L'ORDONNANCE DU 4 JANVIER

Nous avons dit, au commencement de cette étude, que le notaire, d'abord simple fonctionnaire public, chargé par la loi du 25 ventôse an XI de la rédaction des actes, avait vu peu à peu, et en harmonie avec le développement économique de la nation, sa sphère d'action s’agrandir et son rôle s’étendre jusqu'à embrasser des opérations de plus en plus nombreuses, qui ne rentraient plus, à vrai dire, dans ses attributions légales, mais dont il se trouvait chargé à titre purement privé : telles furent les remises de fonds sous forme de dépôts.

Amené, en effet, de par sa situation et ses rapports avec les familles, à présenter aux yeux de ces dernières toutes les garanties d'honorabililé, de prudence et de discrélion désirables, regardé par elles comme celui

dont les conseils inspirent toute sécurité, le notaire

devait être le premier auquel on songeàt pour laisser dormir entre les mains d'autrui, et avec une pleine confiance, des fonds que l'on ne désirait ou ne pouvait conserver par devers soi.

Mais un double danger ou plutôt deux périls intimement unis et dont l'un n'est que la conséquence de l'autre, allaient bientôt résuller de cet état de choses, el la pratique des dépôts de fonds, à mesure qu'elle se généralisait, devenait la source d'abus répétés dont les sinistres effets ne devaient pas tarder de se produire au grand jour.

C'est qu'en effet, gardiens de ces deniers qu'on leur demandait de conserver pendant un certain Lemps, les nolaires furent insensiblement amenés à se considérer comme les banquiers de leurs clients et, comme tels, à leur servir l'intérêt de l'argent déposé; ceux-ci, trouvant alors dans cette sorte de placements tout avantage, et, peusaient-ils, toute sécurité, ne lardèrent pas à accroilre, dans de vastes proportions, le nombre et l'importance de leurs dépôts. Et alors, que résulta-t-il de cette pratique? Que les notaires eurent à leur disposilion des sommes chaque jour plus considérables, et qu'un temps arriva où quelques uns d'entre eux, fasceinés par cet or, cédèrent à la tentation qui guette tous les grands manipulateurs de fonds : la spéculation. De là, certaines combinaisons financières échafaudées sur les bases les plus fragiles; et toutes ces entreprises uti-

lisant, drainant, et trop souvent, hélas! engloutissant

des sommes que leur propriétaire croyait être l’objet d'une très sage et très prudente administralion.

On à vraisemblablement perdu, de nos jours, le souvenir de l'émotion que causa, vers le milieu du siècle dernier, l'effondrement d’un des notaires de Paris les plus en vue; mais il suffit de feuilleter les gazettes de l'époque pour se rendre compte du scandale retentissant que fût, en 1841, l'affaire Lehon (1). Elle fit plus, d’ailleurs, et mieux que de défrayer la conversation publique : ce futelle, on peut le dire, qui amorça, sur ce point

devenu dangereux, les réformes à introduire dans la loi

(1) Le notaire Lehon, ayant commencé sa carrière avec un palrimoine peu cousidérable, avait eu une forlune rapide.

« La confiance qu'on lui accordait, disait le ministère public le 16 avril 1841, élait, on pouvait le dire, inouïe ; elle allait jusqu'à l'engouement... on lui remeltait aveuglément des sommes énormes; une seule personne abandonnait ainsi à son honneur et à sa discrélion jusqu'à 260.C00 francs ».

Parfois, des rumeurs inquiélantes avaient bien circulé ; mais on croyail trouver alors dans le développement d'une clientèle enviée, dans des rivalités politiques le secret d'insinuations supposées méchantes. « Et puis, aucune plainte ne se formulait ; la confiance des clients ne diminuail pas. Aucune mesure ne fut donc prise, car aucune n'était possible. La calastrophe éclata et cel homme si honoré, si vénéré, si idolâtré (le mot n'est pas trop fort), tombait dans une affreuse déconfiture, dont le passif alteignait près de six millions ».

