expliquer : détournant le mot occupation de son sens juridique, l’ambassadeur de France rangeait sous cette dénomination les deux cas suivants : prise de possession d'un territoire sans maître, annexion d'un territoire, soumis à

(1) Rapport de la commission, Livre jaune, p. 216.

une souveraineté indigène, en vertu d’une cession librement consentie.

« Dans des contrées occupées parfois depuis peu et souvent lointaines, la paix peut se trouver exposée à des vicissitudes que l'autorité ne saurait toujours conjurer. Des troubles qui ne seraient pas réprimés sur l'heure autoriseraient-ils des tiers à mettre les droits de l'occupant en question » ? (1) Il y aurait là, pensait M. le baron Lambermont, un véritable abus et, sur sa demande, on raya les mots pour faire observer la paix ; mais il resta entendu que les troubles devaient être passagers. Pour la même raison, la motion de l'ambassadeur d'Italie, tendant à remplacer la disposition éliminée par une clause affirmant l'obligation de maintenir l'ordre, fut repoussée. N'était-elle pas d’ailleurs, fit-on observer, implicitement comprise dans l'obligation de faire respecter les droits acquis, maintenue par la Conférence ?

Sur le sens de cette dernière expression, les plénipotentiaires tombèrent d'accord : il s’agit des droits privés, acquis soit antérieurement, soit postérieurement à l'occupation. Aussi le comité de rédaction avait-il proposé de le mentioner expressément (2). Dans la séance du 31 janvier 1885, M. Kasson formula la même proposition, craignant une équivoque : on aurait peut-être pu supposer qu'il s'agissait des droits acquis par l'Etat occupant. Il ne leur fut pas donné satisfaction, on ne jugea pas l'intercalation du mot privés comme « indispensable. » Après les explications provoquées par la demande du ministre des Etats- Unis et leur insertion au protocole de la séance (3),

(1) Rapport de la commission, Loc. cit.

(2) V. la rédaction arrêtée provisoirement par le comité, Livre jaune, p. 219.

(3) Livre jaune, Protocole VIII, p. 204.

toute contestation sur l'interprétation de cette clause paraît en effet difficile. Mais ce détail, relevé dans les travaux de la Conférence, montre une fois de plus la préoccupation singulière à laquelle ont semblé toujours obéir les représentants des puissances, en posant les conditions de l’effectivilé : ne pas se départir d’une concision poussée parfois à l'extrême.

L'occupant est tenu de pourvoir à une administration judiciaire basée sur sa propre législation; c'est là une conséquence nécessaire de l'établissement de sa souveraineté territoriale. La chancellerie de Berlin avait demandé, lors de l'élaboration de l’avant-projet franco-allemand, 1° que cette obligation y figurât en toutes leitres, 2° qu'elle fut pourvue d’une sanction : si elle n'était pas remplie, « les sujets étrangers pourraient recourir à la juridiction de leurs consuls respectifs, aussi longtemps qu'une convention spéciale n'en aurait disposé autrement » (1). Elle invoquait le précédent créé par l’Angleterre. An moment où l’Allemagne s'était établie à Cameroun, le gouvernement anglais lui avait-imposé l'alternative d’une juridiction nationale ou d'une juridiction consulaire (2). La France se refusa à accepter une pareille sanction, dangereuse à ses yeux, Car elle pourrait engendrer des abus et des conflits incessants. Quant à l'obligation en ellemême, notre gouvernement et, plus tard, la Conférence l’admirent sans discussion ; mais, comme l'obligation relative au maintien de l’ordre, elle parut rentrer dans l'obligation plus générale de faire respecter les droits acquis.

(1) Engelhardt, Etude sur la déclaration de la Conférence, Rev. de dr. int., p. 341.

(2) V. les dépêches échangées entre les deux gouvernements, Banning, op. cit., p. 12 et suiv.

