DES BIENS COMMUNAUX PROPREMENT DITS

Les biens communaux proprement dits sont ceux qui appartiennent à la commune, personne morale, mais dont les revenus sont attribués en tout ou partie aux habitants. Ces revenus consistent en certains fruits ou produits; ils sont recueillis par les habitants, soit collectivement, soit individuellement. Tantôt, en effet, le régime de ces biens consistera en une jouissance promiscue, comme pour les pâturages ; tantôt il y aura lieu à une simple répartition de fruits entre les habitants de la commune, comme dans le cas de distribution de tourbe ou d’affouage; tantôt même, la commune accordera aux habitants la jouissance temporaire, mais exclusive d’un lot de biens communaux. Nous envisagerons spécialement ce partage de jouissance, lorsque nous étudierons les procédés d'amélioration dont les communaux sont susceptibles.

La loi du 10 juin 1793 (sect. IV, art. 1°) donne l'énumération des biens communaux : ce sont principalement des prairies, des landes, des marais, des bois et des forêts. Nous ferons remarquer que ce n’est pas par double emploi que nous mentionnons ici Îles bois, après leur avoir déjà donné place parmi les biens patrimoniaux. En effet, les bois communaux sont tantôt exploités au profit exclusif de la caisse municipale, tantôt au contraire soumis à la jouissance commune. On voit par là que la distinction des biens patrimoniaux et des biens communaux proprement

dits, ne découle pas toujours de la nature même des choses, mais résulte aussi des conditions contingentes dans lesquelles les biens sont placés. :

Nous examinerons successivement les diverses manières dont s’exerce le droit des habitants de la commune sur les biens communaux, et après la jouissance en nature, nous décrirons le droit d’affouage qui en est comme une variété; en même temps, nous rechercherons quel est dans l’un et l’autre cas la nature du droit des habitants. Il nous faudra ensuile traiter la grave question de la mise en culture des communaux, au point de vue de sa légalité et de son utilité, et voir quels moyens peuvent être employés pour parvenir à ce résultat : vente des communaux, amodiation, partage. Nous étudierons par là le mode d'administration des biens communaux. sé

De toute façon, c'est la commune, personne morale, qui est propriétaire des biens communaux: c’est donc le conseil municipal qui, en principe, doit en régler librement l'usage, quel que soit le mode adopté. (L. du 5 avril 1884, art. 61.) Les restrictions du Code forestier sont des exceptions à la règle générale.

Tout d’abord, nous dirons quelques mots sur les biens communaux usurpés, car ils ont été l’objet de dispositions particulières, au point de vue de Ja compétence surtout. Nous savons que la loi du 10 juin 1793 avait admis et réglementé le partage des biens communaux entre les habitants. Pendant l’exécution de cette loi, de nombreuses usurpations furent commises, beaucoup d'habitants s’étant mis en possession sans altendre les opérations régulières, ou ayant pris plus qu'il ne leur était attribué. La loi du

9 ventôse an XII (1), confirmant d’ailleurs les partages dont il avait été dressé acte (art. 1°), eut pour objet de réparer ces usurpations et de faire rendre aux communes ce‘qui avait été pris sans droit par les habitants. Cette loi, nous

l'avons vu, fit cesser le partage des communaux en abrogeant les décrets qui l’ordonnaient ou le permettaient. De plus, elle obligea à restitution tous les détenteurs de biens communaux qui ne pouvaient justifier d’un acte de partage, et qui ne se trouvaient pas d’ailleurs dans certaines conditions de tolérance. Ainsi, ceux-là qui avaient défriché, planté, clos, ou chargé de constructions le terrain occupé par eux, pouvaient seuls régulariser leur situation, à la condition de payer à la commune une redevance annuelle (2) rachetable en tout temps pour vingt fois la rente (art. 3). Par dérogation à l’art. 549 du Code civil, le possesseur de mauvaise foi ne pouvait être contraint à restituer les fruits perçus (art. 9).