La prévention s’appuyait sur les trois chefs suivants :

{o Opéralions d'industrie et de banque, contraires aux devoirs de la profession ;

20 Délournement de sommes déposées pour des placements hypolhécaires ; x

3° Moyens frauduleux employés pour faire croire à la réalité des emplois de fonds (V. Journal des nolaires, art. 10929 et 10962. — V. aussi Le Droil, 17 avril 1841).

de ventôse an XI, et qui prépara la première étape dans cette voie : l'ordonnance du 4 janvier 1843.

La catastrophe du notaire Lehon, survenant après quelques autres de moins grande envergure, servit en effet de point de départ, d'un côté à une campagne abusive et violente de dénigrement contre la corporalon du notariat tout entière, de l’autre à un examen pondéré et impartial des causes qui l'avaient déterminée, en même temps qu'à une recherche judicieuse des moyens propres à en empêcher le retour, ou, tout au moins, diminuer la fréquence.

« Le mal qu'on déplore, lit on dans le Journal des notaires de cette époque (1841, art. 10929), les abus dont on se plaint, sont indépendants du droit de propriété des offices (1), et même du prix élevé des charges, qui généralement n'a fait que suivre le progrès de toutes les valeurs. La cause des malheurs qui ont affligé le notariat est plus profonde : elle est dans les mœurs et les institutions, qui font prédominer dans la société le pouvoir des richesses : elle est dans cette ambilion effrénée qui tourmente les hommes de tout âge et de loutes les conditions, et les précipite vers la fortune par les voies les plus aventureuses et les plus rapides. « Lorsque l'honneur antique d’un nom vénéré, lorsque la considération, fruit d’une vie de labeur et de

vertu, sont partout primés par la richesse mal acquise,

(1) Qui avait été, peu de Lemps auparavant, l’objet des plus vives critiques.

est-il étonnant que quelques notaires, infidèles aux nobles traditions de leur état, se laissent aller à l’entrainement des mœurs publiques, cherchant par la sordide exploitation de leur profession, par des spéculations que l'opinion couvre ailleurs de son indulgence à sortir du cercle étroit, tracé à une sage et honorable ambition » ?

Paroles qui, aujourd’hui, n’ont rien perdu de leur actualité, mais, au contraire, résonnent à nos oreilles comme l'expression vivante de cette course à la fortune, malgré tout et par tous les moyens, que le siècle précédent connaissait déjà, et dont le nôtre souffre particulièrement! Paroles qui, dès cette époque, se poursuivaient par cette sage prescriplion, si souvent oubliée depuis : « Le ministère du notaire est donc à la fois une magistrature et un sacerdoce domestique; ses devoirs tiennent du juge et du prêtre. Le premier de tous, pour le notaire comme pour le magistrat et le ministre de la religion, est de se maintenir dans la sphère de son institution, de se consacrer exclusivement dans l'exercice de ses fonctions. Ainsi, le notaire qui comprend l'honneur et la dignité de sa profession, doit ne jamais mettre ses intérêts en contact avec ceux de ses clients; ne se livrer à aucune opération de commerce, de banque, de bourse, à aucune spéculation, soit sur les immeubles, soit sur les valeurs industrielles : conserver religieusement les dépôts pécuniaires confiés à sa foi, sans en payer

intérét ou tirer profil...

C'est de l'oubli de ces devoirs que sont découlés les désastres qui ont frappé le notariat.

Et sur cette pénible constatation, l'auteur de l’article concluait en réclamant une plus stricte vigilance et une plus grande fermeté de la part des chambres de discipline :

« Siles chambres de discipline, disait-il, en terminant, jugeaient que des dispositions réglementaires ou législatives fussent nécessitées pour fortifier leur juridiction et rendre leur surveillance plus facile et plus énergique, il serait digne d'elles de les provoquer et de prendre une altitude que le gouvernement aurait trop longtemps négligée » (1).

