DE LA MISE EN VAIEUR DES COMMUNAUX

L'intérêt de la commune, comme celui du pays tout entier, exige que les biens communaux rapportent le plus possible. — Il faut, autant que la chose se peut, mettre en culture des terres nouvelles ou faire produire davantage les terres déjà cultivées. Augmenter les récoltes, étendre la superficie du territoire défriché, c'est accroitre la fortune publique. Aussi est-il à souhaiter que les terrains communaux, ordinairement destinés à servir de pâturages, soient plutôt fécondés par la culture et ne restent à l'état de nature que lorsque la situation et l'intérêt le commandent. Certes, ainsi que nous l'avons dit, il y a des régions où il faut laisser les habitants tirer directement le profit des biens communaux par une jouissance individuelle ou commune, par un partage de fruits en nature ou par une promiscuité de dépaissance ; mais il faut chercher à limiter plutôt qu’à étendre cette situation. On ne saurait se le dissimuler, souvent les biens ne rapporteront pas ainsi tout ce qu’ils devraient donner. Le comte Daru en donnait les motifs à la Chambre des Pairs ; parlent des communaux, il s’exprimait ainsi :

« Quand il s'agit de les mettre en culture, de les entretenir ou de les améliorer, lorsqu'il est besoin pour cela d'une certaine avance de temps ou de capitaux, on ne trouve pas un individu qui consente à accepter ou à prendre à son compte ces devoirs, cette partie des attributs de la propriété ; et c'est par une raison bien simple, parce que la

jouissance est indivise. Quand on n’est pas sûr de récolter ce qu'on aura semé, on ne sème pas. On ne donne pas son travail et son épargne pour que d’autres en viennent profiter ou en partager le profit (ER

Trop souvent, il faut le reconnaître, les communaux sont l'objet de la convoitise des propriétaires qui les avoisinent et de la dévastation de tous. Beaucoup sont improductifs : presque tous ne donnent que de médiocres avantages (2). Tout le monde s'accorde à constater l’état d’infériorité dans lequel se trouvent les communaux comparés aux propriétés particulières. | |

En présence de cette situation, quels remèdes apporter et quel rôle appartiendra au législateur ? I] y à lieu, à ce

sujet, de distinguer deux hypothèses.

S'agit-il de communaux absolument incultes, landes ou marais par exemple, l'État s’intéressera directement à la mise en valeur des terrains, et dans un but de sûreté et de salubrité publique, la loi forcera les communes et même les particuliers à certains travaux. Ainsi, pour les desséchements et endiguements, les lois du 16 sept. 1807, 21 juin 1865, 22 déc. 1888.

S'agit-il de terrains dont les revenus restent médiocres en l'absence d'améliorations utiles ou par le fait d’une gestion critiquable ? Alors le législateur et l'État n’ont plus à intervenir directement, leur rôle doit être plus effacé, leur intervention plus discrète, Si l’incurie et la routine, si les préoccupations peut-être mesquines de la génération présente, peuvent laisser en souffrance la propriété collective, les

(1) Moniteur, ier avril 1847.

(2) Caffin et Ernest Caffin, Des droits respectifs de propriété des Communes el sections de commune sur les biens communaux, de la mise en valeur de ces biens. Bordeaux, 1868, p. 180. — Joseph Ferrand, De la propriété communale en France, Paris, 1859. — F. Juillet-Saint- Lager, De l'avenir des biens communaux en France, 1882,

conseils de la commune ont bien aussi quelque droit pour diriger leurs intérêts et peser les inconvénients et Les avantages d'une situation qui est la leur. j

Telle est, croyons-nous, l'idée générale de notre législa-

tion sur la matière. Nous allons en étudier l'application.

Section J. — Mise en valeur ou en défens des communaux improductifs ou dangereux.