Nous arrivons à la dernière partie de l’article 35: l'occupant fera respecter, le cas échéant, la liberté du commerce et du transit dans les conditions où elle serait stipulée. Cette clause n'enlève pas à l'occupant le droit d'apporter au trafic étranger telles restrictions qu'il jugera nécessaires, et ne prescrit pas le libre échange comme une des conditions essentielles des prises de possession futures. Elle signifie simplement que si, par une convention, l'occupant s’est engagé vis-à-vis des autres puissances à laisser ouvert au commerce et au transit le territoire nouvellement oocupé par lui, il devra se mettre en mesure de remplir ses engagements (1). Obligation au moins aussi évidente que tant d’autres dont l'insertion avait semblé inutile aux plénipotentiaires! Pourquoi ont-ils donc quitté ici leur réserve habituelle? La clause précitée était destinée surtout, dans la pensée des membres de la Conférence, à écarter la confusion qui aurait pu se produire dans les esprits, à la suite des prétentions formulées jadis par l'Allemagne. Poussée par le désir de faciliter les relations commerciales avec le continent africain, celle-ci, dès ses premières ouvertures au gouvernement français pour fixer de concert avec lui le régime des nouvelles colonies africaines, avait entendu imposer à l'occupant l’obligation « d'admettre les étrangers au libre trafic et de les garantir contre tout traitement différentiel. » Cette règle grevait en somme les territoires encore disponibles d’une servitude anticipée, elle constituait une véritable atteinte au droit de propriété que l'occupation ferait plus tard acquérir. Au point de vue juridique, du mo-

(1) Tel est le sens expressément attaché par le gouvernement français aux mots : le cas échéant. Livre Jaune, p. 217.

ment où l'occupant a prouvé par des actes indiscutables son animus possidendi, on ne voit pas en quoi l'établissement d'un régime prohibitif ou différentiel pourrait infirmer ses droits vis-à-vis des puissances tierces ; en fait, « une colonie ancienne qui se serait annexée un territoire voisin, géographiquement dépendant de son domaine, pourrait se trouver régie par deux systèmes économiques différents » (1). C'était là un inconvénient sérieux. Habilement développés par notre diplomatie, ces arguments firent renoncer l’Allemagne à son projet; mais la chancellerie impériale demanda alors d'introduire la disposition finale de l'article 35, et la France y consentit tout en ayant bien soin de préciser le sens qu'elle lui donnait. L’Assemblée de Lausanne n'a pas apporté d'éléments nouveaux aux conditions d’effectivité arrêtées par la Conférence, elle a toutefois le mérite de les avoir reproduites en termes plus clairs.

ARRET EX ) RAT asie La prise depossession s’accomplit par l'établissement d'un pouvoir local responsable, pourvu de moyens suffisants pour maintenir l'ordre et pour assurer l'exercice régulier de son autorité dans les limites du territoire occupé. Ces moyens pourront être empruntés à des institutions existantes dans le pays occupé » (2). ART. V. « Dans les territoires visés par la présente déclaration, l’autorité respectera ou fera respecter tous les droits, notamment la propriété privée, tant indigène qu'étrangère, tant individuelle que collective » (3).

(1) Engelhardt, Etude sur la déclaration de la Conférence. etc., Loc cit.

(2) Cf. article II du projet Engelhardt et article IV du projet de Martitz. Ann. de l'Inst.,t. IX, p. 248 et 251. (3) Cf. article VII du projet Engelhardt et article VIH du projet de Martitz. Ann. de l'Inst., loc. cit :

Quelle sera la sanction de l'article 35 ? Si la prise de possession bien que dûment notifiée n'a été suivie, dans un délai raisonnable (1), d'aucun commencement d'organisation, elle demeure fictive et par suite sans valeur ; c'est là un point certain. L'Etat qui n’a pas voulu assumer les charges qu'entraîne la propriété internatiopale, ne doit pas être admis non plus à en revendiquer les bénéfices ; la condition suspensive, sous laquelle le territoire avait perdu momentanément sa qualité de terrilorium nullius, est réputée défaillie, et celui-ci demeure à la disposition de tout nouvel occupant. On pourrait être tenté de dire que la situation reste la même lorsqu'il y a eu commencement d'organisation, organisation insuffisante toutefois pour offrir aux puissances tierces toutes les garanties que la Conférence leur permet d'exiger. Mais il serait dangereux d’appliquer en droit international les principes avec la même rigueur qu'en droit privé. La solution suivante nous semble plus équitable : avant de prendre possession du pays déjà soumis à une tentative d'appropriation, l'intéressé mettra le pseudo-occupant en de-

(1) L’ambassadeur d'Italie avait demandé « si l'obligation d'établir une autorité suffisante ne comportait pas de délai et s'ilne conviendrait pas d'’intercaler après le mot éfablir les termes dans un délai raisonnable. Il a été entendu que la puissance occupante disposerait du temps raisonnablement nécessaire. » (Rapp. de la commission Livre jaune, p.217). Terme un peu vague assurément et susceptible d’engendrer des contestations. Mais était-il possible de préciser et de fixer un délai uniforme, trente ans par exemple, comme le proposent certains publicistes ? (Pasquale Fiore, Dr. int, cod., art. 553). Nous ne le croyons pas. Mille circonstances diverses, entre autres le plus ou moins d’éloignement du territoire occupé, peuvent hâter ou retarder la présomption de renonciation tirée de l’inaction de l'occupant. IL y a là une question de fait susceptible dêtre résolue seulement, dans chaque cas particulier, par l'examen des circonstances de la cause.