C'est à ces justes préoccupations, et pour rassurer l'opinion publique toujours alarmée par les récentes calastrophes, que devait répondre, peu de temps après, l'ordonnance de 1843, relative à l’organisation des

Chambres des notaires et à la discipline du notariat (2).

(1) Les chambres de discipline avaient été insliluées par l’arrêlé du 2 nivôse an XII, qui conférait aux nolaires eux-mêmes le droit de les former par voie d'éleclion. Mais dans son article 23, celle disposilion prévoyait que l'expérience rendrait nécessaire une organisalion plus complèle des chambres de discipline.

(2) Dans son rapport (v. Monileur du 9 janvier 1843), le ministre de la justice, M. Marlin (du Nord), faisait l’allusion suivante aux événements scandaleux qui motivaient de nouvelles mesures : « Dans ces dernières années, des fautes graves ont élé révélées, des désaslres ont éclaté, et on s'est demandé s'il ne devenait pas nécessaire de donner une force nouvelle aux moyens consacrés par la loi, pour prévenir le relour de semblables malheurs ».

Sages paroles, mais qui, par la suile, devaient êlre lrop souvent répétées !

Nous n'avons pas ici à entreprendre l'explication de la première partie de celte rubrique étrangère à notre sujet; mais l’objet de notre élude nous amène, par contre, à envisager quelles réformes étaient introduites sur le second point — la discipline notariale — et, d'une façon plus spéciale, quelles mesures étaient prises par ce nouveau texte à l'égard des dépôts de fonds.

Les spéculations dangereuses, les opérations financières les plus variées et les plus aléatoires s'étant rencontrées, nous l’avons dit, à l’origine des désastres que l’on déplorait, les premières dispositions qu'il apparaissait comme urgent de prendre en matière de discipline, concernaient évidemment la prohibition de semblables pratiques, aussi opposées à la dignité professionnelle du notariat que périlleuses entre ses mains.

C’est ce que l’article 12 de l'ordonnance du 4 janvier 1843 commence par établir de la plus formelle façon.

« [l est interdit aux notaires, soit par eux-mêmes, soit par personnes Inlerposées, soit directement, soit indirectement :

1° De se livrer à aucune spéculation de bourse ou

opération de commerce, banque, escompte ou cour-

tage (1);

(1) Ce ne sont pas les opéralions de bourse qui sont interdites aux nolaires, mais les spéculalions de bourse. D'un autre côlé, ce n'est point seulement le jeu de bourse qui est l'objet de la prohibition contenue dans le $ 1er de l’arlicle 12, mais loule spéculalion de bourse. D'où l'on doit conclure :

% De s'immiscer dans l’administralion d'aucune société, entreprise ou compagnie de finances, de commerce ou d'industrie;

3° De faire des spéculations relatives à l'acquisilion et à la revente des immeubles, à la cession des créances, droits successifs, actions industrielles et autres droits incorporels (1).

Ayant ainsi passé en revue les différents ordres de spéculation dont il convient d'interdire aux notaires la libre pratique, l'ordonnance de 1843 en arriva alors — et nous touchons au vif de notre question — à prévoir les actes les plus graves: ceux qui résultent pour le nolaire de l'emploi inconsidéré des fonds à lui confiés.

1° Que les opérations de bourse, c'est-à-dire les achals et les ventes qui se font ordinairement à la Bourse, sont permises aux notaires, du moment où elles ne conslituent ni une spéculalion, ni, à plus forle raison, un jeu.

20 Que loule spéculalion de bourse est une infraction disciplinaire, alors même qu'elle ne saurait êlre considérée comme présentant les caractères du jeu.

11 suit de là que par spéculations de bourse prohibées, il faut entendre les opéralions à lerme : car c'est Ià réellement le jeu de la bourse. Mais, d'autre part, il faut bien remarquer que des opérations, même au comptant, rentreraient dans la prohibilion de l'ordonnance, si elles se répétaient trop souvent ou si leur importance n'élail pas en rapport avec la situation de forlune du notaire. On pourrait, en effet, y voir de véritables spéculalions sur la hausse et la baisse des effels publics, opéralion essentiellement aléatoire et rentrant comme telle, dans les prévisions de l'article 12. (Cf. Favier-Coulomb, Législation du noturial, p.128, note 3).