& 4%. — Le défrichement ou le desséchement des terres incultes a depuis longtemps préoccupé le législateur. Sous l’ancienne monarchie, la déclaration royale du 13 août 1766 (1) a particulièrement d'excellents résultats. C'est ainsi qu’en 1787, grâce aux dispositions libérales de cette déclaration, on avait défriché dans 28 provinces du royaume environ 400.000 arpents (2). -

L'idée d’une réglementation spéciale pour les communaux incultes ne se montre qu’assez tard dansnos lois modernes. Au début du sivele les communes, sous ce rapport, ne furent pas traitées autrement que les particuliers. La loi du 16 septembre 1807 autorisait le gouvernement à constituer entre propriétaires intéressés, quels qu'ils fussent, et, au besoin, contre leur gré, des associations Syndicales, afin de subvenir aux frais nécessités par des travaux de défense contre la mer, les fleuves ou Îles rivières, ou encore par le desséchement des marais. — Ces dispositions sont toujours applicables aux communes aussi la loi du 22 décembre 1888 (art. 2) prévoit l'entrée volontaire ou forcée d'une commune dans une association syndicale autorisée. Le décret du 14 décembre 1810 prescrivit des

(1) Isambert, Recueil général des anciennes lois françaises, tome XXII, n° 918, p. 461 et 462.

(2) Léonce de Lavergne, Les assemblées provinciales en France.

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mesures pour fixer les dunes en les plantant aux frais de l'État ; les ordonnances des 3 fév. 1817 et 15 juill. 1818 portèrent règlement sur les dunes dans les départements de la Gironde, des Landes et du Pas-de-Calais : toutes ces dispositions légales s’appliquaient également aux biens des communes et aux biens des particuliers.

C’est seulement en 1857 que nous rencontrons une loi spéciale à l'assainissement etau drainage des biens communaux; encore cetteloi a-t-elle un caractère exclusivement régional. La loi du 19 juin 1857, suivie d’un décret d’exécution du 7 mai 1858, était applicable seulement dans les départements de la Gironde et des Landes, dont la situation était particulièrement digne d'intérêt. L'État recevait le droit d'effectuer lui-même les travaux d'assainissement aux frais des communes propriétaires ; il n’intervenait toutefois qu’en cas d’impossibilité ou de refus de la part des communes. Le trésor devait se rembourser de ses avances en capital et intérêts sur le produit des coupes et des exploitations.

Cette disposition législative ayant produit des résultats excellents (1) fut généralisée et étendue à tout le pays par la loi du 28 juillet 1860 sur la mise en valeur des marais et terres incultes appartenant aux communes (2) et le règlement d'administration publique du 6 février 1861. Cette loi a donné à l'État le droit de contraindre les communes ou sections de commune à faire sur leurs terrains des travaux d'assainissement, de desséchement,de mise en culture etde plantation, etencorele droit dese substituer aux communes pour, sur leur refus, faire exécuter à leurs frais les travaux nécessaires. L'intérêt général de la salubrité

(1) Ducrocq, Traité des partages de biens communaux, p. A3. (2) Il restait alors 58.000 hectares de marais et 2.700.000 hectares

.de landes appartenant aux communes ou sections de commune.

publique et de la production du sol, l'intérêt même de la commune propriétaire, justifient cette grave restriction apportée au droit de propriété.

Voyons rapidement quelles mesures légales sont prises suivant les différents cas.

Le conseil municipal est d’abord mis en demeure par le

préfet et doit délibérer dans le délai d’un mois. Déclare-

t-1l vouloir effectuer la mise en valeur demandée : il soumet les mesures qu’il compte prendre à l’approbation préfectorale ; le préfet détermine l’époque à laquelle commenceront les travaux (1). L'autorité municipale veillera à la conservation des travaux exécutés; le préfet inscrira d'office au budget communal le créditnécessaire pour cet entretien, si le conseil municipal omet de le faire. Lorsque la mise en valeur doit s’effectuer par la plantation de végétaux ligneux destinés à être soumis au régime forestier, l’administration des forêts peut être appelée à concourir, par tous les moyens dont elle dispose, tant à l'étude qu'à la réalisation des projets de boisement (Circ. adm. for. 13 oct. 1866: nouvelle série, n° 37).