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meure de procéder sans retard à une organisation plus complète ; si sa sommation reste sans effet, il aura alors incontestablement le droit d'occuper.

$ II. — Devoirs de l'occupant.

Sur le désir exprimé par M. Kasson, l'intitulé primitif du chapitre VI : formalités à observer pour que des occupations nouvelles sur les côtes d'Afrique soient considérées comme effectives a été remplacé par celui-ci: Conditions essentielles à remplir pour etc. (1). À côté des obligations énumérées dans le paragraphe précédent, d’autres devoirs en effet incombent à l'occupant. Toute puissance civilisée vraiment digne de ce nom, dès qu'elle entre en contact avec des races d’un ordre inférieur, doit se proposer pour but de les arracher à leur dégradation morale et physique. Rappelons toutefois que la civilisation ne s'implante pas par la force, c'est par l'exemple, par la persuasion qu’elle s'impose. C'est en combattant sur le sol légitimement acquis par elle les tléaux qui désolent le continent africain, notamment l'esclavage, la traite, l'importation des alcools, en faisant prévaloir dans toute l’étendue de leur autorité la justice et l'humanité, que les puissances colonisatrices favoriseront le développement matériel et moral des indigènes : mission noble et généreuse qu'elles sont loin d’avoir toujours comprise.

Il serait cependant injuste de ne pas reconnaître les efforts tentés par les gouvernements civilisés, depuis le commencement de ce siècle, pour arriver à la répression de la traite. Sans faire l'historique de toutes

(1) Rapport de la commission, Livre jaune p. 213

les mesures et conventions destinées à abolir ce honteux trafic, condamné solennellement par les Congrès de Vienne, d’Aix-la-Chapelle et de Vérone, voyons brièvement les résolutions adoptées par la Conférence de Berlin. Nous dirons ensuite quelques mots de la Conférence anti-esclavagiste de Bruxelles.

Tandis que les déclarations de Vienne et de Vérone visaient uniquement la traite maritime, sans en organiser d'ailleurs la surveillance, la Conférence de Berlin s'est occupée d'atteindre le commerce des esclaves sur terre, en tant qu’il fournit des esclaves à la traite; et elle y a consacré les articles 6 et 9 de l’Acte général.

Par l'article 6, les puissances signataires possédant des territoires dans le bassin conventionnel du Congo s'engagent: à veiller à la conservation des populations indigènes, à l'amélioration de leurs conditions morales et matérielles d'existence, et à concourir à la suppression de l'esclavage et surtout de la traite. Elles devront favoriser sans distinction de nationalité ni de culte toutes les institutions et entreprises religieuses ou scientifiques ; assurer une protection efficace aux missionnaires chrétiens, aux savants et aux explorateurs, et à leurs escortes, avoir et collections. N'est-ce pas, en effet, par la propagation de l'instruction et de l'idée chrétienne d'égalité que l'on préparera le plus sûrement l'émancipation morale des noirs? L'article 6 garantit en outre aux indigènes, nationaux et étrangers la liberté de conscience et le libre et public exercice de tous les cultes. Nous trouvons toutes ces dispositions reproduites dans la déclaration de Lausanne (1), elles forment autant de devoirs pour l'occupant.

(1) Art. VI et VII. — Cpr. art. VIII et IX, projet Engelhardt.

L'article 9 est plus spécialement consacré à la répression de la traite : « Conformément aux principes du droit des gens tels qu'ils sont reconnus par les puissances signataires, la traite des esclaves étant interdite, et les opérations qui, sur terre ou sur mer, fournissent des esclaves à la traite devant être également considérées comme interdites, les puissances qui exercent ou exerceront des droits de souveraineté ou une influence dans les territoires formant le bassin conventionnel du Congo, déclarent que ces territoires ne pourront servir ni de marché ni de voie de transit pour la traite des esclaves de quelque race que ce soit. Chacune de ces puissances s'engage à employer tous les moyens en son pouvoir pour mettre fin à ce commerce et punir ceux qui s'en occupent. » Sir Edward Malet et M. Kasson auraient préféré que la règle édictée par la haute Assemblée, au lieu de s’appliquer à des territoires limitativement désignés, eût un caractère plus général et que la Conférence préparât « un acte séparé, applicable au monde entier et destiné à former le complément du droit international en matière de traite » (i). Il leur fut donné en partie satisfaction : l’article 9 fait l'objet d’un chapitre spécial, le chapitre II, et le préambule de l’article condamne d’une manière générale la traite des esclaves ; mais, au point de vue pratique, les puissances n'ont pris d'engagement que pour les territoires formant le bassin conventionnel du Congo. Elles auraient dû aller plus loin, et accepter l'amendement du plénipotentiaire portugais au projet de déclaration sur les conditions de l’effectivité de l'occupation: l'occupant serait tenu d'exercer une autorité suffisante pour