(1) La prohibilion relative à la vente et à la revente des immeubles résullait déjà d'une circulaire du 5 février 1840 qui disait à cet égard :

« L’habitude de ce trafic personnel affaiblirait bien vite l'estime et la confiance des clients ». — (V. Journal des nolaires, art. 10586).

Elle le fait en ces termes :

ILest interdit aux notaires... « 5° de placer en leur nom personnel des fonds qu'ils auraient reçus, même à la condition d'en servir l'intérêt ».

C'était, on le voit, la condamnation pure et simple des anciens errements, et l'on voulait par cette prohibition empêcher les notaires de jouer à la Bourse ou sur les actions industrielles avec les fonds de leurs-clients. On espérait ainsi éviter le retour d'événements semblables à ceux des années précédentes. Les prohibitions édictées par l’article 12 de l'ordonnance du 4 janvier 1843 se lrouvaient sanclionnées par les articles 14 et 15 de cette disposition qui se bornaient d’ailleurs à rappeler, conformément à l’article 10 de l'arrêté de l’an XI, les peines disciplinaires qui, suivant la gravité des cas, pouvaient être prononcéés pour infractions aux règlements : rappel à l’ordre, censure simple, censure avec réprimande, privalion de voix délibérative dans l'assem blée générale, interdiction de l'entrée de la chambre pendant un certain temps, suspension, destitution.

Telle était, dans ses grardes lignes, l'économie du nouveau texte destiné à renforcer et à suppléer sur cerlains points les dispositions fondamentales de Ja loi de ventôse an XI, à combler dans cette dernière les fissures par où de périlleuses et coupables pratiques menaçaient de s'introduire définitivement à la fois au détriment des particuliers et d'une corporation dont l'honneur

avait été longtemps au-dessus de tout soupçon. :

Corneau

| dj

Malheureusement, si l'ordonnance de 1843 était remplie de bonnes intentions, elle allait encore se révéler insuffisante, d'autant plus insuffisante qu'il ne semble pas que la vigilance des chambres de discipline, réclamée impérieusement à la suite des désastres antérieurs, se soit manifeslée par la suite d'une façon bien rigoureuse. Au surplus, rien n’était plus aisé, pour des notaires peu scrupuleux, que de continuer en sous-main les opérations qu’on était venu leur interdire. Ce faisant, ils couraient toujours la chance de voir les événements seconder leurs prévisions et réussir les opérations qu'ils avaient risquées ; dans le cas contraire, ils conservaient l'espoir d'une impunité qui, chose fâcheuse, n’était pas sans exemple. Et, quant aux fonds confiés par la clientèle, à ces fonds qu'il leur était défendu de placer, qui donc les empêchait, puisque rien ne constalait ces dépôts, de s'en faire, comme par le passé, non pas seulement les gardiens, mais encore les banquiers, avec toutes les conséquences déplorables qu’entrainait une telle situation ?

Le grave inconvénient qui résultait ainsi du caractère occulte des dépôts ne devait pas tarder à provoquer une nouvelle intervention, et à susciter une tentative originale qui, si elle n'eut pas alors le succès qu'on pourrait croire, avait néanmoins le mérite d’entrevoir, à ce problème délicat, une solution qu'aucune mesure officielle n'allait apporter avant plus de quarante

années |

Cette intervention se produisit en 1847, sous la forme d'une pétition présentée à la Chambre de Paris par un aspirant du Notariat, M. Bouteiller; discernant sans peine une des causes profondes du mal, l’auteur de la pétition demandait fort ingénieusement que Îles notaires fussent obligés de tenir, pour les sommes reçues en dépôt, un registre spécial coté, paraphé et visé par le président du tribunal civil; une fois par mois, au moins, ce registre serait visité par le juge de paix, qui le viserait, vérifierait le montant des dépôts et en dresserait un procès-verbal qui serait transmis au procureur du roi dans les vingt-quatre heures.