Aux termes de l’article 6, toutes les contestations qui pouvaient s'élever entre les copartageants, détenteurs ou occupants et les communes, depuis la loi du 10 juin 1793, soit sur les actes et les preuves de partage de biens communaux, soit sur l'exécution des conditions prescrites pour la consécration des possessions irrégulières, devaient être jugées par le conseil de préfecture. Ces prescriptions ne furent pas suivies à la lettre; beaucoup d'administrations communales n’inquiétèrent pas les détenteurs sans droit, et ceux-ci n’eurent garde d’obéir à la loi.

(4) L'art. 4er de la loi du 9 ventôse de l’an XII ne s’appliquait à l’origine qu'aux partages faits en vertu de la loi de 4793. Le décret du &e jour complémentaire de l'an XII vint par la suite confirmer les partages régulièrement accomplis avant 1793.

(2) La jurisprudence assimile le recouvrement de ces redevances au recouvrement des contributions directes, et décide qu'il appartient au conseil de préfecture de connaître des demandes en décharge de ces taxes. Cons. d'Etat, 25 mars 1881; D. 82, 3, 81.

Une ordonnance du 23 juin 1819 eut pour but de compléter les mesures prises par la loi du 9 ventôse an XII et d’en assurer l'efficacité. Elle imposa aux administrations locales le devoir « de s’occuper sans délai de la recherche et de la reconnaissance des terrains usurpés sur les communes depuis la publication de la loi du 10 juin 1793, et généralement de tous les biens d’origine communale actuellement en jouissance privée, dont l'occupation ne résulterait d'aucun acte de concession ou de partage écrit ou verbal (1), qui eût dessaisi la communauté de ses droits en faveur des détenteurs ». Les détenteurs de biens usurpés durent en faire la déclaration dans le délai de trois mois. Cette condition accomplie, ils pouvaient devenir propriétaires en payant les quatre cinquièmes de la valeur ; un cinquième leur était abandonné afin qu’ils eussent un intérêt à exécuter les prescriptions de l'ordonnance. Faute d’avoir fait la déclaration dans les trois mois, les détenteurs pouvaient être actionnés par la commune en restitution du fonds avec les fruits pendant les cinq dernières années, et ils ne pouvaient plus alors obtenir la propriété qu’en payant la valeur entière.

Le conseil de préfecture était compétent pour connaître des usurpations. Déjà un avis interprétatif du conseil d'État du 18 juin 1809 avait confirmé cette compétence, sauf à l'égard des usurpations d’un copartageant vis-à-vis d’un autre. Il est vraisemblable que cette compétence du conseil de préfecture a été admise et maintenue, pour faciliter aux communes les moyens de poursuivre sans frais leur réintégration contre les usurpateurs. Cependant il ne faut point perdre de vue que ce sont Jà des matières qui de leur nature devraient plutôt rester étrangères à la juri-

(1) La loi du 9 ventôse an XIE, art. 3, était plus rigoureuse ; elle exigeait un titre écrit.

diction administrative, puisqu’elles comprennent des contestations relatives à des immeubles possédés privativement et se rattachent à des intérêts d'ordre purement civil. Aussi cette compétence ne doit-elle pas être étendue au delà des termes dans lesquels elle a été établie.

Pour que la commune puisse jouir du privilège de faire juger la contestation par le conseil de préfecture, il faut, dit M. Ducrocq :

« 1° Que la contestation s'élève entre la commune et l’'usurpateur prétendu ou ses ayants cause (Cons. d'État, 25 oct. 1826 ; 9 janv. et 31 août 1828).

« 2° Qu'il s'agisse d’une usurpation accomplie dans la période de temps comprise entre la loi du 40 juin 1793 et celle du 9 ventôse de l’an XII (C. d’Ét., 25 juin 1857: 18 août 1857; 22 décembre 1859 ; 27 mai 1863).