(4) Livre jaune, Séance du 22 décembre 1884, Protocole VI, p°5185:

rendre effective l’abolition de l'esclavage (1). L’intention de M. de Serpa Pimentel n'était pas d'exiger la suppression brusque de l'esclavage, remède plus funeste peut-être que le mal (2), mais son abolition progressive, en prohibant la traite sur toutes les parties du littoral encore inoccupées et en y interdisant lPachat ou l'emploi d'esclaves par d'autres que les indigènes. Cet amendement a été adopté par l’Assemblée de Lausanne (3).

La croisade entreprise par son Eminence le Cardinal Lavigerie en faveur des noirs, l'accueil sympathique que le vénérable prélat a rencontré partout où sa parole éloquente s'est fait entendre, en France, en Angleterre, en Belgique, en Hollande, en Italie, la création de l'Œuvre anti-esclavagiste (4), couronnement de tant d'efforts et de dévouement, ont déterminé en

“Europe un mouvement tel que l’on peut considérer à bon droit le cardinal Lavigerie comme le véritable

(1) Rapport de la commission, Livre jaune, p. 218.

(2) « L’esclavage est un facteur essentiel de l’état social africain, sa disparition violente provoquerait des ruines incalculables, un chaos immense où rien ne survivrait. Pour le moment l’on doit se contenter de combattre la traite; le marchand d'esclaves, voilà le bourreau de millions d'hommes qu’il faut traquer et anéantir sans merci...» Discours prononcé par le cardinal Lavigerie à Saint-Sulpice le 20 septembre 1890. V. également sa lettre au roi des Belges (8 nov. 1889). (Archives diplomatiques, 1890, t. XX XIII.) — M. Engelhardt avait déjà développé la même idée. (Rapport au ministre des affaires étrangères, Livre jaune, p. 29.)

(3) Art. VII et IX : le premier relatif à l’abolition progressive de l'esclavage; le second, à la répression de latraite terrestre. Cf. art. IX projet de Martitz et art. X et XI projet Engelhardt. — Pendant la session de Lausanne, l’Institut a renvoyé devant une commission d'études l'examen des mesures destinées à réprimer la traite maritime et à réglementer la police des navires négriers.

(4) Sur la constitution et le fonctionnement de cette œuvre, V. Lettre du Cardinal Lavigerie au roi des Belges, Loc. cit.

promoteur de la Conférence de Bruxelles. Lorsqu'au mois de mai 1889, le roi des Belges invita les diverses puissances à envoyer leurs représentants à Bruxelles pour aviser ensemble aux moyens de réprimer la traite sur le continent africain, cet appel devait être partout favorablement entendu; chacun sentait qu’il était nécessaire d'étendre et de compléter les règles édictées à Berlin.

« La Conférence de Bruxelles n’a pas seulement élargi le programme de ses devancières, en l'envisageant sous des aspects nouveaux, elle s’est aussi, elle s’est surtout appliquée à donner une sanction pratique aux principes antérieurement établis » (4). Réprimer la traite aux lieux d'origine, la combattre sur mer, lui fermer ses débouchés ordinaires et empêcher l'offre en supprimant la demande, tel a été l'objet des délibérations de la Conférence. Le dernier point exigeait le concours des puissances dont les institutions comportent l'esclavage domestique : la Turquie, la Perse, le sultan de Zanzibar se sont engagés à prohiber l'importation des esclaves africains dans leur territoire.

Nous n’entreprendrons pas d'énumérerles mesures à prendre aux lieux d'origine pour entraver la chasse à l'homme. Elles sont minutieusement réglées dans les chapitres I et II de l’Acte général du 2 juillet 1890 auquel nous nous bornons à renvoyer (2).