Le conseil municipal refuse-t-il de pourvoir à l’exécution des travaux ; s’abstient-il de délibérer sur ce point ; enfin néglige-t-il d'observer les engagements qu'il a pris : alors un décret rendu en conseil d'État, après enquête, délibération du conseil municipal (2) et avis du conseil général, déclare l'utilité des travaux et en règle le mode d'exécution (1. 28 juill. 4860, art. 3). L'État entreprend les

(1) Si plusieurs communes sont intéressées dans l'opération, une enquête sera ouverte dans chacune sur les divers projets, suivant les formes de l'ordonnance du 18 fév. 1834.

(2) La délibération devait être prise d’après notre texte avec l'adjonction des plus imposés; le conseil délibère seul depuis la loi du

5 avril 1882, supprimant d’une façon générale l'intervention des plus imposés.

travaux aux frais de la commune, et si celle-ci ne fournit pas les fonds, il en fait l'avance sans quela créance puisse excéder dix millions en principal (art. 6). Lessommes ainsi avancées produisent intérêt à 5 % de plein droit du jour de l'achèvement des travaux ; l’État recouvre le tout en faisant vendre par lots une partie des terrains améliorés, si, dans l’année qui suit l'achèvement du travail, la commune n'aime mieux lui abandonner la moitié des terrains mis en valeur ou lui donner des garanties pour le paiement (art. 4 et 5). Le décret peut aussi obliger la commune ou la section propriétaire à louerles terrains pour une durée maximum de 27 ans, à charge par l’adjudicataire fermier d’opérer leur mise en valeur (art 7).

On a critiqué cette loi en des sens très divers. Pour les uns, elle doit aboutir à obérer le Trésor, elle applique à l'excès l’idée de concentration, elle consacre une absorption de la commune (1). M. Aucoc n’y voit pas une solution complète de la mise en valeur des biens communaux. Cette solution, d'après M. Ducrocq, eût consisté à développer le droit de coercition et à permettre le partage entre habitants au cas d'utilité publique dûment constatée (2).

$ 2. — Une loi du même jour, 28 juillet 1860, sur le reboisement et la conservation des terrains en montagne, complétée le 27 avril 1861 par un règlement d’administration publique, vint aussi, dans l’intérèt général, restreindre le droit de propriété. Cette loi, à la différence de la précédente, s’appliquait non seulement aux communes, mais aussi aux établissements publics et aux particulitrs euxmêmes. Reboiser pour empêcher les inondations, tel était le but du législateur. Ge but n'aurait pas été atteint, et le

(4) Joseph Ferrand, De la propriété communale en France, p.37.

(2) Ducrocq, Traité des partages de biens communaux, p. 44. — (Gi F. Juillet-Saint-Lager, De l'avenir des biens communaux en France el particulièrement dans les pays sectionnaires, 1882, p. 15.

danger des inondations n’eût pas été conjuré, si l’on n’avait pas appliqué aux terrains de montagne le gazonnement en même temps que le reboisement.Ce fut l’œuvre de la loi des 8-11 juin 1864; un règlement d'administration du 10 nov. 1864 en organisa l’application combinée avec les dispositions de la loi du 28 juillet 1860 (1). Les imperfections de cette législation et l’insuffisance des ressources ne permirent pas d'obtenir des résultats satisfaisants (2). Aussi dès le 29 déc. 1874, l'initiative parlementaire réclamait d’autres mesures, et le {1 avril 1876 le gouvernement déposait un nouveau projet de loi. Ce projet, plusieurs fois remanié (3), a subi des vicissitudes et des retards qui, comme les graves débats auxquels il a donné lieu, ont prouvé à la fois l'importance et la difficulté de l’œuvre entreprise (4).

Tous ces efforts ont donné naissance à la loi du 4 avril 1882, complétée par un règlement d'administration publi-que du 11 juillet suivant (5).