« 39 Que ce terrain, communal avant 1793 et faisant l’objet du litige, soit passé entre les mains de l’usurpateur à l’occasion des partages de biens communaux entre habitants prescrits par la loi du 10 juin 1793 (O0. 23 juin 1819, art. 6.) Cass., 17 mai 1881, D. 81, 1,379 (1). »

Si ces conditions font défaut, et qu’il s'agisse par exemple d'une usurpation postérieure à l’an XII, le conseil de préfecture doit renvoyer la cause et les parties devant les tribunaux ordinaires. Mais le conseil de préfecture devrait renvoyer devant les tribunaux, tout en restant saisi au fond, si le détenteur invoquait d’une manière précise un titre de droit commun comme la prescription (C. d'Ét., 20 mars 1852, Marthiens ; D. 53, 3,2; 10 janv. 1856, Anglade). Alors seulement et selon le jugement de ces tribunaux, le

(1) Ducrocq, t. I, ne 391, p. 358. La jurisprudence n’exige pas absolument que cette troisième condition ait été réalisée; il sufit, d’après elle, qu'il s'agisse de terrains déclarés partageables par la loi de 1793, alors même que le partage n’a pas eu lieu. Cons. d'Etat, 13 mai 1856. D. 56, 3, 58.

conseil de préfecture pourrait statuer sur la demande en réintégration formée par la commune.

D’après l'interprétation donnée par la jurisprudence à l'ordonnance du 23 juin 1819, c’est au détenteur poursuivi par la commune qu'incombe la charge d'établir ses droits (1).

En fait, cette compétence exceptionnelle du conseil de préfecture est aujourd'hui singulièrement restreinte, sinon anéantie. La prescription est en effet dans ces matières un moyen de défense assuré, et il paraît peu probable que Îles détenteurs de biens communaux usurpés négligeraient d'y recourir. “

Section I. — Administration des biens communaux proprement dits. — Modes de jouissance.

$ I. — Pouvoir de réglementation du mode de jouissance.

L'article 17 de la loi du 48 juillet 1837 s’exprimait ainsi : « Les conseils municipaux règlent par leurs délibérations les objets suivants : 1° le mode d'administration des biens communaux ,… 3° le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes ; 4° les affouages en se conformant aux lois forestières. »

Les bois communaux sont mis en dehors de la règle générale (2), parce qu'ils sont soumis comme les affouages

(4) Cons. d'Etat, 20 mars 1852 ; D. 53, 3, 2 : et6 août 1865, Lebon, 65, p. 776. — Cf. Chatignier, Questions notables de droit administratif (Revue critique de droit et de jurisprudence, t. X, 1897, p. 363).

(2) L'administration forestière peut aussi proposer et parfois faire imposer à la commune la conversion de prés-bois ou pâturages en bois soumis au régime forestier (C. for., art. 90,4°). Voir Dalloz, Code for. annoté, art. 90, nes 211-247.

au régime forestier, ce qui exclut vis-à-vis d'eux la puissance réglementaire du conseil municipal.

Les règlements des conseils municipaux étaient soumis à la surveillance des préfets : «... La délibération est exécutoire si dans les trente jours qui suivent la date du récépissé (donné par le sous-préfet), le préfet ne l’a pas annulée, soit d'office pour violation d’une disposition de loi ou d’un règlement d'administration publique, soit sur la réclamation de toute partie intéressée » (art. 18).

Ces règles ne se trouvent point modifiées par la loi du 5 avril 1884. En vertu de l’article 61, « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Ces délibérations, lorsqu'elles ne sont point soumises par l'article 68 à l'approbation de l'autorité supérieure, sont exécutoires par elles-mêmes, sauf la nullité de droit ou l'annulation prononcée par le préfet en conseil de préfecture (art. 62-67). Nous verrons qu'une loi du 4 avril 1882, relative « à la restauration et à la conservation des terrains en montagne », exige de certaines communes des formalités particulières.

Remarquons que la délibération prise par le conseil municipal n’est exécutoire qu'autant qu'elle s'applique à la jouissance précaire des habitants, par exemple, sil s’agit du pâturage des bestiaux ou de la distribution de tourbe pour le service des habitants, et qu’elle s’exerce sur des biens produisant des fruits perceptibles à titre privatif; alors, en effet, il n'y a qu'une répartition de produits en nature n’affectant ni la propriété du domaine communal, ni la faculté d'en disposer (1). Nous verrons qu’au contraire lorsqu'il s’agit d’un acte de gestion extraor-

(4) Lettre min. intérieur, du 4 avril 4839 (Dalloz, Rép., v° Commune, n° 2331, n. 2). — Paul Langlois, Des biens communaux. Paris, 1866, p. 23.

dinaire excédant les limites des pouvoirs accordés aux conseils municipaux, l'autorisation préalable de l’administration supérieure devient nécessaire.

