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considérer un édifice comme l’accessoire du sol, à ce point qu'il devienne une portion intégrante du territoire. On peut remarquer d’ailleurs que Particle 538 du Code civil, parfaitement d'accord dans son énumération avee la règle qu'il énonce, ne met aucun édifice parmi les biens du domaine public. Les seules constructions que le Code mette dans le domaine public, les portes, murs et remparts des places de querre et des forteresses, le sont en vertu d’un texte spécial et formel (art. 540 C. C.) (1).

Ajoutons qu’il n’y a aucun danger pour la bonne exécution des services publics, à ce que des édifices affectés à ces services soient aliénables et prescriptibles. Les formalités dont est entourée la vente d’édifices du domaine privé, sont une garantie suffisante contre tout abus ; quant à la prescriptibilité, elle trouvera rarement application. En outre, les faits de dégradation tombent sous le coup de l'article 257 du Code pénal. Il y aurait inconvénient, au contraire, à multiplier sans mesure l’indisponibilité du domaine public.

Les autres systèmes qui ont été soutenus ne nous semblent pas justifiés. Que penser de celui qui s'attache au caractère monumental de l'édifice, pour le classer dans le domaine public? Un hôtel de ville bâti à grands frais serait du domaine public; une modeste mairie de village

(1) Dans ce sens, on peut citer outre M. Ducrocq un grand nombre d'auteurs : Delvincourt, Cours de Code civil, t. I, p. 145; Macarel et Boulatignier, Traité de la fortune publique, t. I, n% 67, 69: Maurice Block, Dictionnaire de l'administration française, vo Domaine, n° 40 ; Batbie, Précis du cours de droit public et administratif, 4° édit., p. 213, note; Chauveau, Journal de droit administratif, t.X, p. 479 ; Gabriel Dufour, Traité général de droit administratif appliqué, 2 édit., t. V, ch. xv ; Laferrière, Cours de droit pubhc et administratif, 5e édit., t. 1, p. 555 ; Demolombe, t. IX, p. 344; Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif, 2 édit, t. V, p. 314; Aucoc, Conférences, t. II, no 474, 3e édit, — Paris, 18 février 1854 : D. 1854 ; 2, 178.

serait du domaine privé. Mais entre ces deux extrèmes, à quel signe reconnaitre le caractère monumental? Ce système pèche par la base qui n’est ni sûre ni juridique (1).

Restent deux autres systèmes : l’un voit le signe de la domanialité publique dans l'affectation perpétuelle et générale de l'immeuble, l’autre dans la destination à un service public. Ils seraient plus soutenables si du moins, à défaut de texte, quelque mention dans les travaux préparatoires, quelque observation au cours des discussions, montrait que le législateur aurait eu lintention de consacrer l’un ou l'autre. Tout au contraire, on trouve dans les paroles de l’un des orateurs, au sujet de la discussion de l’article 538, des expressions qui montrent, comme nous le soutenons, que les divers immeubles énumérés par cet article sont des dépendances nécessaires du domaine public, non suscepiibles de propriété privée par leur nature. Ce sont bien là les caractères exclusifs que nous reconnaissons aux biens du domaine public.

« Les biens sont susceptibles ou non de propriété privée, disait M. Goupil Préfeln. Ceux qui, quoique susceptibles de propriété privée, n’appartiennent pas à des particuliers, sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans des formes et suivant des règles spéciales ; le Code civil est étranger à ces formes et à ces règles. Les chemins, routes et rues à la charge dela nation, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer (2), les ports, havres et rades, les portes, murs, fossés et remparts des places de guerre et les forteresses sont, par leur nature# des dépendances nécessaires du domaine public;

(1) Gaudry, Traité du domaine, t. II, n° 636, p. 935: n%6b1;

(2) Observons que Les lais et relais de la mer, malgré l'art. 538,

doivent être classés parmi les biens du domaine privé. (Ducrocq, t. U, n° 1019)

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ils sont inaliénables tant qu’ils conservent cette destination et conséquemment imprescriptibles, car la prescription est un moyen d'aliénation (1). »