Nous avons déjà analysé (voy. supra, p. 115 et suiv.) les dispositions de la loi du 4 avril 1882 relatives à la réglementation des pâturages communaux dans les montagnes.

Ï nous faut ici étudier les onze premiers articles de la loi, qui visent le cas où l’intérêt public exige la restaurahon ou la mise en défens des terrains en montagne, sans distinguer si les propriétés appartiennent à une commune,

(1) Il avait été pris antérieurement des mesures locales relativement à certains départements plus éprouvés par les inondations et les torrents (Hautes-Alpes, Basses-Alpes et Drôme. Décrets, 4 therm. an XIII et 16 sept. 1806).

(2) Voy. Tétreau, Commentaire de la loi du & avril 1882, p. 12. — Exposé des motifs du 26 mars 1879 et rapport Maigne du 21 juill. 1885 — Dalloz, 1882, 4, 89, note 3.

(3) Dalloz, Code forestier annoté, p. 641, n° 27-51

(4) Ducrocq, Cours de droit adm., t. II, n° 886 bis.

() Dalloz, Code forestier annoté, p. 637 et suiv.

à un établissement public, ou à des particuliers. Nous rencontrons donc deux restrictions au droit de propriété. 1° Des travaux de restauration peuvent être imposés d'office, s'ils sont Jugés indispensables pour remettre le sol en état, empêcher la formation des torrents et, partant, les inondations (art. 2 à 7). 2° Si le terrain n'est que légèrement atteint, si l’on peut attendre de la nature la réparation du mal, la loi interdit seulement les terrains, défen : dant d'y laisser paitre ou même passer les troupeaux pendant un certain délai (art. T7 à 12).

Le droit de propriété trouve cependant des garanties dans la loi. Les travaux de restauration ne peuvent être imposés que par une loi qui les déclare d'utilité publique (art. 2). La mise en défens est prononcée par un décret rendu en conseil d'Etat (art. 7). La loi ou le décret fixe les limites du terrain auquel s’appliqueront les travaux ou l'interdiction de dépaissance.

Dans tous les cas, cette fixation est précédée :

1° D'une enquête ouverte pendant 30 jours dans chacune des communes intéressées ;

2° D'une délibération des conseils municipaux de ces communes ;

3° De l'avis du conseil d'arrondissement et de celui du conseil général ; |

4° De l'avis d'une commission spéciale composée : du préfet ou de sondélégué, président, avec voix prépondérante;

D'un membre du conseil général et d’un membre du conseil d'arrondissement, autres que ceux du canton où se trouve le périmètre des terrains ;

De deux délégués de la commune intéressée ;

D'un ingénieur des ponts et chaussées ou des mines;

D'un agent forestier.

Cette commission est convoquée par arrêté spécial du préfet. (Décret 11 Juill. 1882, art. 6.)

Lorsqu'il y a lieu à des travaux de restauration, la loi qui les ordonne est publiée et affichée dans les communes intéressées ; le préfet fait, en outre, notifier aux communes, établissements publics ou particuliers, un extrait du projet et du plan contenant les indications relatives à leurs propriétés (art. 3). Dans le périmètre fixé par la loi, les travaux de restauration sont exécutés par les soins de l'administration forestière aux frais de l'État. Préalablement, les terrains sont acquis par voie amiable ou par voie d'expropriation, à moins toutefois que la commune propriétaire ne s’entende avec PÉtat pour exécuter les travaux indiqués (art. 4 $ 2; décret du 11 juillet 1882, art. 9-13).

En dehors des périmètres fixés, les communes restent libres d'entreprendre ou non des travaux de restauration sur leurs terrains. Les travaux sont alors encouragés par des subventions qui consistent soit en délivrance de graines ou de plants, soit en argent, soit en travaux (art. 5.— Déc. 4 juill. 82, art. 14-15).