Avant la loi du 18 juin 1837, il y avait lieu de faire une distinction au point de vue de l’autorité compétente pour autoriser un changement au mode de jouissance préexistant. Le mode de jouissance était-il antérieur à la loi du 10 juin 1793, il ne pouvait être changé que par un décret rendu en conseil d'État sur la demande des conseils municipaux, après avis du sous-préfet et du préfet (décret du 9 brumaire an XIII, art. 2). Le mode de jouissance avait-il été établi postérieurement à la loi de 1793, et en vertu du droit conféré à l’assemblée des habitants par son art. 12, le conseil municipal pouvait en obtenir un nouveau par un vote qui devait être sanctionné par le préfet en conseil de préfecture, sauf, en cas de refus, recours au conseil d'État (mème décret, art. 4 et 5). Toutefois, lorsqu'il était intervenu, depuis la loi de 1793, un changement dans le mode de jouissance en vertu d’un acte exécuté paisiblement et de bonne foi, cet acte était reconnu suffisant pour établir le changement dans le mode de jouissance ; et les demandes tendant à obtenir un nouveau mode, devaient être présentées au conseil de préfecture et étaient soumises de droit comme les affaires de biens communaux au conseil d'Etat (Avis interprétatif du conseil d'État approuvé le 29 mai 1808). | ;

Plus tard, une ordonnance royale en date du 26 octobre 1818, afin de suppléer à l'insuffisance des revenus des communes, avait permis aux administrations municipales de changer les modes de jouissance en commun, sous l’approbation préfectorale, à la condition que les biens mis hors de la jouissance commune ne seraient pas affermés pour une durée de plus de neuf ans. En cas d'opposition de la part des habitants, il était statué par le roi (art. 1 et 6).

Ainsi done, depuis la loi du 18 juillet 1837, il est de principe que le conseil municipal règle seul, sous le contrôle du préfet, la jouissance des biens communaux autres que les bois, sans avoir à considérer si le mode à changer est d’une origine antérieure ou postérieure à la loi du 40 juin 1793. Cependant, malgré les termes généraux de la loi de 1837, la pratique administrative exigea l'intervention du chef de l’État dans le cas où la jouissance à changer avait été établie par un acte de l’autorité souveraine, un ancien édit ou une ordonnance royale (1). Devant cet état de choses anormal, le décret du 25 mars 1852 décida que les préfets statueraient désormais sur le mode de jouissance en nature des biens communaux, quelle que fût la nature de l’acte primitif qui eût approuvé le mode existant (tableau A, $ 40).

Mais ces dispositions nouvelles effaçaient complètement la liberté donnée par la loi de 1837 aux conseils municipaux. Aussi la jurisprudence du conseil d’État ne voulut appliquer le décret de 1852 que lorsqu'il s'agissait de modifier d'anciens usages (2).

Le décret du 25 mars 1852 (remplacé par celui du 13 avril 1861) doit-il aujourd’hui encore recevoir l’application limitée que lui a reconnue le conseil d'État ?

On pourrait en douter, puisque les exceptions sont de droit étroit, et que la réglementation des jouissances communes n’est pas comprise dans l’énumération de l’article 68 de la loi municipale.

Mais d'autre part, l’art. 168 de la loi de 1884 n’apas compris le n° 47 du tableau À annexé au décret du 13 avril 1861 parmiles dispositions dontil prononçait l’abroga-

(1) Conseil d'Etat, 26 avril 4844 ; Dalloz, Rép., v° Commune, n° 364.