Si la répression de la traite a été le principal objectif de la Conférence anti-esclavagiste de Bruxelles,

(4) Engelhardt, La Conférence de Bruxelles de 1890 et la traite maritime, Rev. de dr. int. t. XXII, p. 603 et s.

(2) V. letexte de l’Acte général dans les Arch. dipl. 1890 t. XXXIV p. 206 et s. L’anné 1891 contient les procès-verbaux des séances. V. également Engelhardt, loc. cit. — Lavisse, La vie politique à l'étranger 1890. — Jean le Roy, Le congrès anti-esclavagiste de Bruxelles, ÆEconomiste, 19 avril 4890. — La Conférence de Bruxelles, Correspondant, 25 juillet 1890.

elle s’est appliquée d’une manière générale à protéger efficacement les populations africaines ; aussi devait-elle être amenée à s'occuper d’un autre fléau qui désole l'Afrique, et conduit promptement les noirs à la démoralisation ; nous voulons parler de l'abus des boissons alcooliques. L'Assemblée de Berlin s’en était préoccupée ; mais, sans prendre de mesures restrictives pour le trafic des spiritueux, les puissances signataires émirent simplement le vœu qu'une entente s'établisse entre elles pour prémunir les indigènes contre ce danger et concilier les droits de l'humanité avec les intérêts du commerce (1). L'insertion de ce vœu au protocole était-il suffisant ? Les puissances pouvaient-elles considérer leur responsabilité comme dégagée à la suite de cette manifestation toute platonique? L'expérience le démontre malheureusement chaque jour davantage : l’aicool, les armes à feu, voilà les dons de joyeux avènement des Etats civilisés aux tribus sauvages, surtout lorsque la colonisation est confiée à des Compagnies de commerce. En présence des immenses bénéfices que leur procure l'introduction de leurs eaux-de-vie toxiques, elles n'hésitent pas à empoisonner les indigènes ou à les amener à la dégradation la plus complète. Distinguantentre les régions du continent africain où l'usage des spirituenx existe déjà, et celles où l'alcool n'a pas encore pénétré, la Conférence de Bruxelles a établi dans les premières un droit minimum de 45 francs par hectolitre d’alcoo!l à 50 degrés. Dans les secondes, la fabrication et l'entrée des boissons distillées sont entièrement prohibées Cette dernière

(1) Livre jaune, Protocole V, p. 132 et suiv. et Protocole VI, p.181. — L'art. X de la déclaration de Lausanne porte : « Le débit des boissons fortes sera réglementé et contrôlé de facon

zône, comprise entre le 20° degré parallèle Nord et le 22° degré parallèle Sud, correspond à la zône adoptée pour l'interdiction de l'importation des armes à feu (1).

Jusqu'ici, deux des puissances représentées à Bruxelles, la France et le Portugal, n'ont pas encore ratifié Acte général qui est venu cloreles travaux de la Conférence anti-esclavagiste. Dans la séance du 26 juin 1891, la Chambre des députés française a adopté la proposition suivante : « La Chambre surseoit à donner l'autorisation de ratifier l’Acte général de la Conférence de Bruxelles du 2 juillet 1890, la Déclaration en date du même jour et le Protocole signé à Paris le 9 février 4891. » Il est permis d'espérer que la France, dont les efforts et les sacrifices pour arriver à la répression de la traite ne se sont pas démentis un seul instant, ne laissera pas expirer les délais de ratification sans donner son adhésion à une œuvre essentiellement humanitaire (2).

à préserver les populations indigènes des maux résultant de leur abus. » Cf. art. XIII projet Engelhardt, et art. IX projet de Martitz.

(1) Chap. VI de l’Acfe général.

(2) A peine avions-nous terminé ce travail que la Chambre autorisait le Président de la République française « à ratifier et, s’il y a lieu, à faire exécuter l’Acte général de la Conférence de Bruxelles du 2 juillet 1890, à l'exception des articles 21,22, 23, 42 à 61, ainsi que la Déclaration en date du même jour... » (Journ. off. séance du 22 décembre 1891, p.2788). C'est, en effet, la teneur de ces articles, relatifs à la répression de la traite maritime, qui avait déterminé le vote du 26 juin 1891. En les acceptant, la Chambre a considéré qu’elle soumettrait la France au droit de visite constamment repoussé par elle depuis deux siècles comme une atteinte à l'indépendance de son pavillon, à son droit de juridiction exclusif sur ses nationaux, à la liberté des mers. A la suite de pourparlers entre la France et la Belgique, il a été convenu que la France pourrait donner son adhésion à l’Acée général en faisant les réserves mentionnées plus haut.