Nous ne disons pas toutefois qu'aucune construction affectée àun service public ne puisse faire partie du domaine publig. Nous ne renversons point la théorie que nous repoussons pour mettre forcément dans le domaine privé tout édifice affecté à un service public. Ce que nous prétendons, c’est que le fait de l’affectation à un service public n’est le signe, ni du domaine public, ni du domaine privé. Aussi, tandis que nous admettons dans le domaine privé certaines constructions destinées à un service public, nous constatons, sans que cela gène en rien notre théorie, que d'autres, comme les églises, rentrent dans le domaine public. Les églises ont été mises hors du commerce par un texte formel, l’article 12 du Concordat (2) ; mais nous ne comprenons pas Comment des auteurs, tels que MM. Aubry et Rau, ont pu en tirer argument pour dire que la même solution paraît incontestable pour les arsenaux, les casernes et autres bâtiments militaires (3). Faut-il redire ici que l’article 540 du Code civil, en rangeant certaines constructions au nombre des choses du domaine public, confirme notre manière de voir? Si l'article 538, en effet, avait pu comprendre dans ses termes la généralité des constructions affectées à un service public, il est certain que les forteresses y eussent été par là même comprises ; l’article 340 eût été inutile. L’énumération de l’article 538 ne comprenant aucune construction affectée à un service publie, il était au contraire de toute nécessité qu’une disposition légale plaçât

(1) Fenet, t. XI, p. 538. Rapport fait au Corps législatif au nom du Tribunat le 29 nivôse an XII (29 janvier 180%).

(2) Loi relative à l’organisation des cultes, du 18 germinal an X (8 avril 1802). Cf. Aucoc, t. II, p. 131, n° 494,

(3) Aubry et Rau, t. II, p. 39, no 9, $ 469.

expressément les forteresses dans le domaine public.

C'est à tort aussi, croyons-nous,que M. Gaudry a invoqué la loi du 20 mars 1813 déjà citée, pour classer dans le domaine public les édifices affectés à un service public communal (1). On sait que cette loi dépouillait les communes d'une partie de leur domaine moyennant l'attribution de rentes sur l'État, dans le but de procurer à Napoléon I* le moyen de continuer des guerres ruineuses. La loi exceptait de cette cession forcée les communaux proprement dits et «les églises, les casernes, les hôtels de ville, les salles de spectacle et autres édifices que possèdent les communes et qui sont affectés à un service public. » Dans les circonstances où cette loi a été rendue, on ne saurait y trouver aucune raison de poser un principe juridique, ni aucune intention d'établir une distinction entre les dépendances du domaine privé et les dépendances du domaine publie de la commune. Le point de vue auquel le législateur se plaçait était celui-ci : les biens pouvaient-ils ou non ètre vendus sans entrainerun trouble social trop considérable? Les communaux ont été écartés de la vente, parce qu'on aurait mécontenté les campagnes, peut-être même amené des sou- Jèvements. On laissait aussi les édifices communaux, parce qu'il aurait fallu pourvoir autrement aux services auxquels ils étaient affectés et que l’on serait arrivé ainsi à une complète désorganisation administrative. Les dispositions de la loi du 20 mars 1813 ne peuvent donc apporter aucune notion nouvelle sur le classement des biens communaux. D'ailleurs si l’on voulait voir dans le texte de la loi de 1813 l'énumération des biens du domaine public communal, la liste serait bienincomplète, puisqu'elle ne comprend ni les rues, ni les places essentielles du domaine public (2).

(1) Gaudry, Traité du domaine, I, p. 608.

(2) Ducrocq, Traité des édifices publics, n°° 125, 130.

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Ces idées générales exposées, nous passerons en revue les divers immeubles qui, à notre avis, font partie du domaine privé de la commune, sans être pour elle une source ordinaire de revenus. Bien que ce soit moins exact pour quelques-uns de ces immeubles, on peut dire qu’ils sont tous plus ou moins affectés à un service public ; on peut, en tout cas, les grouper sous une même rubrique, et dire qu’ils ont une destination publique. !

Avant d'entrer dans le détail, faisons remarquer d’une manière générale que c’estau conseil municipal qu’ilappartient de régler par ses délibérations l'affectation d’une propriété communale à un service public, quand cette propriété n’a pas encore reçu une telle affectation (L. Sav'84,art.61). S'il s’agit d’un changement d'affectation, la délibération n'est exécutoire qu'avec l'approbation de l'autorité supérieure (L. 5 av. 84, art. 68,5°). Il en est de même, en principe, pour la désaffectation totale ou partielle d'immeubles communaux (1): (L. 5 av. 84, art. 167).

$ I. — Hôtels de ville et mairies.

Nous savons déjà par la discussion générale qui précède que les hôtels de ville et mairies doivent être classés dans le domaine privé de la commune (2). Remarquons dureste, avec M. Ducrocq, que l’article 2 de la loi des 16 octobre 1790-30 janvier 4791 porte que Les Adtels de ville continueront à appartenir aux villes où ils sont situés. Or cette loi de l’Assemblée constituante a été préparée et votée

(1) Sur certains points il y a des règles particulières, v. g. en matière de presbytères; nous les retrouverons au cours de nos explications.