« On rendrait ainsi plus rares et moins graves, disait M. Bouteiller, les exemples de malversations qui se produisent de temps en lemps chez les notaires et auxquelles n'a pas remédié l'ordonnance du 4 janvier 1843 ».

Mais cette tentative ne fut pas couronnée de succès Aux arguments du pélitionnaire, le rapporteur, M. le président Boullet, répondit ainsi dans la séance du 26 mai 1847 :

« Il est certain que l'ordonnance du 4 janvier 1843 à plutôt signalé un mal qu'elle n'y a appliqué le remède; l'appât du lucre, l'espérance de l'impunité maintiennent quelques notaires dans l'usage des spéculations qui leur sont interdites. C'est à la surveillance assidue et incessante du ministère public qu'il appartient de

rechercher ces abus et d'en poursuivre la répression ;

ses agents ne sauraient apporter trop de soins dans cette partie de leurs fonctions, sur laquelle repose la sécurité de la fortune des familles ». Mais ce serait aller trop loin que de constituer le corps entier des notaires en état de suspicion, d'établir une inquisition permanente sur l'intérieur de leurs études. Le secret des affaires domestiques est intéressé à ce que le dépôt qui les renferme ne soit exploré que dans une circonstance grave, comme celle qui résulte de la violation présumée des lois et des ordonnances.

« Hors ces cas de nécessité publique, les relations intimes du notaire et du client doivent rester murées pour la société » (Journal des notaires, art. 13039).

Et la Chambre des Pairs passant à l'ordre du jour enterra sur ces paroles la pétition de M. Bouteiller et, du même coup, fit le silence, pour de longues années,

sur la question qui l’avait motivée.

CIRCULAIRE DU 19 ocToBrE 1876

Il nous faut, en effet, arriver jusqu'à la fin du siècle dernier pour voir se poursuivre et aboutir à de nouvelles mesures le mouvement timidement esquissé par l'ordonnance de 1843. Comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire, et ainsi que cela fut reconnu en

maintes circonstances, ce dernier texte n'avait jamais

été exécuté dans ses prescriptions. Les abus qui l'avaient motivé reparurent çà et là, dérivant des mêmes causes et produisant les mêmes effets (1).

Le public s'émut à nouveau des sinistres dont il avait trop souvent à souffrir, et, sous la poussée d'une opinion qu'il eut été malaisé de négliger plus longtemps, le pouvoir chercha, d'abord, à faire respecter la législation existante, puis, lorsqu'il eut constaté l'inefficacité de cette méthode, à améliorer d’une façon sérieuse et durable le régime de la loi de ventôse an XI et de l'ordonnance de 1843.

La première de ces deux tentatives eut. lieu en 1876. A la suite des événements de 1870-1871, un assez grand nombre de désastres s'étaient produits dans le notariat, et, frappant particulièrement certaines régions, avaient montré, comme on allait le faire remarquer, « que les règlements n'étaient pas observés partout avec la même exaclitude et que l’action des chambres de discipiine manquail, en certains arrondissements, soit de la fermeté, soit de l'autorité nécessaire » (2).

En effet, la movenne annuelle des destitutions pro-

noncées contre les notaires, qui ne dépassait pas, avant

(1) Soit que les Parquets et les Chambres n'aient pas tenu suffisamment la main à l'exéculion de ces prescriplions, soit que des moyens suffisants de surveillance et de contrôle leur fissent défaut, un grand nombre de notaires conlinuèrent à s'adonner aux praliques vicieuses condamnées par le législateur. Rapport de M. Thévenet, ministre de la Justice, 30 janvier 1890.

(2) Circulaire du 19 octobre 1876, J. o/f., 1876, p. 7722.