(2) Conseil d'Etat, 47 mars 1857, D. 57, 3, 83. — 21 novembre 1873; D. 74,3, 74. — 11 juin 1880, D. 81, 3, 1. Voy. Dalloz, Codes adm. ann, v° Commune, n° 7406.

tion. Les auteurs les plus autorisés concluent donc au maintien dela législation et de la jurisprudence antérieure. Cette opinion, à laquelle nous nous rattachons, se confirme par cette observation « qu'aucun mot des discussions engagées soit devant le Sénat, soit devant la Chambre de 1884, ne peut faire présumer que le législateur ait voulu faire œuvre nouvelle (1). »

Si le préfet est maître de condamner les résolutions du conseil municipal, ilne peut cependant substituer sa propre initiative à celle qui appartient au conseil : il ne doit pas arrêter lui-même le mode à suivre pour la jouissance des biens communs (décret du 1% fév. 1851, commune de Malayle-Grand) (2). Le mairene peut pas plus exercer parlui-même le pouvoir de réglementer le mode de jouissance des biens et fruits communaux (3).

Si les biens dont la jouissance s'exerce en nature appartiennent, non plus à une commune, mais à une section de commune, quelle est l’autorité compétente pour changer le mode de jouissance ? C’est également le conseil municipal, sous le contrôle de l'administration supérieure (4); mais le préfet devra veiller àce que le changement dans le mode de jouissance et l'emploi des deniers en résultant ne porte aucune atteinte aux droits de propriété et de jouissance exclusive réservés aux sections par

(1) Béquet, Répertoire de droit administratif, v° Commune, n° 9315, p. 158. — Sic: Fuzier-Hermann, Répertoire de droit français, v° Commune, n° 538. — Cf. Dalloz, Code admin. annoté, v° Commune, no 7118.

(2) Gabriel Dufour, Traité général de droit administratif appliqué, ire édit.,t. III, no 448, p. 448. — Caen, 10 fév. 1843. D. Rép. vo Commune, no 2340. — Conseil d'Etat, 24 janv. 1856, D. 57, 3, 15: 11 juin 1880, D. 81, 3, 4. î

(3) Cass, 11 oct. 1851 ; D. 1851, 1, 312. ]

(4) Conseil d'Etat, 24 janv. 1856, D.57, 3, 16; 21 nov. 1873, D. 74,3, 74.

les art. 5 et 6 de la loi du 48 juillet 1837 et l’art. 7 dela loi du 5 avril 1884. Il y aurait par exemple excès de pouvoir, de la part du préfet, si celui-ci attribuait à tous les habitants d’une commune sans exception, contrairement aux propositions du conseil municipal, la jouissance d’un pré appartenant à une section (décret du 24 janv. 1856 ; section de Saint-Louand). Il en serait de même si le préfet, d'accord avec Île conseil municipal, décidait purement et simplement que le produit des fermages serait versé dans la caisse municipale et affecté au paiement des charges et dettes de la commune (décret du 4 sept. 1856, sect. de Parilly. D.57,3,31 ; — 5 mai 1859, sect. de Massonay. D. 60,3,7) (1).

Il faudrait, pour que le nouveau mode de jouissance établi fût inattaquable par la section de commune, que le conseil municipal eût déclaré que le but du changement serait d'employer le produit de l’amodiation des biens sectionnaires à la satisfaction des besoins de la généralité de la section (décret du 47 mars 1857, cité plus haut). Le préfet pourrait encore, en homologuant la délibération du conseil municipal, réserver formellement les droits de la section, en indiquant, par exemple, que le produit de la taxe serait employé d'abord à la satisfaction des besoins particuliers de la section et subsidiairement à l’acquittement de sa part contributive dans les dépenses générales de la commune (Cons. d'État, 10 février 1859, section de Paisy etdes Chaînettes, 21 novembre 1873 ; D. 74,3, 74) (2). Seule la section peut renoncer à ses droits exclusifs au profit de la commune tout entière.

(1) Voir dans le même sens Déc. min. int. 1870. — Conseil d'Etat, 40 juillet 1869, D. 71, 3, 26; 21 nov. 1873, D. 74, 3, 74; 8 mai 1886, D."87:"3. |

(2) Paul Langlois, Des biens communaux, Paris, 1866, p. 26. Ce système a été proposé pour la première fois par M. Aucoc ; contra : Orléans, 7 juin 4851, D. 51, 2, 465.