Les terrains ainsi restaurés et plantés ne peuvent être défrichés ; ils sont exempts de l’impôt foncier pendant 30 ans ; mais ils sont soumis de plein droit au régime forestier dès lors que le reboisement a été opéré avec subvention de l'État. (Cf. Code for. art. 90,91, 100, 110, 412, 14 et suiv., 192 et suiv.)

ee la situation des terrains en montagne est moins grave et le danger moins redoutable, ily a lieu seulement à la muse en défens. Cette mise en défens est prononcée par un décret rendu en conseil d'État, et non plus par une loi comme la restauration ; sa durée maximum est de dix ans. Pendant le temps de Ja mise en défens, une indemnité annuelle fixée amiablement ou après expertise devant le conseil de préfecture est versée à la caisse municipale. « La somme représentant la perte éprouvée par les communes

à raison de la suspension de l'exercice de leur droit d'amo-

dier les pâturages ou de les soumettre à des taxes locales, sera affectée aux besoins communaux, et le surplus etmème le tout s’il yalieu sera distribué aux habitants parles soins du conseil municipal » (1. de 1882, art. 9). L'État exécute sur les terrains interdits les travaux que bon lui semble, mais sans pouvoir en Changer la nature. Lesdélits commis sur ces terrains sont assimilés aux infractions forestières (art, 11).

Si, après l'expiration du délai dedix ans, l'administration forestière jugeait nécessaire de maintenir la mise en défens, l'État devrait acquérir les terrains, à l’amiable ou par voie d’expropriation.

En somme, la loi du 4 avril 1882 impose aux propriétaires, aux communes notamment, de lourdes charges en autorisant l'expropriation définitive ou temporaire des biens en montagne qu’il importe de reboiser; en réglementant, d'autre part, l’exercice du pacage dans certains pâturages communaux. Ces mesures rigoureuses se justifient par un intérêt de premier ordre : la nécessité de mettre, dans les contrées montagneuses, les propriétés et la vie même des habitants à l’abri des désastres de l’inondation,

Section II. — Amélioration des communaux.

Nous avons examiné les droits attribués à l'État sur les communaux, malgré même la résistance des communes propriétaires, lorsque l'intérêt public était en jeu. Nous avons constaté que les entraves ainsi apportées au droit de propriété constituaient, en somme, une précieuse

faveur pour l’ensemble des générations qui sont l'être

moral de la commune.

Il y a, d'autre part, des communaux, qui sans être absolument improductifs ou dangereux, ne donnent aux habitants qu’une jouissance en nature de peu de valeur. Sous

une exploitation plus intelligente et plus active, ces biens donneraient un rapport beaucoup plus considérable, d'où résulterait une augmentation de la richesse nationale et la possibilité peut-être d’alléger le budget de la commune d’un certain nombre de centimes additionnels. Cette situation, à cause de l'intérêt qui s’y attache, peut-elle motiver l'ingérence du législateur pour supprimer radicalement ou seulement diminuer le droit de jouissance des habitants ? Non ; car ce droit est trop respectable par son ancienneté et par ses avantages particuliers. Ainsi Pa-t-on compris dans notre législation.

Pour certains esprits cette tolérance n’est que faiblesse et routine, En 1857, le conseil général de la Haute-Vienne regardait au contraire la suppression absolue des communaux comme la première et la plus opportune de toutes les réformes.

« L'existence de ces biens, disait-il, est contraire à toutes les indications de la raison, de la science économique et de la théorie agricole. Pour en bien comprendre tous les inconvénients, il suffit de comparer les biens indivis avec les biens exploités par les particuliers ; il suffit de voir la position déplorable dans laquelle se trouvent tant de communes riches de communaux étendus, et néanmoins tellement pauvres qu'elles ne peuvent faire face aux moindres de leurs besoins; il suffit enfin de jeter un regard sur ces bruyères stériles, ces landes désolées où les ruisseaux ravinent le sol, où les sources ne produisent que de dangereux bourbiers ».

Pour vrai que puisse être trop souvent ce tableau aux sombres couleurs,le législateur n’a pas cru devoir employer la coaction pour faire cesser cet état de choses (4). La

(1) La disposition de l’art. 90 du Code forestier est une exception. — Cf. p. 42.