1870, plus de 12 ou 13, s'élait subitement élevée, de 1870 à 1876, au chiffre de 19 ou 20 et même de 28 en

C'est dans le but d'enrayer cette marche ascendante que le garde des sceaux d'alors, M. Dufaure, adressa aux procureurs généraux une circulaire dans laquelle, leur rappelant les termes mêmes de l'ordonnance de 1843, il ajoutait :

« J'ai le regret de constaler que, malgré ces prescriptions, un trop grand nombre de notaires s'adonnent aux pratiques dangereuses qui sont formellement condamnées... Quel que soit le mobile qui les porte à violer la loi, tous devraient savoir qu'en s'écartant des règles professionnelles, ils compromettent gravement le caractère dont ils sont investis et s'exposent à la ruine et au déshonneur. Les abus invélérés de quelques ressorts, et les désastres qui en sont trop souvent la conséquence, sont de nalure à ébranler la confiance dont le notariat a besoin d'être entouré pour remplir sa mission.

En conséquence, le ministre de la justice attirait l'attention des parquets sur l'état du notariat dans leurs ressorts respeclifs, et demandait que des rapports sur ce sujet lui fussent transmis avec l'indication des causes générales ou locales qui auraient pu engendrer des abus. Il exigeait également d’être informé toutes les fois qu'un notaire serait dénoncé comme se livrant aux

opérations interdites par l'ordonnance de 1843, et don-

nait l’ordre de ne pas hésiter, si celui-ci les continuait après un premier avertissement, à le traduire devant la chambre de discipline ou devant le tribunal. Enfin, lors d’une cession d'office, il y aurait lieu de vérifier avec soin si le notaire qui se retire s’est conformé aux règlements; dans le cas contraire, le prix de l'office serail réduit, de façon que le successeur ne soit pas, en quelque sorte, obligé de continuer les mêmes errements, et d'augmenter les produits de l'étude par des opérations irrégulières. Au surplus, ce dernier prendrait l'engagement formel de renoncer à de telles pratiques. « Grâce à ces mesures, concluait sur ce point la circulaire ministérielle de 1876, dont le succès dépend de votre fermeté et de celle des chambres de discipline, j'espère que nous ne serons pas obligé de recourir à des moyens plus énergiques, ni à l'intervention du pouvoir législatif ».

C'était malheureusement se flalter d’un vain espoir. Les abus que l’on déplorait en 1843 et auxquels n'avait pu mettre fin l'ordonnance du 4 janvier, ne furent pas plus appelés à disparaître à la suite de la circulaire ministérielle que nous venons d'analyser. Bien au contraire, de plus en plus mêlés par leurs fonctions à tout ce que le formidable développement des valeurs mobilières entrainait d'opérations de placement, les notaires, intermédiaires naturels pour ce genre d’affaires, virent leurs caisses encombrées de dépôts toujours croissants,

et certaines études, comme on à pu l'écrire, se trou-

vaient transformées en agences de spéculations (1). C'était, plus que jamais, la course à l’abime, et les événements ne tardèrent pas à le démontrer. Les calastrophes nolariales qui, jusqu'en 1881, s’élaient tenues dans une moyenne de 18 à 25, atteignaient, en 1882, Je chiffre de 31; puis, montaient successivement à 41 en 1883, à 55 en 1884, à 54 en 1885, à 71 en 1886, à 75 en 1887, et le total des détournements pour une période de six années (1880-1886), s'élevait au chiffre respectable de plus de 62 millions.

En 1888, à la suite de ces événements, M. Ferrouillet, garde des sceaux, saisit le Conseil d'État d'un projet de règlement d'administration publique destiné à compléter et à renforcer l'ordonnance de 1843 : l'année suivante, 103 notaires sont destitués ou contraints de céder leur étude.

L'opinion publique, à nouveau, s'émeut alors de cette progression régulière des sinistres; la presse s'empare de la question et demande aux pouvoirs publics de mettre fin à une situation aussi périlleuse; enfin, le Parlement est saisi de plusieurs projets de loi dont nous allons maintenant dire quelques mots, à litre documen-

taire.

(1) Boulet, Code du notarial, I, n° 432.