(2) Ducrocq, Cours de droit administratif, 6e édit., t. IL, no 1415, P. 569 ; contra : Maurice Block, Dictionnaire de l'administration franaise, V° Organisation municipale, n° 171,

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presque en même temps que la loi domanialedes 22novembre-1° décembre 1790, à laquelle l’artiele 538 du Code civil a textuellement emprunté la définition du domaine public. A cette époque, où le législateur venait de traiter du domaine publie et de le définir, les termes de la loi de 4791 semblent exclure tout à fait l'idée de la domanialité publique.

Toute commune doit avoir une mairie, ou tout au moins si elle ne possède pas à titre de propriétaire un édifice de cette nature, elle doit se procurer à titre de locataire une salle qui en tienne lieu. Le texte de l'article 136, 4° de la loi du 5 avril 1884 est impératif. Enumérant les dépenses obligatoires pour les communes, il place en premier lieu : « L'entretien de l'hôtel de ville, ou si la commune n'en possède pas, la location d’une maison ou d’une salle pour en tenirlieu. » Par là se trouve implicitement prohibée cette coutume, suivant laquelle dans les communes qui ne possèdent pas de mairie, la maison du maire sert de dépôt pour les archives municipales et de lieu de réunion pour le conseil. L'article 30, 4° de la loi de 1837 disait seulement : «… L'entretien, s’i/y a lieu, de l’hôtel de ville ou du local affecté à la mairie. »

SIL. — Tribunaux de justice de paix et de simple police.

Les justices de paix, qui sont en même temps tribunaux de simple police, siègent dans des locaux qui font aussi partie du domaine privé de la commune (1). Il n’en existe que dans les chefs-lieux de canton, où se tiennent ces Juridictions. L'article 136, 8° de la loi du 5 avril 188% met au nombre des dépenses obligatoires: « Les frais de loyer el

(1) Ducrocq, Gours de droit administratif, t. IX, n° 1414, p. 568. Loi des 16 oct. 1790, — 30 janv. 41791, art. 3 et.

de réparation du local de la justice de paix, ainsi que ceux d'achat et d'entretien de son mobilier, dans les communes chefs-lieux de canton ».

Lors de la discussion de la loi, on avait proposé de répartir ces dépenses entre les communes du canton, au lieu de les imposer exclusivement au chef-lieu de canton. Le rapporteur fit remarquer que c'était un usage traditionnel de faire supporter par le chef-lieu de canton seul les frais occasionnés par l'établissement d’une justice de paix. La commune, dit-il avec raison, supporte, il est vrai, de ce chef quelques inconvénients ; mais elle en retire aussi des avantages qui ne sont pas à dédaigner et qui résultent de la présence d'un tribunal et des audiences tenues à la Justice de paix (1).

Dans les villes où il y a plusieurs justices de paix, la commune doit fournir plusieurs salles (Décis. min. 19 juin 1838 : Dalloz, Répert., v° Commune, n° 412).

S IL. — Bâtiments servant à l'instruction publique.

Nous comprenons sous ce titre tous les bâtiments servant aux établissements d'instruction publique, facultés, lycées, collèges communaux, écoles et bibliothèques communales, qui ont été cédés aux communes par le décret du 9 avril 1811, ou qui depuis ont été construits par elles. Nous y rattachons pour mémoire les écoles maternelles.

Le décret de 1811 concédait « gratuitement aux départements, arrondissements où communes, la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés pour le service de l'administration, des cours et tribunaux, et de l'instruction publique » (art. 1). Cette cession gratuite était, de la part de l'État, une libéralité bien

(1) Dalloz périodique, 1884, &, p. 63, note.

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entendue. «.. L'État, dit le préambule du décret, ne reçoit aucun loyer de la plus grande partie de ces bâtiments. néanmoins notre trésor impérial a déjà avancé des sommes considérables pour leurs réparations. » — D'autre part, l'article 3 du même décret énonce que « cette concession est faite à la charge, par lesdits départements, arrondissements oùu communes, chacun en ce qui le concerne, d'acquitter à l'avenir la contribution foncière, et de supporter aussi à l’avenir les grosses et menues réparations...»

Cette libéralité avait-elle un effet rétroactif? Les communes qui avant le décret de 1811 avaient acheté de l'État certains de ces bâtiments, pouvaient-elles, si le prix n’était pas encore entièrement payé, se croire libérées? Un arrêt du conseil d’État du 29 janvier 1823 a jugé la négative. Le décret, a-t-on dit, n’a ni voulu, ni pu statuer sur les immeubles déjà aliénés; son seul but était de faire cesser les charges qui pesaient trop lourdement sur le trésor.

Notons ici que les lycées créés depuis la loi de 1850 n’appartiennent pas aux communes, puisque, aux termes de l'article 72 de cette loi, «ils sont fondés et entretenus par l'État avec le concours des départements et des villes ».

La loi du 3 avril 1884, art. 136, 9°, classe parmi les dépenses obligatoires de la commune « les dépenses relatives à l’instruction publique, conformément aux lois ». Ces lois sont récentes pour la plupart. Il n'est pas sans intérêt de signaler ici que leur application rendant l'enseignement primaire laïque et obligatoire, a fait élever de nombreux bâtiments scolaires. :

Sous l'empire de la loi du 15 mars 1850, toute commune devait entretenir au moins une école pourvue d'un mobilier convenable et fournir une habitation à l’instituteur. Rien n’empêchait alors la commune de prendre une maison à loyer pour satisfaire au service de l'instruction

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primaire. La loi du 20 mars 1883 et après elle la loi du 30 octobre 1886 imposèrent aux communes l'obligation de posséder en propre la maison d'école (1. 30 oct. 1886, art. 11). En principe, les communes de plus de 500 habitants doivent posséder une école spéciale pour les filles. Une école est également obligatoire dans les hameaux ou centres de population éloignés du chef-lieu de la commune ou distants les uns des autres de trois kilomètres, et réunissant un effectif d'au moins vingt enfants d'âge scolaire (art. 12).

Sont obligatoires également : 4° les écoles publiques de filles déjà établies dans les communes de plus de 400 âmes ; 2° les écoles maternelles publiques, qui sont ou seront établies dans les communes de plus de 2,000 âmes et ayant au moins 1,200 âmes de population agglomérée ; 3° les classes enfantines publiques comprenant des enfants des deux sexes et confiées à des institutrices (art. 15).

Pour tout ce qui concerne le nombre, la nature et le siège des écoles, le conseil départemental de l'instruction publique décide sous réserve de l’approbation du ministre. Le conseil municipal est appelé seulement à donner son avis (art. 13).

$ IV. — Casernes et autres bâtiments militaires.

Dans l’ancienne France, le soldat était, à l’origine, logé chez l'habitant. Cet usage offrant de nombreux inconvénients, beaucoup de provinces et de villes firent construire des casernes pour loger les troupes. Le casernement devint ainsi une charge provinciale et communale. Lors de la Révolution, on pensa que le casernement était, de sa nature, un service public: aussi le décret des 8-10 juillet 1791 réunit-il au domaine militaire de l'État les édifices et le mobilier des communes qui y étaient affec-

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tés. Par suite, les dépenses du casernement furent à la charge du trésor et prises sur les fonds de la guerre. Le décret du 23 mai 1792 et l'arrêté du 24 vendémiaire an XI consacrèrent ces dispositions.

Le décret du 25 avril 1810 changea cet état de choses. Il rendit en toute propriété aux villes où ils étaient situés les bâtiments militaires (art. 1) avec charge de les entretenir (art. 3) et de ne pouvoir en disposer sans autorisation (art..5).

On s’est demandé tout particulièrement, si les casernes et bâtiments militaires ne faisaient point partie du domaine publie de la commune. L'article 540 du Code civil range dans le domaine public « les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses... » ; les casernes, corps de garde et autres bâtiments militaires, ne présentent-ils pas avec cette énumération une analogie qui permette de leur reconnaitre un caractère semblable (1)? Assurément, les bâtiments qui sont destinés à loger les troupes aussi bien que les remparts qui protégent les villes, concourent à la défense du pays; cependant Panalogie n’est pas complète. Les constructions énumérées par l'article 540 occupent une situation pour ainsi dire nécessaire, et ne sauraient être déplacées la plupart du temps, sans compromettre la sûreté de la défense. Leur déplacement ne peut être justifié que par des motifs graves, et par la nécessité reconnue d'améliorer les conditions de la défense ; au contraire, le déplacement d'une caserne n'offre pas les mêmes inconvénients. On comprend donc que les casernes ne soient pas, comme les remparts, du domaine public. En gardant le silence sur les casernes et bâtiments militaires, le Code civil a voulu manifestement les laisser en dehors du domaine public ; les excep-

1) En ce sens : Aubry et Rau, IL, $ 169, p. 39, texte et note 9.